abl-17-1
Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Amtsblätter bis 2018“
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
2342 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 17 2016
Austauschbarkeit physisches Zugangsprodukt am HVt/KVz mit einem virtuellen Zugangspro-
dukt über HFC
Grundsätzlich könnte auch über ein HFC-Netz ein qualitatives Layer-2-Bitstromprodukt an-
geboten werden.216 Ein solches Angebot gibt es aktuell nicht auf dem Markt. Dies ist auch
wegen der fehlenden Marktreife eines solchen Produktes in absehbarer Zukunft nicht zu er-
warten. Diese Tatsache und die shared-media-Eigenschaft einer TV-Kabelinfrastruktur spre-
chen gegen eine Austauschbarkeit mit dem lokalen virtuellen Zugangsprodukt.
Vorleistungsprodukte im Falle des Vectorings
Im Rahmen der Änderung der Regulierungsverfügung für den Zugang zur Teilnehmeran-
schlussleitung hat die zuständige Beschlusskammer 3 der Bundesnetzagentur für den Fall
des Vectoring-Ausbaus und einer damit einhergehenden Begrenzung des Zugangs zur ent-
bündelten Teilnehmeranschlussleitung unter gewissen Anforderungen die Bereitstellung von
zwei Alternativprodukten auferlegt.217
Zum einen ist einem einzelnen Nachfrager für den Fall der drohenden Entwertung von Inves-
titionen für den DSLAM auf der Ebene des KVzs unter bestimmten Voraussetzungen ein
virtuelles Produkt anzubieten, das die Telekom Deutschland GmbH am KVz übergeben
muss218 und für das sie kein Transportentgelt erheben darf. Dies bietet sie über den KVz-AP
an.219
Zum anderen handelt es sich um ein virtuelles Zugangsprodukt, das auf der Layer-2-Ebene
angesiedelt ist. Die Telekom Deutschland GmbH plant insofern ein Angebot über rund 900
Zugriffspunkten.
- KVz-AP
Die Rahmenbedingungen für das Vectoring selbst wurden mit der Entscheidung BK-3d-
13/056 vom 04.06.2014 unter anderem dahingehend präzisiert, wie ein alternatives Bitstrom-
Produkt ausgestaltet sein muss, das die Telekom Deutschland GmbH ihren Wettbewerbern
als Ersatz für die beim Vectoring-Einsatz nicht mehr verfügbare KVz-TAL anbieten muss.
Letztlich führt dieser Einsatz der Vectoring-Technologie in Deutschland dazu, dass lediglich
ein weiterer Wettbewerber die Möglichkeit hat, ein entsprechendes Bitstromprodukt am KVz
zu nutzen. Allerdings ist die KVz-TAL an sich im Rahmen des Vectoring-Einsatzes ebenfalls
nur von einem Anbieter, in der Regel der Telekom Deutschland GmbH, nutzbar, so dass die
alleinige Nutzbarkeit des KVz-Bitstromproduktes relativiert wird. Ein allgemeiner Zugang zu
diesem Produkt ist zwar nicht möglich, so dass hier eine Austauschbarkeit aus Nachfrager-
sicht im Ergebnis nur eingeschränkt gegeben ist.
Nichtsdestotrotz ist ein derartiges Produkt am Kabelverzweiger dem hier relevanten Markt
zuzurechnen, da es die Möglichkeit für einen Wettbewerber bietet, einen direkten lokalen
Kundenzugang auf der Vorleistungsebene tatsächlich zu erhalten, der einen im Ergebnis
dem physischen Zugang vergleichbaren lokalen virtuellen Zugang zu der Anschlusslinie ver-
schafft. Gerade wenn der passive Zugang im lokalen Bereich aufgrund technischer Eigen-
schaften nicht möglich ist, stellt der aktive Zugang die einzige lokale Alternative für den
Wettbewerber zum Bezug eines Vorleistungsproduktes dar, mit dem er vergleichbare End-
kundendienste schaffen kann wie mit einem physischen Zugangs am Kabelverzweiger. Für
einen Wettbewerber, der seine Infrastruktur bereits bis zum Kabelverzweiger verlegt hat,
216
Vgl. NGA-Forum AG Interoperabilität, Leistungsbeschreibung eines Ebene 2-Zugangsprodukts in Kabelnetzen
L2-BSA II - Technische Spezifikation V 1.0.
217
Vgl. Regulierungsverfügung BK-3d-13/056 vom 04.06.2014, Ziffer 9. des Tenors.
218
Vgl. Regulierungsverfügung BK-3d-13/056 vom 04.06.2014, Ziffer 10 des Tenors.
219
Vgl. das mit Beschlüssen BK 3d-13/056 vom 25.02.2014 und 29.07.2014 festgelegte Standardangebot.
107
Amtsblatt 17 Band 1 Bonn, 14. September 2016
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
17 2016 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 2343
stellt es keinen hohen Aufwand dar, von der Inanspruchnahme des passiven Zugangs zur
Teilnehmeranschlussleitung auf das entsprechende Ersatzprodukt zu wechseln.
Als ein Teilergebnis ist zunächst festzuhalten, dass derzeit und im Gültigkeitszeitraum dieser
Marktanalyse ein virtuelles Zugangsprodukt am Kabelverzweiger im Rahmen von Vectoring
im Sinne der hier zuvor angestellten Überlegungen dem hier relevanten Markt zuzurechnen
ist, zumal ein ebensolches virtuelles Zugangsprodukt auf dem Markt von der Telekom
Deutschland GmbH tatsächlich auch bereitgestellt werden kann und ab dem Wirksamwerden
der nachträglichen Zugangsverweigerung für einzelne Kabelverzweiger auch angeboten
werden muss (voraussichtlich im Herbst 2015).
Diese Auffassung wird vom BREKO e. V und von der EWE TEL GmbH nicht geteilt. Beide
sehen das zuvor beschriebene KVz-Alternativprodukt mit dem Zugang zur Teilnehmeran-
schlussleitung am Kabelverzweiger nicht als funktional austauschbar an.
Kritisch anzumerken sei aus Sicht der EWE TEL GmbH, dass die Bundesnetzagentur keine
Prüfung der funktionalen Austauschbarkeit vornehme. Genau genommen stelle sie sogar
fest, dass ein allgemeiner Zugang und damit eine funktionale Austauschbarkeit aus Nachfra-
gersicht im Ergebnis nur eingeschränkt gegeben seien. Entgegen der Ansicht der Bundes-
netzagentur lasse sich die funktionale Austauschbarkeit jedoch nicht dadurch bejahen, dass
das KVz-Alternativprodukt einen lokalen Zugang gewähre. Nicht entscheidend sei ferner,
dass es für einen Wettbewerber, der seine Infrastruktur bereits zum Kabelverzweiger verlegt
habe, keinen hohen Aufwand darstelle, von der Inanspruchnahme des physischen Zugangs
zur Teilnehmeranschlussleitung auf das entsprechende KVz-Alternativprodukt zu wechseln.
Maßgeblich sei vielmehr, dass sich mittels eines KVz-Alternativprodukts nicht alle Funktiona-
litäten, die ein Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung eröffne, abbilden lassen und zahlrei-
che Parameter des KVz-Alternativprodukts von denen abweichen, die ein physischer Zugang
zur entbündelten Teilnehmeranschlussleitung biete.
Sowohl die Plusnet GmbH & Co. KG als auch der VATM e. V. führen aus, dass die Bundes-
netzagentur das als Ausgleich im Fall des Vectoring-Einsatzes anzubietende KVz-AP als
lokales virtuell entbündeltes Zugangsprodukt und damit zu Markt Nr. 3a gehörig ansehe.
Dies sei insoweit nicht stimmig, als dieses Produkt nach dem Standardangebot der Telekom
Deutschland GmbH zu Vectoring nicht die aufgelisteten Kriterien erfülle. Richtig sei, dass ein
KVz-AP an sich vom Nachfrageprofil in den Markt Nr. 3a gehöre, in seiner aktuellen Ausge-
staltung jedoch nicht die faktischen Anforderungen an ein lokales virtuell entbündeltes Zu-
gangsprodukt und damit an ein – im Rahmen der technischen Möglichkeiten gleichwertiges –
Ersatzprodukt für den entbündelten Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung erfülle. Ein loka-
les virtuell entbündeltes Zugangsprodukt sei als Substitut für den entbündelten Zugang zur
Teilnehmeranschlussleitung nur dann zu bejahen, wenn dieser Zugang von seiner Funktio-
nalität und Ausgestaltung dem klassischen Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung mög-
lichst nahe komme. Daher seien ein lokaler Zugang, Zugang zu den maximalen Bandbreiten
und die Möglichkeit, eigene, individuelle Produkte hierüber zu konfigurieren, unabdingbare
Voraussetzungen. Das aktuelle KVz-AP erfülle diese Anforderungen nicht.
Bei dem KVz-AP handele es sich um ein Layer-2-Bitstromprodukt auf Basis von VDSL und
damit um einen Bitstromzugang. Es werde aufgrund seiner Ersatzfunktion für den KVz-
Zugang allein am Kabelverzweiger übergeben. Damit sei zwar ein lokaler Zugang gewähr-
leistet. Es könne aber kein Substitut für den Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung am
Hauptverteiler darstellen, da insoweit ein Wechsel für die Nachfrager, die den Hauptverteiler
erschlossen hätten, nicht realisierbar sei. Darüber hinaus sei kein garantierter Zugang zu
Bandbreiten gegeben, der den Nachfragern die Realisierung eigener Download- und Up-
loadgeschwindigkeiten erlaube. Das Standardangebot sehe insofern für die Übergabe-
schnittstelle nur zwei wählbare Bandbreiten vor. Die KVz-AP-VDSL-Anschlüsse gäbe es in
vier Varianten mit vorgegebenen Up- und Downstream-Raten. Der genannte Bandbreitenkor-
ridor bedeute insofern nicht, dass hier ein Gestaltungsspielraum des Nachfragers bestehe.
108
Bonn, 14. September 2016 Amtsblatt 17 Band 1
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
2344 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 17 2016
Durch die seitens der Telekom Deutschland GmbH vorgegebene Ausgestaltung der über das
KVz-AP realisierten KVz-AP-VDSL-Anschlüsse sei es den Nachfragern nicht möglich, eigene
Produktkonfigurationen vorzunehmen oder eine eigene Diagnose durchzuführen. Die Mög-
lichkeit, den Zugang für die Kreation eigener Produkte zu nutzen, sei aber unabdingbare Vo-
raussetzung für die Einordnung als ein lokales virtuell entbündeltes Zugangsprodukt, da nur
so von einer vollwertigen Substitution zum entbündelten Zugang zur Teilnehmeranschlusslei-
tung ausgegangen werden könne.
Dem Vorbringen im Rahmen der Stellungnahme kann von Seiten der Bundesnetzagentur
nicht gefolgt werden. Im Wesentlichen wird angeführt, dass das KVz-AP kein technisch
gleichwertiges Ersatzprodukt für den entbündelten Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung
sei. Letztlich kommt es aus der Sicht der Bundesnetzagentur – wie bereits schon im Konsul-
tationsentwurf ausgeführt – darauf an, dass die Möglichkeit für einen Wettbewerber besteht,
einen direkten lokalen Kundenzugang auf der Vorleistungsebene tatsächlich zu erhalten,
wenn schon der entbündelte Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung nicht zur Verfügung
steht. Diese Möglichkeit wird dem Wettbewerber mittels des hier angeführten KVz-AP gege-
ben, so dass eine Austauchbarkeit aus Sicht der Bundesnetzagentur besteht. Ergänzend
wird hier darauf hingewiesen, dass die Ausgestaltung einzelner technischer Parameter hier-
bei nicht Gegenstand der Marktabgrenzung, sondern vielmehr der darauf aufsetzenden Re-
gulierungsentscheidungen – Regulierungsverfügung sowie insbesondere Standardangebot
beziehungsweise gegebenenfalls Anordnung – ist.
- Layer-2-Bitstrom-Produkt auf der Ebene von 900 Zugriffspunkten
Ein virtuelles Zugangsprodukt auf der Layer-2-Ebene könnte einen Konzentrationspunkt in
der Regel auf regionaler Ebene aufweisen. Die Telekom Deutschland GmbH möchte ihre
Layer-2-Architektur umrüsten. Die Übergabestelle soll auf der Layer-2-Ebene dabei an 900
Zugriffspunkten mit einer nationalen Abdeckung der Endkunden möglich sein. Zu prüfen ist
in diesem Zusammenhang, ob eine Austauschbarkeit des Produktes mit 900 Zugriffspunkten
mit dem Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung am HVt (7.904 Übergabepunkte) bezie-
hungsweise am KVz (etwa 320.000 Übergabepunkte) gegeben ist. Unabhängig von der Be-
trachtung qualitativen Parametern (z. B. Überbuchbarkeit etc.) ist eine Austauschbarkeit
schon aufgrund der unterschiedlichen Anzahl der Übergabepunkte nicht feststellbar. Das
Produkt mit 900 Zugriffspunkten erfüllt nämlich bereits nicht ein wesentliches der von der
Kommission vorgegebenen Kriterien für ein lokales virtuelles Zugangsprodukt, nämlich das-
jenige des Vorhandenseins lokaler Übergabepunkte vergleichbar denen des entbündelten
Zugangs zur Teilnehmeranschlussleitung. Eine tiefergehende Prüfung ist daher nicht erfor-
derlich beziehungsweise entbehrlich. Im Übrigen wird auf die Ausführungen in Kapitel 8.1.10
verwiesen.
Ergebnis
Nachfolgend werden die Stellungnahmen der interessierten Parteien im Rahmen der natio-
nalen Konsultation ausführlich widergegeben und jeweils von Seiten der Bundesnetzagentur
entsprechend bewertet.
BUGLAS e. V./M-net Telekommunikations GmbH
Die nunmehr vorgesehene Einbeziehung der lokalen virtuellen Zugangsprodukte in den
sachlich relevanten Markt sei nicht unkritisch. Die Begründung des Konsultationsentwurfs
sollte deutlicher herausstellen, dass der regulierte Zugang zu physischen Infrastrukturen ein-
deutigen Vorrang besitze und den lokalen virtuellen Zugangsprodukten nur eine Ersatzfunk-
tion zukomme („Regel-Ausnahme-Prinzip“). Der grundsätzliche Zugangsanspruch zu physi-
schen Infrastrukturen dürfe insbesondere nicht durch das regulierte Unternehmen mit der
Begründung ausgehebelt werden, dass lokale virtuelle Zugangsprodukte dem gleichen sach-
109
Amtsblatt 17 Band 1 Bonn, 14. September 2016
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
17 2016 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 2345
lich relevanten Markt angehören würden und somit generell austauschbar seien. Es werde
daher angeregt, im Rahmen der Begründung der Ergebnisse der sachlichen Markt-
abgrenzung eine Klarstellung einzufügen, dass die Miteinbeziehung der lokalen virtuellen
Zugangsprodukte in den relevanten Markt Nr. 3a nicht im Sinne der Gleichwertigkeit der vir-
tuellen Zugangsprodukte mit physischen Zugangsprodukten zu verstehen sei und die Substi-
tution physischer Zugangsprodukte durch virtuelle Zugangsprodukte entweder einer Ent-
scheidung des Nachfragers oder Vorgaben der Bundesnetzagentur vorbehalten bleibe.
Hierzu ist von Seiten der Bundesnetzagentur anzumerken, dass die Einschätzung des
BUGLAS e. V. sowie der M-net Telekommunikations GmbH bezüglich der Einordnung der
lokalen virtuellen Zugangsprodukte nicht zwingend gegeben sein muss, solange jedenfalls
die Austauschbarkeit zu bejahen ist, deren Einschätzung wiederum sich im Wesentlichen an
den von der Kommission oben aufgeführten Kriterien orientiert, so dass hier auf eine weitere
Klarstellung von Seiten der Bundesnetzagentur verzichtet werden kann.
Telekom Deutschland GmbH
Die Bundesnetzagentur ordne aufgrund der aktuellen Märkte-Empfehlung erstmals lokale,
virtuelle Zugangsprodukte in den Markt ein. Die Zuordnung der möglichen Zugangspunkte
sei nicht korrekt. Der Kabelverzweiger sei im Kontext des lokalen, virtuellen Zugangspro-
dukts der einzige Zugangspunkt. Der Hauptverteiler sei allenfalls für die passiven Teilneh-
meranschlussvarianten in der klassischen Netzstruktur relevant. Für virtuelle Zugangspro-
dukte, die technisch einer Bitstrom-Logik folgten, ergäbe sich dort kein Zugangspunkt.
Schließlich werde für die NGN-Struktur im Hauptverteiler keine aktive Technik aufgebaut.
Eine Ausspeisung von Bitstrom-Verkehr am Hauptverteiler ist damit schon technisch unmög-
lich. Letzteres gelte im Übrigen auch mit Blick auf Endkunden, die über eine Teilnehmeran-
schlussleitung am Kabelverzweiger angebunden seien. Zwar passiere der Verkehr in aller
Regel den Hauptverteiler, allerdings werde der Hauptverteiler aus logischer Sicht lediglich
auf dem Weg zu den BNG-Knoten ohne „Zwischenhalt“ durchlaufen. Folglich sei der Haupt-
verteiler für lokale, virtuelle Produkte kein Zugangspunkt. Die Analyse der Bundesnetzagen-
tur sei daher insofern zu korrigieren, dass lediglich der Kabelverzweiger als möglicher Zu-
gangspunkt festgestellt werden könne. Zwar sehe die Märkte-Empfehlung grundsätzlich den
Einbezug solcher aktiven Zugangsprodukte vor, habe aber auch hierbei nur empfehlenden
Charakter. So werde die Sicht der Telekom Deutschland GmbH unterstützt, dass die Einord-
nung des Hauptverteilers als Zugangspunkt für virtuelle Produkte auch gar nicht zwingend
sei. 220 Vielmehr werde entweder der Hauptverteiler oder der Kabelverzweiger als Zugangs-
punkt genannt und auch nur dann, wenn dieser Zugang für die jeweilige Netzstruktur ange-
messen sei. Wenn am Hauptverteiler in der vorliegenden Netzstruktur technisch gar kein
Zugangspunkt vorhanden sei, könne er auch nicht angemessen sein.
Die Bundesnetzagentur teilt die Auffassung der Telekom Deutschland GmbH bezüglich der
Nichtberücksichtigung der Hauptverteiler in dem hier relevanten Markt nicht, da es – wie be-
reits oben ausgeführt – nicht allein auf die Netzstruktur der Telekom Deutschland GmbH an-
kommt, sondern vielmehr auch derzeit noch nicht absehbare Produktentwicklungen auch im
Sinne der Ausführungen der Kommission vorsorglich zu dem hier relevanten Markt zuzu-
rechnen sind. So könnte zukünftig beispielsweise ein derartiges lokales virtuelles Produkt an
allen Hauptverteilern von Wettbewerbern nachgefragt werden.
ÊWE TEL GmbH
Die Bundesnetzagentur gehe irrtümlicherweise davon aus, dass die Europäische Kommissi-
on in bestimmten Fällen die Berücksichtigung virtueller Zugangsprodukte zum sachlich rele-
vanten Markt verlange. Ob das von der Bundesnetzagentur gegenüber der Telekom
Deutschland GmbH angeordnete virtuelle Zugangsprodukt überhaupt funktional austausch-
220
Vgl. Commission Staff Working Document, Explanatory Note, SWD(2014) 298, S. 39 f.
110
Bonn, 14. September 2016 Amtsblatt 17 Band 1
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
2346 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 17 2016
bar sei, habe die Bundesnetzagentur damals jedoch nicht geprüft. Die von der Bundesnetza-
gentur zitierten Passagen der Explanatory Note221 sprächen gegen eine „verbindliche Vorga-
be" durch die Europäische Kommission.
Bei der Abgrenzung des sachlich relevanten Marktes komme es stattdessen nach wie vor
insbesondere darauf an, dass nur solche Zugangsprodukte dem sachlich relevanten Markt
zugerechnet werden dürften, die aus Sicht der Nachfrager funktional austauschbar seien. So
seien in der Explanatory Note Kriterien angegeben, bei deren Vorliegen eine Einbeziehung
von virtuellen Zugangsprodukten in den relevanten Markt denkbar sei.
Eine genauere Betrachtung der Kriterien zeige, dass die ersten beiden Kriterien (lokaler Zu-
gang und Zugang allgemeiner Art, der die Zugangsnachfrager diensteunabhängig mit Über-
tragungskapazität versorge) als Unterfälle des dritten Kriteriums (funktionaler Ersatz für den
Zugang zur entbündelten Teilnehmeranschlussleitung) anzusehen seien. Sei eines der bei-
den ersten Kriterien nicht erfüllt, stelle das virtuelle Zugangsprodukt aus Sicht des Zugangs-
nachfragers keinen funktionalen Ersatz für den Zugang zur entbündelten Teilnehmeran-
schlussleitung dar.
Ob ein virtuelles Zugangsprodukt als funktionaler Ersatz (drittes Kriterium) anzusehen sei,
stelle letztlich nichts anderes als die Prüfung der funktionalen Austauchbarkeit dar. Mit ande-
ren Worten: Gewähre das virtuelle Zugangsprodukt keinen lokalen Zugang, sei dieses Pro-
dukt bereits aus diesem Grunde nicht funktional mit dem Zugang zu einer Teilnehmeran-
schlussleitung austauschbar. Nicht ausreichend wäre es indes, wenn sich die Bundesnetza-
gentur mit einem schlichten Verweis auf die Explanatory Notes der Europäischen Kommissi-
on begnügte, um ein virtuelles Zugangsprodukt dem sachlich relevanten Markt zuzurechnen.
Vielmehr müsse sie auch insoweit stets die funktionale Austauschbarkeit erschöpfend prü-
fen.
Die Bundesnetzagentur teilt die Auffassung der EWE TEL GmbH nicht. Die Bundesnetza-
gentur hat die funktionale Austauschbarkeit mit dem Ergebnis geprüft, dass eine Austausch-
barkeit des virtuellen Zugangsprodukts KVz-AP mit dem Zugang zur Teilnehmeranschlusslei-
tung grundsätzlich gegeben ist. Hierbei reicht es – wie bereits oben ausgeführt – aus, dass
die Möglichkeit für einen Wettbewerber besteht, einen direkten lokalen Kundenzugang auf
der Vorleistungsebene tatsächlich zu erhalten, wenn schon der entbündelte Zugang zur Teil-
nehmeranschlussleitung nicht zur Verfügung steht, auch wenn dieser aus Nachfragersicht
nur eingeschränkt als funktional austauschbar angesehen wird, weil es sich nicht um einen
für alle Nachfrager erhältlichen Zugang handelt.
VATM e. V./Plusnet GmbH & Co. KG (teilweise)
Die Bundesnetzagentur verkenne im Rahmen der sachlichen Marktabgrenzung die Bedeu-
tung eines lokalen virtuellen Zugangsprodukts in Form des Layer-2-Bitstromzugangs an 900
Punkten (Broadband Network Gateways) als Teil des relevanten Marktes Nr. 3a. Ohne aus-
reichende Berücksichtigung der geplanten All-IP-Migration der Telekom Deutschland GmbH
schiebe die Bundesnetzagentur sämtliche Erwägungen über ein Bitstromzugangsprodukt auf
Layer-2-Ebene in die Marktanalyse zum Markt Nr. 3b der Empfehlung, ohne dabei eine hin-
reichend begründete Abgrenzung zwischen lokaler und zentraler Bereitstellung vorzuneh-
men.
a) Relevante Leistungen für den Markt Nr. 3a
Die Untersuchung der Präsidentenkammer habe den Markt Nr. Nr. 3a der aktuellen Märkte-
Empfehlung der EU-Kommission zum Gegenstand. Markt Nr. 3a werde von der EU-Kommis-
sion wortlautgemäß identifiziert als „Wholesale local access provided at a fixed location“.
221
Vgl. Commission Staff Working Document, Explanatory Note, SWD(2014) 298, S. 43 ff.
111
Amtsblatt 17 Band 1 Bonn, 14. September 2016
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
17 2016 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 2347
Nach dieser Empfehlung komme es nicht allein auf das Vorhandensein physischer Teilneh-
meranschlüsse an, sondern es müsse vor allem beachtet werden, ob es sich um einen Zu-
gangsmarkt handele, der sich nach dem 7-Schichten-Modell für Kommunikationsprotokolle
der International Standard Organisation (ISO) auf der ersten oder zweiten Schicht einordnen
lasse.
Dies vorausgeschickt habe sich auch die Untersuchung des sachlich relevanten Marktes
daran zu orientieren, ob auf lokaler Ebene ein Zugangsprodukt bereitgestellt werde. Unter
diesem Gesichtspunkt gehe die Beschlusskammer zu Recht davon aus, dass bestimmte
Bitstromprodukte als alternative Zugangsmöglichkeit im Rahmen der Marktfestlegung ange-
sehen werden können.
b) Lokales virtuelles Zugangsprodukt
Aufgrund der Änderung der EU-Märkte-Empfehlung im Jahr 2014 wird nun erstmals auch der
lokale virtuell entbündelte Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung von der vorliegenden
Marktdefinition erfasst. Nur durch eine möglichst umfassende Marktdefinition könne sicher-
gestellt werden, dass sämtliche Zugangsformen erfasst würden und damit der entsprechen-
de Endkundenmarkt durch umfassende Regulierung des Vorleistungsmarktes dem Wettbe-
werb weiter geöffnet bleibe. Zu Recht stelle also die Präsidentenkammer fest, dass zu die-
sem Markt in sachlicher Hinsicht grundsätzlich auch ein nachgefragtes lokales virtuelles Zu-
gangsprodukt gehöre.
Allerdings gehe die Bundesnetzagentur in ihren Untersuchungen in nicht ausreichendem
Umfang auf die Frage ein, welche virtuellen Zugangsprodukte mit welchen Merkmalen als
mit der physischen Entbündelung vergleichbar zum sachlich relevanten Markt zu zählen sei-
en. An dieser Stelle seien die umfangreichen Pläne der Telekom Deutschland GmbH im
Rahmen ihres NGA-Ausbaus zu berücksichtigen und welche Auswirkungen diese Entwick-
lung auf die zukünftige Landschaft der Vorleistungsprodukte haben werde. Stattdessen gehe
die Bundesnetzagentur ohne vertiefte Prüfung von den von der Telekom Deutschland GmbH
getätigten Aussagen zur Bereitstellung eines Bitstromzugangsproduktes auf Ebene Layer 2
aus.
Durch den aktuell eingeleiteten und stattfindenden Ausbau ihres NGA-Netzes ersetze die
Telekom Deutschland GmbH das bisherige – meist kupferbasierte – Anschlussnetz zwischen
HVt und KVz durch Glasfaserstrecken und verlege die Übertragungstechnik vom bisherigen
HVt zum KVz. Infolge dieses Umbaus werde die Telekom Deutschland GmbH eine Vielzahl
der derzeit rund 8.000 HVt-Standorte zurückbauen können. Zukünftig würden statt der be-
kannten HVt-Infrastruktur nach den Plänen der Telekom Deutschland GmbH 900 Broadband
Network Gateways zur Verfügung stehen. Diese ersetzten unmittelbar den Zugang zur Teil-
nehmeranschlussleitung auf der HVt-Ebene. Es dürfte wohl als sicher gelten, dass es sich
hierbei um dieselben 900 Broadband Network Gateways (BNG) handele, die als Anschluss-
punkte für Layer-2-Bitstromzugang angedacht seien. Allein dieser Umstand, dass die Tele-
kom Deutschland GmbH mit diesen Migrationsplänen das weitere Schicksal des HVt-
Zugangs bestimmen könne, sollte bereits maßgeblich in der Marktdefinition mit einbezogen
werden.
Dieser bereits eingeleitete Netzumbau habe erhebliche Folgen für die Wettbewerber der Te-
lekom Deutschland GmbH. Zugangsmöglichkeiten auf der bisherigen Ebene des HVt-
Zugangs würden nur noch an diesen 900 Broadband Network Gateways bestehen. Der Zu-
gang zur entbündelten Teilnehmeranschlussleitung soll nach den Plänen der Telekom
Deutschland GmbH nur noch am KVz möglich sein. Sollte letztlich ein Abbau von HVt-
Standorten erfolgen, so blieben denjenigen Wettbewerbern der Telekom Deutschland
GmbH, welche in die Erschließung von HVt-Standorten investiert hätten, nur folgende wirt-
schaftlich vertretbare Handlungsvarianten:
112
Bonn, 14. September 2016 Amtsblatt 17 Band 1
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
2348 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 17 2016
- Eigener Netzausbau zum KVz oder einem näher am Teilnehmer gelegenen Zugangspunkt
- Rückbau des Netzes und Inanspruchnahme eines Bitstromproduktes auf sehr viel tieferer
Wertschöpfungsebene
- Inanspruchnahme eines angemessenen Alternativproduktes zum bisherigen Zugang auf
HVt-Ebene.
Die erste Handlungsvariante, d. h. der Ausbau eines eigenen FTTC- oder FTTB/H-Netzes
sei zwar eine grundsätzlich geeignete Möglichkeit, um auf den stattfindenden Netzumbau zu
reagieren und sich von den Vorleistungen der Telekom Deutschland GmbH in noch weiterem
Maße zu lösen. Aufgrund des erheblichen Finanzierungsaufwandes sei diese Variante je-
doch nur in einzelnen Regionen umsetzbar. Es handele sich aber hierbei nicht um eine „Ge-
samtlösung“, die als Ersatz für den wegfallenden HVt-Zugang tauge. Ebenso wenig könnten
die Wettbewerber nicht pauschal auf eine niedrigere Wertschöpfungsebene verwiesen wer-
den. Vielmehr müsse – eben durch eine entsprechende Marktanalyse – gewährleistet wer-
den, dass die Wettbewerber durch den von der Telekom Deutschland GmbH geplanten
NGA-Ausbau nicht aus dem Markt gedrängt würden. Da sich die Nachfrage an einem zur
Teilnehmeranschlussleitung vollständig technisch und wirtschaftlich vergleichbaren Produkt
orientieren werde, müsse die Bundesnetzagentur ebenso die Sorge dafür tragen, dass ein
solches auch flächendeckend erhältlich sei. Deshalb sei es erforderlich, dass das virtuelle
lokale Zugangsprodukt in Form des Layer-2-Bitstromzugangs an 900 Punkten ebenso alle
xDSL-Varianten umfasse.
Sollte die Beschlusskammer an ihrer Einschätzung festhalten, der geplante Layer-2-
Bitstromzugang an 900 Punkten sei in Markt Nr. 3b der Märkte-Empfehlung zu verorten, so
müsse auf das richtige Verhältnis zu Markt Nr. 3a geachtet werden. Zum einen sehe die der-
zeitig gültige Regulierung des Marktes Nr. 3a und das hierauf gründende Vectoring-Regime
bereits die Bereitstellung von Bitstrom auf Layer-2-Ebene für den Fall vor, dass VDSL2-
Vectoring betrieben werde. In diesem Fall sei die physikalische Entbündelung aus techni-
schen Gründen nicht möglich. Da in der Regulierungsverfügung dann aber Layer-2-
Bitstromzugang als Substitut für den Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung vorgesehen
sei, habe die Bundesnetzagentur gewissermaßen selbst den Markt für ein lokales virtuelles
Zugangsprodukt eröffnet. Die Wettbewerber fragten dies nämlich auf Basis von Spezifikatio-
nen nach, die aus ihrer Marktbetrachtung vollständig äquivalent zum Zugang zur Teilneh-
meranschlussleitung sein müssten. Das bedeute aber auch, dass sämtliche Voraussetzun-
gen und Regulierungsmaßnahmen sich ebenso am lokalen Zugang der Wettbewerber zur
Teilnehmeranschlussleitung zu orientieren hätten. Zum anderen aber würde der Markt für
den Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung entgegen der wirtschaftlichen Realität ohne
weitere Begründung teilweise aus der Regulierung entlassen. Dies hätte zur Folge, dass
eine erhebliche Unsicherheit entstehen würde. Die Wettbewerber würden ihr berechtigtes
Vertrauen in eine konstante und vor allem in sich konsistente Regulierung verlieren. Außer-
dem würde hiermit ein gefährlicher Paradigmenwechsel vollzogen. Stattdessen sollte das
deutsche Erfolgsmodell Regulierung des Zugangs zur Teilnehmeranschlussleitung fortentwi-
ckelt werden.
c) Funktionale Austauschbarkeit des Zugangs zur Teilnehmeranschlussleitung mit einem
virtuellen lokalen Zugangsprodukt
Die Präsidentenkammer komme zu dem Ergebnis, dass denkbare lokale virtuelle Produkte
am Hauptverteiler oder einem näher zum Endkunden gelegenen Punkt dem sachlich rele-
vanten Markt zuzurechnen seien. Dafür sollten drei kumulative Kriterien herangezogen wer-
den.
So sollte der Zugang erstens lokal erfolgen. Dies sei entweder nahe einer Teilnehmervermitt-
lungsstelle, eines Hauptverteilers oder eines Kabelverzweigers der Fall. Dieses Kriterium sei
113
Amtsblatt 17 Band 1 Bonn, 14. September 2016
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
17 2016 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 2349
richtig, da nur so von einer Vergleichbarkeit mit dem klassischen Zugang zur Teilnehmeran-
schlussleitung ausgegangen werden könne. Allerdings führe die Bundesnetzagentur im Wei-
teren aus, dass die Zahl der Anschlusspunkte nicht denen des Kupfernetzes gleichwertig
sein müsste. Obwohl auch diese Einschränkung von der EU-Kommission mitgetragen werde,
sei diese pauschale Formulierung zumindest bedenklich.
Wenn die Zahl nicht identisch sein müsse, bedeute dies, dass VULA nicht an allen Hauptver-
teilern oder Kabelverzweigern verfügbar sein müsse, sondern möglicherweise an einer ge-
ringeren Anzahl von Standorten. Die Anzahl dürfe daher nur dann divergieren, wenn der
Nachfrager die – tatsächliche und wirtschaftliche – Möglichkeit habe, in jeder Region den
Zugang zu nutzen, d. h. wenn z. B. statt eines Kabelverzweigers nur der Hauptverteiler oder
ein gleichwertiger Zugang zur Verfügung stünde.
Darüber hinaus dürfe es nicht der Fall sein, dass ein Zugang an einem Standort nur am Ka-
belverzweiger, nicht aber am Hauptverteiler möglich sei. Viele Nachfrager hätten nur die
Hauptverteiler erschlossen. Würde VULA nun ausschließlich am Kabelverzweiger angebo-
ten, müssten die TAL-Erschließer hohe Investitionen tätigen, um den näher am Kunden lie-
genden Zugang nutzen zu können. Dadurch würde VULA für sie unrentabel und der Zugang
faktisch ausgeschlossen. Zu Recht habe die Bundesnetzagentur im Folgenden insoweit eine
Austauschbarkeit aus Nachfragersicht verneint, aber aus Anbietersicht bejaht. Diese Diver-
genz müsse indes zwingend dazu führen, dass eine Verweisung eines Nachfragers eines
Hauptverteilers auf den Kabelverzweiger nicht erfolgen könne und dürfe. Demzufolge könne
die pauschale Formulierung, dass die Anzahl nicht gleichwertig sein müsse, so nicht auf-
rechterhalten werden.
Als weiteres Kriterium für die Austauschbarkeit werde ein garantierter Zugang zu Bandbrei-
ten vorgesehen. Hierzu führe die Bundesnetzagentur aus, dass dem Bedarf der Zugangs-
nachfrager entsprechende Bandbreiten bereitgestellt würden. Hieraus werde aber nicht klar,
wer im Endeffekt festlege, welche dem Bedarf entsprechen und in Anspruch genommen
werden könnten.
Die irische Regulierungsbehörde ComReg habe in einer korrespondierenden Entscheidung
insoweit zu Recht klargestellt, dass der Nachfrager die Kontrolle über die Bandbreiten haben
und seine eigene Upstream- und Downstream-Geschwindigkeiten festlegen können müsse.
Insoweit sollte eine Klarstellung in der Marktdefinition erfolgen, dass die Bandbreiten nicht
von dem Zugangsanbieter in einer bestimmten Clusterung vorgegeben werden dürften. Dies
sei insofern bedeutsam, als dass die Lieferung der technisch maximalen Bandbreite ein Ker-
naspekt von VULA ist. Schließlich seien Bandbreitenabstufungen bei VULA nicht durch Kos-
tenunterschiede, sondern allein durch Entgeltdifferenzierung zur Margenmaximierung moti-
viert. Eine derartige Einschränkung führe also alleine zu einer Benachteiligung des Nachfra-
gers und damit zu einer signifikanten Schlechterstellung im direkten Vergleich mit dem bishe-
rigen Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung.
Grundsätzlich müssten die Kriterien des VULA so bestimmt werden, dass der hierüber dann
gewährte Zugang hinsichtlich seiner Quantität und Qualität dem klassischen Zugang ent-
spreche. Würde für einen Zugang mit niedrigeren Anforderungen die Austauschbarkeit be-
jaht, könnte dies im Endeffekt zu einer Aushöhlung des Zugangsrechtes und damit zu einer
Schädigung des Wettbewerbs führen.
d) Ergebnis: Funktionale Austauschbarkeit des Zugangs zur Teilnehmeranschlussleitung mit
VULA
Die oben gemachten Anmerkungen ließen sich in einem Kriterienkatalog zusammenfassen.
Nach den Erfahrungen unserer Mitgliedsunternehmen als Nutzer der entbündelten Teilneh-
meranschlussleitung seien folgende Anforderungen an ein VULA-Produkt zentral:
114
Bonn, 14. September 2016 Amtsblatt 17 Band 1
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
2350 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 17 2016
Unbegrenzte Datenvolumina des einzelnen Anschlusses, da auf der entbündelten Teilneh-
meranschlussleitung auch beliebig viel Volumen transportiert werden könne, ohne die Kos-
ten der Teilnehmeranschlussleitung zu beeinflussen.
- Möglichkeit zur Priorisierung verschiedener Verkehrsströme gegeneinander
- Zusammenführung der verschiedenen VULAs in einer zentralen Kopplung (A10-NSP), die-
se müssten quantitativ beliebig skalierbar und technisch überbuchbar sein (es müsse z. B.
ein N:1 VLAN Modell anwendbar sein).
- Nutzung aller marktüblichen technischen Protokolle müsse gewährleistet sein.
- Transparente Abbildbarkeit von Triple-Play- und sonstigen Diensten (z. B. Multicast).
Die Bundesnetzagentur teilt die Auffassung des VATM e V. sowie der Plusnet GmbH & Co.
KG hinsichtlich eines Kriterienkatalogs, dass ein virtuelles Zugangsprodukt bestimmte Para-
meter erfüllen sollte, damit es dem Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung nahe kommt.
Darüber hinaus wird auf die Ausführungen der Bundesnetzagentur verwiesen, die bereits im
Rahmen der Stellungnahmen des BUGLAS e. V., der M-net Telekommunikations GmbH so-
wie der ÊWE TEL GmbH getätigt worden sind, da sich das Vorbringen des VATM e V. sowie
der Plusnet GmbH & Co. KG nicht wesentlich unterscheiden.
Versatel GmbH
Die Beschlusskammer stelle zu Recht fest, dass zum sachlich relevanten Markt ein lokales
virtuell entbündeltes Zugangsprodukt gehöre. Diese Feststellung könne jedoch im Weiteren
nur in der Form erfolgen, dass zu diesem Markt in sachlicher Hinsicht der Layer-2-
Bitstromzugang an 900 Punkten gehöre, der alle xDSL-Varianten erfasse.
Die Versatel GmbH unterstütze die Feststellungen der Beschlusskammer in weiten Teilen,
soweit sie grundsätzlich davon ausgehe, dass auch ein virtuelles lokales Zugangsprodukt zu
Teilnehmeranschlüssen in den sachlich relevanten Markt mit einbezogen werde. In wesentli-
chen Teilen entsprächen die Ausführungen der sachlichen Marktabgrenzung jedoch nicht der
Realität.
- Geplanter NGA-Ausbau durch die Telekom Deutschland GmbH
Die Beschlusskammer gehe in ihren Untersuchungen nur dürftig auf die Frage ein, welche
genauen virtuellen Zugangsprodukte als mit der physischen Entbündelung vergleichbar zum
sachlich relevanten Markt zu zählen seien. Damit verkenne sie jedoch wesentliche Punkte,
die bereits Grundlage des Marktes Nr. 3a sind. So sei sie vor allem gehalten, auch zukünfti-
ge Entwicklungen bei ihren Untersuchungen mit einzubeziehen. Hierzu gehörten vor allem
die umfangreichen Pläne der Telekom Deutschland GmbH im Rahmen ihres NGA-Ausbaus.
Stattdessen gehe die Bundesnetzagentur ohne vertiefte Prüfung von den Aussagen der Te-
lekom Deutschland GmbH zur Bereitstellung eines Bitstromzugangsproduktes auf Ebene
Layer 2 aus.
Durch den aktuell eingeleiteten und stattfindenden Ausbau ihres NGA-Netzes ersetze die
Telekom Deutschland GmbH das bisherige meist kupferbasierte Anschlussnetz zwischen
HVt und KVz durch Glasfaserstrecken und verlege die Übertragungstechnik vom bisherigen
HVt zum KVz. Aufgrund der geringeren Entfernungen zum Endkunden sei es ihr dadurch
möglich, sehr viel höhere Bandbreiten zu realisieren. Infolge dieses Umbaus werde die Tele-
kom Deutschland GmbH wie angekündigt eine Vielzahl der derzeit rund 8.000 HVt-Standorte
abbauen können. Dabei benötige sie für das NGA-Netz behördenbekannt künftig nur noch
900 konzentrierende Zugangspunkte, so genannte Metro Core Locations. Details hierzu ha-
be die Telekom Deutschland GmbH unter anderem auf ihrer Informationsveranstaltung am
115
Amtsblatt 17 Band 1 Bonn, 14. September 2016
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
17 2016 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 2351
13. Und 14. Januar 2015 in Bonn zur BNG-Migration dargestellt. So stünden danach zukünf-
tig 900 Broadband Network Gateways zur Verfügung. Diese ersetzten unmittelbar den Zu-
gang zur Teilnehmeranschlussleitung auf der HVt-Ebene. Es dürfte wohl als sicher gelten,
dass es sich hierbei um dieselben 900 Broadband Network Gateways handele, die als An-
schlusspunkte für Layer-2-Bitstromzugang angedacht seien. Allein der Umstand, dass die
Telekom Deutschland GmbH mit diesen Migrationsplänen das weitere Schicksal des HVt-
Zugangs bestimmen könne, sollte bereits maßgeblich in der Marktdefinition mit einbezogen
werden. In Zukunft solle also über 900 Broadband Network Gateways eine direkte Verbin-
dung zwischen Access und Backbone möglich sein.
Dieser NGA-Ausbau zusammen mit einem Rückbau der 8.000 HVt werde einige Folgen für
Wettbewerber haben. Erstens würden auf der Ebene des HVt-Zugangs Zugangsmöglichkei-
ten nur noch an diesen 900 BNG bestehen. Der Zugang zur entbündelten Teilnehmeran-
schlussleitung werde darüber hinaus nur noch am KVz möglich sein.
- Austauschbarkeit des Zugangs zur Teilnehmeranschlussleitung mit VULA
Grundsätzlich gehe die Beschlusskammer dabei zutreffend davon aus, dass der virtuelle
Zugang auf lokaler Ebene mit dem Zugang zur entbündelten Teilnehmeranschlussleitung
vergleichbar und deshalb aus Nachfragersicht austauschbar sei. Dafür sollten drei kumulati-
ve Kriterien herangezogen werden:
- Der Zugang erfolge lokal.
- Der Zugang sei allgemein.
- Das virtuelle Produkt werde aus Nachfragersicht als funktionaler Ersatz für den entbündel-
ten Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung angesehen.
Hinsichtlich der lokalen Übergabe führe die Kommission aus, dass der Verkehr auf einer
Ebene übergeben werde, die viel näher am Standort des Kunden sei als die beim herkömm-
lichen Bitstromzugang übliche nationale oder regionale Ebene. Die Kommission grenze dies
also scheinbar nach Erfahrungswerten ab, die sich aus dem herkömmlichen Bitstromzugang
ergäben. Dies könne jedenfalls auf den Bitstromzugang auf Layer-3-Ebene zutreffen. Jedoch
verweise die Kommission selbst in der Fußnote zu dieser Voraussetzung darauf, dass sie
das Kriterium für einen lokalen Zugang auf Layer-2-Ebene des 7-Schichten-Modells für
Kommunikationsprotokolle der International Standard Organisation festmache. In Bezug auf
den herkömmlichen physikalischen Zugang treffe dies jedenfalls zu, wenn der Zugang in
oder nahe einer Teilnehmervermittlungsstelle, einem HVt oder einem KVz erfolge. Wichtiger
sei jedoch die von der Kommission dargestellte Erkenntnis, dass die Zahl der Anschluss-
punkte nicht unbedingt zu den Anschlusspunkten des Kupfernetzes gleichwertig sein müsse.
Die Annahme der Bundesnetzagentur, dass das Layer-2-Bitstromzugangsprodukt an 900
Zugriffspunkten dieses Kriterium des Vorhandenseins lokaler Übergabepunkte nicht erfülle,
lasse sich deshalb nicht begründen.
Eine besondere Gewichtung erfahre aber auch das dritte Kriterium. Ein funktionaler Ersatz
solle dann gegeben sein, wenn Zugangsnachfrager ähnlich viel Kontrolle über das Zugangs-
netz hätten und das Produkt in ähnlichem Maße Produktdifferenzierung und Innovation er-
mögliche wie der entbündelte Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung. Dies sei aber bei Bit-
stromzugang auf Layer-2-Ebene gerade der Fall. Ein derartiges Produkt erlaube dem Nach-
frager qualitativ differenziert gestaltete Zugangsprodukte auf einer hohen Wertschöpfungs-
ebene, die möglichst nah an den Zugang zur entbündelten Teilnehmeranschlussleistung
herankommen müsse. Der Layer-2-Bitstromzugang sei dadurch geprägt, dass Zugangsnach-
frager sämtliche Elemente des Kernnetzes kontrollieren könnten. Hierzu gehörten auch die
einzelnen Netzfunktionalitäten sowie die betrieblichen und geschäftlichen Prozesse. Hierüber
sollte es auch möglich sein, die Spezifikationen des Endnutzerprodukts und die jeweils erfor-
derliche Qualität zu kontrollieren. Gerade diese letzten beiden Punkte seien es auch, die den
116
Bonn, 14. September 2016 Amtsblatt 17 Band 1
