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Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Amtsblätter bis 2018“
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sen. Er kann aber auch sehr viel weiter gehen und etwa die Auflage beinhalten, dass die
Preise zur umfassenden Rechtfertigung ihrer Höhe kostenorientiert sein müssen.
In Ansehung dieser gemeinschaftlichen Vorgaben und unter der Bedingung, dass die tatbe-
standlichen Voraussetzungen der nationalen Vorschrift – wie hier – gegeben sind, lässt sich
für keine der möglichen Entscheidungsvarianten ein genereller Normenvorrang entdecken.
Vielmehr ist das in Richtlinie und Gesetz angelegte Entscheidungsprogramm innerhalb des
Regulierungsermessens zu bewältigen,
vgl. die Urteile des BVerwG, a.a.O.; ferner BR-Drs. 129/11, S. 100.
Damit liegt es im Ermessen der Bundesnetzagentur, ob und inwieweit sie der Betroffenen
Regulierungsverpflichtungen bezüglich ihrer Zugangsentgelte auferlegt. Gemäß § 40 VwVfG
hat sie ihr Ermessen entsprechend dem Zweck der Ermächtigung auszuüben und die ge-
setzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten.
Gemäß § 30 Abs. 1 i.V.m. § 31 Abs. 1 und 2 TKG steht der Bundesnetzagentur ein regulato-
risches Ermessen zu, welcher Kostenmaßstab bei einer auferlegten Genehmigungspflicht
anzuwenden ist. Dem steht nicht entgegen, dass nach der Rechtsprechung des Bundesver-
waltungsgerichts im Rahmen der Regulierungsverfügung nicht bereits die Methode zur Be-
wertung des Anlagevermögens verbindlich geregelt werden darf,
vgl. BVerwG, Urteil vom 25.09.2013, 6 C 13.12., Rn. 45.
Bei der Methode zur Bewertung des Anlagevermögens geht es um die konkrete Prüfung im
Rahmen des vorgegebenen Kostenmaßstabs und gerade nicht die Festsetzung des Kos-
tenmaßstabs. Die von der Verizon Deutschland GmbH vertreten Auffassung, den Kosten-
maßstab erst im Rahmen des Genehmigungsverfahrens zu klären, wäre nicht mit der Sys-
tematik des zweiten Teils des TKG vereinbar. Denn diesem liegt die Unterteilung in die Re-
gulierungsverfügung auf der einen Seite, mit der der Pflichtenrahmen des regulierten Unter-
nehmens gesetzt wird, und den Verfahren zur konkreten Umsetzung des festgelegten
Pflichtenrahmens auf der anderen Seite zugrunde. Dies spiegelt sich im Rahmen der Ent-
geltgenehmigung besonders in den Anforderungen an einen Entgeltantrag wider. Denn ge-
mäß § 31 Abs. 3 TKG müssen mit dem Genehmigungsantrag vom regulierten Unternehmen
alle für die Genehmigungserteilung erforderlichen Unterlagen vorgelegt werden. Wenn der
Genehmigungsmaßstab aber erst mit der Genehmigung festgelegt würde, würde die Be-
troffene mit der Auferlegung der Genehmigungspflicht also verpflichtet, in jedem Fall Kosten-
unterlagen vorzulegen, die eine Genehmigung auf Grundlage der Kosten der effizienten
Leistungsbereitstellung ermöglicht. Dies wäre aber ersichtlich unverhältnismäßig, wenn mit
der Genehmigung der Maßstab symmetrischer Entgelte festgelegt würde.
Im Rahmen dieser Ermessensausübung stellt die Kammer zunächst die Grundzüge das Ent-
geltkontrollsystems des TKG dar (Ziffer 3.5.3). Danach wendet sie sich den Terminierungs-
entgelten zu, (Ziffer 3.5.4). Zum Abschluss setzt sie sich mit den Koppelungs- und Kollokati-
onsentgelten auseinander (Ziffer 3.5.5).
3.5.3. Das Entgeltkontrollsystem des TKG im Überblick
Zur Vorbereitung ihrer Ermessensentscheidung hat die Bundesnetzagentur zunächst das im
TKG verankerte Entgeltkontrollsystem in den Blick genommen.
Dieses System wird geprägt durch das Zusammenspiel zwischen einerseits der Auswahl des
Preisniveaus, das die zu regulierenden Produktentgelte einhalten sollen, und andererseits
der Festlegung der Prüfungsmaßstäbe, Prüfungsmethoden und Prüfungsverfahren, mittels
derer die Einhaltung des ausgewählten Preisniveaus sichergestellt werden soll.
An erster Stelle des Entscheidungsprozesses steht die Frage nach dem regulatorisch anzu-
strebenden Preisniveau für die verfahrensgegenständlichen Entgelte. Einen wesentlichen
Anhaltspunkt für die Beantwortung dieser Frage liefert die Vorschrift des § 27 Abs. 1 TKG.
Danach ist es das Ziel der Entgeltregulierung, eine missbräuchliche Ausbeutung, Behinde-
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rung oder Diskriminierung von Endnutzern oder von Wettbewerbern durch preispolitische
Maßnahmen von Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht zu verhindern.
In der Konsequenz hat die Entgeltkontrolle sicherzustellen, dass der der Regulierung unter-
liegende Preis weder absolut (Ausbeutung und/oder Behinderung) noch relativ zu anderen
verwandten Produktpreisen (Behinderung z.B. in Form einer Preis-Kosten-Schere) zu hoch
und auch nicht relativ zu diesen Produktpreisen (Diskriminierung und/oder Behinderung z.B.
in Form von Dumping, Preis-Kosten-Schere oder Bündelung) zu niedrig für die Abnehmer
des jeweiligen Marktes und damit auch für die Teilnehmer etwaiger nachgelagerter Märkte
ist.
Während die Kategorien eines relativ zu hohen oder auch eines relativ zu niedrigen Preises
dadurch greifbarer werden, dass die jeweils untersuchten Preise eben im Verhältnis zu ande-
ren verwandten Preisen gesehen und bewertet werden können (vgl. dazu die Vorschriften in
§ 28 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 i.V.m. Abs. 2 sowie § 28 Abs. 1 S. 2 Nr. 3 TKG), ist die Kategorie des
absolut zu hohen Preises als solche noch sehr unbestimmt. Grundsätzlich wird man zwar
sagen können, dass ein Preis absolut zu hoch ist, wenn sich mit einem solchen Preis nicht
mehr die verschiedenen in § 2 Abs. 2 TKG genannten Regulierungsziele erreichen lassen.
Die Regulierungsziele als solche sind aber nicht „handlich“ genug, um als alleiniger Maßstab
für eine willkürfreie Bestimmung des absolut zu hohen Preises zu dienen.
Erforderlich ist damit die Vornahme eines Zwischenschritts. Dieser Zwischenschritt besteht
darin, dass verschiedene denkbare Preisniveaus geprüft werden, auf deren Erreichung hin
eine etwaige Preiskontrolle jeweils ausgerichtet werden könnte. Bei diesen Preisniveaus
handelt es sich insbesondere um diejenigen des wettbewerbsanalogen Preises (Ziffer
3.5.3.1), des nicht der Höhe nach missbräuchlichen Preises (Ziffer 3.5.3.2) oder – im Son-
derfall zweiwegiger Zugangsleistungen wie der Terminierungsleistungen – des Grenzkosten-
preises für ein bestimmtes Dienste-Inkrement (Ziffer 3.5.3.3). Die Auswahl, welches der vor-
genannten Preisniveaus in der Hauptsache angestrebt werden soll, erfolgt anhand der Regu-
lierungsziele, wobei namentlich die Möglichkeit eines Grenzkostenpreisniveaus eine zusätz-
liche Berücksichtigung des Anbieterinteresses erforderlich macht. Daneben sind bei der
Auswahl des zu verfolgenden Preisniveaus die anfangs genannten Kategorien eines relativ
zu hohen oder auch eines relativ zu niedrigen Preises weiter im Blick zu behalten.
Ist die Auswahl des anzustrebenden Preisniveaus nach den vorgenannten Maßgaben getrof-
fen worden, sind im nächsten Schritt und in Abhängigkeit von diesem Preisniveau der Prü-
fungsmaßstab, die Prüfungsmethode und das Prüfungsverfahren festzulegen. Wenn auch
keine 1:1-Beziehung zwischen ausgewähltem Ziel und gesetzlich möglichen Mitteln besteht,
geht das Gesetz doch – wie im Zusammenhang mit den verschiedenen Preisniveaus zu zei-
gen sein wird – von gewissen Regelbeziehungen zwischen Ziel und Mitteln aus.
3.5.3.1 Wettbewerbsanaloger Preis
Zumindest in der Vorleistungsregulierung von Telekommunikationsdiensten hat sich das
Preisniveau des sog. wettbewerbsanalogen Preises seit Jahrzehnten als Standardmaß etab-
liert.
Angestrebt wird hierbei ein Preisniveau, das demjenigen bei hypothetischem Bestehen von
wirksamem Wettbewerb entspricht. Ein im Wettbewerb gebildeter Preis ist von einer Reihe
verschiedener Faktoren abhängig. Diese Faktoren können jedoch auf regulatorischer Ebene
aus Gründen der Komplexität und der Datenverfügbarkeit nicht immer vollständig ausge-
leuchtet werden. Anliegen einer an diesem Preisniveau ausgerichteten Entgeltregulierung
muss es deshalb sein, mit verhältnismäßigen Mitteln den angestrebten Wettbewerbspreis
möglichst gut zu approximieren. Unterschreitungen des so ermittelten Preisniveaus werden
allerdings letztlich regulatorisch geduldet, sofern es nicht zu Verstößen gegen das Behinde-
rungs- und/oder Diskriminierungsverbot kommt.
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Seinen gesetzlichen Niederschlag hat das Ziel eines wettbewerbsanalogen Preises in den
Bestimmungen zu den sog. „Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung“ (KeL) gefunden,
im Englischen auch bekannt als „Long-Run Average Incremental Cost“ (LRAIC oder LRIC+).
Die KeL ergeben sich nach § 32 Abs. 1 S. 1 TKG aus den langfristigen zusätzlichen Kosten
der Leistungsbereitstellung und einem angemessenen Zuschlag für leistungsmengenneutra-
le Gemeinkosten, einschließlich einer angemessenen Verzinsung des eingesetzten Kapitals,
soweit diese Kosten jeweils für die Leistungsbereitstellung notwendig sind.
Die erste danach bei der Entgeltbildung zu berücksichtigende Kostenkomponente besteht
aus den langfristigen zusätzlichen Kosten der (effizienten) Leistungsbereitstellung. Das Kon-
zept der Zusatzkosten besagt, dass bei der Kostenfestsetzung lediglich diejenigen Einzel-
kosten und leistungsmengeninduzierten Gemeinkosten berücksichtigt werden, die gerade
aufgrund eines zur sonstigen Produktion hinzukommenden Inkrements entstehen. Leis-
tungsmengeninduzierte Gemeinkosten – auch bezeichnet als vereinzelbare, unechte oder
indirekt zurechenbare Gemeinkosten – sind solche Kosten, die sich zwar nicht unmittelbar
und eindeutig zu einem Dienst in Beziehung setzen lassen, die aber aufgrund ihrer Be-
ziehung zu den direkt zurechenbaren Kosten auf einer nicht willkürlichen Basis zu Diensten
in Beziehung gebracht werden können,
vgl. Winzer, in: Beckscher TKG-Kommentar, 4. Aufl. 2013, § 32 Rz. 19 und 23f.; siehe
auch Empfehlung 98/322/EG zur Zusammenschaltung in einem liberalisierten Tele-
kommunikationsmarkt, Teil 2 – Getrennte Buchführung und Kostenrechnung, ABl. EG
Nr. L 141 Nr. 4; in diesem Sinne auch Empfehlung 2005/698/EG über die getrennte
Buchführung und Kostenrechnungssysteme entsprechend dem Rechtsrahmen für die
elektronische Kommunikation, ABl. EU Nr. L 266, Nr. 4.
Die Langfristbetrachtung führt dazu, dass alle Produktionsfaktoren variabel sind, d.h. auf
kurze Sicht fixe Kosten können gleichwohl an sich ändernde Rahmenbedingungen ange-
passt werden,
vgl. Fetzer, in: Arndt/Fetzer/Scherer/Graulich, TKG, 2. Aufl. 2015, § 32 Rz. 16f.
Darüber hinaus ist bei der KeL-Entgeltermittlung als zweite Kostenkomponente ein ange-
messener Zuschlag für leistungsmengenneutrale Gemeinkosten anzusetzen. Bei den leis-
tungsmengenneutralen Gemeinkosten handelt es sich um diejenigen Gemeinkosten, die kei-
nem Dienst als leistungsmengeninduzierte Gemeinkosten zugerechnet werden, die aber
gleichwohl gedeckt werden müssen, damit der Anbieter insgesamt keine Verluste macht. Es
handelt sich hierbei allerdings um ein „atmendes“ Konzept. Werden sämtliche Gemeinkosten
als leistungsmengeninduziert bestimmten Diensten zugerechnet, verbleibt kein Raum mehr
für einen zusätzlichen Zuschlag zur Deckung leistungsmengenneutraler Gemeinkosten.
Mit der Berücksichtigung der dargestellten Kostenkomponenten zielt das Konzept der KeL
letztlich darauf ab, die Stückkosten eines im Wettbewerb stehenden effizienten Unterneh-
mens abzubilden und so in einer Als-Ob-Betrachtung den Wettbewerbspreis zu simulieren,
vgl. auch BVerwG, Urteil 6 C 19.08 vom 24.06.2009, Rz. 18, unter Verweis auf Groe-
bel, in: BerlKommTKG, § 31 Rz. 10f., 22; ferner BVerwG, Urteil 6 C 34.08 vom
25.11.2009, Rz. 19.
Die Stückkosten oder auch durchschnittlichen totalen Kosten geben an, wie hoch die Kosten
pro Stück sind. Die Stückkosten einer Leistung werden berechnet, indem die Gesamtkosten
der Leistungserstellung (die sowohl fixe als auch variable Kosten umfassen) durch die pro-
duzierte Menge dividiert werden, wobei sich die Gesamtkosten – jedenfalls in einem Mehr-
produktunternehmen – durch die wertende Zurechnung bestimmter Kostenpositionen auf die
Leistungserstellung bestimmen. Im Rahmen einer solchen wertenden Zurechnung können
insbesondere die Gemeinkosten nach verschiedenen Kriterien auf die produzierten Güter
verteilt werden (vgl. dazu genauer unten, Ziffer 3.5.4.1.1.2). Als kurzfristige Preisuntergrenze
dienen dagegen die variablen Stückkosten. Solange der Preis wenigstens noch diese Kosten
deckt, wird das Unternehmen in der Regel zunächst weiterproduzieren, weil es durch die
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Produktion jedenfalls keinen Verlust macht. Langfristig muss es allerdings die gesamten
Stückkosten (einschließlich der fixen Anteile) decken.
Im Wettbewerbsfall deckt der Marktpreis gerade noch die (variablen und fixen) Stückkosten
des sog. Grenzanbieters ab. Wäre der Marktpreis höher, könnten weitere Anbieter mit höhe-
rer Stückkostensituation ebenfalls in den Markt eintreten,
vgl. Bartling/Luzius, Grundzüge der Volkswirtschaftslehre, 11. Aufl. 1996, S. 82, 87 und
95.
Die Vorschrift des § 32 Abs. 1 TKG setzt grundsätzlich das regulierte Unternehmen mit ei-
nem solchen (effizienten) Grenzanbieter gleich und verlangt derart jedenfalls in erster Linie
eine Berücksichtigung der individuellen Ressourcen und damit der individuellen Effizienz
eines Unternehmens,
vgl. zum Ziel individueller Effizienzausführlich Beschluss BK 3a-10/098 vom
24.02.2011, Ziffer 4.1.4.12, und VG Köln, Beschluss 1 L 793/11 vom 05.12.2011, S. 5f.
Strebt die Regulierungsbehörde die Einhaltung eines wettbewerbsanalogen Preisniveaus für
bestimmte Produktentgelte an und zeigt sich, dass mildere Mittel nicht zu einer solchen Ein-
haltung führen würden (siehe dazu die Ausführungen unter Ziffer 3.5.3.2), kann sie die be-
troffenen Entgelte – wie unter Ziffer 3.5 dargelegt – einer Genehmigungspflicht nach Maßga-
be des § 31 TKG unterwerfen.
§ 31 Abs. 1 TKG bestimmt, dass die Bundesnetzagentur Entgelte nach § 30 Abs. 1 S. 1 ent-
weder (Nr. 1) auf der Grundlage der auf die einzelnen Dienste entfallenden Kosten der effi-
zienten Leistungsbereitstellung nach § 32 oder (Nr. 2) auf der Grundlage der von ihr vorge-
gebenen Maßgrößen für die durchschnittlichen Änderungsraten der Entgelte für einen Korb
zusammengefasster Dienste nach Maßgabe des § 33 genehmigt. Genehmigte Entgelte dür-
fen die Summe der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung und der Aufwendungen
nach § 32 Abs. 2 nicht überschreiten. § 32 Abs. 2 S. 1 TKG regelt, dass Aufwendungen, die
nicht in den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung enthalten sind, nur berücksichtigt
werden, soweit und solange hierfür eine rechtliche Verpflichtung besteht oder das die Ge-
nehmigung beantragende Unternehmen eine sonstige sachliche Rechtfertigung nachweist
(auch bekannt als „neutrale Aufwendungen“). § 35 Abs. 3 S. 1 TKG stellt ferner klar, dass die
Genehmigung im Fall einer Genehmigung nach § 31 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 und 2 ganz oder teil-
weise zu erteilen ist, soweit die Entgelte den Anforderungen der §§ 28 und 31 Abs. 1 S. 2
nach Maßgabe des Absatzes 2 entsprechen und keine sonstigen Versagungsgründe vorlie-
gen.
Die Auferlegung einer Genehmigungspflicht nach § 31 Abs. 1 Nr. 1 TKG zieht damit ein
Prüfprogramm nach sich, in dem die verlangten Entgelte in materiell-rechtlicher Hinsicht ins-
besondere auf die Einhaltung des KeL-Maßstabs gemäß § 32 Abs. 1 TKG, auf das zusätzli-
che Vorliegen neutraler Aufwendungen nach § 32 Abs. 2 TKG und auf die Einhaltung der
Behinderungs- und Diskriminierungsverbote des § 28 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 und 3 TKG hin über-
prüft werden,
dazu, dass der Tatbestand des Preishöhenmissbrauchs nach § 28 Abs. 1 S. 2 Nr. 1
TKG (vgl. Ziffer 3.5.3.2) in diesem Rahmen keinen eigenständigen Anwendungsbe-
reich hat, siehe BVerwG, Urteil 6 C 27.14 vom 16.12.2015, Rz. 21 m.w.N.
Soweit die Regulierungsbehörde an diesem Prüfprogramm Änderungen vornehmen möchte
– etwa dergestalt, dass der Entgeltermittlung statt der individuellen Effizienz die Effizienz
eines normierten Referenznetzbetreibers zugrunde zu legen ist –, kann dies über die Norm
des § 31 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 TKG geschehen. Denn danach genehmigt die Bundesnetzagentur
die Entgelte auf der Grundlage einer anderen Vorgehensweise als der in § 31 Abs. 1 TKG
genannten Vorgehensweisen, sofern die nunmehr gewählte Vorgehensweise besser geeig-
net ist, die Regulierungsziele nach § 2 zu erreichen.
Für die Entgeltüberprüfung kann die Bundesnetzagentur gemäß § 35 Abs. 1 S. 1 TKG neben
den ihr vorliegenden Kosteninformationen zusätzlich Preise solcher Unternehmen als Ver-
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gleich heranziehen, die entsprechende Leistungen auf vergleichbaren, den Wettbewerbern
geöffneten Märkten anbieten; dabei sind die Besonderheiten der Vergleichsmärkte zu be-
rücksichtigen. Zur Ermittlung der KeL kann sie auch eine von der Kostenberechnung des
Unternehmens unabhängige Kostenrechnung anstellen und hierfür Kostenmodelle heranzie-
hen. Von der Bundesnetzagentur für erforderlich gehaltene Änderungen dieser Prüfungsrei-
henfolge können wiederum über den Weg des § 31 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 TKG erfolgen.
Eingeleitet wird das Genehmigungsverfahren in der Regel gemäß § 31 Abs. 3 TKG durch
einen – zu veröffentlichenden – Antrag des regulierten Unternehmens, dem die in § 34 TKG
genannten Kostenunterlagen beigefügt sein müssen. Abgesichert wird das Verfahren u.a.
durch die Vorschrift des § 37 Abs. 1 und 2 TKG, wonach ein Betreiber eines öffentlichen Te-
lekommunikationsnetzes, der über beträchtliche Marktmacht verfügt, keine anderen als die
von der Bundesnetzagentur genehmigten Entgelte verlangen darf. Verträge über Dienstleis-
tungen, die andere als die genehmigten Entgelte enthalten, werden mit der Maßgabe wirk-
sam, dass das genehmigte Entgelt an die Stelle des vereinbarten Entgelts tritt.
3.5.3.2 Abwehr eines Preishöhenmissbrauchs
Anstelle des wettbewerbsanalogen Preises kann die Regulierungsbehörde indes auch ein
Preisniveau anstreben, bei dem die sog. Missbrauchsschwelle jedenfalls nicht überschritten
wird.
Der gesetzliche Anknüpfungspunkt hierfür ergibt sich aus der – an § 19 Abs. 2 Nr. 2 GWB
angelehnten – Vorschrift des § 28 Abs. 1 S. 2 Nr. 1 TKG. Danach liegt ein Missbrauch insbe-
sondere vor, wenn das regulierte Unternehmen Entgelte fordert, die nur auf Grund seiner
beträchtlichen Marktmacht auf dem jeweiligen Markt der Telekommunikation durchsetzbar
sind.
Für die Feststellung eines solchen Preishöhenmissbrauchs ist zunächst ebenfalls von dem
wettbewerbsanalogen Produktpreis auszugehen, also von demjenigen Preis, der sich für die
betreffende Leistung auf dem Markt, dem sie zuzuordnen ist, bei wirksamem Wettbewerb
ergäbe,
siehe VG Köln, Urteil 21 K 8224/08 vom 13.03.2013, Rz. 27 (juris), unter Hinweis auf
die Gesetzgebungsmaterialien; BGH, Beschluss KVR 51/11 vom 15.05.2012, Rz. 14
(juris).
Bei Durchführung einer Vergleichsmarktbetrachtung wird mitunter zusätzlich auch der Begriff
des „höchsten unverzerrten Wettbewerbspreises“ verwendet, den es zu ermitteln gelte. Die-
ser Begriff soll in der Regel einen Hinweis darauf geben, dass es bei einer Vergleichsmarkt-
betrachtung zum Ausgleich struktureller Unterschiede und damit zur Herstellung „unverzerr-
ter“ wettbewerbsanaloger Vergleichspreise angezeigt sein kann, den Besonderheiten der
Vergleichsmärkte durch die Gewährung von – jedenfalls im Rahmen einer nachträglichen
Entgeltregulierung im Zweifelsfall zu Gunsten des regulierten Unternehmens bemessenen –
Sicherheitszu- oder –abschlägen Rechnung zu tragen,
vgl. etwa VG Köln, Urteil 1 K 3194/06 vom 06.11.2008, Rz. 36 (juris), und VG Köln, Ur-
teil 21 K 5163/06 vom 17.07.2013, Rz. 124 ff. (juris); siehe auch BVerwG, Beschluss 6
C 18.13 vom 10.12.2014, Rz. 35 und 42; ein etwas abweichendes Verständnis zeigte
sich noch in BVerwG, Urteil 6 C 36.08 vom 23.06.2010, Rz. 21.
Um überhaupt Anspruch auf eine Gewährung von Sicherheitszuschlägen zu haben, muss
indes klar sein, dass die von der Bundesnetzagentur ermittelten Preise ausgleichsbedürftige
Unsicherheiten über strukturelle Faktoren enthalten. Denn der Umstand allein, dass der
höchste unverzerrte Wettbewerbspreis ermittelt werden soll, räumt einem regulierten Unter-
nehmen nicht per se einen Anspruch auf die Gewährung eines Sicherheitszuschlags ein,
so Schleswig-Holsteinisches OLG, Urteil 16 Kart 3/13 vom 02.10.2014, Rz. 83 (juris);
offen gelassen in BGH, EnVR 39/13 vom 27.01.2015, Rz. 63 (juris).
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Missbräuchlich überhöht gegenüber dem derart festgestellten wettbewerbsanalogen Preis
sind die Entgelte eines marktbeherrschenden Unternehmens wegen des mit dem Miss-
brauchsvorwurfs verbundenen Unrechtsurteils jedoch erst dann, wenn sie diese erheblich
überschreiten, wobei der Missbrauchszuschlag je nach den Marktgegebenheiten unter-
schiedlich sein kann,
s. die Urteile des BVerwG vom 02.04.2008 in den Sachen 6 C 14.07 (Rz. 61), 6 C
15.07 (Rz. 68), 6 C 16.07 (Rz. 58) und 6 C 17.07 (Rz. 61), jeweils unter Hinweis auf
BGH, Beschluss vom 28.06.2005 in der Sache KVR 17/04, BGHZ 163, 282, S. 295 f.,
und Möschel, in: Immenga/Mestmäcker, GWB, 3. Aufl. 2001, § 19 Rn. 159.
Das Ziel der Verhinderung eines Preishöhenmissbrauchs ist regelmäßig – jedenfalls nach
der ursprünglichen Gesetzeskonzeption – verknüpft mit der Auferlegung einer nachträglichen
Regulierung nach § 38 oder nach § 38 Abs. 2 bis 4 TKG.
Werden Zugangsentgelte gemäß § 30 Abs. 1 S. 2 TKG einer nachträglichen Regulierung
nach § 38 TKG unterworfen, sind sie der Bundesnetzagentur gemäß § 38 Abs. 1 TKG zwei
Monate vor dem geplanten Inkrafttreten vorzulegen. Die Bundesnetzagentur untersagt inner-
halb von zwei Wochen nach Anzeigenzugang die Einführung des Entgelts bis zum Ab-
schluss ihrer Prüfung, wenn die geplante Entgeltmaßnahme offenkundig nicht mit § 28 ver-
einbar wäre. Unabhängig davon gilt gemäß § 38 Abs. 2 TKG, dass, wenn der Bundesnetza-
gentur Tatsachen bekannt werden, die die Annahme rechtfertigen, dass Entgelte für Zu-
gangsleistungen von marktmächtigen Unternehmen nicht den Maßstäben des § 28 genügen,
die Bundesnetzagentur unverzüglich eine Überprüfung der Entgelte einleitet.
Aus § 38 Abs. 2 S. 3 TKG erhellt, dass die Entgeltüberprüfung vorrangig nach dem Ver-
gleichsmarktprinzip entsprechend § 35 Abs. 1 Nr. 1 TKG erfolgt. Sollte dies der Bundesnetz-
agentur nicht möglich sein, kann sie auch auf Basis von Kostenunterlagen vorgehen. Sofern
die Bundesnetzagentur danach feststellt, dass Entgelte nicht den Maßstäben des § 28 genü-
gen, stehen ihr nach § 38 Abs. 4 TKG ex-nunc wirkende Untersagungs- und Anordnungsbe-
fugnisse zu.
Werden die Entgelte dagegen gemäß § 30 Abs. 1 S. 2 TKG der nachträglichen Regulierung
nach § 38 Abs. 2 bis 4 TKG unterworfen, entfällt eine Vorab-Entgeltprüfung. Die Bundes-
netzagentur wird vielmehr nur tätig, wenn ihr Tatsachen bekannt werden, die die Annahme
rechtfertigen, dass Entgelte für Zugangsleistungen von Unternehmen mit beträchtlicher
Marktmacht nicht den Maßstäben des § 28 TKG genügen.
In materiell-rechtlicher Hinsicht erfolgt die Entgeltüberprüfung damit allein anhand der Aus-
beutungs-, Behinderungs- und Diskriminierungstatbestände des § 28 TKG. Eine derart aus-
gerichtete Entgeltüberprüfung ist insbesondere in Fällen angezeigt, in denen die Regulie-
rungsbehörde die Einhaltung des aus dem allgemeinen Wettbewerbsrecht bekannten Preis-
rahmens anstrebt und damit u.a. einen Preishöhenmissbrauch verhindern will,
vgl. Beschluss BK 2c-13/005 vom 07.07.2014, Ziffer 3.1.5.
Die Behörde kann aber auch in Fallgestaltungen, in denen sie ein wettbewerbsanaloges
Preisniveau erreichen will, die entsprechenden Produktentgelte unter dem Aspekt der Ver-
hältnismäßigkeit einer (lediglich) nachträglichen Regulierung unterwerfen, wenn sich denn
aufgrund der obwaltenden Marktgegebenheiten das Prüfprogramm des § 28 TKG als ausrei-
chend zur Sicherstellung eines wettbewerbsanalogen Preises erweist,
vgl. Beschluss BK 3h-14/114 vom 28.10.2015, Ziffer 3.6.5.2.2.
Ferner gibt es Fallgestellungen, in denen sich zwar das Prüfprogramm des § 28 TKG als
ausreichend zur Einhaltung eines wettbewerbsanalogen Preisniveaus darstellt, aber das Ver-
fahren der nachträglichen Entgeltregulierung an sich als unzureichend angesehen wird. In
solchen Fällen kann die Regulierungsbehörde spätestens seit der Änderung des TKG im
Jahr 2012 das Prüfprogramm des § 28 TKG in ein Genehmigungsverfahren einkleiden. Die
Grundlage hierfür bildet die bereits oben genannte Vorschrift des § 31 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 TKG,
vgl. Beschluss BK 3h-14/114 vom 28.10.2015, Ziffer 3.6.5.2.1.
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3.5.3.3 Grenzkostenpreis für ein bestimmtes Dienste-Inkrement
Während sich ein Preishöhenmissbrauch erst bei Entgelten oberhalb der wettbewerbsanalo-
gen Entgelte einstellen kann, ist das Verhältnis zwischen dem wettbewerbsanalogen Preisni-
veau und dem nachfolgend näher dargestellten Grenzkostenpreisniveau für ein bestimmtes
Dienste-Inkrement weniger eindeutig vorherbestimmt.
Wie bereits oben erwähnt, leitet sich das wettbewerbsanaloge Preisniveau von den Stück-
kosten eines effizient agierenden Unternehmens ab. Die Höhe der Stückkosten hängt wiede-
rum maßgeblich von den jeweils produzierten Mengeneinheiten ab, auf die die Gesamtkos-
ten nach wertender Zuordnung verteilt werden können. Aufgabe der Grenzkosten ist es in
diesem Zusammenhang regelmäßig, die entsprechende gewinnmaximale Ausbringungs-
menge zu bestimmen. Denn die Grenzkosten geben an, wie sich die Gesamtkosten ändern,
wenn die Ausbringungsmenge um eine Einheit geändert wird. Hier gilt, dass ein Unterneh-
men die Menge wählt, bei denen seine Grenzkosten gleich dem herrschenden
(=wettbewerblichen) Preis sind. Bei jeder Ausbringungsmenge, die kleiner als die vorgenann-
te Menge wäre, wäre eine Produktionsausweitung lohnend, weil der dabei erzielbare Grenz-
erlös in Höhe des Preises größer ist als die dafür aufzuwendenden Grenzkosten,
vgl. Bartling/Luzius, a.a.O., S. 84 und 90.
Im Ergebnis stimmen dann Stückkosten und Grenzkosten bei der gewinnmaximalen Aus-
bringungsmenge überein. Voraussetzung hierfür ist allerdings, dass die Grenzkosten im Pro-
duktionsverlauf auch so steigen, dass sie mit den Stückkosten in Einklang stehen können.
Auf vielen Märkten ist dies wegen der ab einer bestimmten Produktionsmenge eintretenden
Skalen- und Verbundnachteile auch der Fall. Abweichend davon stellt sich allerdings die La-
ge auf vielen Telekommunikationsmärkten dar. Diese sind geprägt von grundsätzlich stei-
genden Skalen- und Verbundvorteilen. Auf diesen Märkten kommen deshalb Stück- und
Grenzkosten in der Regel nicht zur Deckung. Zwar ist es nicht ausgeschlossen, dass die
Stückkosten dadurch bewusst abgesenkt werden können, dass etwa unter Nutzungsge-
sichtspunkten durchaus zurechenbare Gemeinkosten im Rahmen einer an Preiselastizitäten
orientierten Preisbildung wieder entfallen (siehe auch bereits oben, Ziffer 3.5.3.1). Abgese-
hen von derartigen Sonderfällen sind aber ansonsten gerade für Verbindungsleistungen die
Grenzkosten durchweg niedriger als die Stückkosten,
vgl. auch Coppik, Wirkungen einer Einführung des Konzepts der vermeidbaren Kosten
auf die Endverbraucher, 2013, S. 2ff.
Im vorliegenden Zusammenhang ist das Grenzkostenpreisniveau für ein bestimmtes Diens-
te-Inkrement namentlich deshalb von Interesse, weil es den nationalen Regulierungsbehör-
den der Mitgliedstaaten von der EU-Kommission zur Anwendung bei der Regulierung der
Entgelte für Terminierungsdienste empfohlen worden ist.
Die Terminierungsempfehlung der EU-Kommission vom 07.05.2009,
Empfehlung der Kommission vom 07.05.2009 über die Regulierung der Festnetz- und
Mobilfunk-Zustellungsentgelte in der EU (2009/396/EG), veröffentlicht im ABl. EU 2009
Nr. L 124, S. 67,
ist auf die Rahmen-RL, insbesondere auf Art. 19 Abs. 1 derselben, gestützt. Gegenstand
einer solchen Empfehlung ist die harmonisierte Anwendung der Rahmen-RL und der Einzel-
richtlinien. Dementsprechend und gemäß ihrem Erwägungsgrund 2 zielt auch die Terminie-
rungsempfehlung auf eine unionsweite Harmonisierung von Vorgehensweisen und Ergeb-
nissen der Regulierung von Zustellungsentgelten ab. Gemäß § 123a Abs. 3 S. 1 TKG trägt
die Bundesnetzagentur bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben derartigen Empfehlungen wei-
testgehend Rechnung,
vgl. hierzu auch die Ausführungen unter Ziffer 3.5.4.1.1.1.
Nach Nr. 1 S. 1 und 2 der Empfehlung sollten nationale Regulierungsbehörden, die Preis-
kontroll- und Kostenrechnungsverpflichtungen im Sinne von Art. 13 der Zugangs-RL auferle-
gen, solche Zustellungsentgelte festlegen, die sich auf die einem effizienten Betreiber ent-
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stehenden Kosten stützen und damit (grundsätzlich) symmetrisch sind. Bei der Bewertung
der effizienten Kosten sollen gemäß Nr. 2 der Empfehlung die laufenden Kosten zugrunde
gelegt werden, und es soll nach einem Bottom-up-Modell verfahren werden, das sich zur
Kostenrechnung auf die Methode der langfristigen zusätzlichen Kosten (Long Run Incremen-
tal Costs (LRIC)) stützt. Gemäß Nr. 6 S. 1 und 2 der Empfehlung gilt im Rahmen des LRIC-
Models als relevante Zusatzleistung die auf der Vorleistungsebene für Dritte erbrachte An-
rufzustellung. Dies setzt voraus, dass die nationalen Regulierungsbehörden bei der Bewer-
tung der zusätzlichen Kosten feststellen, wie hoch die Differenz zwischen den langfristigen
Gesamtkosten eines Betreibers, der die gesamte Bandbreite von Diensten anbietet, und den
langfristigen Gesamtkosten dieses Betreibers ohne Anrufzustellung für Dritte auf der Vorleis-
tungsebene ist. Nach Nr. 6 S. 3 und 4 der Empfehlung sollten die nationalen Regulierungs-
behörden die verkehrsunabhängigen Kosten bei der Berechnung der Vorleistungs-
Zustellungsentgelte nicht berücksichtigen; die verkehrsbedingten Zusatzkosten sollten sie
zunächst anderen Diensten und nur die restlichen verkehrsbedingten Kosten der Anrufzu-
stellung auf der Vorleistungsebene zuordnen.
Nach den empfohlenen LRIC-Grundsätzen zählen also bei der Berechnung sowohl der Ein-
zelkosten als auch der leistungsmengeninduzierten Gemeinkosten (lediglich) die Off-net-
Terminierungsminuten zum relevanten Inkrement, und leistungsmengenneutrale Gemeinkos-
ten werden überhaupt nicht berücksichtigt. LRIC-Terminierungsentgelte leisten damit keinen
Deckungsbeitrag zu den Kosten, die notwendig sind, um überhaupt Verbindungsdienste über
ein bestimmtes Netz zu erbringen. Dagegen hat – um die Unterschiede der Vorgehenswei-
sen zu verdeutlichen – die Bundesnetzagentur in ihrer bisherigen Praxis anhand des KeL-
Maßstabs zwar als relevantes Inkrement bei den Einzelkosten ebenfalls sämtliche während
eines Jahres erbrachten Off-net-Terminierungsminuten angesehen, bei der Bestimmung der
leistungsmengeninduzierten Gemeinkosten aber sämtliche während eines Jahres über das
fragliche Netz abgewickelten Verbindungsminuten (einschließlich Minutenäquivalenten von
Datendiensten) berücksichtigt und die zugehörigen Kosten nach Nutzungsanteilen auf die
einzelnen Dienste verteilt. Zudem wurde ein angemessener Zuschlag zur Abgeltung der leis-
tungsmengenneutralen Gemeinkosten gewährt.
Eine Umsetzung der Terminierungsempfehlung kann im Rahmen des TKG über die bereits
erwähnte Norm des § 31 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 TKG als Genehmigung anhand einer anderen
Vorgehensweise erfolgen. Diese Norm ist ausdrücklich als Auffangvorschrift konzipiert wor-
den,
Begründung zum Gesetzesentwurf, BR-Drs. 129/11, S. 104.
In den Anwendungsbereich von § 31 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 TKG fällt derart nicht nur die in der
Gesetzesbegründung beispielhaft genannte Festlegung von Entgelten nach einem Gleitpfad,
sondern auch ein Vorgehen nach den Grundsätzen, welche die Kommission in ihrer Termi-
nierungsempfehlung vom 07.05.2009 entwickelt hat,
ebenso Kühling, Schranken der Zulässigkeit eines Verzichts auf eine Gemeinkostenzu-
schlüsselung bei den Terminierungsentgelten im Mobilfunk, 2011, S. 21; ob alternativ
auch ein Vorgehen über § 29 Abs. 3 S. 1 Alt. 2 und S. 2 TKG möglich wäre, muss vor-
liegend nicht entschieden werden.
Voraussetzung für eine Anwendung der empfohlenen Grundsätze ist, dass sich die so ge-
wählte Vorgehensweise besser eignet als eine Regulierung anhand des KeL-Maßstabs, die
Regulierungsziele des § 2 TKG zu erreichen. Soweit sich die Bundesnetzagentur danach für
ein Vorgehen nach § 31 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 TKG i.V.m. der Terminierungsempfehlung ent-
scheidet, wäre hierauf sowohl bei der Anwendung der Vorschrift zu den neutralen Aufwen-
dungen gemäß § 31 Abs. 2 S. 2 i.V.m. § 32 Abs. 2 TKG entsprechend als auch bei dem Ver-
ständnis des Dumping-Tatbestands in § 28 Abs. 2 Nr. 1 TKG Rücksicht zu nehmen.
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3.5.4. Ermessensausübung zur Regulierung der Terminierungsentgelte
In pflichtgemäßer Ausübung des ihr in § 30 Abs. 1 TKG eingeräumten Ermessens hat die
Beschlusskammer entschieden, die Terminierungsentgelte der Genehmigung nach Maßgabe
des § 31 TKG zu unterwerfen, sofern sie nicht die Terminierung von Verbindungen mit Ur-
sprung in bestimmten Non-EWR-Ländern betreffen.
Innerhalb des § 31 TKG richtet sich die Vorgehensweise nach der Norm des § 31 Abs. 2 S. 1
Nr. 2 TKG. Danach genehmigt die Bundesnetzagentur Entgelte abweichend von Absatz 1
auf der Grundlage anderer Vorgehensweisen, sofern die Vorgehensweise besser als die in
Absatz 1 genannten Vorgehensweisen geeignet ist, die Regulierungsziele nach § 2 zu errei-
chen.
In Anwendung dieser Norm werden die Entgelte für die Terminierung nach Maßgabe der in
der Terminierungsempfehlung empfohlenen Vorgehensweise genehmigt. Bei der Entgelter-
mittlung ist das in Erwägungsgrund 2 der Terminierungsempfehlung genannte Ziel einer uni-
onsweiten Harmonisierung von Vorgehensweisen und Ergebnissen angemessen zu berück-
sichtigen.
Die zu genehmigenden Entgelte stützen sich damit im Grundsatz auf die einem effizienten
Betreiber entstehenden Kosten und sind symmetrisch (Nr. 1 S. 1 und 2 der Empfehlung).
Den effizienten Kosten werden die laufenden Kosten zugrunde gelegt; es wird nach einem
Bottom-up-Modell verfahren (Nr. 2 der Empfehlung). Das für die Bestimmung der Einzelkos-
ten und der leistungsmengeninduzierten Gemeinkosten relevante Zusatzinkrement ist die auf
der Vorleistungsebene für Dritte erbrachte Anrufzustellung (Nr. 6 i.V.m. Nr. 2 der Empfeh-
lung),
siehe auch oben, Ziffer 3.5.3.3.
Die nach dieser harmonisierten Vorgehensweise ermittelten Kosten der Terminierungsleis-
tung sind unter Berücksichtigung von Erwägungsgrund 2 der Terminierungsempfehlung na-
mentlich in Bezug zu setzen zu dem ebenfalls verfolgten Ziel einer unionsweiten Harmonisie-
rung der in den Mitgliedstaaten regulierten Entgelthöhen. Wegen der weiteren sich aus der
Anwendung der Empfehlung ergebenden Anforderungen wird auf die Bestimmungen der
Empfehlung verwiesen. Schließlich ist innerhalb des Genehmigungsverfahrens auch eine
Missbrauchskontrolle nach § 28 TKG vorzunehmen, § 35 Abs. 3 S. 1 TKG.
Mit ihrer Entscheidung hat die Beschlusskammer ihr Ermessen entsprechend dem Zweck
der Ermächtigung ausgeübt (vgl. Ziffer 3.5.4.1) und die gesetzlichen Grenzen des Ermes-
sens eingehalten (vgl. Ziffern 3.5.4.2 bis 3.5.4.4).
Klarstellungshalber weist die Beschlusskammer darauf hin, dass bei den nachfolgenden Er-
örterungen nicht danach unterschieden wird, ob die Anrufe über PSTN-Zusammen-
schaltungen oder über dienstespezifische IP-Zusammenschaltungen zugestellt werden.
3.5.4.1 Anzustrebendes Preisniveau
Aus einer Betrachtung der verschiedenen Regulierungsziele einschließlich des Anbieterinte-
resses ergibt sich, dass die Beschlusskammer im vorliegenden Fall in der Hauptsache das
von der Terminierungsempfehlung vorgestellte symmetrische LRIC-Niveau anzustreben hat
(Ziffer 3.5.4.1.1). Daneben hat die Regulierung sicherzustellen, dass die Entgelte nicht zu
sachlich ungerechtfertigten Beeinträchtigungen des Wettbewerbs oder Vorteilseinräumungen
führen (Ziffer 3.5.4.1.2).
3.5.4.1.1. Hauptniveauziel
In der Hauptsache sollten die Entgelte für die Terminierung ein LRIC-Preisniveau nicht über-
schreiten. Dies folgt nach einer Prüfung der verschiedenen Regulierungsziele (Ziffern
3.5.4.1.1.3 bis 3.5.4.1.1.6) unter zusätzlicher Berücksichtigung des Anbieterinteresses (Ziffer
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3.5.4.1.1.7) aus der entsprechenden Abwägung aller relevanten Gesichtspunkte (Ziffer
3.5.4.1.1.8). Die Entgelte sollten zudem symmetrischer Natur sein (Ziffer 3.5.4.1.1.9). Zur
Klärung der dabei zugrunde zu legenden Prämissen setzt sich die Kammer zuvor mit der
Bedeutung der Terminierungsempfehlung (Ziffer 3.5.4.1.1.1) sowie damit auseinander, wie
sich der wettbewerbsanaloge Preis und der Grenzkostenpreis für die Terminierung zueinan-
der verhalten (Ziffer 3.5.4.1.1.2).
3.5.4.1.1.1. Die Bedeutung der Terminierungsempfehlung
Wie bereits erwähnt, hat die Kammer gemäß § 31 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 TKG zu untersuchen, ob
die Vorgehensweise nach der Terminierungsempfehlung besser geeignet ist als die in § 31
Abs. 1 TKG genannten Vorgehensweisen, die Regulierungsziele nach § 2 zu erreichen.
Hinsichtlich der Frage, wann von der „besseren Eignung“ einer Vorgehensweise in diesem
Sinne auszugehen ist, hatte sich die Beschlusskammer 3 in der vorangegangenen Runde
von Regulierungsverfügungen auf den Standpunkt gestellt, der mit einer LRIC-Regulierung
verbundene tiefere Eingriff in die Grundrechte der Betroffenen lasse sich nach dem – auch in
Art. 8 Abs. 1 Rahmen-RL und Art. 8 Abs. 4 S. 1 der Zugangs-RL niedergelegten – Verhält-
nismäßigkeitsgrundsatz nur legitimieren, wenn er eben besser als der mildere Eingriff der
KeL (oder LRIC+)-Regulierung geeignet sei, die Regulierungsziele zu erreichen. Die ent-
sprechende Darlegungs- und Beweislast hierfür liege bei der Beschlusskammer; auch unter
Berücksichtigung von Art. 288 Abs. 5 AEUV, der dazu ergangenen Rechtsprechung sowie
Artikel 19 Abs. 1 und 2 Rahmen-RL und § 123a TKG könne die Terminierungsempfehlung
sie nicht von dieser Last befreien,
siehe Beschluss BK 3b-12/003 vom 19.07.2013, Ziffer 3.6.5.1.3
Unabhängig davon, dass es nach Auffassung der Beschlusskammer im vorliegenden Fall
letztlich nicht darauf ankommt, weil das hier gefundene Ergebnis bereits nach den gerade
geschilderten Grundsätzen gerechtfertigt erscheint, ist darauf hinzuweisen, dass der EuGH
mit Urteil vom 15.09.2016 die Frage der Bedeutung der Terminierungsempfehlung mittlerwei-
le geklärt hat. Danach müssen die auferlegten Verpflichtungen der Entgeltregulierung auf
die Verwirklichung der Ziele des Art. 8 der Rahmenrichtlinie gerichtet sein. Die Regulie-
rungsbehörde ist an die Terminierungsempfehlung nicht gebunden, muss ihr aber nach Art.
19 Abs. 2 weitestgehend Rechnung tragen. Erlegt die nationale Regulierungsbehörde Preis-
kontroll- und Kostenrechnungsverpflichtungen im Sinne von Art. 13 der Zugangsrichtlinie auf,
hat sie daher grundsätzlich den in der Terminierungsempfehlung gegebenen Hinweisen zu
folgen. Nur wenn sie im Rahmen ihrer Beurteilung einer konkreten Situation den Eindruck
hat, dass das in dieser Empfehlung empfohlene Modell den Umständen nicht angemessen
ist, kann sie unter Angabe ihrer Gründe von ihr abweichen, wenn sie dies aufgrund der tat-
sächlichen Umstände des konkreten Falles, insbesondere der Besonderheiten des Marktes
des betreffenden Mitgliedstaats, für geboten erachtet,
vgl. Urteil v. 15.09.2016, in der Sache C-28/15, Randziffer 33-38.
Dagegen kann von der Regulierungsbehörde nicht der Nachweis verlangt werden, dass mit
diesen Verpflichtungen diese Ziele tatsächlich verwirklicht werden können. Eine solche Be-
weislast würde nämlich außer Acht lassen, dass der Erlass von Verpflichtungen auf einer
analytischen Prognose der Marktentwicklung beruht, der für die Lösung der aufgetretenen
Wettbewerbsprobleme das Verhalten und/oder die Kosten eines effizienten Betreibers als
Ausgangspunkt dienen. Hinsichtlich zukunftsorientierter Maßnahmen ist es unmöglich oder
übermäßig schwierig, den Nachweis zu erbringen, dass mit ihnen die Ziele des Art. 8 der
Rahmenrichtlinie tatsächlich verwirklicht werden,
a. a. O., Randziffer 58f.
Für die Auslegung und Anwendung von § 31 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 TKG bedeutet das, dass auf-
grund der Terminierungsempfehlung die bessere Eignung eines LRIC-Preisniveaus zur Er-
reichung der Regulierungsziele widerlegbar vermutet wird. Beim Nachvollzug der Empfeh-
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