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Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Amtsblätter bis 2018“
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Die Points-of-Presence (PoP) würden derzeit von [BuG] auf [BuG] umgestellt. Im Inter-
connectionbereich gebe es ca. [BuG] Netzübergabepunkte. Eine strukturierte Zusammen-
schaltung von Carriern gebe es nicht.
Versatel sei aufgrund seines Geschäftsmodells kein Carrier im klassischen Sinn. In erster
Linie würden Kundenanschlüsse zu den bestmöglichen Parametern verkauft. Dazu würde im
Abschluss-Segment auch auf das [BuG].
Versatel ist der Auffassung, eine Deregulierung der gegenständlichen Abschluss-Segmente
hätte weitreichende Folgen für den gesamten Markt und würde zu Verwerfungen führen, da
Wettbewerber in den hier in Rede stehenden Bandbreiten bei Abschluss-Segmenten in ho-
hem Maße auf Vorleistungen der TDG angewiesen seien. Man sehe weiterhin keine regiona-
len Unterschiede, der Markt sei national weitgehend homogen. Zwar treffe es zu, dass man-
che Gewerbegebiete, Geschäftsviertel und Straßenzüge in Großstädten auch von Wettbe-
werbern erschlossen seien, dies jedoch in einem so geringen und verstreuten Umfang, dass
wettbewerbliche bzw. heterogene Strukturen im Bereich der Abschluss-Segmente in den
betreffenden Bandbreiten nicht auszumachen seien.
Telefónica gibt im Antwortschreiben an, das Unternehmen [BuG]. Auf Basis eigener Infra-
struktur sei dies [BuG]. Das Unternehmen beziehe Abschluss-Segmente von Mietleitungen
[BuG].
III. Angaben bezüglich der Erweiterung des Markts Nr. 4, insbesondere Bitstrom76
Da die Unternehmen im Rahmen des Auskunftsersuchens nicht die Möglichkeit ergriffen ha-
ben, sich zu Aspekten potentiell substitutiver hochqualitativer Zugänge jenseits von Ab-
schluss-Segmenten von Mietleitungen substantiiert einzulassen, wurden mit der TDG und
der Initiative Europäischer Netzbetreiber (IEN) sowie Colt und Verizon Gespräche geführt,
die diese Fragestellung zentral behandelten.
Die TDG wurde dabei insbesondere nach dem Umbau ihrer Konzentratornetze (Zufüh-
rungsnetze ohne Anschlusslinie) gefragt. Bekanntlich baut die TDG derzeit ihr gesamtes
Netz mit dem Ziel um, die PSTN- und SDH-Plattformen bis zum Jahr [BuG] abgeschaltet zu
haben sowie auf eine reine IP-Zusammenschaltung migriert zu sein. Im Gespräch hat das
Unternehmen wiederholt betont, [BuG]. Zwar werde das Konzentratornetz der TDG auf
Ethernet umgestellt, jedoch sollen [BuG].
Obwohl ein Layer-2-Bitstromprodukt technisch realisierbar sei, [BuG]. Nach Auffassung des
Unternehmens würden sich zukünftig technisch Mietleitungen und hochqualitative, ethernet-
basierte Layer-2-Bitstromprodukte nur durch die vereinbarten Dienstegüten unterscheiden.
Im Übrigen sei nicht sicher, dass das zukünftige Netz die Entwicklung eines Layer-2-
Bitstromprodukts erlaube, das Qualitätsparameter erfüllt, die es zu einem potentiellen Substi-
tut zu Mietleitungen machten und die es von den Bitstromprodukten der Märkte 3a und 3b
abhebe.
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Siehe hierzu bereits oben unter B.I.
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Weitere detaillierte Informationen zu den zukünftigen Möglichkeiten des Ethernet-Netzes der
TDG konnten nicht in Erfahrung gebracht werden.
Die IEN, Colt und Verizon gehen demgegenüber davon aus, dass [BuG]. Danach gefragt, ob
es eines solchen hochqualitativen Bitstrom-Vorleistungsprodukts überhaupt bedürfe, wenn
die Wettbewerber zukünftig in der Lage seien, kostengünstigere native Ethernet-
Mietleitungen als Vorleistung von der TDG zu beziehen, wurde entgegnet, dass es eines
solchen Produkts zukünftig [BuG]. Dies stelle einen entscheidenden Kostenfaktor dar.
Aus Sicht der IEN und der Unternehmen sei eine [BuG]. Nach Einschätzung des Verbandes
und der Unternehmen sei eine [BuG].
Im Nachgang des vorgenannten Gesprächs konkretisierten der Verband und die genannten
Unternehmen mit Schreiben vom 24.07.2015 die Qualitätscharakteristika eines solchen Lay-
er-2-Bitstrom-Vorleistungsprodukts. Sie gaben an, [BuG].
Wünschenswert sei allerdings [BuG]. Ausschlaggebend seien in jedem Fall [BuG]. Darüber
hinaus machten die Unternehmen weitere detaillierte Angaben bezüglich eines etwaigen
substitutiven Layer-2-Bitstromprodukts.
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E. Nationale Konsultation
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F. Einvernehmen des Bundeskartellamtes gemäß § 123 Abs. 1 TKG
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G. Europäisches Konsolidierungsverfahren
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H. Marktabgrenzung
Die Bundesnetzagentur hat unter weitestgehender Berücksichtigung der Empfehlung und der
Leitlinien77 die sachlich und räumlich relevanten Märkte entsprechend den nationalen Gege-
benheiten im Einklang mit den Grundsätzen des Wettbewerbsrechts abzugrenzen,
§ 10 Abs. 1 TKG, der Art. 15 Abs. 3 Rahmenrichtlinie (RRL)78 umsetzt. Als eine Empfehlung
im Sinne von Art. 288 UAbs. 5 AEUV besitzt die Märkte-Empfehlung zwar keine originäre
Rechtsverbindlichkeit. Doch entspricht es schon generell der Rechtsprechung des Europäi-
schen Gerichtshofs (EuGH)79, dass Empfehlungen der EU-Kommission einer gesteigerten
Berücksichtigungspflicht durch nationale Behörden und Gerichte unterliegen, wenn sie Auf-
schluss über die Auslegung zur Durchführung von Unionsrecht erlassender innerstaatlicher
Rechtsvorschriften geben oder wenn sie verbindliche unionsrechtliche Vorschriften ergänzen
sollen.80 Dies gilt erst recht, wenn in Umsetzung von Art. 15 Abs. 3 RRL das nationale Recht
in § 10 Abs. 2 S. 3 TKG ausdrücklich die „weitestgehende“ Berücksichtigung der Märkte-
Empfehlung vorsieht.81
Nach summarischer Prüfung der EU-Kommission kommen die in der Märkte-Empfehlung
aufgeführten Märkte in der Regel für eine Regulierung in Betracht und begründen eine Art
„Anfangsverdacht“ für ein regulatorisches Einschreiten.82 Das Bundesverwaltungsgericht hat
festgestellt, dass Art. 15 Abs. 1 und 3 RRL i. V. m. § 10 Abs. 2 S. 3 TKG eine gesetzliche
Vermutung dafür begründet, dass diese Märkte ebenso in Deutschland potenziell (d. h. vor-
behaltlich der noch durchzuführenden Marktanalyse) regulierungsbedürftig seien.83
Die weitestgehende Berücksichtigung erfordert daher, dass Ausgangspunkt und wichtigster
Maßstab der Marktabgrenzung zunächst die Märkte-Empfehlung ist, weil ihr eine Vermu-
tungswirkung für die Regulierungsbedürftigkeit der darin enthaltenen Märkte zukommt. Lie-
gen jedoch ausnahmsweise etwaige vom europäischen Standard abweichende spezifische
nationale Besonderheiten vor, kann dies ein Abweichen von der Märkte-Empfehlung recht-
fertigen.84
In Bezug auf die Festlegung des sachlich und räumlich relevanten Marktes steht der Bun-
desnetzagentur gemäß § 10 Abs. 2 S. 2 TKG ein Beurteilungsspielraum zu.85 Dies trägt u. a.
dem Umstand Rechnung, dass den im Rahmen von den §§ 10 f. TKG zu treffenden Ent-
scheidungen in hohem Maße wertende Elemente anhaften.86 Auch die EU-Kommission ist
der Auffassung, dass den nationalen Regulierungsbehörden bei der Ausübung ihrer (sämtli-
77 Leitlinien der Kommission zur Marktanalyse und Ermittlung beträchtlicher Marktmacht nach dem gemeinsamen
Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und –dienste (Leitlinien) v. 11.07.2002, ABl. EG 2002,
C 165, S. 6 ff., im Folgenden: Leitlinien.
78 Richtlinie 2002/21/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 07.03.2002 über einen gemeinsamen
Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und –dienste (Rahmenrichtlinie), ABl. EG 2002, Nr. L 108,
S. 33 ff.
79 Seit Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon wird der EuGH amtlich lediglich als „Gerichtshof“ bezeichnet, das
ehemalige Gericht erster Instanz (EuG) als „Gericht“. Gleichwohl wird aus Gründen der Eindeutigkeit vorliegend
der EuGH weiterhin als Europäischer Gerichtshof bezeichnet.
80 EuGH, Urteil v. 13.12.1989 – Rs. C-322/88, Grimaldi – Slg 1989, 4407 Rn. 18.
81 BVerwG, Urteil v. 02.04.2008, Rs. 6 C 14.07, S. 13.
82
Elkettani, K & R Beilage 1/2004, S. 11, 13.
83 BVerwG, Urteil v. 02.04.2008, Rs. 6 C 14.07, S. 13.
84 Leitlinien, Fn. 18; zum Regel-Ausnahme-Verhältnis von Märkte-Empfehlung und Abweichung aufgrund nationa-
ler Besonderheiten, BVerwG, Urteil v. 02.04.2008, Rs. 6 C 14.07, S. 14; VG Köln, 1 K 2924/05, S. 16.
85 BVerwG, Urteil v. 02.04.2008, Rs. 6 C 14.07, S. 7 f.
86
Vgl. BVerwG, Urteil v. 02.04.2008, Rs. 6 C 14.07, S. 11.
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chen) Befugnisse gemäß Art. 15 und 16 RRL „aufgrund der komplizierten ineinandergreifen-
den Faktoren (wirtschaftlicher, sachlicher und rechtlicher Art), die bei der Definition relevan-
ter Märkte und bei der Ermittlung von Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht gewürdigt
werden müssen“, ein weit reichender „Ermessensspielraum“87 zuzubilligen sei.88
Nachfolgend wird überprüft, ob der Märkte-Empfehlung gefolgt wird, oder ob es aufgrund
nationaler Besonderheiten unumgänglich erscheint, von der Märkte-Empfehlung abzuwei-
chen.
Vorab wird nochmals darauf hingewiesen, dass es sich vorliegend nicht um eine erstmalige
Prüfung des in Rede stehenden Marktes handelt, sondern dass hier eine Überprüfung der
Ergebnisse einer bereits für diesen Markt vorliegenden Marktdefinition und Marktanalyse
nach § 14 TKG durchgeführt wird. Dies zeigt sich nachfolgend darin, dass teilweise Passa-
gen der vorhergehenden Marktdefinition und –analyse beibehalten werden bzw. auf diese
verwiesen wird, soweit sich die den dortigen Ergebnissen zugrunde liegenden Gesichtspunk-
te und Marktgegebenheiten (Austauschbarkeit der Leistungen aus Anbieter-/Nachfragersicht,
Entwicklung der Wettbewerbsbedingungen, technologische Innovationen, Geschäftsmodelle
der Wettbewerber etc.) seit der letzten Untersuchung nicht maßgeblich geändert haben.
I. Sachliche Marktabgrenzung
Nach den Grundsätzen des europäischen Wettbewerbsrechts, die gemäß Art. 15 Abs. 3 S. 1
RRL für die Abgrenzung der Telekommunikationsmärkte maßgeblich und in den – dabei wei-
testgehend zu berücksichtigenden – Marktanalyse-Leitlinien der EU-
Kommissionzusammenfassend dargestellt sind, gehören zu dem sachlich relevanten Markt
diejenigen Produkte, die wegen ihrer objektiven Merkmale, der Wettbewerbsbedingungen
und der Struktur von Angebot und Nachfrage hinreichend austauschbar bzw. substituierbar
sind.89
1. Gegenstand von Markt Nr. 4 der Märkte-Empfehlung
Die für die Marktdefinitionen relevante Märkte-Empfehlung der EU-Kommission sieht, wie
bereits erwähnt, als Markt Nr. 4 „Zugänge von hoher Qualität“ vor:
„Auf der Vorleistungsebene an festen Standorten bereitgestellter Zugang von hoher
Qualität.“
In der Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen (Erläuternder Vermerk) zur Märkte-
Empfehlung 2007 hat die EU-Kommission die Märkte für Mietleitungen wie folgt beschrie-
ben:90
87 Dabei handelt es sich nach deutscher Rechtsterminologie um einen Beurteilungsspielraum, vgl. BVerwG, Urteil
v. 02.04.2008, Rs. 6 C 14.07, S. 10.
88 Leitlinien, Rn. 22 und Rn. 71.
89 Vgl. BVerwG, Beschluss v. 28.01.2010, Rs. 6 B 50.09, S. 6; BVerwG, Urteil v. 02.04.2008, Rs. 6 C 14.07,
S. 11.
90 Vgl. Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen, Explanatory Note, SEC(2007)1483 final, S. 38., im Fol-
genden: Arbeitsunterlage 2007.
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„Die Märkte für Standleitungen und spezifische Kapazität stehen mit einigen
der definierten Märkte für den Zugang und die Bereitstellung von Diensten an
festen Standorten in Verbindung. So können unter Umständen Standleitungen
eine Alternative zu entbündelten Teilnehmeranschlüssen sein und umgekehrt.
Auch können dedizierte Fernverbindungen eine Alternative zur Gesprächswei-
terleitung über Fernleitungen bilden. Spezifische Kapazität oder Mietleitungen
können von Endnutzern oder Unternehmen, die ihrerseits Dienste für Endnut-
zer erbringen, zum Aufbau von Netzen und zur Verbindung von Standorten
benötigt werden. Daher lassen sich weitgehend parallele Groß- und Endkun-
denmärkte unterscheiden. Die Hauptfaktoren der Nachfrage und des Ange-
bots an Standleitungen sind Bandbreite, Entfernung und der bzw. die zu be-
dienenden Standorte. Ferner kann es qualitative Merkmale geben, da gele-
gentlich noch immer zwischen Sprach- und Datenleitungen unterschieden
wird. […] Auf Großkundenebene lassen sich gesonderte Märkte unterschei-
den, insbesondere die abschließenden Segmente einer Mietleitung (sog. „local
tails“) und die Übertragungssegmente. Was als Abschluss-Segment zu be-
trachten ist, richtet sich nach der spezifischen Netztopologie der Mitgliedstaa-
ten und wird von der zuständigen nationalen Regulierungsbehörde entschie-
den.“
In der Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen (Erläuternder Vermerk) zur Märkte-
Empfehlung 2014 führt die EU-Kommission zu den Märkten für hochqualitative Zugänge an
festen Standorten auf der Vorleistungsebene fort:
„Zu den Merkmalen von Mietleitungen gehört, dass sie dedizierte und nicht
überbuchte Verbindungen sowie symmetrische Upload- und Download-
Geschwindigkeiten ermöglichen. Mietleitungen können auf der Grundlage
mehrerer Technologien zur Verfügung gestellt werden. Zu den herkömmlichen
Optionen (so genannte Mietleitungen mit „herkömmlichen“ Schnittstellen) ge-
hören analoge Mietleitungen mit geringer Bandbreite und digitale Leitungen
mit einer breiten Palette von Bandbreiten, zum Beispiel über SDH-/PDH- oder
Zeitmultiplex-Technologien. Dies sind in der Regel Punkt-zu-Punkt-
Verbindungen. Mietleitungen werden zunehmend über Ethernet-basierte
Technologien angeboten, die eine größere Flexibilität bei normalerweise nied-
rigeren Kosten ermöglichen und sowohl PTP als auch PtMP unterstützen.
Ethernet-basierte Mietleitungen, insbesondere Carrier-Ethernet mit größeren
Rahmen (frames), sind in den meisten Mitgliedstaaten gegen herkömmliche
Mietleitungen austauschbar.
Was genau man unter dem Abschluss-Segment einer Mietleitung versteht,
hängt von der Netztopologie eines bestimmten Mitgliedstaats ab. Die meisten
Mitgliedstaaten definieren das Abschluss-Segment einer Mietleitung als den
Teil, der sich zwischen den Räumlichkeiten des Endnutzers und der nächsten
Vermittlungsstelle des Diensteanbieters befindet. Eine klare Unterscheidung
zwischen dem Abschluss- und dem Fernübertragungs-Segment ist jedoch
wichtig, da der Markt für Fernübertragungs-Segmente von Mietleitungen für
Großkunden in der Märkte-Empfehlung 2007 nicht in die Liste der für eine
Vorabregulierung in Betracht kommenden Märkte aufgenommen wurde. Heute
haben fast alle Mitgliedstaaten diesen Vorleistungsmarkt für Fernübertra-
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gungs-Segmente dereguliert. Deshalb ist weiterhin davon auszugehen, dass
Fernübertragungs-Segmente auf nationaler Ebene nachgebildet werden kön-
nen. Die NRBs sollten die Fernübertragungs-Segmente von Mietleitungen
deshalb nicht erneut überprüfen, wenn zuvor festgestellt wurde, dass hier ef-
fektiver Wettbewerb besteht. Diese Annahme schließt jedoch nicht aus, dass
einzelne NRBs zu dem Ergebnis kommen, dass die drei Kriterien für bestimm-
te Fernübertragungsstrecken erfüllt sind und für diese deshalb eine Vorabre-
gulierung gerechtfertigt ist.
Sonstige Zugangsdienste auf der Vorleistungsebene, die typischerweise über-
buchbar und asymmetrisch sind und die ein Netzbetreiber einem Zugangs-
nachfrager auf der Basis von Kupfer- oder Hybridinfrastrukturen anbietet, kön-
nen vom Zugangsnachfrager als Ersatz für Mietleitungen angesehen werden,
wenn sie bestimmte erweiterte Qualitätsmerkmale auf der Vorleistungsebene
aufweisen, wie zum Beispiel:
(i) unter allen Umständen garantierte Verfügbarkeit und hohe Dienstequalität
einschließlich Dienstgütevereinbarungen, 24-Stunden-Kundensupport, kurze
Reparaturzeiten und Redundanz – Merkmale, wie sie normalerweise in einer
auf die Bedürfnisse von Geschäftskunden ausgerichteten Umgebung zu fin-
den sind;
(ii) hochwertiges Netzmanagement, einschließlich Backhaul, d. h. für die ge-
schäftliche Nutzung geeignete Upload-Geschwindigkeiten und eine sehr ge-
ringe Überbuchung;
(iii) die Möglichkeit des Netzzugangs an Punkten, die nach der geografischen
Dichte und Verteilung von Geschäftskunden und nicht nach Massenmarkt-
Nutzern festgelegt wurden;
(iv) die Möglichkeit, separate Ethernet-Kontinuität anzubieten (z. B. durch ei-
nen zusätzlichen Header, der mehrere Schichten von virtuellen LANs ermög-
licht).“ 91
Bisherige Regulierung
In der ersten Runde der Verfahren zur Analyse der Märkte für das Angebot von Mietleitun-
gen hatte die Bundesnetzagentur insgesamt drei eigenständige Märkte definiert, wobei diese
jeweils in einem engen Verhältnis zueinander standen: (1) den Vorleistungsmarkt für Fern-
übertragungs-Segmente von Mietleitungen, der Verbindungen zwischen 76 Netzknotenpunk-
ten am Backbone-Netz der TDG betreffen; (2) den Markt für Abschluss-Segmente von Miet-
leitungen, der alle übrigen Mietleitungen auf der Vorleistungsebene erfasst und (3) den End-
kundenmarkt als nachgelagerten Markt der Mietleitungsangebote, welche die Telekommuni-
kationsbetreiber ihren eigenen Endkunden anbieten.
91Vgl. Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen, Explanatory Note, SWD(2014), 298, S. 49 f., im Folgen-
den: Arbeitsunterlage; vgl. hierzu bereits ausführlich oben B.I. und unten H.I.3.
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Die beiden Vorleistungsmärkte wurden jeweils als bandbreitenübergreifend identifiziert. Ne-
ben klassischen Formen von Mietleitungen erfasste der Markt auch Mietleitungen über
ethernetbasierte Schnittstellen. Der Endkundenmarkt begrenzte sich auf Mietleitungen ana-
loger Art sowie digitale Mietleitungen bis einschließlich 2 Mbit/s.
Der Markt für Abschluss-Segmente von Mietleitungen erfüllte nach den Feststellungen der
Bundesnetzagentur die Anforderungen nach § 10 Abs. 2 S. 1 TKG, d. h. er kam für eine Re-
gulierung nach dem 2. Teil des TKG in Betracht. Auf diesem Markt verfügte die TDG über
beträchtliche Marktmacht.92
Am 31.10.07 erließ die Bundesnetzagentur eine Regulierungsverfügung (Az. BK 3b-07/007,
ABl. BNetzA 2007, 4372) gegenüber der TDG (damals noch DT AG). Demnach war die TDG
für den Bereich der Angebote von Mietleitungen im Abschluss-Segmente verpflichtet,
anderen Unternehmen Zugang zu Abschluss-Segmenten von Mietleitungen zu ge-
währen,
Kollokation und Zutritt zu den Kollokationseinrichtungen zu gewähren,
ihre diesbezüglichen Zugangsvereinbarungen diskriminierungsfrei auszugestalten
und
ein Standardangebot für die ihr auferlegten Zugangsleistungen, für die eine allgemei-
ne Nachfrage besteht, zu veröffentlichen.
Außerdem unterlagen die Entgelte für den Zugang zu den Abschluss-Segmenten und für die
Kollokationsgewährung der Genehmigungspflicht nach Maßgabe von § 31 TKG. Für Mietlei-
tungen mit einer kleineren Bandbreite als 2 Mbit/s wurde eine auflösende Bedingung vorge-
sehen. Diese trat ein, wenn die der TDG auferlegte Verpflichtung zur Bereitstellung eines
Mindestangebots von Mietleitungen für Endnutzer entfallen sollte. Diese wiederum war mit
dem Wegfall des Mindestangebotes für Mietleitungen der EU-Kommission verbunden. Mit
der Entscheidung der EU-Kommission vom 21. Dezember 2007 zur Änderung der Entschei-
dung 2003/548/EG betreffend die Streichung bestimmter Arten von Mietleitungen aus dem
Mindestangebot an Mietleitungen (2008/60/EG), die im Amtsblatt der Europäischen Union
(ABl. EU 2008 L 15, 32) verkündet worden war, galt hinsichtlich des Zugangs zu Abschluss-
Segmenten solcher Mietleitungen nur noch ein Diskriminierungsverbot und die Zugangsent-
gelte unterlagen alleine einer nachträglichen Entgeltregulierung.
Die TDG hatte gegen die Regulierungsverfügung vom 31.10.07 Anfechtungsklage vor dem
Verwaltungsgericht Köln erhoben. Im Wege einer gleichzeitig erhobenen Verpflichtungsklage
verlangte die TDG neben der teilweisen Aufhebung der endgültigen Regulierungsverfügung
auch den Widerruf der vorläufigen Regulierungsverfügung vom 30.11.2004. Die vorläufige
Regulierungsverfügung war für den Bereich der Abschluss-Segmente hinsichtlich der gesetz-
ten Pflichten nicht widerrufen worden. In der vorläufigen Regulierungsverfügung wurde die
TDG hinsichtlich der Mietleitungen mit klassischen Schnittstellen und einer Übertragungsrate
von 2 Mbit/s bis 622 Mbit/s der sektorspezifischen Regulierung unterworfen.
92 Vgl. hierzu im Einzelnen die Festlegung der Präsidentenkammer der Marktanalyse zu den Märkten Nr. 13 und
Nr. 14 der Märkte-Empfehlung 2003 v. 12.01.2006 (Abschluss- und Fernübertragungs-Segmente von Mietleitun-
gen), BK 1-07/004 v. 08.10.07, veröffentlicht als Anlage zur Regulierungsverfügung zu Markt Nr. 13, (Az. BK 3b-
07/007, ABl. BNetzA 2007, 4372).
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