abl-17-1
Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Amtsblätter bis 2018“
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Zu klären ist hierbei die Frage, ob ein Vorleistungsprodukt eines Kabelnetzbetreibers, das
sich aus der Sicht eines nachfragenden Telekommunikationsunternehmens aufgrund beste-
hender Wechselhürden zwar auf der Vorleistungsebene als nicht austauschbar mit einem
TAL-basierten Vorprodukt erweist, bei dem der Anbieter gleichwohl bei seiner Preissetzung
durch Wettbewerbsdruck von der Endkundenebene des anderen Technologieproduktes rest-
ringiert ist, dem hier relevanten Markt zuzurechnen ist. Anders formuliert, ist zu klären, ob bei
einer 5 bis10 prozentigen Preiserhöhung des Zugangs zur Teilnehmeranschlussleitung auf
der Basis der Kupferdoppeladern beziehungsweise Glasfaser (FTTH) das nachfragende Un-
ternehmen diese Preiserhöhung an seine Endkunden weitergeben kann, ohne dass er
dadurch auf der Endkundenebene seine Kunden an einen Kabelfernsehanbieter verliert.
Sollte er seine Endkunden dadurch dauerhaft verlieren, wäre der sachlich relevante Vorleis-
tungsmarkt entsprechend um das Kabelfernsehnetz auszuweiten.
Im Ergebnis ist aus Sicht der Bundesnetzagentur derzeit nicht von einer entsprechenden
Erweiterung des Marktes auszugehen. Dies beruht zum einen darauf, dass diese Variante
bereits daran scheitert, dass es derzeit – wie bisher auch – weiterhin keine technischen oder
wirtschaftlich tragfähigen Möglichkeiten, anderen Betreibern einen entbündelten Zugang zu
einer solchen Teilnehmeranschlussleitung zu gewähren, wie auch die Kommission in ihrem
Explanatory Note226 2014 indirekt ausgeführt hat. Zum anderen ist beispielsweise der Festle-
gung zu Markt Nr. 1 der Empfehlung 2007 zu entnehmen, dass die Preise für Endkunden-
produkte auf der Basis der Kupferdoppelader beziehungsweise des Fernsehkabelnetze zum
Teil derart unterschiedlich sind, dass sich entsprechende Preiserhöhungen auf der Vorleis-
tungsebene nur bedingt auf die Endkundenpreissetzung auswirken dürften beziehungsweise
nicht zwingend tatsächlich zu entsprechenden Preiserhöhungen in gleichem Umfang führen
dürften. Zumal bereits jetzt die Preise der Telekom Deutschland GmbH zum Teil über denje-
nigen der Kabelnetzbetreiber liegen und sie gleichwohl über hohe Marktanteile verfügt.
Darüber hinaus hat der Endkunde aufgrund der mangelnden Flächendeckung ohnehin nicht
immer die Möglichkeit, in allen Fällen auf entsprechende Produkte der Kabelnetzbetreiber zu
wechseln. Die vorgenannten Ausführungen zu Markt Nr. 1 der Empfehlung 2007 gelten mit
gewissen Einschränkungen analog für die sachliche Marktabgrenzung für den mit Markt Nr.
3b korrespondierenden Breitbandendkundenmarkt. Zwar mögen auch hier die Endkunden-
preise der Telekom Deutschland GmbH zum Teil über denjenigen der Kabelnetzbetreiber
liegen. Eine Erhöhung des Vorleistungspreises auf Markt Nr. 3b dürfte größere Auswirkun-
gen auf das Endkundenverhalten haben als eine Erhöhung des Vorleistungspreises auf
Markt Nr. 3a, da ersterer einen größeren Anteil am Endkundenpreis ausmachen dürfte als
letzterer. Eine Quantifizierung dieser Wechselbewegungen, der auch mit dem Vorhanden-
sein von indirektem Wettbewerbsdruck von den Endkundenmärkten auf den hier relevanten
Vorleistungsmarkt umschrieben werden kann, ist allerdings nicht zuverlässig möglich. Ent-
scheidend ist, ob dieser indirekte Wettbewerbsdruck hinreichend genug ist, dass man den
Markt entsprechend zu erweitern hat. Es gibt zwar, wenn man sich die Marktanteile des
Breitbandkabels auf der Endkundenebene sowie deren Entwicklung betrachtet, einen indi-
rekten Wettbewerbsdruck. Dieser Druck ist allerdings nicht ausreichend, um den Markt an-
ders abzugrenzen. Dieser Aspekt wird im Rahmen der Marktanalyse selbstverständlich be-
rücksichtigt.
Die Vorgehensweise der Bundesnetzagentur steht auch im Einklang mit dem Ansatz der
Kommission. Maßgeblich ist demnach, dass jeweils (direkt oder indirekt) gefordert wird, dass
es sich um ein Produkt handeln muss, das zumindest grundsätzlich auch – und zwar sogar
einfach – auf dem Vorleistungsmarkt angeboten werden könnte. Diesem Ansatz folgend ent-
fallen demnach solche Endkundenprodukte, die zwar gegebenenfalls auf der Endkunden-
ebene im Wettbewerb mit den entsprechenden Endkundenprodukten des relevanten Vorleis-
tungsproduktes stehen, bei denen die Realisierung eines entsprechenden Vorleistungsange-
226
Commission Staff Working Document, Explanatory Note, SWD(2014) 298, S. 44.
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botes allerdings bereits aus technischen oder betrieblichen Gründen nicht einfach möglich
wäre. Dies ist bei den Kabelfernsehnetzen aber gerade der Fall.
Aufgrund der schon seit längerem weiterhin bestehenden Wettbewerblichkeit des Endkun-
denbereichs von Mietleitungen sind der Bundesnetzagentur keine Anhaltspunkte bekannt,
die eine Ausweitung des hier relevanten Vorleistungsmarktes bedingen.
8.1.12 Ergebnis der sachlichen Marktabgrenzung
Zusammenfassend lässt sich damit feststellen, dass der in der Märkte-Empfehlung
unter 3a aufgeführte Vorleistungsmarkt für den an festen Standorten lokal bereitge-
stellten Zugang bezogen auf die tatsächliche Situation in der Bundesrepublik Deutsch-
land in zwei Teilmärkte zu unterteilen ist und diese folgende Varianten des Zugangs
zur Teilnehmeranschlussleitung umfassen:
Teilmarkt A
o Entbündelter/Gebündelter227 Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung in Form der
Kupferdoppelader am Hauptverteiler oder einem anderen näher an der Teilneh-
meranschlusseinheit gelegenen Punkt; gemeinsamer Zugang zur Teilnehmeran-
schlussleitung (Line Sharing),
o Entbündelter/Gebündelter228 Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung auf Basis
von OPAL/ISIS am Hauptverteiler oder einem näher an der Teilnehmeranschluss-
einheit gelegenen Punkt,
o Entbündelter Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung auf Basis reiner Glasfaser
(massenmarktfähiges FTTH) sowohl in der Punkt-zu-Punkt-Variante als auch in
der Punkt-zu-Mehrpunktvariante. Der Zugang zu den vorhandenen Infrastruktu-
ren ist dabei abhängig von der jeweils vom FTTH-Netzbetreiber gewählten und
eingesetzten Technologie.
o Lokaler virtuell entbündelter Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung am Haupt-
verteiler oder einem anderen näher an der Teilnehmeranschlusseinheit gelege-
nen Punkt.
Teilmarkt B
o Entbündelter Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung auf der Basis einer auf-
tragsbezogenen, kundenindividuellen reinen Glasfaser für die Anbindung großer
gewerblicher Endkunden.
8.2 Räumlich relevanter Markt
Im Anschluss an die Definition des sachlich relevanten Markts ist der räumlich relevante
Markt abzugrenzen.229 Fraglich ist, ob vorliegend – wie bisher auch – weiterhin von einem
bundesweiten Markt ausgegangen werden kann.
227
Anstelle des entbündelten so genannten Zugriffs auf den „blanken Draht“ wird der gebündelte Zugang nur in
Ausnahmefällen erfasst, wenn das Angebot von entbündeltem Zugang im Einzelfall unsinnig und daher sachlich
nicht gerechtfertigt wäre. Zur näheren Erläuterung siehe unter Kapitel.2.3.3.1.
228
Zur näheren Erläuterung siehe unter Kapitel 2.3.3.2.
229
Vgl. Leitlinien, Rn. 55.
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Im Allgemeinen werden kleinere Märkte, die nur einen Teil des Bundesgebietes umfassen,
immer dann anzunehmen sein, wenn aus Sicht des Nachfragers objektive Hemmnisse be-
stehen, welche die Bedarfsdeckung außerhalb eines bestimmten regionalen Gebietes nicht
sinnvoll erscheinen lassen. So ist aus Sicht eines den an festen Standorten lokal bereitge-
stellten Zugang nachfragenden Unternehmens der an festen Standorten lokal bereitgestellte
Zugang in einer Region nicht durch den an festen Standorten lokal bereitgestellte Zugang in
einer anderen Region austauschbar, da es darum geht, damit einen bestimmten Endkunden
zu erreichen. Insofern ist der Standort des jeweiligen lokal bereitgestellten Zugangs, zu wel-
cher das jeweilige Unternehmen diesen nachfragt, aus seiner Sicht keineswegs beliebig aus-
tauschbar. Der räumlich relevante Markt könnte also jeweils deckungsgleich sein mit jedem
einzelnen an festen Standorten lokal bereitgestellten Zugang, zu welchem ein Unternehmen
diesen nachfragt oder auch nur nachfragen könnte.
Es handelt sich allerdings hierbei um eine mit der im Rahmen der sachlichen Marktabgren-
zung dargestellten Problematik vergleichbare Situation, die sich aus den Besonderheiten des
netzgebundenen Telekommunikationssektors ergibt und die insofern die nicht nur von der
Bundesnetzagentur, sondern auch seitens des Bundeskartellamts immer wieder betonte Ge-
fahr einer verfälschten Wiedergabe der Wettbewerbsbedingungen infolge einer Abgrenzung
zu kleiner Teilmärkte in sich birgt.
Im Rahmen der vorherigen Marktanalyse zum Markt für den Zugang zu Netzinfrastrukturen
(einschließlich des gemeinsamen oder vollständig entbündelten Zugangs) an festen Standor-
ten wurde von der Bundesnetzagentur die zuvor festgestellte nationale Marktabgrenzung
beibehalten. Aufgrund der Tatsache, dass die Europäischen Kommission230 in der Explanato-
ry Note 2014 im Vergleich zu derjenigen von 2007 weitergehende Ausführungen zur Abgren-
zung räumlich relevanter Märkte getätigt hat, wird zunächst zwar auf die grundlegenden Aus-
führungen im Rahmen der letzten Analyse verwiesen. Nichtsdestotrotz wird allerdings dar-
über hinaus geprüft, ob Hinweise vorliegen, die eine regionale Marktabgrenzung aufgrund
der Ausführungen in der Explanatory Note 2014 begründen können.
Bei homogenen Marktverhältnissen kann daher die an sich durch das Kriterium der Aus-
tauschbarkeit aus Nachfragersicht vorgegebene Marktabgrenzung nicht nur in sachlicher,
sondern auch in räumlicher Hinsicht relativiert werden. So können einzelne, zu demselben
relevanten Markt gehörige Dienstleistungen dann zu einem auch in geografischer Hinsicht
einheitlichen relevanten Markt zusammengefasst werden, wenn im Bundesgebiet weitge-
hend einheitliche Wettbewerbsbedingungen herrschen231. Dazu ist nicht erforderlich, dass
die Wettbewerbsbedingungen zwischen Anbietern und Händlern vollkommen homogen sind.
Es reicht aus, dass diese Bedingungen einander gleichen oder hinreichend homogen sind.
Somit können nur Gebiete, in denen die objektiven Wettbewerbsbedingungen „heterogen“
sind, nicht als einheitlicher Markt angesehen werden.232
Zu prüfen ist daher, ob sich die Wettbewerbsbedingungen für den an festen Standorten lokal
bereitgestellten Zugang in verschiedenen Gebieten der Bundesrepublik Deutschland signifi-
kant unterscheiden.
8.2.1 Betrachtung des Teilmarktes A
Nachfolgend wird der in Kapitel 8.1.12 sachlich abgegrenzte Teilmarkt A zunächst auf der
Vorleistungsebene an sich betrachtet und daran anschließend der Einfluss von Wettbe-
werbsdruck der Endkundenmärkte auf diesen untersucht. Es wird in diesem Zusammenhang
230
Vgl. Commission Staff Working Document. Explanatory Note, SWD(2014) 298, S. 12 ff.
231
Vgl. dazu Wendland: in: Beck’scher TKG-Kommentar, 2. Aufl., vor § 33, Rn. 50.
232
Vgl. Leitlinien, Rn. 56.
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darauf hingewiesen, dass der Ausgangspunkt für eine subnationale Abgrenzung die Unter-
suchung der Endkundenmärkte sein soll.233 Berücksichtigt man die nationale Abgrenzung
des Marktes Nr. 1 der Empfehlung 2007, sind umfangreiche Ausführungen zur subnationalen
Marktabgrenzung der Endkundenebene bereits allerdings insofern entbehrlich. Auch die Be-
rücksichtigung der Anmerkungen in der BEREC Common Position on geographical aspects
of market analysis von 05. Juni 2014, Nr. 68-74 führt zu keiner anderen Vorgehensweise, da
im Ergebnis eine subnationale Abgrenzung nicht zum Tragen kommt.
Im Hinblick auf den hier relevanten Breitbandenendkundenmarkt sind bei der Anwendung
des modifizierten Greenfield-Ansatzes ebenfalls hohe Marktanteile der Telekom Deutschland
GmbH zu konstatieren.
8.2.1.1 Betrachtung der Vorleistungsebene
Wählt man als Ausgangspunkt der Betrachtung die letzte Festlegung, so erfolgte dort eine
bundesweite Marktabgrenzung. Diese wurde von Seiten der Kommission auch nicht bean-
standet.
Bei der Betrachtung der tatsächlichen Marktverhältnisse auf dem Teilmarkt A ergibt sich
auch weiterhin kein anderes Ergebnis. Die Analyse stützt sich unter anderem auf die Be-
trachtung der Wettbewerbsbedingungen in den einzelnen Regionen. Als Indikatoren der
Wettbewerbsbedingungen dienen zum einen Marktstrukturparameter (Marktanteile, Zahl der
Anbieter usw.) sowie Hinweise auf Preis- und Produktdifferenzierungen. Sind diese signifi-
kant unterschiedlich, dann müsste statt der bisherigen nationalen Marktabgrenzung eine re-
gionale Abgrenzung vorgenommen werden.
Aufgrund der Existenz von regionalen Wettbewerbern, die über eigene Infrastruktur verfügen
und somit auch den an festen Standorten lokal bereitgestellten Zugang ermöglichen könnten,
wären unterschiedliche Wettbewerbsbedingungen und damit eine Differenzierung zwischen
verschiedenen Regionen zumindest denkbar. Allerdings reicht die Tatsache, dass Wettbe-
werber ein Versorgungsgebiet bedienen, das nicht national ist, nicht aus, um festzustellen,
dass es geografisch unterschiedliche Märkte gibt.234
Ausschlaggebend erscheint daher im Rahmen der räumlichen Marktabgrenzung auch vor-
rangig weiterhin, dass die Telekom Deutschland GmbH im gesamten Bundesgebiet der ein-
zige flächendeckende Anbieter des an festen Standorten lokal bereitgestellten Zugangs ist.
Selbst wenn man andere Teilnehmernetzbetreiber betrachtet, die ebenfalls über Teilnehmer-
anschlussleitungen verfügen und somit als potenzielle Anbieter gelten können, kann durch
diese eine Flächendeckung nicht annähernd erreicht werden.
Das Auskunftsersuchen selbst hat zudem gezeigt, dass diejenigen Teilnehmernetzbetreiber,
die sich für den Ausbau von Teilnehmeranschlussnetzen entschieden haben beziehungs-
weise diesen bereits schon abgeschlossen haben, jeweils nur in einem sehr begrenzten Ge-
biet überhaupt über eigene Teilnehmeranschlussleitungen verfügen, die dann auch potenzi-
ell vermietet werden könnten. Dabei handelt es sich um einzelne Städte oder Ortsnetzkenn-
zahlbereiche. Allerdings sind diese in der Regel auch nicht immer flächendeckend im ge-
samten Stadtgebiet, sondern nur in einzelnen Stadtteilen oder auch Straßenzügen vorhan-
den. Bereits die sehr hohen Marktanteile der Telekom Deutschland GmbH bei Annahme
eines bundesweiten Marktes sprechen zudem dafür, dass eine regionale Differenzierung zu
keinem anderen Ergebnis führen dürfte. Zudem unterscheiden sich die Wettbewerbsver-
hältnisse nicht signifikant.
233
Vgl. Commission Staff Working Document. Explanatory Note, SWD(2014) 298, S. 45, “The natural starting
point for any such sub-national market analysis of the WLA market are the competitive constraints at retail level.”
234
Vgl. Commission Staff Working Document. Explanatory Note, SWD(2014) 298, S. 14.
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Im Rahmen der Ermittlungen konnte zudem eine regionale Preisdifferenzierung der Unter-
nehmen nicht festgestellt werden. Insbesondere nimmt auch gerade die Telekom Deutsch-
land GmbH – zwar regulierungsbedingt – als mit Abstand größter Anbieter keine regionale
Preisdifferenzierung vor. Sie hat aber eine derartige Differenzierung im Rahmen der mögli-
chen Auferlegung von Verpflichtungen bisher auch nicht beantragt. Somit ist davon auszu-
gehen, dass es sich hierbei um eine Unternehmensstrategie mit nationaler Preisausrichtung
handelt. In diesem Zusammenhang ist zudem bei der Betrachtung der Endkundenpreise der
Telekom Deutschland GmbH für den Bereich der Mietleitungen als auch für den Bereich der
Breitbandendkundenanschlüsse festzustellen, dass für diese nicht regulierten Märkte eine
regionale Preisdifferenzierung nicht erfolgt. Im Übrigen erfolgt für den Bereich des Zugangs
zum öffentlichen Telefonnetz (Markt Nr. 1 der Empfehlung 2007) ebenfalls keine nationale
Preisdifferenzierung, obgleich diese durch die Telekom Deutschland GmbH möglich gewe-
sen wäre. Zwar wird sie auf diesem Markt reguliert. Allerdings sind die Entgelte nur einer Ex-
Post-Regulierung unterworfen.
Aus Sicht der Bundesnetzagentur sind sowohl die Vorleistungs- als auch die Endkundenprei-
se – wie bisher auch – ein wesentlicher Indikator dafür, dass sich die Wettbewerbsbedingun-
gen in verschiedenen Regionen Deutschlands nicht signifikant unterscheiden. Zudem diffe-
renzieren – wie anfangs des Abschnitts ausgeführt – diejenigen Unternehmen, die auf dem
hier relevanten Markt tätig sind, ebenfalls ihre Preise nicht regional.
Im Übrigen richtet sich auch die Nachfrage nach Teilnehmeranschlussleitungen nicht auf
einzelne Teilnehmeranschlussleitungen, sondern darauf, in größerem Umfang Teilnehmer-
anschlussleitungen beziehen zu können, um entsprechende Telekommunikationsdienstleis-
tungen den eigenen Endkunden anbieten zu können. Daher wäre eine Bedarfsdeckung, die
lediglich auf kleine Insellösungen zurückgreifen kann, nicht ausreichend. Wäre dies der Fall,
dann könnte davon ausgegangen werden, dass ein oder mehrere Unternehmen bereits auf
diese Unterschiede reagiert und durch den regionalen Wettbewerbsdruck auch eine regiona-
le Preisdifferenzierung vorgenommen hätten. Da dies bisher jedoch nicht eingetreten ist, liegt
offensichtlich eine allgemeine Beschränkung des Preissetzungsspielraums vor, die dies ver-
hindert, oder es liegt aus anderen Gründen im Interesse der Wettbewerber, auch weiterhin
eine – je nach Ausbreitung des Angebots – einheitliche Preissetzungsstrategie zu verfolgen
oder regionale Anbieter passen sich der bundesweiten Preissetzungsstrategie der Telekom
Deutschland GmbH an. Natürlich ist der Preis regulierungsbedingt bundesweit einheitlich.
Nichtsdestotrotz könnte die Telekom Deutschland GmbH allerdings auch regional unter-
schiedliche Preise bei der Bundesnetzagentur beantragen. Dies geschieht offensichtlich
nicht, so dass eine bundesweite Preissetzungsstrategie nicht von der Hand zu weisen sein
dürfte.
Daher ist auch weiterhin von homogenen Wettbewerbsbedingungen im gesamten Bundes-
gebiet auszugehen. Dies gilt auch vor dem Hintergrund, dass es sich bei der Telekom
Deutschland GmbH um regulierte Preise handelt. Zudem ist es unter anderem auch im
Rahmen der Auswertung der Antworten des Auskunftsersuchens nicht ersichtlich, dass an-
dere Anbieter in verschiedenen Regionen bezogen auf Produkt- und Rabattdifferenzierung
signifikant unterschiedliche Strategien verfolgen. Daher spricht auch dies für die Abgrenzung
eines bundesweiten Marktes.
Im Rahmen des jetzigen Auskunftsersuchens wurde zudem von keinem Unternehmen und
gerade auch nicht von der Telekom Deutschland GmbH vorgetragen, dass eine regionale
Marktabgrenzung (zwingend) geboten sei. So hält nämlich der überwiegende Teil (sechs)
der antwortenden Unternehmen eine Regionalisierung im betreffenden Zeitraum für unwahr-
scheinlich und erwartet in diesem Zusammenhang keine Änderungen im Hinblick auf die
geografische Marktabgrenzung. Zwar werde vereinzelt bereits zum gegenwärtigen Zeitpunkt
eine Regionalisierung beobachtet. Dies soll insbesondere in Regionen der Fall sein, in denen
Kabelnetzbetreiber tätig sind, die ihre Endkundenpreise so ausrichten, dass eine Unterbie-
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tung durch traditionelle Telekommunikationsanbieter, die auf ein reguliertes Vorprodukt zu-
rückgreifen müssen, nicht möglich sei. Auch der Einsatz der Vectoring-Technologie soll nach
Auffassung einzelner Unternehmen zu einer Regionalisierung des Marktes führen, da der
Einsatz dieser Technologie vor allem in den wettbewerbsintensiven Gebieten (Ballungsräu-
me, urbanes Umfeld) erwartet wird. Dagegen werden die Auswirkungen der LTE-Technolo-
gie unterschiedlich eingeschätzt. Während einzelne Unternehmen die gleiche Regionalisie-
rungswirkung erwarten wie bei der Vectoring-Technologie, sehen andere Unternehmen die
Auswirkungen der LTE-Technologie aufgrund der begrenzten Leistungsfähigkeit bezüglich
Up- und Downloadgeschwindigkeit eher im ländlichen Raum, wo der LTE-Zugang die einzige
finanzierbare und konkurrenzlose Zugangsmöglichkeit zum Breitbandnetz sei. Dagegen sol-
len Glasfaseranschlüsse (FTTx) im Betrachtungszeitraum keine regionalisierende Wirkung
ausüben. Der Stand des Ausbaus der Glasfaseranschlüsse werde als zu geringfügig ange-
sehen, als dass dieser Auswirkungen auf die geografische Marktabgrenzung haben könnte.
Letztendlich besteht aus Sicht der Bundesnetzagentur auch bezogen auf das Vorbringen der
Unternehmen kein Anlass von der bundesweiten Marktabgrenzung abzuweichen.
Im Ergebnis ist bezogen auf die Vorleistungsebene auch weiterhin von einer bundesweiten
Marktabgrenzung auszugehen. Zudem spielt aufgrund der Tatsache, dass bereits im Rah-
men der sachlichen Marktabgrenzung eine Erweiterung des Marktes um das Breitbandkabel
nicht geboten war, dieses bei der Abgrenzung des räumlich relevanten Marktes erst recht
keine Rolle. Ob und inwieweit diese gegebenenfalls durch die Betrachtung der korrespondie-
renden Endkundenmärkte zu relativieren ist, wird im nachfolgenden Kapitel untersucht.
8.2.1.2 Wettbewerbsdruck der Endkundenmärkte auf den Teilmarkt A
Hinsichtlich der Frage, ob und inwieweit von den genannten Endkundenmärkten bzw. Berei-
chen ein indirekter Wettbewerbsdruck auf die hier in Frage kommenden Vorleistungen aus-
geübt wird, so dass der Vorleistungsmarkt möglicherweise regional differenziert abzugrenzen
ist, ist Folgendes anzumerken:
Wie bereits unter Kapitel 8.1.2 dargestellt, bildet der Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung
beziehungsweise der an festen Standorten lokal bereitgestellte Zugang die mittelbare oder
unmittelbare Grundlage für eine Reihe von Endkundenleistungen.
Soweit Endkundenmärkte betroffen sind, die zwischenzeitlich aus der sektorspezifischen
Regulierung entlassen worden sind, wie etwa die Märkt für Telefonverbindungen im Telefon-
festnetz235 als auch der Markt für Endkundenmietleitungen,236 ist festzuhalten, dass im Rah-
men der damaligen Untersuchungen auf der Endkundenebene keine regional unterschiedli-
chen Wettbewerbsbedingungen festgestellt werden konnten.
Ferner gilt zu beachten, dass im Rahmen der aktuell gültigen Endkundenmarktanalyse für
den Zugang zum öffentlichen Telefonfestnetz festgestellt wurde, dass sich die Marktposition
der Kabelnetzbetreiber auf dem Endkundenmarkt weiter verbessert hat.237 Auch wenn inso-
weit in einzelnen Gebieten, in denen Kabelnetzbetreiber tätig sind, für den Endkunden häufig
mehrere Alternativen zur Telekom Deutschland GmbH zur Verfügung stehen, wurde aller-
dings auch in der aktuellen Analyse festgestellt, dass die die Wettbewerbsbedingungen auch
auf dem aktuell regulierten Endkundenmarkt für den Zugang zum öffentlichen Telefonfest-
netz weiterhin bundesweit hinreichend homogen ausgestaltet sind.238
235
BK1-07/011 vom 13.01.2009, Kapitel H.II.
236
BK1-08/002 vom 26.01.2010, Kapitel H.II.
237
BK1-11/006 vom 08.08.2013, Kapitel 12.1.
238
BK1-11/006 vom 08.08.2013, Kapitel 9.2.
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In Teilen differenzierter zeigt sich die Situation auf dem Massenmarkt für das Angebot von
Breitbandanschlüssen auf der Endkundenebene. Ausweislich der Ergebnisse der Betrach-
tung eines modifizierten Endkundenmarktes im Rahmen des Konsultationsentwurfes für den
Bereich des Angebotes von Bitstromdiensten wurden eine Anzahl von Städten identifiziert, in
denen für die anstehende Regulierungsperiode ein höherer Wettbewerb zu erwarten ist. Dies
führt im Ergebnis dazu, dass für den Markt für das Angebot von Bitstromdiensten auf Layer-
3-Ebene in diesen Städten eine Vorabregulierung nicht mehr vorgesehen ist.239 Unabhängig
davon wurde in dem Analyseentwurf allerdings auch zugleich festgestellt, dass auch in die-
sen Städten der insbesondere auf dem Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung basierende
Wettbewerb nicht so tragfähig ist, dass in diesen Städten von einer Vorabregulierung im Hin-
blick auf den mit einem höheren Wertschöpfungspotenzial verbundenen Layer-2-Bitstromzu-
gangsmarkt abgesehen werden könnte.240 Wenn schon auf dem Layer-2-Bitstromzugangs-
markt keine regionale Abgrenzung für einzelne HVt-Bereiche erfolgt, kommt dies auch nicht
für den hier relevanten Vorleistungsmarkt in Frage. Darauf deuten schon die hohen Marktan-
teile der Telekom Deutschland GmbH auf dem hier relevanten Endkundensegment für die
Bereitstellung von Massenmarkt-Breitbandanschlüssen unter Berücksichtigung des modifi-
zierten Greenfield-Ansatzes hin.
8.2.2 Betrachtung des Teilmarktes B
Nachfolgend wird der in Kapitel 8.1.12 sachlich abgegrenzte Teilmarkt B hinsichtlich seiner
räumlichen Dimension untersucht.
Im Gegensatz zu den vergleichsweise umfangreichen Ausführungen zur regionalen Markt-
abgrenzung zu Teilmarkt A kann hier auf ebensolche verzichtet werden. Letztlich gelten hier
für die Betrachtung der Vorleistungsebene die zum Teilmarkt A bereits dargelegten Gründe
bezogen auf die Ausführungen zum Vorleistungsbereich im Wesentlichen analog.
Demnach handelt es sich auch hier um einen nationalen Markt.
Hinsichtlich möglicher Endkundenmärkte ist festzuhalten, dass hierbei gerade nicht der
Markt Nr. 1 der Empfehlung 2007 sowie ein aus Markt Nr. 3b abgeleiteter Endkundenmarkt
in Frage kommen. Mit dem hier relevanten Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung werden
hier nicht näher festzulegende Endkundenmärkte beziehungsweise Endkundenbereiche be-
dient, die nach dem derzeitigen Kenntnisstand der Bundesnetzagentur nicht als regulie-
rungsbedürftig anzusehen sind.
8.2.3 Ergebnis der räumlichen Marktabgrenzung
Sofern die betroffenen Parteien im Rahmen der nationalen Konsultation zu dem Aspekt der
räumlichen Marktabgrenzung Stellung genommen haben, wurde deren Richtigkeit stets be-
grüßt beziehungsweise ausdrücklich bestätigt.
Im Ergebnis ist auch unter Berücksichtigung des Vorbringens der Parteien im Rahmen
der nationalen Konsultation festzuhalten, dass die unter Kapitel 8.1 abgegrenzten
sachlich relevanten Märkte räumlich jeweils als bundesweit zu qualifizieren sind.
239
Konsultationsentwurf BK1-14/001, Kapitel 8.3.2.2.
240
Konsultationsentwurf BK1-14/001, Kapitel 8.3.2.1.
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2364 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 17 2016
9 Ziele und Grundsätze der Regulierung
In § 10 Abs. 1 TKG wird gemäß dem Gesetz zur Änderung telekommunikationsrechtlicher
Regelungen vom 10.05.2012 nunmehr klargestellt, dass im Rahmen der Marktdefinition die
Ziele und Grundsätze des § 2 Abs. 2 und 3 TKG zu berücksichtigen sind. Der Verweis auf
§ 2 TKG insgesamt unter ausdrücklicher Nennung nur der Ziele entspricht der Vorgehens-
weise in den Richtlinienvorgaben. Da bei der Verfolgung der Regulierungsziele des § 2
Abs. 2 TKG die Regulierungsgrundsätze des § 2 Abs. 3 TKG anzuwenden sind, hat die Bun-
desnetzagentur aber immer sowohl die Regulierungsziele als auch die Regulierungsgrund-
sätze zu berücksichtigen.241
Nachfolgend wird geprüft, ob die in Kapitel 8 vorgenommene Marktabgrenzung den für die-
sen Markt relevanten Zielen und Grundsätzen des § 2 TKG entgegensteht.
Nutzerinteressen sowie chancengleicher Wettbewerb (§ 2 Abs. 2 Nr. 1 und Nr. 2 TKG)
Die Identifikation der relevanten Marktgrenzen bildet die Basis für die Bewertung der poten-
ziellen Regulierungsbedürftigkeit des Marktes sowie die Auswahl und Auferlegung von Abhil-
femaßnahmen. Ohne die Festlegung der Marktgrenzen auf der Grundlage der in den Leitli-
nien der Kommission aufgeführten Methodik bestünde die Gefahr, dass das marktmächtige
Unternehmen seine beträchtliche Marktmacht auf dem Teilmarkt A für den für den an festen
Standorten lokal bereitgestellten Zugang dazu nutzen könnte, Wettbewerber aus dem Markt
zu drängen und seine Marktmacht auf andere Märkte (z. B. Markt Nr. 1 der Empfehlung
2007) übertragen könnte.242 Damit würden die Regulierungsziele eines die Nutzerinteressen
wahrenden, chancengleichen, nachhaltigen und unverzerrten Wettbewerbs im Sinne des § 2
Abs. 2 Nr. 1 und Nr. 2 TKG gefährdet. Die Definition anderer Marktgrenzen, die sich unter
weitestgehender Berücksichtigung der in den Leitlinien aufgeführten Prinzipien ebenfalls ver-
treten ließe und die die Nutzerinteressen bzw. den Wettbewerb besser zu wahren vermögen
würde, ist nicht ersichtlich.
Förderung des Binnenmarktes (§ 2 Abs. 2 Nr. 3 TKG)
Das Regulierungsziel der Förderung des Binnenmarktes nach § 2 Abs. 2 Nr. 3 TKG wird
durch eine gemeinschaftsweit harmonisierte Vorgehensweise unterstützt. Die vorliegend
definierten Marktgrenzen sind auf der Grundlage der gemeinschaftsweit von alle nationalen
Regulierungsbehörden weitestgehend zu berücksichtigenden Leitlinien der Kommission ent-
wickelt worden. Dies zeigt sich z. B. bei der Frage des Einbezugs verschiedener Infrastruktu-
ren bzw. Technologien in den abzugrenzenden Markt. Bei der Marktabgrenzung wurden die
von anderen europäischen Ländern bereits durchgeführten Marktdefinitions- und Marktana-
lyseverfahren und die entsprechenden Stellungnahmen der Europäischen Kommission be-
rücksichtigt. Dabei ist jedoch festzuhalten, dass die wesentlichen Unterschiede in den jewei-
ligen Wettbewerbssituationen dazu führen, dass nach wie vor auf die nationalen Besonder-
heiten abgestellt wird und die Ergebnisse der Verfahren zum Teil nur bedingt auf die hier
abgegrenzten Märkte in Deutschland übertragbar sind.243 Soweit vorhanden, wurden auch
die Arbeitsergebnisse relevanter GEREK Arbeitsgruppen berücksichtigt.
241
Vgl. die Erläuterungen der Bundesregierung zum Entwurf eines Gesetzes zur Änderung telekommunikations-
rechtlicher Regelungen, BT-Drucksache 17/5707 vom 4. Mai 2011, S. 51.
242
Aufgrund der nicht vorhandenen Regulierungsbedürftigkeit für den Teilmarkt B (vgl. hierzu Kapitel 10) sind für
diesen hier keine Ausführungen erforderlich.
243
In fast allen Ländern der EU wurde hier jeweils nur ein Markt abgegrenzt, d. h. es wurde kein separater Markt
für den Zugang zur auftragsbezogenen, kundeindividuellen Glasfaser-TAL abgegrenzt.
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Universaldienst und Regionalisierung (§ 2 Abs. 2 Nr. 4 und Abs. 3 Nr. 5 TKG)
Nach den Klarstellungen der Bundesregierung enthält der (neue) Regulierungsgrundsatz
nach § 2 Abs. 3 Nr. 5 TKG zur gebührenden Berücksichtigung der vielfältigen Bedingungen,
die im Zusammenhang mit Wettbewerb und Verbrauchern, die in den verschiedenen geogra-
fischen Gebieten innerhalb der Bundesrepublik Deutschland herrschen, keine Empfehlung
für die Identifikation von subnationalen Märkten. So soll durch den Regulierungsgrundsatz
vielmehr „ (…) verdeutlicht werden, dass regionale Besonderheiten stets zu prüfen und zu
berücksichtigen sind“. Das Ergebnis dieser Prüfung bleibt nach der Gesetzesbegründung
aber weiterhin der Beurteilung durch die Bundesnetzagentur überlassen.
Die Marktverhältnisse sind von der Bundesnetzagentur auch in ihrer geografischen Dimensi-
on, insbesondere hinsichtlich besonderer regionaler Wettbewerbsbedingungen umfassend
untersucht worden. Dabei hat sich gezeigt, dass bei den Anbietern keine räumlich unter-
schiedlichen Produkt-, Preis- oder Rabattdifferenzierungen beobachtet werden konnten.
Nach Prüfung der gesetzlichen Vorgaben des TKG und der aktuellen Wettbewerbssituation
ist die Bundesnetzagentur zu dem Ergebnis gekommen, dass keine Anzeichen für regional
unterschiedliche Wettbewerbsbedingungen auf den hier relevanten Teilmärkten A und B
festgestellt werden können, als dass hieraus eine regionale Marktabgrenzung folgen müsste.
Aus Sicht der Bundesnetzagentur steht die damit vorgenommene Marktabgrenzung somit
nicht im Widerspruch zu den Zielen und Grundsätzen der Regulierung.
Ausbau von Netzen der nächsten Generation (§ 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG)
Die vorliegende Marktabgrenzung wird aus Sicht der Bundesnetzagentur dem Ausbau von
Netzen der nächsten Generation nicht entgegenstehen bzw. diesen ggf. auch fördern. Durch
die im nachfolgenden Kapitel 10 festgestellte Regulierungsbedürftigkeit für den hier relevan-
ten Teilmarkt A ist eine gewisse Planungssicherheit für (potenzielle) Anbieter und Investoren
erreicht.244
§ 2 Abs. 2 Nr. 6 bis 9 TKG sind für die vorliegende Marktdefinition nicht relevant.
Vorhersehbarkeit der Regulierung (§ 2 Abs. 3 Nr. 1 TKG)
Die vorliegende Markabgrenzung trägt aus Sicht der Bundesnetzagentur wesentlich zur Vor-
hersehbarkeit der Regulierung bei. Das bereits im Rahmen der letzten Analysen des hier
relevanten Marktes ausgeführte Konzept wird, soweit keine Änderungen in den Wettbe-
werbsbedingungen eine Anpassung oder Ergänzung begründen, beibehalten und weiter prä-
zisiert. Beispiele hierfür sind der Einbezug verschiedene Zugangstechnologien in den Markt,
aber auch die angewendeten Kriterien bei der Analyse regionaler Unterschiede in den Wett-
bewerbsbedingungen. Dabei wurden auch – soweit möglich – diejenigen Kriterien berück-
sichtigt, anhand derer die Bundesnetzagentur zukünftig verstärkt angebotene Zugangstech-
nologien (insbesondere im Bereich der stationären Funklösungen beziehungsweise Einsatz
der Vectoring-Technologie) beurteilen wird. Auf diese Weise wird versucht, durch den Ansatz
einer Vorausschau auch die zukünftigen Entwicklungen zu berücksichtigen. Dennoch muss
festgestellt werden, dass sich gerade der Teilmarkt A für den an festen Standorten lokal be-
reitgestellten Zugang sowohl durch technologische Weiterentwicklungen als auch durch Än-
derungen im Verhalten der Nachfrager weiterhin in einer Anpassungsphase befindet, auf die
auch im Rahmen der Marktabgrenzung reagiert werden muss und auch worden ist.
244
Aufgrund der nicht vorhandenen Regulierungsbedürftigkeit für den Teilmarkt B (vgl. hierzu Kapitel 10) sind für
diesen hier keine Ausführungen erforderlich.
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Bonn, 14. September 2016 Amtsblatt 17 Band 1
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
2366 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 17 2016
Keine Diskriminierung (§ 2 Abs. 3 Nr. 2 TKG)
Die definierten Marktgrenzen gewährleisten wegen der Befolgung einer einheitlichen metho-
dischen Herangehensweise, die in den Leitlinien sowie der Empfehlung niedergelegt ist und
die für die Leistungen aller nationalen sowie internationalen Unternehmen gilt, die in
Deutschland ihre Produkte anbieten bzw. diese hier nachfragen wollen, dass die Betreiber
von Telekommunikationsnetzen und die Anbieter von Telekommunikationsdiensten unter
vergleichbaren Umständen nicht diskriminiert werden und verfolgt damit auch einen nicht
diskriminierenden Regulierungsgrundsatz im Sinne des § 2 Abs. 3 Nr. 2 TKG.
Schutz des Wettbewerbs (§ 2 Abs. 3 Nr. 3 TKG)
Hier kann auf die Ausführungen zur Berücksichtigung der Regulierungsziele des § 2 Abs. 2
Nr. 1, Nr. 2 und Nr. 5 TKG verwiesen werden. Die Abgrenzung entsprechend den gemein-
schaftsweiten Vorgaben insbesondere nach den Leitlinien ermöglicht die Identifikation der
tatsächlichen und zu erwartenden Wettbewerbsdruckes und schafft damit die Basis für den
Schutz des Wettbewerbs zum Nutzen der Verbraucher sowie zur Förderung von Infrastruk-
turwettbewerb.
§ 2 Abs. 3 Nr. 4 und Nr. 6 TKG sind für die vorliegende Marktdefinition nicht relevant.
Ergebnis
Zusammenfassend geht die Bundesnetzagentur davon aus, dass den Zielen und Grundsät-
zen der Regulierung entsprechend § 2 Abs. 2 und Abs. 3 TKG Rechnung getragen wurde.
Ein Konflikt der vorliegenden Marktabgrenzung mit diesen Vorgaben ist demnach nicht er-
sichtlich.
Das Ergebnis steht auch den Angaben der Unternehmen im Rahmen des Auskunftsersu-
chens nicht entgegen. So wird von einem Unternehmen ausgeführt, dass die Bundesnetza-
gentur im Rahmen der Ziele und Grundsätze des § 2 Abs. 2 und 3 TKG genau abwäge, ob
und wie sie regulatorische Maßnahmen auferlege, um den Breitbandausbau in Deutschland
zu fördern. Ein anderes Unternehmen trägt vor, dass im Rahmen der Marktabgrenzung stär-
ker auch der Blick darauf gerichtet werden sollte, welche Migrationsregelungen im Übergang
von Kupferkabelinfrastrukturen zu Glasfaserinfrastrukturen geschaffen werden müssen. Ein
weiteres Unternehmen führt aus, dass dem Ziel der Nutzerinteressen eine besondere Be-
deutung zukomme. Ein funktionierender Wettbewerb auf dem Markt Nr. 3a führe dazu, dass
vielfältige Endkundenprodukte zu attraktiven Preisen zur Verfügung stehen. Hierzu sei es
wichtig, dass der Markt Nr. 3a möglichst umfassend definiert werde. In diesem Sinne sei
auch die Aufnahme der unbeschalteten Glasfaser für Geschäftskunden wichtig.
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Amtsblatt 17 Band 1 Bonn, 14. September 2016
