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Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Amtsblätter bis 2018“
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kurrierender Einrichtungen (§ 21 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 TKG) insbesondere geprüft werden, ob
die Kosten der Nutzung alternativer Angebote im Vergleich zum nachgefragten Angebot oder
eine Eigenfertigung das beabsichtigte Dienstangebot unwirtschaftlich machen würden, ob
unzumutbare zeitliche Verzögerungen durch die Nutzung alternativer Zugangsmöglichkeiten
entstünden, ob mit der Nutzung alternativer Zugangsmöglichkeiten eine wesentliche Vermin-
derung der Qualität des beabsichtigten Diensteangebots einherginge und welche Auswir-
kungen die Inanspruchnahme einer alternativen Zugangsmöglichkeit auf den Netzbetrieb
haben könnte,
vgl. BR-Drucks. 755/03, S. 88.
Ein erfolgreicher Marktzutritt (bzw. -verbleib) alternativer Teilnehmernetzbetreiber setzt we-
nigstens mittelfristig weiterhin den Zugang zu den Teilnehmeranschlüssen der Betroffenen
voraus, vgl. Ziffer 4.2.1.2.1. Damit ist die auferlegte Verpflichtung jedenfalls in den Fällen
erforderlich, in denen der vollständig entbündelte TAL-Zugang nicht zur Verfügung steht.
Dadurch erhalten die Wettbewerber eine vergleichbar uneingeschränkte unternehmerische
Dispositionsfreiheit, über die auch die Betroffene aufgrund ihres flächendeckenden An-
schlussnetzes bei der Gestaltung ihrer Telekommunikationsdienste und -angebote verfügt,
und die ihnen einen chancengleichen Wettbewerb im Verhältnis zur Betroffenen ermöglicht.
4.3.2.2. Bereits auferlegte Verpflichtungen und freiwillige Angebote, § 21 Abs. 1
S. 2 Nr. 7 TKG
Im Rahmen der Erforderlichkeitsprüfung ist ferner zu berücksichtigen, ob bereits auferlegte
Verpflichtungen oder freiwillige Angebote, die von einem großen Teil des Marktes ange-
nommen werden, zur Sicherstellung der Regulierungsziele ausreichen (§ 21 Abs. 1 Satz 2
Nr. 7 TKG).
Nach diesem Kriterium ist die Zugangsverpflichtung nicht erforderlich, wenn ein regulierter
Zugang zur vollständig entbündelten TAL besteht. In diesen Fällen steht den Zugangsnach-
fragern ein funktional mindestens gleichwertiges Zugangsprodukt mit derselben Wertschöp-
fungsstufe zur Verfügung.
Im Übrigen stellt sich die Zugangsverpflichtung jedoch im Wesentlichen als erforderlich dar,
denn es besteht in den Fällen, in denen der Zugang zur vollständig entbündelten TAL nicht
zur Verfügung steht, kein gleichwertiger Ersatz für die VULAZugangsverpflichtung. Lediglich
im Falle der Verweigerung eines erstmaligen Zugangs zur KVz-TAL außerhalb des Nahbe-
reichs im Zusammenhang mit einer bestehenden oder beabsichtigten VDSL2-Vectoring-
Erschließung kann die Beschlusskammer keine Erforderlichkeit feststellen. Im Einzelnen:
Der freiwillig gewährte Zugang zu Diensten i.S.d. § 21 Abs. 2 Nr. 3 TKG sowie der reine
Wiederverkauf von Anschlüssen stellen keinen gleichwertigen Ersatz für ein VULA-Produkt
dar. Zur Begründung wird auf die Ausführungen unter 4.2.1.2.2 verwiesen. Diese sind auf
eine VULA-Zugangsverpflichtung übertragbar, denn es sind keine Umstände erkennbar, die
eine andere Bewertung begründen könnten.
Die Bundesnetzagentur hat der Betroffenen mit Regulierungsverfügung BK3h-14/114 vom
28.10.2015 eine Verpflichtung zur Gewährung von Layer-2 und Layer-3 Bitstromzugang auf-
erlegt. Diese Zugangsverpflichtungen unterstützen die Breitbandpenetration, insbesondere in
der Fläche und setzen im Falle des Layer-2-Bitstromzugangs auch in gewissem Umfang,
Anreize für einen infrastrukturbasierten Ausbau zu setzen.
siehe dazu im Einzelnen die Begründung der Regulierungsverfügung BK3h-14-114,
Ziffer 3.1.1.1.4.
Sie reichen jedoch nicht aus, um in gleicher Weise wie ein VULA-Produkt einen nachhaltig
infrastrukturbasierten Wettbewerb und Innovationen zu fördern. Ausgehend von den von der
Kommission entwickelten Kriterien für ein VULA-Produkt (vgl. oben unter 4.3) unterscheidet
sich dieser von dem an zentralen Punkten bereitgestellten Bitstromzugang im Wesentlichen
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durch eine höhere Unabhängigkeit bei der Produktgestaltung und eine höhere Wertschöp-
fungsstufe.
Zwar ist auch der Nachfrager eines VULA-Produkts in gewissem Umfang von der Gestaltung
des Vorleistungsproduktes durch die Betroffene abhängig, da es sich auch hierbei um ein
aktives, Layer-2-bitstrombasiertes Zugangsprodukt handelt. Aktiven Zugangsprodukten ist es
wesenseigen, dass der Netzbetreiber keine unmittelbare Kontrolle über die am DSLAM ein-
gesetzte Technik hat. Im Falle eines VULA-Produkts sind diese Auswirkungen aber auf ein
mögliches Minimum reduziert, um dem Nachfrager einen Zugang anzubieten, der so weit wie
möglich den Funktionalitäten der vollständig entbündelten TAL entspricht. Insbesondere wird
– anders als beim herkömmlichen Bitstromzugang – eine Überbuchung vermieden, dem Zu-
gangsnachfrager eine diensteunabhängige Übertragungskapazität zur Verfügung gestellt,
ihm die Kontrolle über Netzfunktionalitäten, betriebliche und geschäftliche Prozesse sowie
die Spezifikation und Qualitätsbestimmung des Endkundenproduktes ermöglicht. Anders als
ein Bitstromnachfrager errichtet und betreibt der VULA-Nachfrager zudem ein eigenes Kon-
zentrationsnetz, denn er muss Zugangspunkte erschließen, die wesentlich näher am End-
kunden gelegen sind, als die Zugangspunkte des herkömmlichen Bitstromproduktes. Dies
erhöht einerseits seine Kontrolle über das Endkundenprodukt, andererseits erhöht es die
eigene Wertschöpfung im Produkt.
Diese Merkmale des VULA fördern insbesondere besser das Nutzerinteresse, als dies ein
herkömmlicher Bitstromzugang auf Layer-2 vermag, denn die höhere Produktdifferenzie-
rungsmöglichkeiten führen zu einer verbesserten Auswahl zwischen Produkten unterschied-
licher Anbieter, Qualitäten und Preise.
Eine VULA-Zugangsverpflichtung stellt sich auch mit Blick auf die Wettbewerbsförderung
grundsätzlich als besser geeignet als ein herkömmlicher Layer-2-Bitstromzugang dar. Neben
der Möglichkeit, über ein ausdifferenziertes und von dem Produktangebot der Betroffenen
unabhängiges Endkundenangebot einen eigenen Kundenstamm zu gewinnen, macht die
höhere Wertschöpfungsstufe den Zugangsnachfrager auch wirtschaftlich von dem Angebot
der Betroffenen unabhängiger und setzt Anreize, mittel- bis langfristig die verbleibende Stre-
cke hin zum Endkunden ebenfalls selbst zu realisieren und so ein dauerhaft von der Be-
troffenen unabhängiges Teilnehmeranschlussnetz zu schaffen.
Zwar liegt auch dem herkömmlichen Bitstromzugang auf Layer 2 der Gedanke zugrunde, in
gewissem Umfang, Anreize für einen infrastrukturbasierten Ausbau zu setzen
siehe dazu im Einzelnen die Begründung der Regulierungsverfügung BK3h-14-114, Ziffer
3.1.1.1.4.
Hierfür ist ein Zugangsprodukt umso besser geeignet, je näher zum Endkunden es gewährt
wird, da die Wahrscheinlichkeit eines solchen Ausbaus steigt, wenn die zu schließende Inf-
rastrukturlücke möglichst gering ist.
In diesem Sinne ist eine VULA-Zugangsverpflichtung schließlich auch mit Blick auf den be-
schleunigten Breitbandausbau besser geeignet als ein herkömmlicher Layer-2-
Bitstromzugang, da er wie dargestellt die besseren Anreize für die glasfaserbasierte Anbin-
dung der Endkunden bietet.
Diese Erwägungen gelten jedoch nicht für alle Anwendungsfälle des VDSL2-Vectorings in
gleichem Umfang. Während die geschilderten Implikationen im Falle der nachträglichen Zu-
gangsverweigerung aufgrund der bereits bestehenden passiven KVz-Erschließung des Zu-
gangsnachfragers und im Falle des Nahbereichs-Ausbaus durch die kurze Strecke zwischen
bisherigem Kollokationsstandort und zukünftigem Zugangspunkt in vollem Umfang durch-
schlagen, gilt dies für die Verweigerung eines erstmaligen Zugangs zur KVz-TAL außerhalb
des Nahbereichs nur in begrenzterem Umfang. Hier ist die Beschlusskammer nicht über-
zeugt, dass es eine signifikante Nachfrage nach einem infrastrukturbasierten Zugangspro-
dukt zur KVz-TAL im Außenbereich geben wird. Denn der Zugangsnachfrager ist gezwun-
gen, hierfür in den Nachbau einer bereits bestehenden Erschließung zu investieren. Wie be-
reits unter Ziffer 4.2.2.2.1.2.3 ausgeführt, kann sich eine Doppelerschließung mit einer stei-
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genden Nachfrage nach besonders breitbandigen Anschlüssen insbesondere bei teilneh-
merstarken KVz interessanter gestalten. Allerdings wird dies zunächst dadurch relativiert,
dass ein Zugangsnachfrager jederzeit die Möglichkeit gehabt hätte, einen teilnehmerstarken
KVz nach den Maßgaben des Windhundprinzips als erster zu erschließen, während eine
vergleichbare Erschließung im Nahbereich nur im Fall einer geschützten Flächendeckung im
Anschlussbereich gerechtfertigt ist. Außerdem ist zu berücksichtigen, dass sich die Erschlie-
ßung in den Außenbereichen aufwendiger gestaltet, als in den Nahbereichen. Denn die
Nahbereichs-KVz sind in der Nähe der HVt, die häufig schon durch Wettbewerber erschlos-
sen sind. Weiter sind die Nahbereichs-KVz im Durchschnitt um 50% stärker beschaltet. Inso-
fern besteht nach Einschätzung der Beschlusskammer lediglich in den Fällen, in denen der
Wettbewerber den Außenbereichs-KVz schon erschlossen hat, ein praktisches Interesse an
dem virtuellen Zugang.
Daher kommt die Beschlusskammer vorliegend zu dem Ergebnis, dass der Bitstromzugang
auf Layer 2 an 899 Punkten zwar nicht theoretisch, wohl aber praktisch in gleicher Weise die
langfristige Sicherung eines infrastrukturbasierten Wettbewerbs auf NGA-Netzen fördert und
Grundlage für das zu erwartende Endkundenangebot der Wettbewerber ist. Somit ist die
Auferlegung einer Zugangsverpflichtung zur lokalen virtuelle entbündelten TAL im Falle der
Verweigerung eines erstmaligen Zugangs zur KVz-TAL außerhalb des Nahbereichs nicht
erforderlich, weil in diesen Fällen mit dem Layer-2-Bitstromzugang eine mildere Zugangsver-
pflichtung mit faktisch gleicher Wirkung zur Verfügung steht.
4.3.3. Angemessenheit der Zugangsverpflichtung
Die Zugangsverpflichtung ist schließlich auch im Grundsatz angemessen.
4.3.3.1. Verfügbare Kapazität, § 21 Abs. 1 S. 2 Nr. 5 TKG
Wie bereits dargestellt, ist im Rahmen der Angemessenheitsprüfung zunächst abzuwägen,
ob die verfügbare Kapazität (§ 21 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 TKG) für die Zugangsgewährung aus-
reicht, wobei die vorhandenen Kapazitäten stellen einen abwägungserheblichen Belang und
keine strikte Abwägungsgrenze darstellen,
vgl. BVerwG, Urteil 6 C 22.08 vom 27.01.2010, Rz. 21.
Nach Ansicht der Beschlusskammer kann im Regelfall davon ausgegangen werden, dass für
den Zugang zur TAL hinreichend Kapazitäten zur Verfügung stehen. Denn in der Regel wird
mit der Nachfrage eines Wettbewerbers auch ein Endkunde seinen Anschluss bei der Be-
troffenen kündigen, weil er zum Wettbewerbsunternehmen wechseln will.
Die unter 4.2.1.3.1 gemachten Ausführungen dazu, in welchem Umfang hiervon Infrastruk-
turmaßnahmen vom Zugangsanspruch gedeckt sind, gelten hier grundsätzlich in gleicher
Weise. Danach sind Infrastrukturmaßnahmen, die die Effektivität des Zugangs zu bereits
bestehenden TAL ermöglichen, vom Zugangsanspruch umfasst.
Dies gilt jedoch mit Blick auf einen Kapazitätsausbau nicht in vollem Umfang, da die Kom-
mission in ihrer Explanatory Note darauf hingewiesen hat, dass der Betreiber mit beträchtli-
cher Marktmacht für ein VULA-Produkt normalerweise keine neue physische Infrastruktur
errichten muss,
vgl. Explanatory Note SWD (2014) 298 vom 09.10.2014 zur Empfehlung C (2014) 7174
vom 09.10.2014, S. 43.
Mit dem Abbau aktiver Technik an den HVt wird daher ein Zugang an diesen Punkten zu-
künftig entfallen, das VULA-Produkt kann sodann nur an den entsprechenden KVz abge-
nommen werden.
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Anders als ursprünglich vorgesehen, hält die Beschlusskammer nicht mehr an ihrer Auffas-
sung fest, dass aus Gründen der Verhältnismäßigkeit die Anzahl der Zugangsnachfrager auf
ein Unternehmen zu beschränken ist.
Mit Schreiben vom 30.05.2016 hat die Betroffene der Beschlusskammer mitgeteilt, dass ihr
vorheriger Vortrag, eine Zugangsnachfrage für mehr als ein Unternehmen sei nur durch die
kostenaufwändige Implementierung eines Switches möglich und daher unverhältnismäßig,
nicht mehr aufrecht erhalten werde. Zwar sei weiterhin zutreffend, dass der Einbau eines
Switches einen signifikanten und unverhältnismäßigen Implementierungsaufwand sowohl in
der Netzarchitektur als auch bei der Einbindung in die IT-Systeme der Betroffenen bedeute.
Die damit verbundenen Arbeiten würden auch die Verfügbarkeit des KVz-VULA für den ers-
ten Zugangsnachfrager verzögern, da eine spätere Migration ohne Serviceunterbrechungen
der über das KVz-VULA bereits versorgten Endkunden nicht möglich sei. Allerdings bestün-
de die Alternative, den Port, der bislang von der Betroffenen der lokalen Konfiguration im
Störungsfall vorbehalten sei, einem zweiten Zugangsnachfrager zur Verfügung zu stellen. Da
nicht bei allen von der Betroffenen verwendeten MSAN weitere Ports zur Verfügung stünden
oder ergänzt werden könnten, könne eine weitere Öffnung der Zugangsnachfrager auf mehr
als zwei Unternehmen nicht in Betracht kommen. [BuGG].
Vor diesem Hintergrund ist eine Beschränkung der Zugangsgewährungspflicht auf einen Zu-
gangsnachfrager nicht mehr erforderlich.
Zwar geht die Beschlusskammer davon aus, dass eine Zugangsnachfrage von mehr als ei-
nem Unternehmen je KVz mit Blick auf die theoretisch erreichbare Kundenbasis jedenfalls
nicht wahrscheinlich ist. Denn ein KVz versorgt im Durchschnitt unter 100 Anschlüsse.76 Be-
zogen auf den Nahbereich kommen ca. 5,364 Mio. TAL auf 39.991 Nahbereichs-KVz und
1,193 Mio. A0-Anschlüsse auf 7.571 HVt. Daraus folgt, dass selbst wenn jeder zweite Nah-
bereichs-KVz über eine Mitversorgung erschlossen würde, im Durchschnitt lediglich 268 TAL
pro MSAN versorgt werden könnten. Selbst im günstigsten Fall würden die KVz-Erschließer
aber um maximal 384 Anschlüsse konkurrieren, weil dies aktuell die technische Grenze für
den Vectoring-Einsatz an einem MSAN ist. Wie oben ausgeführt, verfügen bereits ca. drei-
viertel der Endkunden im Nahbereich schon über den Zugang zu NGA-Anschlüsse. Mithin
werden also ohnehin in der Regel schon zwei Unternehmen um die Kunden mit NGA-
Anschlüssen werben und zusätzlich noch eine Vielzahl mit weniger leistungsfähigen An-
schlüssen (ADSL oder Mobilfunk). Im Ergebnis wird also die realistisch erreichbare Penetra-
tion der theoretischen Kundenbasis pro erschlossen MSAN voraussichtlich in der Regel un-
ter 90 TAL liegen. Wenn ein zweiter oder noch mehrere Wettbewerber hinzu käme würde
sich diese Zahl nochmals verringern und mithin in den allermeisten Fällen unwirtschaftlich
sein.
Allerdings führt diese geringe Wahrscheinlichkeit einer Nachfrage von mehr als einem Un-
ternehmen je KVz nicht mehr zur Unangemessenheit einer mit Blick auf die Anzahl der Zu-
gangsnachfrager unbeschränkten Zugangsverpflichtung der Betroffenen. Denn zum einen ist
zu berücksichtigen, dass nach Kenntnis der Beschlusskammer die Anzahl der Doppelkollo-
kation am KVz zwar mit weniger als 500 Fällen sehr gering ist, allerdings eine Doppelkolloka-
tion an den Nahbereichs-KVz dann wahrscheinlicher ist, wenn mehr als ein Zugangsnach-
frager einen HVt erschlossen hat. Hiervon ist insbesondere in verdichteten Gegenden aus-
zugehen. Zum anderen verfügen die für den Ausbau vorgesehen MSAN teilweise über einen
weiteren freien Port und soweit ein solcher nicht vorhanden ist, kann die Betroffene durch die
Umwidmung des Ports für den Service ohne einen initialen Implementierungsaufwand kurz-
fristig auf eine entsprechende Nachfrage reagieren. Dies gilt auch, sofern die Betroffene der
Ansicht ist, dass jedenfalls eine Zugangsnachfrage von mehr als zwei Unternehmen weiter-
hin unverhältnismäßig sei. Aber auch der Zugangsgewährung für weitere Nachfrager ist nicht
76
Im Zwischenbericht der Betroffenen zum Quartal 3/2015, S. 17, sind ca. 31 Mio. Anschlüsse in ihrem Netz
ausgewiesen und sie verfügt über ca. 330.000 KVz.
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generell unverhältnismäßig. Aus ihrem Vortrag vom 30.05.2016 ergibt sich gerade nicht,
dass die Gewährung von Zugang für einen Dritten per se in jeder Konstellation ausgeschlos-
sen bzw. mit einem unverhältnismäßigen Aufwand verbunden wäre. Vielmehr beziehen sich
die von der Betroffenen vorgetragenen Argumente ([BuGG]) vorrangig auf Fragen der Ver-
hältnismäßigkeit im Einzelfall, für die die Betroffene im Rahmen des von ihr nach Ziffer 1.7
des Tenors vorzulegenden Standardangebots für den Fall einer tatsächlichen Kapazitätsbe-
schränkung auf zwei Zugangsnachfrager angemessene Verfahrensregelungen zur Prüfung
stellen kann. Diesbezüglich wird auf die Ausführungen zu einer Verpflichtung zum Kapazi-
tätsausbau im Übrigen unter 4.2.1.3.1 verwiesen.
4.3.3.2. Anfangsinvestitionen des Eigentümers der Einrichtung, § 21 Abs. 1 S. 2
Nr. 3 TKG
Gemäß § 21 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 TKG sind die Anfangsinvestitionen des Eigentümers der
Einrichtung unter Berücksichtigung der Investitionsrisiken zu berücksichtigen; zum Umfang
dieses Kriteriums vgl. die Ausführungen unter 4.2.1.3.2.
Mit der vorliegend auferlegten VULA-Zugangsverpflichtung wird Zugang zu einer Infrastruk-
tur gewährt, die hinsichtlich der Kupfer-TAL am KVz ganz überwiegend zu Monopolzeiten, im
Übrigen aber erst vergleichsweise neu aufgebaut worden ist bzw. im Verlauf des weiteren
NGA-Ausbaus der Betroffenen entstehen wird. Allerdings handelt es sich dabei in weitem
Umfang um anstehende Ersatzinvestitionen für das aufgebaute „VDSL-, SDSL- und ADSL-
Netz“. Insofern dient der von der Betroffenen geplante Netzumbau der Effizienzsteigerung,
denn sie ersetzt zum Ende der geplanten Abschreibungsdauer ihre parallel bestehenden
xDSL- und PSTN-/ISDN-Anschlussnetze durch ein modernes „All-IP“-Anschlussnetz. Ledig-
lich die erstmalige Erschließung von KVz sowie der FTTH/B-Ausbau, also dem erstmaligen
NGA-Aufbau, ist eine grundsätzlich schützenswerte Anfangsinvestition, weil sie nicht nur die
bestehende Infrastruktur ersetzt, sondern zu einer erheblichen Bandbreitensteigerung führen
wird.
Gleichwohl gebietet auch diese Schutzwürdigkeit nicht, bereits bestehende und zukünftige
NGA-Infrastrukturen von der Zugangsgewährungspflicht zum virtuellen entbündelten TAL-
Zugang generell auszunehmen, da insofern das Wettbewerbsinteresse schwerer wiegt, vgl.
hierzu im Detail die Ausführungen zu 4.2.1.3.2.
Schließlich ist auch hier diesem Zusammenhang auch daran zu erinnern, dass die Betroffe-
ne den TAL-Zugang nicht unentgeltlich gewähren muss. Sie kann den Nachfragern hierfür
vielmehr im Rahmen des nach § 28 TKG rechtlich Zulässigen Entgelte in Rechnung stellen.
4.3.3.3. Gewerbliche Schutzrechte und geistiges Eigentum, § 21 Abs. 1 S. 2 Nr. 5
TKG
Gewerbliche Schutzrechte und geistiges Eigentum werden durch die Zugangsverpflichtung
nicht berührt.
4.3.4. Art und Umfang der Zugangsverpflichtung
Im Ergebnis ist daher eine VULA-Zugangsverpflichtung am HVt oder einem näher zum Kun-
den gelegenen Zugangspunkt auf Basis von Kupferdoppeladern oder Glasfaserleitungen
nach den nachfolgenden Maßgaben im Lichte der Regulierungsziele und -grundsätze geeig-
net, erforderlich und angemessen.
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4.3.4.1. Beschränkung auf Anschlüsse innerhalb des Nahbereichs
Dabei ist die Zugangsgewährung auf Anschlüsse innerhalb des Nahbereichs beschränkt, für
die entsprechend den Regelungen der Anlage 2 zum Tenor ein Zugangsanspruch am HVt
zukünftig oder nachträglich verweigert werden kann.
Eine Ausdehnung auf Anschlüsse außerhalb des Nahbereichs jenseits der in Ziffer
4.2.2.2.1.3.2.3 vorgesehenen Kompensation für die nachträgliche Zugangsverweigerung war
auch nach dem Ergebnis des Konsultationsverfahrens nicht geboten.
Sofern eine solche Ausdehnung damit begründet wird, ein KVz-VULA sei deshalb auch au-
ßerhalb des Nahbereichs erforderlich, weil ein gegebenenfalls geplanter mittelfristiger
FTTB/H-Ausbau durch den Nahbereichsausbau der Betroffenen wirtschaftlich uninteressant
würde, verkennt dies, dass der HVt – wie bereits dargestellt – keine zwingende Vorausset-
zung für den Ausbau der Wettbewerber außerhalb der Nahbereiche hat. Denn bereits heute
erschließen 2/3 der in den Außenbereichen in VDSL2-Vectoring investierenden Unterneh-
men die KVz, ohne zeitgleich am HVt kollokiert zu sein.
Desweiteren gilt das bereits von der Beschlusskammer im Rahmen des Konsultationsent-
wurfs genannte Argument der im Rahmen des Windhundprinzips bestehenden Ersterschlie-
ßungsmöglichkeit des Zugangsnachfragers auch vor dem Hintergrund des Konsultationsver-
fahrens fort. Hieran ändert auch der Einwand nichts, dass nicht absehbar gewesen sei, dass
ein hochwertiges KVz-VULA auf den Nahbereich beschränkt sein würde. Denn entsprechend
den Regelungen der Regulierungsverfügung BK3d-12/131 waren eine Nachbaumöglichkeit
außerhalb der Nahbereiche mit KVz-VULA aufgrund der geringen wirtschaftlichen Bedeutung
einer KVz-Doppelerschließung nicht vorgesehen, weil in diesen Gebieten zum einen von
keinem praktischen Bedürfnis für ein VULA-Produkt auszugehen ist. Diese Regelung bleibt
durch die vorliegende Regulierungsverfügung aufrechterhalten, zu den Gründen wird auf die
Ausführungen unter 4.2.2.2.1.3.1.3 verwiesen. Damit war ein infrastrukturbasierter Zugang
am KVz von Anfang an nur für den Fall der nachträglichen Zugangsverweigerung vorgese-
hen, so dass ein Vertrauenstatbestand zugunsten eines KVz-VULA auch im Falle der erst-
maligen Zugangsverweigerung außerhalb der Nahbereiche nicht gegeben ist, wenn die Mög-
lichkeit einen wertschöpfungsintensiveren Zugang durch eine zeitlich vorrangige Erschlie-
ßung nicht genutzt worden ist.
4.3.4.2. Zugangspunkt
Der Zugang hat am MSAN als ersten Konzentrationspunkt zu erfolgen. Damit erfolgt der Zu-
gang für die über Nahbereichs-KVz versorgten Anschlüsse am KVz, für A0-Anschlüsse am
HVt. Damit wird dem Beschluss des Beirats in vollem Umfang Rechnung getragen.
Eine darüber hinausgehende Verpflichtung, VULA-Zugang auch für die über Nahbereichs-
KVz versorgten Anschlüsse am HVt zu gewähren, ist nach Überzeugung der Beschluss-
kammer auch angesichts der Stellungnahmen des Konsultationsverfahrens nicht möglich.
Eine solche Zugangsverpflichtung würde dazu führen, dass die Betroffene in ihrem Netz ei-
nen neuen Zugangspunkt einrichten müsste, ohne diesen für den eigenen Transport zu nut-
zen. Dies würde dem Grundsatz widersprechen, dass die Zugangsregulierung den Zugang
zum bestehenden Netz zum Gegenstand hat, nicht aber der Umbau bestehender Netzstruk-
turen auferlegen kann, solange ein solcher Umbau nicht von der Betroffenen selber vorge-
nommen oder genutzt würde. Dies gilt auch angesichts des Einwands, es handele sich nicht
um die Errichtung eines neuen Zugangspunktes, sondern um die Verpflichtung, einen beste-
henden Zugangspunkt aufrechtzuerhalten. Dieser Einwand berücksichtigt nicht, dass die
Zugangsverpflichtung an einem bestimmten Zugangspunkt aus Sicht der Betroffenen zu se-
hen ist. Durch die im VULA gegegebene Bündelung handelt es sich hierbei um einen aktiven
Zugangspunkt, der auch derzeit im Netz der Betroffenen am HVt nicht besteht. Vielmehr um-
fasst der bestehende Zugangspunkt am HVt nur einen Zugang zur passiven Infrastruktur.
Insofern ist auch unerheblich, dass ein Zugang am HVt durch die Einrichtung einer Ether-
netschnittstelle von Seiten der Zugangsnachfrager als realisierbar angesehen wird. Gleiches
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gilt für den Einwand, am HVt bestehe weiterhin aktive Technik, denn diese wird nicht für die
Versorgung der über die Nahbereichs-KVz erschlossenen Kunden genutzt.
Auch der Einwand, ein VULA-Zugang zu diesen Anschlüssen sei aus Gründen der Wirt-
schaftlichkeit notwenig, vermag eine Verpflichtung zum Netzumbau nicht zu rechtfertigen. Ist
der nach den oben beschriebenen Maßstäben bestimmte Zugangspunkt vom Zugangsnach-
frager wirtschaftlich nicht zu erreichen, so ist die Folge nicht der Netzumbau zur Schaffung
eines neuen, bislang nicht genutzten Zugangspunktes, sondern die Bereitstellung von geeig-
neten Produkten, um diesen Zugangspunkt zu erreichen,
vgl. BP 9 und 10b im Gemeinsamen Standpunkt des GEREK zu bewährten Regulie-
rungspraktiken auf dem Markt für den (physischen) Großkunden-Zugang zur Netzwer-
kinfrastruktur (einschließlich des gemeinsamen oder vollständig entbündelten Zu-
gangs), BoR (12)127.
Dies gilt auch mit Blick auf den weiteren Glasfaserausbau innerhalb und außerhalb der Nah-
bereiche, vergleiche hierzu im Einzelnen die Ausführungen unter 4.2.2.3.1.2.1.2 und
4.2.2.3.1.2.1.3.
Auch die vom Bundeskartellamt unterstützte Forderung einiger Zugangsnachfrager, einen
VULA-Zugang am BNG aufzuerlegen, kommt nicht in Betracht, da ein solcher Zugangspunkt
nicht Bestandteil der Festlegung der Präsidentenkammer ist, zu der das Bundeskartellamt
seinerzeit sein Einvernehmen erteilt hat.
4.3.4.3. Zeitpunkt der Zugangsgewährung und inhaltliche Ausgestaltung
Der Zugang ist zeitgleich mit der Verweigerung des Zugangs am jeweils ausgebauten HVt zu
gewähren. Insofern ist der Forderung der Wettbewerber, der Zugang dürfe nicht erst mit voll-
ständigem Abschluss des Nahbereichsausbaus offen stehen, bereits vollumfänglich Rech-
nung getragen.
Sofern darüberhinaus im Rahmen des Konsultationsverfahrens konkrete Forderungen be-
züglich der qualitativen Ausgestaltung von VULA aufgestellt worden sind, sind diese als Ge-
genstand des entsprechenden Standardangebotsverfahrens zu behandeln. Eine Verpflich-
tung zu einer kurzfristigen Vorlage des entsprechenden Angebots besteht bereits in Ziffer 1.7
des Tenors.
Die im Konsultationsverfahren geäußerte Frage, in welcher Höhe die für die Zuführung des
VULA relevanten Entgelte für den Zugang zu Kabelkanalanlagen und unbeschalteter Glasfa-
ser liegen dürfen, wird auf das derzeit anhängige Entgeltverfahren BK3a-16/006 verwiesen.
Eine gesonderte Verpflichtung der Betroffenen, zeitnah die Entgeltgenehmigung für den VU-
LA-Zugang zu beantragen, ist nicht erforderlich, da aufgrund der gesetzlichen Fristen in § 31
Abs. 3 und Abs. 4 TKG bereits ein hinreichender Vorlauf gewährleistet werden kann.
4.3.4.4. Von der Zugangsverpflichtung umfasste zusätzliche Leistungen
Neben der eigentlichen Verpflichtung, vollständig entbündelten Zugang zu ihren Teilnehmer-
anschlüssen am HVt bzw. am Verteilerknoten oder an einem näher zur Teilnehmeran-
schlusseinheit gelegenen Punkt zu gewähren, umfasst die Zugangsverpflichtung auch sämt-
liche zusätzliche Leistungen, welche die Nutzung dieser Zugangsform überhaupt erst ermög-
lichen, vgl. hierzu im Detail die Ausführungen unter 4.2.1.4.
4.4. Gebündelter TAL-Zugang
Die Beibehaltung der Verpflichtung, im erforderlichen Umfang gebündelten Zugang zur TAL
in Form der Kupferdoppelader sowie der schmalbandigen hybriden Varianten OPAL und ISIS
am HVt zu gewähren, gründet auf §§ 9 Abs. 2, 21 Abs. 2 Nr. 1 TKG.
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Gemäß § 21 Abs. 2 Nr. 1 TKG kann die Bundesnetzagentur Betreiber öffentlicher Telekom-
munikationsnetze, die über beträchtliche Marktmacht verfügen, verpflichten, Zugang zu be-
stimmten Netzkomponenten oder -einrichtungen einschließlich des entbündelten Breitband-
zugangs zu gewähren.
Die (gebündelten) Teilnehmeranschlüsse der Betroffenen sind Teil ihres öffentlichen Telefon-
netzes und ihres DSL-Anschlussnetzes, es handelt sich um Netzkomponenten i.S.d.
§ 21 Abs. 2 Nr. 1 TKG.
Wie oben dargelegt, ist die Gewährung des Zugangs zur TAL weiterhin geeignet, erforderlich
und angemessen, um auf diese Weise die Entwicklung nachhaltig wettbewerbsorientierter
nachgelagerter Endkundenmärkte zu fördern und die Interessen der Endkunden zu wahren.
Wenn die Wettbewerber den Zugang zur TAL aufgrund der technischen Umstände im Einzel-
fall nicht vollständig entbündelt erhalten können, dann muss ihnen der Zugang jedoch zu-
mindest in gebündelter Form gewährt werden. Dies gilt insbesondere für den Zugang zu den
HYTAS-Varianten OPAL/ISIS, bei denen ein vollständig entbündelter Zugang am HVt wegen
der ausschließlichen Glasfaserrealisierung im Hauptkabel aus technischen Gründen nicht
möglich ist. Der gebündelte Zugang zu den OPAL/ISIS-Varianten ist daher in einigen Ge-
genden die einzige Möglichkeit für die Wettbewerber, überhaupt Endkunden über den HVt
anzubinden. Soweit die Betroffene in Bereichen Hybridlösung durch den Aufbau neuer
Hauptkabel von einem HVt zum „Hybrid-KVz“ auflöst, entfällt die Zugangsverpflichtung zur
gebündelten TAL, weil dann ein entbündelter Zugang zur Verfügung steht. Sofern die Be-
troffene wie in Ihrer Stellungnahme vom 18.01.2016 ausgeführt den „Hybrid-KVz“ durch ei-
nen vectoringfähigen MSAN ersetzt, gelten die Regelungen zur Zugangsgewährung zur KVz-
TAL mit den diesbezüglichen Zugangsverweigerungsrechten der Betroffenen im Zusammen-
hang mit dem Einsatz von Vectoring sowie die Pflicht zur Zugangsgewährung zu VULA. Die
Betroffene ist aus der Verplichtung, gebündelten Zugang zur TAL zu gewähren, nicht ver-
pflichtet, eine OPAL/ISIS-TAL unbegrenzt fortbestehen zu lassen. Sie kann diese im Zuge
der Netzoptimierung durch eine andere Infrastruktur ersetzten, mit der der Teilnehmer er-
schlossen wird.
Hinsichtlich der zusätzlichen Leistungen, welche die Nutzung dieser Zugangsform überhaupt
erst ermöglichen, gelten die obigen Ausführungen entsprechend.
4.5. Kollokation
Die in Ziffer 1.1.4 tenorierte Kollokationsverpflichtung erfolgt auf der Grundlage von
§ 21 Abs. 3 Nr. 5 TKG. Danach soll die Bundesnetzagentur Betreibern öffentlicher Telekom-
munikationsnetze, die über beträchtliche Marktmacht verfügen, die Verpflichtung auferlegen,
Kollokation oder andere Formen der gemeinsamen Nutzung von Einrichtungen wie Gebäu-
den, Leitungen, und Masten zu ermöglichen sowie den Nachfragern oder deren Beauftragte
jederzeit Zutritt zu diesen Einrichtungen zu gewähren.
Wie schon oben unter 4.1 ausgeführt, bedeutet die Fassung des § 21 Abs. 3 Nr. 5 TKG als
Soll-Vorschrift keine Bindung des Ermessens der Bundesnetzagentur, sondern erfordert eine
vollumfängliche Ermessensentscheidung anhand des Kriterienkataloges des § 21 Abs. 1 S. 2
TKG.
Nach diesem Maßstab stellt sich die auferlegte Kollokations- und Zutrittsverpflichtung als
geeignet, erforderlich und unter Berücksichtigung des Kriterienkataloges des
§ 21 Abs. 1 S. 2 Nr. 1 bis 7 TKG als angemessen dar.
4.5.1. Geeignetheit der Zugangsverpflichtung
Die Zugangsverpflichtung zur Kollokationsgewährung ist geeignet, entsprechend dem Sinn
und Zweck des § 21 Abs. 3 Nr. 5 TKG den Wettbewerbern den räumlichen, physischen Zu-
gang zu den Netzelementen des zugangsverpflichteten Betreibers mit beträchtlicher Markt-
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macht zu verschaffen. Der räumliche Zugang zu den Betriebsstätten der Betroffenen – den
Verteilern bzw. Verzweigern im Netz der Betroffenen - und die Zutrittsmöglichkeit der Nach-
frager bzw. deren Beauftragten dort ermöglicht es den Wettbewerbern überhaupt erst auf die
TAL bzw. VULA zuzugreifen. Auf diese Weise kann der eigentliche Zugangsanspruch zur
TAL und VULA überhaupt erst ermöglicht werden. Dementsprechend wird die Auferlegung
dieser Zugangsverpflichtung in BP 16 des Gemeinsamenen Standpunktes des GEREK zu
bewährten Regulierungspraktiken auf dem Markt für den (physischen) Großkunden-Zugang
zur Netzwerkinfrastruktur (einschließlich des gemeinsamen oder vollständig entbündelten
Zugangs), BoR (12) 127, empfohlen.
Die auferlegte Verpflichtung fördert den Wettbewerb gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 2 TKG, denn sie
versetzt die Zugangsnachfrager in die Lage, ihre übertragungstechnischen Einrichtungen zur
Bündelung der Verkehrs- und Signalisierungskanäle (Multiplexer, Konzentratoren) sowie die
Abschlusseinrichtungen der Übertragungswege von und zu ihren Vermittlungseinrichtungen
mit den von der Betroffenen angemieteten TAL oder der Schnittstelle zum VULA verbinden
zu können, um auf diese Weise Telekommunikationsverkehr von und zum Endkunden abwi-
ckeln zu können. Die Kollokation im HVt ist Grundbedingung für eine Nutzung der TAL der
Betroffenen und damit auch für infrastrukturbasierten Wettbewerb. Die Kollokation in näher
zur TAE gelegenen Punkten wie KVz oder Schaltverteiler sichert den langfristigen Wettbe-
werb, weil sie den Wettbewerbern die Vorverlagerung ihrer Konzentrationsinfrastruktur an
den vorhandenen oder neu aufzubauenden KVz bzw. Schaltverteiler ermöglicht oder im Falle
der Glasfaser-TAL den Aufbau eines eigenen Glasfaser-Zugangsnetzes erleichtert. Sie er-
leichtert damit die hochbitratige Nutzung der TAL und ermöglicht es dem Wettbewerber,
durch eigene Infrastrukturinvestitionen seine Wertschöpfung an den von ihm erbrachten Te-
lekommunikationsdiensten zu erhalten und auszubauen. Dies ist gerade unter dem Aspekt
der Langfristigkeit der Wettbewerbssicherung bedeutsam, weil im Falle des zukünftig zu er-
wartenden Abbaus von HVt bzw. des Endes der Zugangsgewährung zur TAL an diesen
Punkten in Folge von Vectoring nur über eine solche Vorverlagerung eine Nutzung der TAL
durch Wettbewerber möglich sein wird.
Damit dient sie auch den Interessen der Nutzer gem. § 2 Abs. 2 Nr. 1 TKG und fördert ge-
mäß § 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG den Ausbau hochleistungsfähiger Netze, weil diese auf die Ein-
bringung der entsprechenden Einrichtungen in die HVt und KVz/MFG der Betroffenen ange-
wiesen sind, um die für die Errichtung dieser Netze notwendigen Vorleistungen der Betroffe-
nen abnehmen zu können. In Summe dient die Kollokation durch diese wettbewerbsfördern-
den Effekte auch der Entwicklung des Binnenmarktes der EU gem. § 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG.
Soweit der KVz nicht in einem MFG untergebracht ist und auch nicht mit einem MFG ver-
bunden ist, ist eine Kollokation durch Überlassung von Raum in dem KVz-Gehäuse nicht für
den Zugang zur TAL geeignet, weil der Raum in einem „normalen“ KVz-Gehäuse nicht zur
Unterbringung von aktiver Technik, also DSLAM oder MSAN, geeignet ist. In diesen Fällen
ist aber eine Fernkollokation durch ein Zuführungskabel geeignet, den Zugang zu ermögli-
chen.
4.5.2. Erforderlichkeit der Zugangsverpflichtung
Die auferlegte Verpflichtung ist erforderlich, um die Entwicklung nachhaltig wettbewerbsori-
entierter Endkundenmärkte zu fördern und die Interessen der Endkunden zu wahren. Es be-
stehen keine anderen Möglichkeiten, um den Zugangsnachfragern in gleicher Weise zu er-
möglichen, ihre übertragungstechnischen Einrichtungen zur Bündelung der Verkehrs- und
Signalisierungskanäle (Multiplexer, Konzentratoren) sowie die Abschlusseinrichtungen der
Übertragungswege von und zu ihren Vermittlungseinrichtungen mit den von der Betroffenen
angemieteten TAL oder der Schnittstelle zu VULA zu verbinden, um auf diese Weise das
Zugangsrecht zu diesen Produkten überhaupt in Anspruch nehmen zu können. Auch nach
Einführung der Vectoring-Technik außerhalb und innerhalb der Nahbereiche wird im HVt der
Zugang zur TAL für Nutzungen mit ADSL, SDSL und PSTN/ISDN sowie ggfs. mit VDSL2-
Vectoring nachgefragt werden, so dass die Kollokation im HVt durch die Einführung von Vec-
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toring nicht überflüssig wird. In diesem Zusammenhang ist auch noch einmal darauf hinzu-
weisen, dass bislang die ganz überwiegende Zahl der von Wettbewerbern angemieteten TAL
für ADSL-Produkte genutzt wird.
4.5.2.1. Technische und wirtschaftliche Tragfähigkeit der Nutzung konkurrieren-
der Einrichtungen
Die Errichtung eigener Technikflächen bzw. die Anmietung solcher bei Dritten in unmittelba-
rer Nähe zum HVt ist bereits tatsächlich in der Regel nicht möglich.
Soweit der Wettbewerber einen KVz erschließt, der von der Betroffenen nicht mit DSL-
Technik erschlossen ist, ist in der Regel eine Kollokation durch Überlassung von Raum im
KVz-Gehäuse nicht geeignet, siehe Ziffer 4.5.1. Auch eine generelle Verpflichtung zur Erset-
zung des KVz-Gehäuses durch ein MFG ist in aller Regel nicht erforderlich, weil der Wettbe-
werber in der Nähe des KVz-Gehäuses ein eigenes MFG aufbauen und über ein Zufüh-
rungskabel am KVz kollokieren kann. Dies ist anders zu bewerten, wenn auf dem öffentli-
chen Grund in der Nähe des KVz kein weiteres MFG aufgebaut werden kann oder die Be-
troffene bereits den KVz über ein MFG erschlossen hat. In diesen Fällen wäre in der Regel
eine Kollokation im MFG möglich und der Aufbau eines weiteren MFG neben den bestehen-
den wäre aus wirtschaftlichen Gründen kein Ersatz für die Kollokation im MFG. Derzeit ist
(bis auf wenige Ausnahmen) jeder Haushalt an einen KVz angebunden. Wird der Zugang
zum KVz so gestaltet, dass der Wettbewerber zwar Zugang zur physikalischen Leitung er-
hält, aber die aktive Technik in einem eigenen Gehäuse unterbringen muss, so erhöht sich
der technische Aufwand für die Versorgung der gegebenen Kundenzahl. Die Fixkosten erhö-
hen sich (Gehäuse, eigene Stromversorgung, ggf. eigene Klimatechnik etc.), ohne dass die
Zahl der potenziellen Kunden erhöht werden könnte. Gleichzeitig sinkt der relative Auslas-
tungsgrad der Betroffenen, während jeder weitere Wettbewerber KVz-Investitionen mit einem
kleineren Kundenpotential refinanzieren muss. Die Stückkosten (d.h. Kosten pro Kunden-
port) für die Realisierung eines (Breitband)-Anschlusses werden bei einer Kollokation, die
nur außerhalb des KVz-Gehäuses der Betroffenen möglich ist, tendenziell höher liegen als
bei einer Kollokation im bestehenden Gehäuse. Deshalb ist grundsätzlich bei ausgebauten
KVz im Zeitpunkt der Nachfrage eine Kollokation im KVz zu ermöglichen, auch ohne dass
hierzu vorab eine detaillierte Kostenermittlung durchzuführen wäre,
vgl. BVerwG, Urteil 6 C 22.08 vom 27.01.2010, Rz. 20.
Die Zugangsverpflichtung ist um die Zugangsgewährung zu VULA erweitert worden. Um die-
se Vorleistungsprodukte am KVz mit einer eigenen Glasfaserleitung abnehmen zu können,
muss dem Nachfrager Zugang zum MFG gewährt werden, damit er seine Glasfaserleitung
einführen und die notwendigen Abschlusseinrichtungen einbringen kann, die dann mit dem
aktiven Netzelement der Betroffenen verbunden wird. Hierzu ist die Errichtung eigener Ge-
häuse neben dem MFG der Betroffenen keine Alternative.
4.5.2.2. Bereits auferlegte Verpflichtungen und freiwillige Angebote, § 21 Abs. 1
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Bestehende Verpflichtungen, auf Grund derer derselbe Erfolg wie bei einer Auferlegung der
Kollokationsverpflichtung zu erwarten wären, bestehen nicht. Vielmehr haben die langwieri-
gen, erst im Anordnungsverfahren zu lösenden Konflikte um die Kollokation im KVz gezeigt,
dass freiwillige und nachfragegerechte Angebote auf Kollokation von der Betroffenen nicht
zu erwarten sind.
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