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Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Amtsblätter bis 2018“
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des Layer-2-Bitstromzugangs an 900 Zugangspunkten aus Nachfragersicht nicht gegeben
sein sollte, ist anzumerken, dass der Layer-2-Bistromzugang an ca. 900 Punkten nicht lokal
(d. h. am HVt oder KVz), sondern auf einer höheren Ebene des konzentrierenden Netzes
übergeben werden. Gemäß der Explanatory Note zur aktuellen Märkte-Empfehlung zeichnen
sich lokale aktive (oder virtuelle) Zugangsprodukte vor allem durch dedizierte Kapazität, ho-
he Verfügbarkeit und geringe Überbuchung aus. Für ein Layer-2-Bitstromzugangsprodukt mit
regionaler bzw. zentraler Übergabe sind diese Kriterien nicht erfüllt. An den ca. 900 Broad-
band Network Gateway (BNG) Übergabepunkten des Ethernet-Konzentratornetzes der Tele-
kom Deutschland GmbH wird der Verkehr von durchschnittlich ca. 45.000 Kunden kon-
zentriert, während am HVt durchschnittlich ca. 5.000 Kunden zusammengefasst sind, die bei
der Kupfer-TAL über eine dedizierte Leitung erreicht werden können. Bei einem Zugang zu
einem KVz (physisch oder virtuell an über 300.000 Punkten) werden nur wenige hundert
Kunden erreicht.
Das insbesondere im Rahmen der Vectoring-Entscheidung umschriebene Bitstromzugangs-
produkt, bei dem der vom VDSL-Anschluss (mit Vectoring) herrührende Verkehr am Out-
door-DSLAM des KVz übergeben werden muss und ein Substitut zur Teilnehmeranschluss-
leitung darstellt, wird entsprechend nicht als Substitut zu dem hier beschriebenen Layer-2-
Bitstromzugangsprodukt an ca. 900 Zugangspunkten angesehen.222 Ein solches Bitstromzu-
gangsprodukt KVz-AP unterscheidet sich von dem hier beschriebenen Layer-2 Produkt
durch die fehlende oder sehr geringe Überbuchung, auch kann durch die Nähe zur TAL-
Infrastruktur (Layer 1) von einer „quasi“ garantierten Bandbreite ausgegangen werden. Im
Übrigen handelt es sich hier um eine sehr lokale Übergabe (an über 300.000 Punkten). Aus
dem gleichen Grunde wird auch ein mögliches lokales virtuelles Zugangsprodukt am HVt
nicht als Substitut zu einem Layer-2-Bitstromzugangsprodukt mit regionaler Übergabe ange-
sehen.
Als Ergebnis ist festzuhalten, dass derzeit auch unter Berücksichtigung der Stellung-
nahmen interessierter Parteien sowohl das tatsächlich von der Telekom Deutschland
GmbH angebotene Alternativprodukt auf der Ebene des KVzs als auch theoretisch
denkbare lokale virtuelle Produkte am Hauptverteiler oder einem näher zum Endkun-
den gelegenen Punkt dem hier relevanten Markt zuzurechnen sind.
8.1.10 Unterschied zwischen den Märkten Nr. 3a und Nr. 3b der Empfehlung
Nach der Märkte-Empfehlung 2014 bleiben die beiden Vorleistungsmärkte „Zugang zur ent-
bündelten Teilnehmeranschlussleitung“ und „Breitbandzugang für Großkunden (= Bitstrom-
zugang)“, wie sie in der Märkte-Empfehlung 2007 definiert waren, weitgehend erhalten. Die
Definitionen der Märkte Nr. 3a („lokaler Zugangsmarkt“) und Nr. 3b („zentraler Zugangsmarkt
für Massenmarktprodukte“) verändern die Marktgrenzen des herkömmlichen TAL-Zugangs-
und des Bitstromzugangsmarktes nur leicht.
Bisher umfassten die klassischen Zugangsmärkte einerseits den Zugang zur entbündelten
Teilnehmeranschlussleitung und damit den Zugang zur reinen passiven Infrastruktur, wäh-
rend der Bitstromzugangsmarkt auf höherer Netzebene andererseits ein aktives Zugangs-
produkt ist. Die neuen Zugangsmärkte Nr. 3a („wholesale local access provided at fixed loca-
tion“) und Nr. 3b („wholesale central access provided at fixed location for massmarket pro-
ducts“) bestimmen sich jetzt vor allem nach der Endkundennähe des Zugangs. Der Markt
Nr. 3a umfasst alle Zugangsformen auf lokaler Ebene (passiv oder aktiv, d. h virtuell), wäh-
rend der Markt 3b alle Bitstromzugangsformen auf höherer Netzebene umfasst und auf Mas-
222
Dabei muss das zuvor umschriebene Bitstromprodukt angeboten werden, um in den Genuss eines
geschützten Vectoring zu kommen.
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2354 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 17 2016
senanwendungen abzielt.223 Das Kriterium „passiver Zugang versus aktiver Zugang“ deckt
sich in hohem Maße mit dem neuen Unterscheidungskriterium nach der Endkundennähe des
Übergabepunktes. Passiver Zugang setzt technikbedingt immer einen nahe beim Endkunden
gelegenen Zugang voraus. Hierunter ist, wie dies im Rahmen der Marktdefinition zuvor dar-
gelegt worden ist, der Zugang am Hauptverteiler oder näher am Endkunden (z. B. am Kabel-
verzweiger) zu verstehen.
In der Festlegung zum Markt Nr. 4 der Märkte-Empfehlung 2007 ist umfassend begründet
worden, warum ein passives Zugangsprodukt, wie der Zugang zur Teilnehmeranschlusslei-
tung, und ein aktives Vorleistungsprodukt, wie Bitstromzugang, nicht als austauschbar ange-
sehen und getrennten Märkten zugerechnet werden. Die dort aufgeführten Gründe, wie feh-
lende Austauschbarkeit aus Nachfragersicht, mangelnde Angebotsumstellungsflexibilität und
unterschiedliche Wettbewerbsbedingungen haben auch auf Basis der Märkte-Empfehlung
2014 noch heute Gültigkeit.
Die Wettbewerbsbedingungen auf dem lokalen Zugangsmarkt (Markt Nr. 3a), der vor allem
den physischen Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung, aber auch den virtuellen lokalen
Zugang umfasst, und den Bitstromzugangsmärkten (Markt Nr. 3b) unterscheiden sich auf-
grund unterschiedlicher Angebots- und Nachfragemerkmale. Diese Einschätzung gründet
sich auf der Tatsache, dass sich die Angebote auf diesen Märkten technologisch unterschei-
den und auf unterschiedliche Anbieter und Nachfrager treffen. Es gibt nur wenige Anbieter
des Zugangs zur Teilnehmeranschlussleitung, da diese immer über ein eigenes Teilnehmer-
anschlussnetz verfügen müssen, das ein bedeutsames Bottleneck darstellt. Kein einziger
alternativer Anbieter von Teilnehmeranschlussleitungen ist in der Lage, auch nur in einer
Region näherungsweise flächendeckend Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung anzubie-
ten. Die wichtige alternative Infrastrukturplattform für TV-Kabelanschlüsse ist unter anderem
aufgrund der fehlenden Entbündelbarkeit dieser Infrastruktur nicht Teil des Marktes Nr. 3a.
Von daher können in dem hier untersuchten Vorleistungsmarkt Nr. 3a nur die im Vergleich
zur Telekom Deutschland GmbH deutlich kleineren regionalen oder meist nur lokalen Anbie-
ter die Telekom Deutschland GmbH restringieren. Dies gilt auch für jene, die möglicherweise
KVz-TAL-basiert virtuellen lokalen Zugang anbieten. Ein Bitstromzugangsprodukt, insbeson-
dere wenn es sich um Layer-3-Bitstromzugang handelt, kann sowohl von Anbietern, die über
ein eigenes Anschlussnetz verfügen (auf Basis einer xDSL-, Glasfaser- oder TV-Kabelinfra-
struktur) bereitgestellt oder von solchen angeboten werden, die diese Vorleistung über den
Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung oder den Layer-2-Bitstromzugang erzeugen. Ent-
sprechend gibt es im Layer-3-Bitstromzugangsmarkt drei alternative Anbieter, die überregio-
nal diese Vorleistung anbieten können. Hinzu kommt der potenzielle Wettbewerb der TV-
Kabelnetzanbieter.
Die Wettbewerbsbedingungen zwischen dem lokalen Zugangsmarkt und einem Layer-2-
Bitstromzugangsmarkt differieren nicht ganz so deutlich, weisen jedoch noch so deutliche
Unterschiede auf, dass dies, gemeinsam mit der fehlenden Austauschbarkeit aus Anbieter-
und Nachfragersicht, die Definition zweier getrennter Märkte begründet. Der Wettbewerbs-
druck von Anbietern mit einem TAL-basierten Geschäftsmodell ist dort geringer, wo die vor-
handene VDSL-Infrastruktur (FTTC) – insbesondere kombiniert mit Vectoring – den Zugang
zur Teilnehmeranschlussleitung am Hauptverteiler zur FTTC-Infrastruktur technisch unmög-
lich macht, so dass Layer-2-Bitstromzugang hier eine wichtige relativ infrastrukturnahe Alter-
native zur Entbündelung der Teilnehmeranschlussleitung darstellt. Gleichwohl sind die
223
Gemäß dem Konsultationsentwurf der Marktanalyse zu Markt Nr. 3b unterteilt sich dieser Markt in zwei Teil-
märkte, einerseits den Markt für Layer-2-Bitstromzugang und andererseits den Markt für Layer-3-Bitstromzugang.
Ersterer umfasst den Bitstromzugang mit Übergabe auf der Layer-2-Ebene an verschiedenen regionalen Überga-
bepunkten der Konzentrator-Netzhierarchie unter Einbeziehung aller xDSL-basierten und Glasfaser-basierten
Anschlussinfrastrukturen. Letzterer umfasst den Bitstromzugang mit Übergabe auf der Layer-3-Ebene an ver-
schiedenen Übergabepunkten der Netzhierarchie unter Einbeziehung aller xDSL-basierten und Glasfaser-
basierten Anschlussinfrastrukturen sowie HFC-Breitbandzugang mit Übergabe auf Layer-3-Ebene. Beide Vorleis-
tungsprodukte dienen vor allem der Bereitstellung von breitbandigen Massenmarktdiensten auf der Endkun-
denebene.
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Markteintrittshürden für einen Anbieter von Breitbanddiensten, der Layer-2-Bitstromzugang
nachfragen will, deutlich geringer als für einen, der auf Basis des lokalen Zugangs auf den
Breitbandanschlussmarkt eintreten wollte. Letzterer müsste zur Erzeugung eines VDSL-
Produktes entsprechende Kabelverzweiger entbündeln oder zumindest erschließen224, wäh-
rend die dem Markt Nr. 3b zugerechneten Bitstromzugangsprodukte alle nicht lokal (d. h. am
Hauptverteiler oder Kabelverzweiger) übergeben werden, sondern auf einer höheren Ebene
des konzentrierenden Netzes. So wird die Telekom Deutschland GmbH in der Zukunft Layer-
2-Bitstromzugangsprodukte an 900 Übergabepunkten am Ausgang ihres konzentrierenden
Netzes übergeben. Neu an der Marktdefinition der Märkte-Empfehlung 2014 ist, dass auch
lokale aktive Produkte eindeutig Teil des hier untersuchten lokalen Zugangsmarktes Nr. 3a
sind, während im zentralen Zugangsmarkt Nr. 3b vor allem Vorleistungsprodukte zusam-
mengefasst sind, die auf den Massenmarkt zielen. Gemäß dem Explanatory Note zur Märk-
te-Empfehlung 2014 zeichnen sich lokale aktive (oder virtuelle) Zugangsprodukte vor allem
durch dedizierte Kapazität, hohe Verfügbarkeit und geringe Überbuchung aus. Weder für ein
Layer-3-Bitstromzugangsprodukt, das erst im Kernnetz übergeben wird, noch für ein Layer-2-
Bitstromzugangsprodukt sind diese Kriterien erfüllt. An den Broadband Network Gateway
(BNG) Übergabepunkten des Ethernet-Konzentratornetzes der Telekom Deutschland GmbH
wird der Verkehr von durchschnittlich ca. 45.000 Kunden konzentriert, während am Haupt-
verteiler durchschnittlich ca. 5.000 Kunden zusammengefasst sind, die bei der Kupfer-Teil-
nehmeranschlussleitung über eine dedizierte Leitung erreicht werden können. Bei einem
Zugang zu einem Kabelverzweiger (physisch oder virtuell) werden dagegen nur wenige 100
Kunden erreicht.
So würde beispielsweise eine 10 %ige Steigerung des Preises des Layer-2-Bitstromzu-
gangsproduktes nicht ausreichen, um die mit der lokalen Zugangsnachfrage (physisch oder
virtuell) verbundenen Infrastrukturinvestitionen in das Konzentratornetz wirtschaftlich werden
zu lassen. Aus der Sicht eines Layer-2-Bitstromzugangsnachfragers bietet der lokale Zugang
weder funktional noch kommerziell eine Wechselmöglichkeit. Dies begründet sich in langen
Investitionsvorlaufzeiten, dem Zwang zu flächendeckendem Netzausbau und der Notwen-
digkeit, in ggf. technische Einrichtungen zu investieren (z. B. DSLAMs, optische Splitter,
Router etc.). Dies gilt erst recht für mit FTTC-, FTTB- und FTTH-Anschlussinfrastrukturen
erschlossene Gebiete, bei denen er Kabelverzweiger, sonstige Verzweigerknoten oder die
Gebäude der Endkunden erschließen müsste.
Umgekehrt wird kein Netzbetreiber, der seine Endkunden über den physischen Zugang zur
Teilnehmeranschlussleitung oder virtuellen lokalen Zugang erschließt, diese durch nachge-
fragten Bitstromzugang substituieren, sollte der TAL-Zugangspreis um 10 % steigen. Unab-
hängig von der Tatsache, dass Bitstromzugang in der Regel auf der Teilnehmeranschlusslei-
tung aufsetzt und damit auch von der Preiserhöhung betroffen sein dürfte, würde dieser
Netzbetreiber mit einem Geschäftsmodell, dass auf einem lokalen Zugang basiert die Amor-
tisation der eigenen Investitionen in die Zugangsnetz- und Übertragungsnetzinfrastruktur
gefährden, da er sich bei Bitstromzugang zusätzliche Übertragungsdienste (z. B. im Kon-
zentratornetz) einkauft. Außerdem ist Bitstromzugang für ihn kein technisch gleichwertiges
Produkt, da die Kontrolle über die Übertragungsnetzfunktionalitäten zu gering ist, um die
gleichen Differenzierungsmöglichkeiten und Innovationschancen zu heben, wie bei der Ver-
wendung des lokalen Zugangs zur Teilnehmeranschlussleitung. Layer-2-Bitstromzugang ist
für einen lokalen Zugangsnachfrager aus wirtschaftlichen und funktionalen Gründen keine
gleichwertige Vorleistungsalternative, die ihn aufgrund der genannten Preiserhöhung zum
Produktwechsel veranlassen könnte.
Auf der Angebotsseite ist der Wechsel von einem Layer-2-Bitstromzugangsangebot zu ei-
nem Angebot von lokalem Zugang nur dann gegeben, wenn der Anbieter über alle Netzele-
mente verfügt, die es ihm erlauben, gleichwertige Zugänge autonom anzubieten.
224
Dies bedeutet, dass für eine flächendeckende Erschließung Zugangspunkte in einer Anzahl in fünf bis sechs-
stelliger Höhe (je nach Größe des VDSL-Gebietes) zu erschließen wären.
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Eine 10 %ige Preiserhöhung für den Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung wird nur jenen
Bitstromzugangsanbieter zu einer Reaktion veranlassen, der sein Bitstromzugangsangebot
auf einer angemieteten Teilnehmeranschlussleitung aufsetzt225. Wollte dieser sein Angebot
auf ein (eigenrealisiertes) Teilnehmeranschlussleitungsangebot umstellen, müsste er in An-
schlussnetze investieren, während er die Amortisation der vorhandenen (aber möglicher-
weise nicht mehr genutzten) Investitionen in Zuführungsnetze und Übertragungstechnik ge-
fährdet. Eine Angebotsumstellung, die solch umfassende Infrastrukturinvestitionen voraus-
setzt, ist auf der Basis einer 10 %igen Preiserhöhung für den Zugang zur Teilnehmeran-
schlussleitung wirtschaftlich nicht darstellbar. Eine Angebotsumstellungsflexibilität ist nicht
gegeben. Dies gilt auch, wenn sein Layer-2-Bitstromzugangsangebot auf dem Zugang zur
Teilnehmeranschlussleitung am Kabelverzweiger (physisch oder virtuell) basiert, um VDSL-
Bitstromzugang anzubieten. Als Markteintrittshürde verbleibt einem überregional agierenden
Netzbetreiber immer noch die Notwendigkeit, viele Millionen Endkunden mit eigenen Teil-
nehmeranschlussleitungen vom Kabelverzweiger aus zu erschließen. Dies erzeugt hohe
Investitionskosten, da auf dieser endkundennahen Netzebene hoher Grabungsaufwand ent-
steht, um jeden einzelnen Haushalt zu erschließen. Eine die Investitionskosten günstig be-
einflussende Leerrohr-Infrastruktur ist im Anschlussnetzbereich in Deutschland in der Regel
nicht zu finden.
Wollte er sein Angebot auf ein virtuelles lokales Produkt umstellen, muss er nicht in jedem
Fall Teilnehmeranschlussleitungen vom Endkunden bis zum Kabelverzweiger ausbauen. Er
kann den (physischen) Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung am Kabelverzweiger anmie-
ten, aber er muss mehrere hunderttausend Kabelverzweiger erschließen, um flächende-
ckend Endkunden erreichen zu können. Auch diese Investitionskosten dürften eine hohe
Markteintrittshürde darstellen.
Entsprechend sind in den beiden Bitstromzugangsmärkten nur Zugangsprodukte auf höherer
Netzebene, mit geringeren, nicht garantierten Qualitäten zusammengefasst, die auf den
Massenmarkt zielen.
Ergebnis
Der Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung bzw. Zugangsprodukte mit lokaler Übergabe
sind wegen fehlender Substitutionsbeziehungen, mangelnder Angebotsumstellungsflexibilität
und im Hinblick auf die Unterschiedlichkeit der Wettbewerbsbedingungen kein Ersatz für den
Bitstromzugang. Aus den genannten Gründen werden auf Basis der Märkte-Empfehlung
2014 der lokale Zugang (virtuell oder physisch = Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung)
und der Bitstromzugang (Zentraler Zugang (regional/überregional) zur Bereitstellung von
Massenmarktprodukten) getrennten Märkten (Markt Nr. 3a bzw. Markt Nr. 3b) zugeordnet.
8.1.11 Einfluss von Wettbewerbsdruck der Endkundenmärkte auf den Vorleistungs-
markt
Hinsichtlich der Frage, ob und inwieweit von den genannten Endkundenmärkten bzw. Berei-
chen ein indirekter Wettbewerbsdruck auf die hier in Frage kommenden Vorleistungen aus-
geübt wird, so dass der Vorleistungsmarkt weiter – als wie zuvor ausgeführt – abzugrenzen
ist, ist Folgendes anzumerken. Letztlich käme hier aufgrund der Bedeutung der Kabelfern-
sehnetze (im Verhältnis zu den anderen alternativen Zugangstechnologien) auf den genann-
ten Endkundenmärkten nur eine Erweiterung des hier relevanten Marktes um den Zugang
zur Teilnehmeranschlussleitung mittels Kabelfernsehnetzen in Frage.
225
Basiert das Bitstromzugangsangebot auf der eigenrealisierten Teilnehmeranschlussleitung, kann der Bitstrom-
zugangsanbieter ja auch Anbieter auf dem Markt Nr. 3a sein; in jedem Falle muss er den Zugang zur Teilneh-
meranschlussleitung nicht einkaufen.
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Zu klären ist hierbei die Frage, ob ein Vorleistungsprodukt eines Kabelnetzbetreibers, das
sich aus der Sicht eines nachfragenden Telekommunikationsunternehmens aufgrund beste-
hender Wechselhürden zwar auf der Vorleistungsebene als nicht austauschbar mit einem
TAL-basierten Vorprodukt erweist, bei dem der Anbieter gleichwohl bei seiner Preissetzung
durch Wettbewerbsdruck von der Endkundenebene des anderen Technologieproduktes rest-
ringiert ist, dem hier relevanten Markt zuzurechnen ist. Anders formuliert, ist zu klären, ob bei
einer 5 bis10 prozentigen Preiserhöhung des Zugangs zur Teilnehmeranschlussleitung auf
der Basis der Kupferdoppeladern beziehungsweise Glasfaser (FTTH) das nachfragende Un-
ternehmen diese Preiserhöhung an seine Endkunden weitergeben kann, ohne dass er
dadurch auf der Endkundenebene seine Kunden an einen Kabelfernsehanbieter verliert.
Sollte er seine Endkunden dadurch dauerhaft verlieren, wäre der sachlich relevante Vorleis-
tungsmarkt entsprechend um das Kabelfernsehnetz auszuweiten.
Im Ergebnis ist aus Sicht der Bundesnetzagentur derzeit nicht von einer entsprechenden
Erweiterung des Marktes auszugehen. Dies beruht zum einen darauf, dass diese Variante
bereits daran scheitert, dass es derzeit – wie bisher auch – weiterhin keine technischen oder
wirtschaftlich tragfähigen Möglichkeiten, anderen Betreibern einen entbündelten Zugang zu
einer solchen Teilnehmeranschlussleitung zu gewähren, wie auch die Kommission in ihrem
Explanatory Note226 2014 indirekt ausgeführt hat. Zum anderen ist beispielsweise der Festle-
gung zu Markt Nr. 1 der Empfehlung 2007 zu entnehmen, dass die Preise für Endkunden-
produkte auf der Basis der Kupferdoppelader beziehungsweise des Fernsehkabelnetze zum
Teil derart unterschiedlich sind, dass sich entsprechende Preiserhöhungen auf der Vorleis-
tungsebene nur bedingt auf die Endkundenpreissetzung auswirken dürften beziehungsweise
nicht zwingend tatsächlich zu entsprechenden Preiserhöhungen in gleichem Umfang führen
dürften. Zumal bereits jetzt die Preise der Telekom Deutschland GmbH zum Teil über denje-
nigen der Kabelnetzbetreiber liegen und sie gleichwohl über hohe Marktanteile verfügt.
Darüber hinaus hat der Endkunde aufgrund der mangelnden Flächendeckung ohnehin nicht
immer die Möglichkeit, in allen Fällen auf entsprechende Produkte der Kabelnetzbetreiber zu
wechseln. Die vorgenannten Ausführungen zu Markt Nr. 1 der Empfehlung 2007 gelten mit
gewissen Einschränkungen analog für die sachliche Marktabgrenzung für den mit Markt Nr.
3b korrespondierenden Breitbandendkundenmarkt. Zwar mögen auch hier die Endkunden-
preise der Telekom Deutschland GmbH zum Teil über denjenigen der Kabelnetzbetreiber
liegen. Eine Erhöhung des Vorleistungspreises auf Markt Nr. 3b dürfte größere Auswirkun-
gen auf das Endkundenverhalten haben als eine Erhöhung des Vorleistungspreises auf
Markt Nr. 3a, da ersterer einen größeren Anteil am Endkundenpreis ausmachen dürfte als
letzterer. Eine Quantifizierung dieser Wechselbewegungen, der auch mit dem Vorhanden-
sein von indirektem Wettbewerbsdruck von den Endkundenmärkten auf den hier relevanten
Vorleistungsmarkt umschrieben werden kann, ist allerdings nicht zuverlässig möglich. Ent-
scheidend ist, ob dieser indirekte Wettbewerbsdruck hinreichend genug ist, dass man den
Markt entsprechend zu erweitern hat. Es gibt zwar, wenn man sich die Marktanteile des
Breitbandkabels auf der Endkundenebene sowie deren Entwicklung betrachtet, einen indi-
rekten Wettbewerbsdruck. Dieser Druck ist allerdings nicht ausreichend, um den Markt an-
ders abzugrenzen. Dieser Aspekt wird im Rahmen der Marktanalyse selbstverständlich be-
rücksichtigt.
Die Vorgehensweise der Bundesnetzagentur steht auch im Einklang mit dem Ansatz der
Kommission. Maßgeblich ist demnach, dass jeweils (direkt oder indirekt) gefordert wird, dass
es sich um ein Produkt handeln muss, das zumindest grundsätzlich auch – und zwar sogar
einfach – auf dem Vorleistungsmarkt angeboten werden könnte. Diesem Ansatz folgend ent-
fallen demnach solche Endkundenprodukte, die zwar gegebenenfalls auf der Endkunden-
ebene im Wettbewerb mit den entsprechenden Endkundenprodukten des relevanten Vorleis-
tungsproduktes stehen, bei denen die Realisierung eines entsprechenden Vorleistungsange-
226
Commission Staff Working Document, Explanatory Note, SWD(2014) 298, S. 44.
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botes allerdings bereits aus technischen oder betrieblichen Gründen nicht einfach möglich
wäre. Dies ist bei den Kabelfernsehnetzen aber gerade der Fall.
Aufgrund der schon seit längerem weiterhin bestehenden Wettbewerblichkeit des Endkun-
denbereichs von Mietleitungen sind der Bundesnetzagentur keine Anhaltspunkte bekannt,
die eine Ausweitung des hier relevanten Vorleistungsmarktes bedingen.
8.1.12 Ergebnis der sachlichen Marktabgrenzung
Zusammenfassend lässt sich damit feststellen, dass der in der Märkte-Empfehlung
unter 3a aufgeführte Vorleistungsmarkt für den an festen Standorten lokal bereitge-
stellten Zugang bezogen auf die tatsächliche Situation in der Bundesrepublik Deutsch-
land in zwei Teilmärkte zu unterteilen ist und diese folgende Varianten des Zugangs
zur Teilnehmeranschlussleitung umfassen:
Teilmarkt A
o Entbündelter/Gebündelter227 Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung in Form der
Kupferdoppelader am Hauptverteiler oder einem anderen näher an der Teilneh-
meranschlusseinheit gelegenen Punkt; gemeinsamer Zugang zur Teilnehmeran-
schlussleitung (Line Sharing),
o Entbündelter/Gebündelter228 Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung auf Basis
von OPAL/ISIS am Hauptverteiler oder einem näher an der Teilnehmeranschluss-
einheit gelegenen Punkt,
o Entbündelter Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung auf Basis reiner Glasfaser
(massenmarktfähiges FTTH) sowohl in der Punkt-zu-Punkt-Variante als auch in
der Punkt-zu-Mehrpunktvariante. Der Zugang zu den vorhandenen Infrastruktu-
ren ist dabei abhängig von der jeweils vom FTTH-Netzbetreiber gewählten und
eingesetzten Technologie.
o Lokaler virtuell entbündelter Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung am Haupt-
verteiler oder einem anderen näher an der Teilnehmeranschlusseinheit gelege-
nen Punkt.
Teilmarkt B
o Entbündelter Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung auf der Basis einer auf-
tragsbezogenen, kundenindividuellen reinen Glasfaser für die Anbindung großer
gewerblicher Endkunden.
8.2 Räumlich relevanter Markt
Im Anschluss an die Definition des sachlich relevanten Markts ist der räumlich relevante
Markt abzugrenzen.229 Fraglich ist, ob vorliegend – wie bisher auch – weiterhin von einem
bundesweiten Markt ausgegangen werden kann.
227
Anstelle des entbündelten so genannten Zugriffs auf den „blanken Draht“ wird der gebündelte Zugang nur in
Ausnahmefällen erfasst, wenn das Angebot von entbündeltem Zugang im Einzelfall unsinnig und daher sachlich
nicht gerechtfertigt wäre. Zur näheren Erläuterung siehe unter Kapitel.2.3.3.1.
228
Zur näheren Erläuterung siehe unter Kapitel 2.3.3.2.
229
Vgl. Leitlinien, Rn. 55.
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Im Allgemeinen werden kleinere Märkte, die nur einen Teil des Bundesgebietes umfassen,
immer dann anzunehmen sein, wenn aus Sicht des Nachfragers objektive Hemmnisse be-
stehen, welche die Bedarfsdeckung außerhalb eines bestimmten regionalen Gebietes nicht
sinnvoll erscheinen lassen. So ist aus Sicht eines den an festen Standorten lokal bereitge-
stellten Zugang nachfragenden Unternehmens der an festen Standorten lokal bereitgestellte
Zugang in einer Region nicht durch den an festen Standorten lokal bereitgestellte Zugang in
einer anderen Region austauschbar, da es darum geht, damit einen bestimmten Endkunden
zu erreichen. Insofern ist der Standort des jeweiligen lokal bereitgestellten Zugangs, zu wel-
cher das jeweilige Unternehmen diesen nachfragt, aus seiner Sicht keineswegs beliebig aus-
tauschbar. Der räumlich relevante Markt könnte also jeweils deckungsgleich sein mit jedem
einzelnen an festen Standorten lokal bereitgestellten Zugang, zu welchem ein Unternehmen
diesen nachfragt oder auch nur nachfragen könnte.
Es handelt sich allerdings hierbei um eine mit der im Rahmen der sachlichen Marktabgren-
zung dargestellten Problematik vergleichbare Situation, die sich aus den Besonderheiten des
netzgebundenen Telekommunikationssektors ergibt und die insofern die nicht nur von der
Bundesnetzagentur, sondern auch seitens des Bundeskartellamts immer wieder betonte Ge-
fahr einer verfälschten Wiedergabe der Wettbewerbsbedingungen infolge einer Abgrenzung
zu kleiner Teilmärkte in sich birgt.
Im Rahmen der vorherigen Marktanalyse zum Markt für den Zugang zu Netzinfrastrukturen
(einschließlich des gemeinsamen oder vollständig entbündelten Zugangs) an festen Standor-
ten wurde von der Bundesnetzagentur die zuvor festgestellte nationale Marktabgrenzung
beibehalten. Aufgrund der Tatsache, dass die Europäischen Kommission230 in der Explanato-
ry Note 2014 im Vergleich zu derjenigen von 2007 weitergehende Ausführungen zur Abgren-
zung räumlich relevanter Märkte getätigt hat, wird zunächst zwar auf die grundlegenden Aus-
führungen im Rahmen der letzten Analyse verwiesen. Nichtsdestotrotz wird allerdings dar-
über hinaus geprüft, ob Hinweise vorliegen, die eine regionale Marktabgrenzung aufgrund
der Ausführungen in der Explanatory Note 2014 begründen können.
Bei homogenen Marktverhältnissen kann daher die an sich durch das Kriterium der Aus-
tauschbarkeit aus Nachfragersicht vorgegebene Marktabgrenzung nicht nur in sachlicher,
sondern auch in räumlicher Hinsicht relativiert werden. So können einzelne, zu demselben
relevanten Markt gehörige Dienstleistungen dann zu einem auch in geografischer Hinsicht
einheitlichen relevanten Markt zusammengefasst werden, wenn im Bundesgebiet weitge-
hend einheitliche Wettbewerbsbedingungen herrschen231. Dazu ist nicht erforderlich, dass
die Wettbewerbsbedingungen zwischen Anbietern und Händlern vollkommen homogen sind.
Es reicht aus, dass diese Bedingungen einander gleichen oder hinreichend homogen sind.
Somit können nur Gebiete, in denen die objektiven Wettbewerbsbedingungen „heterogen“
sind, nicht als einheitlicher Markt angesehen werden.232
Zu prüfen ist daher, ob sich die Wettbewerbsbedingungen für den an festen Standorten lokal
bereitgestellten Zugang in verschiedenen Gebieten der Bundesrepublik Deutschland signifi-
kant unterscheiden.
8.2.1 Betrachtung des Teilmarktes A
Nachfolgend wird der in Kapitel 8.1.12 sachlich abgegrenzte Teilmarkt A zunächst auf der
Vorleistungsebene an sich betrachtet und daran anschließend der Einfluss von Wettbe-
werbsdruck der Endkundenmärkte auf diesen untersucht. Es wird in diesem Zusammenhang
230
Vgl. Commission Staff Working Document. Explanatory Note, SWD(2014) 298, S. 12 ff.
231
Vgl. dazu Wendland: in: Beck’scher TKG-Kommentar, 2. Aufl., vor § 33, Rn. 50.
232
Vgl. Leitlinien, Rn. 56.
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darauf hingewiesen, dass der Ausgangspunkt für eine subnationale Abgrenzung die Unter-
suchung der Endkundenmärkte sein soll.233 Berücksichtigt man die nationale Abgrenzung
des Marktes Nr. 1 der Empfehlung 2007, sind umfangreiche Ausführungen zur subnationalen
Marktabgrenzung der Endkundenebene bereits allerdings insofern entbehrlich. Auch die Be-
rücksichtigung der Anmerkungen in der BEREC Common Position on geographical aspects
of market analysis von 05. Juni 2014, Nr. 68-74 führt zu keiner anderen Vorgehensweise, da
im Ergebnis eine subnationale Abgrenzung nicht zum Tragen kommt.
Im Hinblick auf den hier relevanten Breitbandenendkundenmarkt sind bei der Anwendung
des modifizierten Greenfield-Ansatzes ebenfalls hohe Marktanteile der Telekom Deutschland
GmbH zu konstatieren.
8.2.1.1 Betrachtung der Vorleistungsebene
Wählt man als Ausgangspunkt der Betrachtung die letzte Festlegung, so erfolgte dort eine
bundesweite Marktabgrenzung. Diese wurde von Seiten der Kommission auch nicht bean-
standet.
Bei der Betrachtung der tatsächlichen Marktverhältnisse auf dem Teilmarkt A ergibt sich
auch weiterhin kein anderes Ergebnis. Die Analyse stützt sich unter anderem auf die Be-
trachtung der Wettbewerbsbedingungen in den einzelnen Regionen. Als Indikatoren der
Wettbewerbsbedingungen dienen zum einen Marktstrukturparameter (Marktanteile, Zahl der
Anbieter usw.) sowie Hinweise auf Preis- und Produktdifferenzierungen. Sind diese signifi-
kant unterschiedlich, dann müsste statt der bisherigen nationalen Marktabgrenzung eine re-
gionale Abgrenzung vorgenommen werden.
Aufgrund der Existenz von regionalen Wettbewerbern, die über eigene Infrastruktur verfügen
und somit auch den an festen Standorten lokal bereitgestellten Zugang ermöglichen könnten,
wären unterschiedliche Wettbewerbsbedingungen und damit eine Differenzierung zwischen
verschiedenen Regionen zumindest denkbar. Allerdings reicht die Tatsache, dass Wettbe-
werber ein Versorgungsgebiet bedienen, das nicht national ist, nicht aus, um festzustellen,
dass es geografisch unterschiedliche Märkte gibt.234
Ausschlaggebend erscheint daher im Rahmen der räumlichen Marktabgrenzung auch vor-
rangig weiterhin, dass die Telekom Deutschland GmbH im gesamten Bundesgebiet der ein-
zige flächendeckende Anbieter des an festen Standorten lokal bereitgestellten Zugangs ist.
Selbst wenn man andere Teilnehmernetzbetreiber betrachtet, die ebenfalls über Teilnehmer-
anschlussleitungen verfügen und somit als potenzielle Anbieter gelten können, kann durch
diese eine Flächendeckung nicht annähernd erreicht werden.
Das Auskunftsersuchen selbst hat zudem gezeigt, dass diejenigen Teilnehmernetzbetreiber,
die sich für den Ausbau von Teilnehmeranschlussnetzen entschieden haben beziehungs-
weise diesen bereits schon abgeschlossen haben, jeweils nur in einem sehr begrenzten Ge-
biet überhaupt über eigene Teilnehmeranschlussleitungen verfügen, die dann auch potenzi-
ell vermietet werden könnten. Dabei handelt es sich um einzelne Städte oder Ortsnetzkenn-
zahlbereiche. Allerdings sind diese in der Regel auch nicht immer flächendeckend im ge-
samten Stadtgebiet, sondern nur in einzelnen Stadtteilen oder auch Straßenzügen vorhan-
den. Bereits die sehr hohen Marktanteile der Telekom Deutschland GmbH bei Annahme
eines bundesweiten Marktes sprechen zudem dafür, dass eine regionale Differenzierung zu
keinem anderen Ergebnis führen dürfte. Zudem unterscheiden sich die Wettbewerbsver-
hältnisse nicht signifikant.
233
Vgl. Commission Staff Working Document. Explanatory Note, SWD(2014) 298, S. 45, “The natural starting
point for any such sub-national market analysis of the WLA market are the competitive constraints at retail level.”
234
Vgl. Commission Staff Working Document. Explanatory Note, SWD(2014) 298, S. 14.
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Amtsblatt 17 Band 1 Bonn, 14. September 2016
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für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
17 2016 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 2361
Im Rahmen der Ermittlungen konnte zudem eine regionale Preisdifferenzierung der Unter-
nehmen nicht festgestellt werden. Insbesondere nimmt auch gerade die Telekom Deutsch-
land GmbH – zwar regulierungsbedingt – als mit Abstand größter Anbieter keine regionale
Preisdifferenzierung vor. Sie hat aber eine derartige Differenzierung im Rahmen der mögli-
chen Auferlegung von Verpflichtungen bisher auch nicht beantragt. Somit ist davon auszu-
gehen, dass es sich hierbei um eine Unternehmensstrategie mit nationaler Preisausrichtung
handelt. In diesem Zusammenhang ist zudem bei der Betrachtung der Endkundenpreise der
Telekom Deutschland GmbH für den Bereich der Mietleitungen als auch für den Bereich der
Breitbandendkundenanschlüsse festzustellen, dass für diese nicht regulierten Märkte eine
regionale Preisdifferenzierung nicht erfolgt. Im Übrigen erfolgt für den Bereich des Zugangs
zum öffentlichen Telefonnetz (Markt Nr. 1 der Empfehlung 2007) ebenfalls keine nationale
Preisdifferenzierung, obgleich diese durch die Telekom Deutschland GmbH möglich gewe-
sen wäre. Zwar wird sie auf diesem Markt reguliert. Allerdings sind die Entgelte nur einer Ex-
Post-Regulierung unterworfen.
Aus Sicht der Bundesnetzagentur sind sowohl die Vorleistungs- als auch die Endkundenprei-
se – wie bisher auch – ein wesentlicher Indikator dafür, dass sich die Wettbewerbsbedingun-
gen in verschiedenen Regionen Deutschlands nicht signifikant unterscheiden. Zudem diffe-
renzieren – wie anfangs des Abschnitts ausgeführt – diejenigen Unternehmen, die auf dem
hier relevanten Markt tätig sind, ebenfalls ihre Preise nicht regional.
Im Übrigen richtet sich auch die Nachfrage nach Teilnehmeranschlussleitungen nicht auf
einzelne Teilnehmeranschlussleitungen, sondern darauf, in größerem Umfang Teilnehmer-
anschlussleitungen beziehen zu können, um entsprechende Telekommunikationsdienstleis-
tungen den eigenen Endkunden anbieten zu können. Daher wäre eine Bedarfsdeckung, die
lediglich auf kleine Insellösungen zurückgreifen kann, nicht ausreichend. Wäre dies der Fall,
dann könnte davon ausgegangen werden, dass ein oder mehrere Unternehmen bereits auf
diese Unterschiede reagiert und durch den regionalen Wettbewerbsdruck auch eine regiona-
le Preisdifferenzierung vorgenommen hätten. Da dies bisher jedoch nicht eingetreten ist, liegt
offensichtlich eine allgemeine Beschränkung des Preissetzungsspielraums vor, die dies ver-
hindert, oder es liegt aus anderen Gründen im Interesse der Wettbewerber, auch weiterhin
eine – je nach Ausbreitung des Angebots – einheitliche Preissetzungsstrategie zu verfolgen
oder regionale Anbieter passen sich der bundesweiten Preissetzungsstrategie der Telekom
Deutschland GmbH an. Natürlich ist der Preis regulierungsbedingt bundesweit einheitlich.
Nichtsdestotrotz könnte die Telekom Deutschland GmbH allerdings auch regional unter-
schiedliche Preise bei der Bundesnetzagentur beantragen. Dies geschieht offensichtlich
nicht, so dass eine bundesweite Preissetzungsstrategie nicht von der Hand zu weisen sein
dürfte.
Daher ist auch weiterhin von homogenen Wettbewerbsbedingungen im gesamten Bundes-
gebiet auszugehen. Dies gilt auch vor dem Hintergrund, dass es sich bei der Telekom
Deutschland GmbH um regulierte Preise handelt. Zudem ist es unter anderem auch im
Rahmen der Auswertung der Antworten des Auskunftsersuchens nicht ersichtlich, dass an-
dere Anbieter in verschiedenen Regionen bezogen auf Produkt- und Rabattdifferenzierung
signifikant unterschiedliche Strategien verfolgen. Daher spricht auch dies für die Abgrenzung
eines bundesweiten Marktes.
Im Rahmen des jetzigen Auskunftsersuchens wurde zudem von keinem Unternehmen und
gerade auch nicht von der Telekom Deutschland GmbH vorgetragen, dass eine regionale
Marktabgrenzung (zwingend) geboten sei. So hält nämlich der überwiegende Teil (sechs)
der antwortenden Unternehmen eine Regionalisierung im betreffenden Zeitraum für unwahr-
scheinlich und erwartet in diesem Zusammenhang keine Änderungen im Hinblick auf die
geografische Marktabgrenzung. Zwar werde vereinzelt bereits zum gegenwärtigen Zeitpunkt
eine Regionalisierung beobachtet. Dies soll insbesondere in Regionen der Fall sein, in denen
Kabelnetzbetreiber tätig sind, die ihre Endkundenpreise so ausrichten, dass eine Unterbie-
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tung durch traditionelle Telekommunikationsanbieter, die auf ein reguliertes Vorprodukt zu-
rückgreifen müssen, nicht möglich sei. Auch der Einsatz der Vectoring-Technologie soll nach
Auffassung einzelner Unternehmen zu einer Regionalisierung des Marktes führen, da der
Einsatz dieser Technologie vor allem in den wettbewerbsintensiven Gebieten (Ballungsräu-
me, urbanes Umfeld) erwartet wird. Dagegen werden die Auswirkungen der LTE-Technolo-
gie unterschiedlich eingeschätzt. Während einzelne Unternehmen die gleiche Regionalisie-
rungswirkung erwarten wie bei der Vectoring-Technologie, sehen andere Unternehmen die
Auswirkungen der LTE-Technologie aufgrund der begrenzten Leistungsfähigkeit bezüglich
Up- und Downloadgeschwindigkeit eher im ländlichen Raum, wo der LTE-Zugang die einzige
finanzierbare und konkurrenzlose Zugangsmöglichkeit zum Breitbandnetz sei. Dagegen sol-
len Glasfaseranschlüsse (FTTx) im Betrachtungszeitraum keine regionalisierende Wirkung
ausüben. Der Stand des Ausbaus der Glasfaseranschlüsse werde als zu geringfügig ange-
sehen, als dass dieser Auswirkungen auf die geografische Marktabgrenzung haben könnte.
Letztendlich besteht aus Sicht der Bundesnetzagentur auch bezogen auf das Vorbringen der
Unternehmen kein Anlass von der bundesweiten Marktabgrenzung abzuweichen.
Im Ergebnis ist bezogen auf die Vorleistungsebene auch weiterhin von einer bundesweiten
Marktabgrenzung auszugehen. Zudem spielt aufgrund der Tatsache, dass bereits im Rah-
men der sachlichen Marktabgrenzung eine Erweiterung des Marktes um das Breitbandkabel
nicht geboten war, dieses bei der Abgrenzung des räumlich relevanten Marktes erst recht
keine Rolle. Ob und inwieweit diese gegebenenfalls durch die Betrachtung der korrespondie-
renden Endkundenmärkte zu relativieren ist, wird im nachfolgenden Kapitel untersucht.
8.2.1.2 Wettbewerbsdruck der Endkundenmärkte auf den Teilmarkt A
Hinsichtlich der Frage, ob und inwieweit von den genannten Endkundenmärkten bzw. Berei-
chen ein indirekter Wettbewerbsdruck auf die hier in Frage kommenden Vorleistungen aus-
geübt wird, so dass der Vorleistungsmarkt möglicherweise regional differenziert abzugrenzen
ist, ist Folgendes anzumerken:
Wie bereits unter Kapitel 8.1.2 dargestellt, bildet der Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung
beziehungsweise der an festen Standorten lokal bereitgestellte Zugang die mittelbare oder
unmittelbare Grundlage für eine Reihe von Endkundenleistungen.
Soweit Endkundenmärkte betroffen sind, die zwischenzeitlich aus der sektorspezifischen
Regulierung entlassen worden sind, wie etwa die Märkt für Telefonverbindungen im Telefon-
festnetz235 als auch der Markt für Endkundenmietleitungen,236 ist festzuhalten, dass im Rah-
men der damaligen Untersuchungen auf der Endkundenebene keine regional unterschiedli-
chen Wettbewerbsbedingungen festgestellt werden konnten.
Ferner gilt zu beachten, dass im Rahmen der aktuell gültigen Endkundenmarktanalyse für
den Zugang zum öffentlichen Telefonfestnetz festgestellt wurde, dass sich die Marktposition
der Kabelnetzbetreiber auf dem Endkundenmarkt weiter verbessert hat.237 Auch wenn inso-
weit in einzelnen Gebieten, in denen Kabelnetzbetreiber tätig sind, für den Endkunden häufig
mehrere Alternativen zur Telekom Deutschland GmbH zur Verfügung stehen, wurde aller-
dings auch in der aktuellen Analyse festgestellt, dass die die Wettbewerbsbedingungen auch
auf dem aktuell regulierten Endkundenmarkt für den Zugang zum öffentlichen Telefonfest-
netz weiterhin bundesweit hinreichend homogen ausgestaltet sind.238
235
BK1-07/011 vom 13.01.2009, Kapitel H.II.
236
BK1-08/002 vom 26.01.2010, Kapitel H.II.
237
BK1-11/006 vom 08.08.2013, Kapitel 12.1.
238
BK1-11/006 vom 08.08.2013, Kapitel 9.2.
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