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Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Amtsblätter bis 2018“
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Im Rahmen der Ermittlungen konnte zudem eine regionale Preisdifferenzierung der Unter-
nehmen nicht festgestellt werden. Insbesondere nimmt auch gerade die Telekom Deutsch-
land GmbH – zwar regulierungsbedingt – als mit Abstand größter Anbieter keine regionale
Preisdifferenzierung vor. Sie hat aber eine derartige Differenzierung im Rahmen der mögli-
chen Auferlegung von Verpflichtungen bisher auch nicht beantragt. Somit ist davon auszu-
gehen, dass es sich hierbei um eine Unternehmensstrategie mit nationaler Preisausrichtung
handelt. In diesem Zusammenhang ist zudem bei der Betrachtung der Endkundenpreise der
Telekom Deutschland GmbH für den Bereich der Mietleitungen als auch für den Bereich der
Breitbandendkundenanschlüsse festzustellen, dass für diese nicht regulierten Märkte eine
regionale Preisdifferenzierung nicht erfolgt. Im Übrigen erfolgt für den Bereich des Zugangs
zum öffentlichen Telefonnetz (Markt Nr. 1 der Empfehlung 2007) ebenfalls keine nationale
Preisdifferenzierung, obgleich diese durch die Telekom Deutschland GmbH möglich gewe-
sen wäre. Zwar wird sie auf diesem Markt reguliert. Allerdings sind die Entgelte nur einer Ex-
Post-Regulierung unterworfen.
Aus Sicht der Bundesnetzagentur sind sowohl die Vorleistungs- als auch die Endkundenprei-
se – wie bisher auch – ein wesentlicher Indikator dafür, dass sich die Wettbewerbsbedingun-
gen in verschiedenen Regionen Deutschlands nicht signifikant unterscheiden. Zudem diffe-
renzieren – wie anfangs des Abschnitts ausgeführt – diejenigen Unternehmen, die auf dem
hier relevanten Markt tätig sind, ebenfalls ihre Preise nicht regional.
Im Übrigen richtet sich auch die Nachfrage nach Teilnehmeranschlussleitungen nicht auf
einzelne Teilnehmeranschlussleitungen, sondern darauf, in größerem Umfang Teilnehmer-
anschlussleitungen beziehen zu können, um entsprechende Telekommunikationsdienstleis-
tungen den eigenen Endkunden anbieten zu können. Daher wäre eine Bedarfsdeckung, die
lediglich auf kleine Insellösungen zurückgreifen kann, nicht ausreichend. Wäre dies der Fall,
dann könnte davon ausgegangen werden, dass ein oder mehrere Unternehmen bereits auf
diese Unterschiede reagiert und durch den regionalen Wettbewerbsdruck auch eine regiona-
le Preisdifferenzierung vorgenommen hätten. Da dies bisher jedoch nicht eingetreten ist, liegt
offensichtlich eine allgemeine Beschränkung des Preissetzungsspielraums vor, die dies ver-
hindert, oder es liegt aus anderen Gründen im Interesse der Wettbewerber, auch weiterhin
eine – je nach Ausbreitung des Angebots – einheitliche Preissetzungsstrategie zu verfolgen
oder regionale Anbieter passen sich der bundesweiten Preissetzungsstrategie der Telekom
Deutschland GmbH an. Natürlich ist der Preis regulierungsbedingt bundesweit einheitlich.
Nichtsdestotrotz könnte die Telekom Deutschland GmbH allerdings auch regional unter-
schiedliche Preise bei der Bundesnetzagentur beantragen. Dies geschieht offensichtlich
nicht, so dass eine bundesweite Preissetzungsstrategie nicht von der Hand zu weisen sein
dürfte.
Daher ist auch weiterhin von homogenen Wettbewerbsbedingungen im gesamten Bundes-
gebiet auszugehen. Dies gilt auch vor dem Hintergrund, dass es sich bei der Telekom
Deutschland GmbH um regulierte Preise handelt. Zudem ist es unter anderem auch im
Rahmen der Auswertung der Antworten des Auskunftsersuchens nicht ersichtlich, dass an-
dere Anbieter in verschiedenen Regionen bezogen auf Produkt- und Rabattdifferenzierung
signifikant unterschiedliche Strategien verfolgen. Daher spricht auch dies für die Abgrenzung
eines bundesweiten Marktes.
Im Rahmen des jetzigen Auskunftsersuchens wurde zudem von keinem Unternehmen und
gerade auch nicht von der Telekom Deutschland GmbH vorgetragen, dass eine regionale
Marktabgrenzung (zwingend) geboten sei. So hält nämlich der überwiegende Teil (sechs)
der antwortenden Unternehmen eine Regionalisierung im betreffenden Zeitraum für unwahr-
scheinlich und erwartet in diesem Zusammenhang keine Änderungen im Hinblick auf die
geografische Marktabgrenzung. Zwar werde vereinzelt bereits zum gegenwärtigen Zeitpunkt
eine Regionalisierung beobachtet. Dies soll insbesondere in Regionen der Fall sein, in denen
Kabelnetzbetreiber tätig sind, die ihre Endkundenpreise so ausrichten, dass eine Unterbie-
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tung durch traditionelle Telekommunikationsanbieter, die auf ein reguliertes Vorprodukt zu-
rückgreifen müssen, nicht möglich sei. Auch der Einsatz der Vectoring-Technologie soll nach
Auffassung einzelner Unternehmen zu einer Regionalisierung des Marktes führen, da der
Einsatz dieser Technologie vor allem in den wettbewerbsintensiven Gebieten (Ballungsräu-
me, urbanes Umfeld) erwartet wird. Dagegen werden die Auswirkungen der LTE-Technolo-
gie unterschiedlich eingeschätzt. Während einzelne Unternehmen die gleiche Regionalisie-
rungswirkung erwarten wie bei der Vectoring-Technologie, sehen andere Unternehmen die
Auswirkungen der LTE-Technologie aufgrund der begrenzten Leistungsfähigkeit bezüglich
Up- und Downloadgeschwindigkeit eher im ländlichen Raum, wo der LTE-Zugang die einzige
finanzierbare und konkurrenzlose Zugangsmöglichkeit zum Breitbandnetz sei. Dagegen sol-
len Glasfaseranschlüsse (FTTx) im Betrachtungszeitraum keine regionalisierende Wirkung
ausüben. Der Stand des Ausbaus der Glasfaseranschlüsse werde als zu geringfügig ange-
sehen, als dass dieser Auswirkungen auf die geografische Marktabgrenzung haben könnte.
Letztendlich besteht aus Sicht der Bundesnetzagentur auch bezogen auf das Vorbringen der
Unternehmen kein Anlass von der bundesweiten Marktabgrenzung abzuweichen.
Im Ergebnis ist bezogen auf die Vorleistungsebene auch weiterhin von einer bundesweiten
Marktabgrenzung auszugehen. Zudem spielt aufgrund der Tatsache, dass bereits im Rah-
men der sachlichen Marktabgrenzung eine Erweiterung des Marktes um das Breitbandkabel
nicht geboten war, dieses bei der Abgrenzung des räumlich relevanten Marktes erst recht
keine Rolle. Ob und inwieweit diese gegebenenfalls durch die Betrachtung der korrespondie-
renden Endkundenmärkte zu relativieren ist, wird im nachfolgenden Kapitel untersucht.
8.2.1.2 Wettbewerbsdruck der Endkundenmärkte auf den Teilmarkt A
Hinsichtlich der Frage, ob und inwieweit von den genannten Endkundenmärkten bzw. Berei-
chen ein indirekter Wettbewerbsdruck auf die hier in Frage kommenden Vorleistungen aus-
geübt wird, so dass der Vorleistungsmarkt möglicherweise regional differenziert abzugrenzen
ist, ist Folgendes anzumerken:
Wie bereits unter Kapitel 8.1.2 dargestellt, bildet der Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung
beziehungsweise der an festen Standorten lokal bereitgestellte Zugang die mittelbare oder
unmittelbare Grundlage für eine Reihe von Endkundenleistungen.
Soweit Endkundenmärkte betroffen sind, die zwischenzeitlich aus der sektorspezifischen
Regulierung entlassen worden sind, wie etwa die Märkt für Telefonverbindungen im Telefon-
festnetz235 als auch der Markt für Endkundenmietleitungen,236 ist festzuhalten, dass im Rah-
men der damaligen Untersuchungen auf der Endkundenebene keine regional unterschiedli-
chen Wettbewerbsbedingungen festgestellt werden konnten.
Ferner gilt zu beachten, dass im Rahmen der aktuell gültigen Endkundenmarktanalyse für
den Zugang zum öffentlichen Telefonfestnetz festgestellt wurde, dass sich die Marktposition
der Kabelnetzbetreiber auf dem Endkundenmarkt weiter verbessert hat.237 Auch wenn inso-
weit in einzelnen Gebieten, in denen Kabelnetzbetreiber tätig sind, für den Endkunden häufig
mehrere Alternativen zur Telekom Deutschland GmbH zur Verfügung stehen, wurde aller-
dings auch in der aktuellen Analyse festgestellt, dass die die Wettbewerbsbedingungen auch
auf dem aktuell regulierten Endkundenmarkt für den Zugang zum öffentlichen Telefonfest-
netz weiterhin bundesweit hinreichend homogen ausgestaltet sind.238
235
BK1-07/011 vom 13.01.2009, Kapitel H.II.
236
BK1-08/002 vom 26.01.2010, Kapitel H.II.
237
BK1-11/006 vom 08.08.2013, Kapitel 12.1.
238
BK1-11/006 vom 08.08.2013, Kapitel 9.2.
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In Teilen differenzierter zeigt sich die Situation auf dem Massenmarkt für das Angebot von
Breitbandanschlüssen auf der Endkundenebene. Ausweislich der Ergebnisse der Betrach-
tung eines modifizierten Endkundenmarktes im Rahmen des Konsultationsentwurfes für den
Bereich des Angebotes von Bitstromdiensten wurden eine Anzahl von Städten identifiziert, in
denen für die anstehende Regulierungsperiode ein höherer Wettbewerb zu erwarten ist. Dies
führt im Ergebnis dazu, dass für den Markt für das Angebot von Bitstromdiensten auf Layer-
3-Ebene in diesen Städten eine Vorabregulierung nicht mehr vorgesehen ist.239 Unabhängig
davon wurde in dem Analyseentwurf allerdings auch zugleich festgestellt, dass auch in die-
sen Städten der insbesondere auf dem Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung basierende
Wettbewerb nicht so tragfähig ist, dass in diesen Städten von einer Vorabregulierung im Hin-
blick auf den mit einem höheren Wertschöpfungspotenzial verbundenen Layer-2-Bitstromzu-
gangsmarkt abgesehen werden könnte.240 Wenn schon auf dem Layer-2-Bitstromzugangs-
markt keine regionale Abgrenzung für einzelne HVt-Bereiche erfolgt, kommt dies auch nicht
für den hier relevanten Vorleistungsmarkt in Frage. Darauf deuten schon die hohen Marktan-
teile der Telekom Deutschland GmbH auf dem hier relevanten Endkundensegment für die
Bereitstellung von Massenmarkt-Breitbandanschlüssen unter Berücksichtigung des modifi-
zierten Greenfield-Ansatzes hin.
8.2.2 Betrachtung des Teilmarktes B
Nachfolgend wird der in Kapitel 8.1.12 sachlich abgegrenzte Teilmarkt B hinsichtlich seiner
räumlichen Dimension untersucht.
Im Gegensatz zu den vergleichsweise umfangreichen Ausführungen zur regionalen Markt-
abgrenzung zu Teilmarkt A kann hier auf ebensolche verzichtet werden. Letztlich gelten hier
für die Betrachtung der Vorleistungsebene die zum Teilmarkt A bereits dargelegten Gründe
bezogen auf die Ausführungen zum Vorleistungsbereich im Wesentlichen analog.
Demnach handelt es sich auch hier um einen nationalen Markt.
Hinsichtlich möglicher Endkundenmärkte ist festzuhalten, dass hierbei gerade nicht der
Markt Nr. 1 der Empfehlung 2007 sowie ein aus Markt Nr. 3b abgeleiteter Endkundenmarkt
in Frage kommen. Mit dem hier relevanten Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung werden
hier nicht näher festzulegende Endkundenmärkte beziehungsweise Endkundenbereiche be-
dient, die nach dem derzeitigen Kenntnisstand der Bundesnetzagentur nicht als regulie-
rungsbedürftig anzusehen sind.
8.2.3 Ergebnis der räumlichen Marktabgrenzung
Sofern die betroffenen Parteien im Rahmen der nationalen Konsultation zu dem Aspekt der
räumlichen Marktabgrenzung Stellung genommen haben, wurde deren Richtigkeit stets be-
grüßt beziehungsweise ausdrücklich bestätigt.
Im Ergebnis ist auch unter Berücksichtigung des Vorbringens der Parteien im Rahmen
der nationalen Konsultation festzuhalten, dass die unter Kapitel 8.1 abgegrenzten
sachlich relevanten Märkte räumlich jeweils als bundesweit zu qualifizieren sind.
239
Konsultationsentwurf BK1-14/001, Kapitel 8.3.2.2.
240
Konsultationsentwurf BK1-14/001, Kapitel 8.3.2.1.
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9 Ziele und Grundsätze der Regulierung
In § 10 Abs. 1 TKG wird gemäß dem Gesetz zur Änderung telekommunikationsrechtlicher
Regelungen vom 10.05.2012 nunmehr klargestellt, dass im Rahmen der Marktdefinition die
Ziele und Grundsätze des § 2 Abs. 2 und 3 TKG zu berücksichtigen sind. Der Verweis auf
§ 2 TKG insgesamt unter ausdrücklicher Nennung nur der Ziele entspricht der Vorgehens-
weise in den Richtlinienvorgaben. Da bei der Verfolgung der Regulierungsziele des § 2
Abs. 2 TKG die Regulierungsgrundsätze des § 2 Abs. 3 TKG anzuwenden sind, hat die Bun-
desnetzagentur aber immer sowohl die Regulierungsziele als auch die Regulierungsgrund-
sätze zu berücksichtigen.241
Nachfolgend wird geprüft, ob die in Kapitel 8 vorgenommene Marktabgrenzung den für die-
sen Markt relevanten Zielen und Grundsätzen des § 2 TKG entgegensteht.
Nutzerinteressen sowie chancengleicher Wettbewerb (§ 2 Abs. 2 Nr. 1 und Nr. 2 TKG)
Die Identifikation der relevanten Marktgrenzen bildet die Basis für die Bewertung der poten-
ziellen Regulierungsbedürftigkeit des Marktes sowie die Auswahl und Auferlegung von Abhil-
femaßnahmen. Ohne die Festlegung der Marktgrenzen auf der Grundlage der in den Leitli-
nien der Kommission aufgeführten Methodik bestünde die Gefahr, dass das marktmächtige
Unternehmen seine beträchtliche Marktmacht auf dem Teilmarkt A für den für den an festen
Standorten lokal bereitgestellten Zugang dazu nutzen könnte, Wettbewerber aus dem Markt
zu drängen und seine Marktmacht auf andere Märkte (z. B. Markt Nr. 1 der Empfehlung
2007) übertragen könnte.242 Damit würden die Regulierungsziele eines die Nutzerinteressen
wahrenden, chancengleichen, nachhaltigen und unverzerrten Wettbewerbs im Sinne des § 2
Abs. 2 Nr. 1 und Nr. 2 TKG gefährdet. Die Definition anderer Marktgrenzen, die sich unter
weitestgehender Berücksichtigung der in den Leitlinien aufgeführten Prinzipien ebenfalls ver-
treten ließe und die die Nutzerinteressen bzw. den Wettbewerb besser zu wahren vermögen
würde, ist nicht ersichtlich.
Förderung des Binnenmarktes (§ 2 Abs. 2 Nr. 3 TKG)
Das Regulierungsziel der Förderung des Binnenmarktes nach § 2 Abs. 2 Nr. 3 TKG wird
durch eine gemeinschaftsweit harmonisierte Vorgehensweise unterstützt. Die vorliegend
definierten Marktgrenzen sind auf der Grundlage der gemeinschaftsweit von alle nationalen
Regulierungsbehörden weitestgehend zu berücksichtigenden Leitlinien der Kommission ent-
wickelt worden. Dies zeigt sich z. B. bei der Frage des Einbezugs verschiedener Infrastruktu-
ren bzw. Technologien in den abzugrenzenden Markt. Bei der Marktabgrenzung wurden die
von anderen europäischen Ländern bereits durchgeführten Marktdefinitions- und Marktana-
lyseverfahren und die entsprechenden Stellungnahmen der Europäischen Kommission be-
rücksichtigt. Dabei ist jedoch festzuhalten, dass die wesentlichen Unterschiede in den jewei-
ligen Wettbewerbssituationen dazu führen, dass nach wie vor auf die nationalen Besonder-
heiten abgestellt wird und die Ergebnisse der Verfahren zum Teil nur bedingt auf die hier
abgegrenzten Märkte in Deutschland übertragbar sind.243 Soweit vorhanden, wurden auch
die Arbeitsergebnisse relevanter GEREK Arbeitsgruppen berücksichtigt.
241
Vgl. die Erläuterungen der Bundesregierung zum Entwurf eines Gesetzes zur Änderung telekommunikations-
rechtlicher Regelungen, BT-Drucksache 17/5707 vom 4. Mai 2011, S. 51.
242
Aufgrund der nicht vorhandenen Regulierungsbedürftigkeit für den Teilmarkt B (vgl. hierzu Kapitel 10) sind für
diesen hier keine Ausführungen erforderlich.
243
In fast allen Ländern der EU wurde hier jeweils nur ein Markt abgegrenzt, d. h. es wurde kein separater Markt
für den Zugang zur auftragsbezogenen, kundeindividuellen Glasfaser-TAL abgegrenzt.
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Universaldienst und Regionalisierung (§ 2 Abs. 2 Nr. 4 und Abs. 3 Nr. 5 TKG)
Nach den Klarstellungen der Bundesregierung enthält der (neue) Regulierungsgrundsatz
nach § 2 Abs. 3 Nr. 5 TKG zur gebührenden Berücksichtigung der vielfältigen Bedingungen,
die im Zusammenhang mit Wettbewerb und Verbrauchern, die in den verschiedenen geogra-
fischen Gebieten innerhalb der Bundesrepublik Deutschland herrschen, keine Empfehlung
für die Identifikation von subnationalen Märkten. So soll durch den Regulierungsgrundsatz
vielmehr „ (…) verdeutlicht werden, dass regionale Besonderheiten stets zu prüfen und zu
berücksichtigen sind“. Das Ergebnis dieser Prüfung bleibt nach der Gesetzesbegründung
aber weiterhin der Beurteilung durch die Bundesnetzagentur überlassen.
Die Marktverhältnisse sind von der Bundesnetzagentur auch in ihrer geografischen Dimensi-
on, insbesondere hinsichtlich besonderer regionaler Wettbewerbsbedingungen umfassend
untersucht worden. Dabei hat sich gezeigt, dass bei den Anbietern keine räumlich unter-
schiedlichen Produkt-, Preis- oder Rabattdifferenzierungen beobachtet werden konnten.
Nach Prüfung der gesetzlichen Vorgaben des TKG und der aktuellen Wettbewerbssituation
ist die Bundesnetzagentur zu dem Ergebnis gekommen, dass keine Anzeichen für regional
unterschiedliche Wettbewerbsbedingungen auf den hier relevanten Teilmärkten A und B
festgestellt werden können, als dass hieraus eine regionale Marktabgrenzung folgen müsste.
Aus Sicht der Bundesnetzagentur steht die damit vorgenommene Marktabgrenzung somit
nicht im Widerspruch zu den Zielen und Grundsätzen der Regulierung.
Ausbau von Netzen der nächsten Generation (§ 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG)
Die vorliegende Marktabgrenzung wird aus Sicht der Bundesnetzagentur dem Ausbau von
Netzen der nächsten Generation nicht entgegenstehen bzw. diesen ggf. auch fördern. Durch
die im nachfolgenden Kapitel 10 festgestellte Regulierungsbedürftigkeit für den hier relevan-
ten Teilmarkt A ist eine gewisse Planungssicherheit für (potenzielle) Anbieter und Investoren
erreicht.244
§ 2 Abs. 2 Nr. 6 bis 9 TKG sind für die vorliegende Marktdefinition nicht relevant.
Vorhersehbarkeit der Regulierung (§ 2 Abs. 3 Nr. 1 TKG)
Die vorliegende Markabgrenzung trägt aus Sicht der Bundesnetzagentur wesentlich zur Vor-
hersehbarkeit der Regulierung bei. Das bereits im Rahmen der letzten Analysen des hier
relevanten Marktes ausgeführte Konzept wird, soweit keine Änderungen in den Wettbe-
werbsbedingungen eine Anpassung oder Ergänzung begründen, beibehalten und weiter prä-
zisiert. Beispiele hierfür sind der Einbezug verschiedene Zugangstechnologien in den Markt,
aber auch die angewendeten Kriterien bei der Analyse regionaler Unterschiede in den Wett-
bewerbsbedingungen. Dabei wurden auch – soweit möglich – diejenigen Kriterien berück-
sichtigt, anhand derer die Bundesnetzagentur zukünftig verstärkt angebotene Zugangstech-
nologien (insbesondere im Bereich der stationären Funklösungen beziehungsweise Einsatz
der Vectoring-Technologie) beurteilen wird. Auf diese Weise wird versucht, durch den Ansatz
einer Vorausschau auch die zukünftigen Entwicklungen zu berücksichtigen. Dennoch muss
festgestellt werden, dass sich gerade der Teilmarkt A für den an festen Standorten lokal be-
reitgestellten Zugang sowohl durch technologische Weiterentwicklungen als auch durch Än-
derungen im Verhalten der Nachfrager weiterhin in einer Anpassungsphase befindet, auf die
auch im Rahmen der Marktabgrenzung reagiert werden muss und auch worden ist.
244
Aufgrund der nicht vorhandenen Regulierungsbedürftigkeit für den Teilmarkt B (vgl. hierzu Kapitel 10) sind für
diesen hier keine Ausführungen erforderlich.
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Keine Diskriminierung (§ 2 Abs. 3 Nr. 2 TKG)
Die definierten Marktgrenzen gewährleisten wegen der Befolgung einer einheitlichen metho-
dischen Herangehensweise, die in den Leitlinien sowie der Empfehlung niedergelegt ist und
die für die Leistungen aller nationalen sowie internationalen Unternehmen gilt, die in
Deutschland ihre Produkte anbieten bzw. diese hier nachfragen wollen, dass die Betreiber
von Telekommunikationsnetzen und die Anbieter von Telekommunikationsdiensten unter
vergleichbaren Umständen nicht diskriminiert werden und verfolgt damit auch einen nicht
diskriminierenden Regulierungsgrundsatz im Sinne des § 2 Abs. 3 Nr. 2 TKG.
Schutz des Wettbewerbs (§ 2 Abs. 3 Nr. 3 TKG)
Hier kann auf die Ausführungen zur Berücksichtigung der Regulierungsziele des § 2 Abs. 2
Nr. 1, Nr. 2 und Nr. 5 TKG verwiesen werden. Die Abgrenzung entsprechend den gemein-
schaftsweiten Vorgaben insbesondere nach den Leitlinien ermöglicht die Identifikation der
tatsächlichen und zu erwartenden Wettbewerbsdruckes und schafft damit die Basis für den
Schutz des Wettbewerbs zum Nutzen der Verbraucher sowie zur Förderung von Infrastruk-
turwettbewerb.
§ 2 Abs. 3 Nr. 4 und Nr. 6 TKG sind für die vorliegende Marktdefinition nicht relevant.
Ergebnis
Zusammenfassend geht die Bundesnetzagentur davon aus, dass den Zielen und Grundsät-
zen der Regulierung entsprechend § 2 Abs. 2 und Abs. 3 TKG Rechnung getragen wurde.
Ein Konflikt der vorliegenden Marktabgrenzung mit diesen Vorgaben ist demnach nicht er-
sichtlich.
Das Ergebnis steht auch den Angaben der Unternehmen im Rahmen des Auskunftsersu-
chens nicht entgegen. So wird von einem Unternehmen ausgeführt, dass die Bundesnetza-
gentur im Rahmen der Ziele und Grundsätze des § 2 Abs. 2 und 3 TKG genau abwäge, ob
und wie sie regulatorische Maßnahmen auferlege, um den Breitbandausbau in Deutschland
zu fördern. Ein anderes Unternehmen trägt vor, dass im Rahmen der Marktabgrenzung stär-
ker auch der Blick darauf gerichtet werden sollte, welche Migrationsregelungen im Übergang
von Kupferkabelinfrastrukturen zu Glasfaserinfrastrukturen geschaffen werden müssen. Ein
weiteres Unternehmen führt aus, dass dem Ziel der Nutzerinteressen eine besondere Be-
deutung zukomme. Ein funktionierender Wettbewerb auf dem Markt Nr. 3a führe dazu, dass
vielfältige Endkundenprodukte zu attraktiven Preisen zur Verfügung stehen. Hierzu sei es
wichtig, dass der Markt Nr. 3a möglichst umfassend definiert werde. In diesem Sinne sei
auch die Aufnahme der unbeschalteten Glasfaser für Geschäftskunden wichtig.
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10 Merkmale des § 10 Abs. 2 S. 1 TKG
Im Anschluss an die Abgrenzung der sachlich und räumlich relevanten Märkte hat die Bun-
desnetzagentur diejenigen Märkte festzulegen, die für eine Regulierung nach dem zweiten
Teil des TKG in Betracht kommen, § 10 Abs. 1 TKG.
Für eine Regulierung nach dem zweiten Teil des TKG kommen gemäß § 10 Abs. 2 S. 1 TKG
Märkte in Betracht, die durch beträchtliche und anhaltende strukturell oder rechtlich bedingte
Marktzutrittsschranken gekennzeichnet sind, längerfristig nicht zu wirksamem Wettbewerb
tendieren und auf denen die Anwendung des allgemeinen Wettbewerbsrechts allein nicht
ausreicht, um dem betreffenden Marktversagen entgegenzuwirken.
Bei der Bestimmung der entsprechenden Märkte, welche sie im Rahmen des ihr zustehen-
den Beurteilungsspielraums vornimmt245, hat die Bundesnetzagentur weitestgehend die
Märkte-Empfehlung der Kommission in ihrer jeweils geltenden Fassung zu berücksichtigen,
§ 10 Abs. 2 S. 2 und 3 TKG. Hinsichtlich der in dieser Empfehlung enthaltenen Märkte ist die
Kommission zu dem Ergebnis gelangt, dass diese die drei oben genannten Kriterien erfüllen
und damit für eine Vorabregulierung in Betracht kommen.246
Empfehlungen sind der Rechtsnatur nach grundsätzlich gemäß Art. 249 Abs. 5 EGV nicht
verbindlich. Nach gefestigter Rechtspraxis sind sie zur Auslegung innerstaatlicher, Gemein-
schaftsrecht umsetzender Rechtsvorschriften oder zur Ergänzung verbindlicher gemein-
schaftsrechtlicher Vorgaben heranzuziehen.247 Trotzdem entfalten sie durchaus Rechtswir-
kungen. Art. 15 Abs. 3 S. 1 Rahmenrichtlinie verstärkt diese Wirkungen, indem dort die „wei-
testgehende Berücksichtigung“ der Empfehlung vorgegeben wird. Durch die Aufnahme die-
ser Formel in den deutschen Gesetzestext in § 10 Abs. 2 S. 3 TKG erhält die „weitestgehen-
de Berücksichtigung“ zudem die Qualität eines Tatbestandsmerkmals innerhalb des Geset-
zestextes. So hat auch das Bundesverwaltungsgericht ausgeführt, dass Art. 15 Abs. 1, 3
RRL i. V. m. § 10 Abs. 2 Satz 3 TKG eine gesetzliche Vermutung dafür begründet, dass die
in der Märkte-Empfehlung aufgeführten Märkte auch in Deutschland potenziell (d. h. vorbe-
haltlich der noch durchzuführenden Marktanalyse) regulierungsbedürftig sind.248
Allerdings geht damit keine Verpflichtung der Bundesnetzagentur einher, die vorgegebenen
Märkte unbesehen zu übernehmen. Denn unter der weitestgehenden Berücksichtigung der
Märkte-Empfehlung bei der Bestimmung der für eine Regulierung nach dem zweiten Teil des
TKG in Betracht kommenden Märkte ist nicht die unumstößliche Wiedergabe der dort ge-
nannten Märkte zu verstehen. Ihr kommt zunächst eine gesetzliche Vermutungswirkung für
die Regulierungsbedürftigkeit der darin enthaltenen Märkte zu.249 Die Märkte-Empfehlung
bestimmt daher weder unwiderlegbar, dass die dort festgelegten Märkte tatsächlich für eine
Regulierung in Betracht kommen, noch regelt sie abschließend, dass ausschließlich die dort
genannten Märkte und nicht zusätzlich weitere Märkte regulierungsbedürftig sind.
So impliziert schon die Formulierung der (lediglich) „weitestgehenden“ Berücksichtigung die
Möglichkeit eines Abweichens von der Märkte-Empfehlung. Naturgemäß können die von der
Kommission zur Prüfung empfohlenen Märkte nur den europäischen Durchschnitt widerspie-
geln. Demzufolge weisen auch Art. 15 Abs. 3 S. 2 i. V. m. Art. 7 Abs. 4 S. 1 lit. a) Rahmen-
richtlinie sowie Erwägungsgrund Nr. 21 der Märkte-Empfehlung ausdrücklich darauf hin,
dass die nationalen Regulierungsbehörden Märkte festlegen können, die von denen der
245
BVerwG, Urteil vom 02.04.2008, Rs. 6 C 14.07, S. 7 f.
246
Vgl. Erwägungsgrund Nr. 19 der Empfehlung 2014/710/EU vom 09.10.2014.
247
EuGH, Rechtssache C-322/88, Urteil v. 13.12.1989, Slg. 1989, S. 4407, Rn. 7, 16, 18 – Salvatore Grimal-
di/Fonds des maladies professionelles.
248
Vgl. BVerwG, Urteil vom 02.04.2008, Rs. 6 C 14.07, S. 13, Rn. 25.
249
BVerwG, Urteil vom 02.04.2008, Rs. 6 C 14.07, S. 13; zwischenzeitlich durch den Nichtannahmebeschluss
des BVerfG vom 08.12.2011, 1 BvR 1932/08, Rn. 36, in Rechtskraft erwachsen.
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Empfehlung abweichen.250 In diesen Fällen sind die Regulierungsbehörden gehalten, die
Regulierungsbedürftigkeit der entsprechenden Märkte anhand des Vorliegens der drei Krite-
rien zu rechtfertigen.251
Vor dem Hintergrund der vorstehenden Erläuterungen ist es deshalb die Aufgabe der natio-
nalen Regulierungsbehörden, die Märkte-Empfehlung als eine (widerlegliche) Vermutung für
die potenzielle Regulierungsbedürftigkeit der darin von der Kommission genannten Märkte
als Ausgangspunkt der jeweiligen Prüfung zu berücksichtigen und auf dieser Grundlage die
konkreten nationalen Gegebenheiten zu prüfen.252
Bezüglich des Prüfungsumfangs der im Rahmen von § 10 Abs. 2 S. 1 TKG von der Bundes-
netzagentur zu untersuchenden Tatbestandsmerkmale hat die Kommission in den Erwä-
gungsgründen zur aktuellen Märkte-Empfehlung ausgeführt, dass die bei der Prüfung des
ersten und zweiten Kriteriums zu berücksichtigenden Hauptindikatoren den bei der voraus-
schauenden Marktanalyse zugrunde zu legenden Indikatoren, insbesondere in Bezug auf
Zugangshindernisse bei fehlender Regulierung (einschließlich der versunkenen Kosten,
Marktstruktur sowie Marktentwicklung und –dynamik) ähnelten. So seien Marktanteile und
Preise mit ihren jeweiligen Tendenzen sowie Ausmaß und Verbreitung konkurrierender Net-
ze und Infrastrukturen zu berücksichtigen.253 Jeder Markt, der bei fehlender Vorabregulierung
die drei Kriterien erfüllt, komme für eine Vorabregulierung in Betracht.
Die genannten Faktoren sind demnach in die Prüfung einzubeziehen. Die Einbeziehung zu-
sätzlicher, darüber hinausgehender Faktoren erscheint jedoch nicht zwingend geboten, da
eine solche Prüfung ansonsten zunehmend in Reichweite der Prüfungstiefe bzw. Qualität
und des Umfangs der Untersuchung führen würde, wie sie bei der Marktanalyse zur Prüfung
beträchtlicher Marktmacht angewandt wird. Dies kann zwar ggf. im Einzelfall sinnvoll erschei-
nen, ist aber mit Blick auf den Zweck des 3-Kriterien-Tests nicht zwingend erforderlich. Der
3-Kriterien-Test soll nicht durch die Prüfung der Marktgegebenheiten und der Verhältnismä-
ßigkeit bestimmter Regulierungsinstrumente das Marktanalyseverfahren bzw. die Prüfung
der beträchtlichen Marktmacht vorwegnehmen. Aufgabe des 3-Kriterien-Tests ist es viel-
mehr, eine Vorauswahl derjenigen Märkte zu treffen, bei denen der Einsatz von Regulie-
rungsinstrumenten nach den Vorschriften des zweiten Teils des TKG in Betracht kommt. Da-
her ist bei der Untersuchung der drei Kriterien noch keine umfassende konkret-individualisie-
rende Prüfung notwendig. Die Prüfung der konkreten Wettbewerbsverhältnisse auf den zu
untersuchenden Märkten kann im Einzelfall im Rahmen des 3-Kriterien-Tests zweckmäßig
sein, sollte aber grundsätzlich dem Bereich der Marktanalyse vorbehalten bleiben.254
Die drei Kriterien des § 10 Abs. 2 S. 1 TKG sind nach diesen Maßgaben für den in Ab-
schnitt 8 abgegrenzten Markt zu untersuchen. Sie sind kumulativ anzuwenden, d. h., wenn
ein Kriterium nicht erfüllt ist, sollte der jeweilige Markt keiner Vorabregulierung unterworfen
werden.255 Daher ist die Durchführung einer Marktanalyse bei den in der Empfehlung ge-
nannten Märkten nicht mehr erforderlich, wenn die nationalen Regulierungsbehörden fest-
250
Auch das Bundesverwaltungsgericht hat mit o. g. Urteil vom 02.04.2008, Rs. 6 C 14.07, S. 13, Rn. 25 festge-
stellt, dass die nationalen Regulierungsbehörden – unter Beachtung der in der Märkte-Empfehlung und in den
Marktanalyse-Leitlinien dargelegten Grundsätze und Methoden – über die im Anhang der Empfehlung aufgeliste-
ten Telekommunikationsmärkte hinaus zusätzliche Märkte definieren oder aber empfohlene Märkte weiter oder
enger abgrenzen als empfohlen.
251
Vgl. Erwägungsgrund Nr. 21 der Empfehlung 2014/710/EU vom 09.10.2014.
252
Vgl. BVerwG, Urteil vom 02.04.2008, Rs. 6 C 14.07, S. 14, Rn. 26.
253
Vgl. Erwägungsgrund Nr. 11 der Empfehlung 2014/710/EU vom 09.10.2014.
254
Vergleichbar Bundesnetzagentur, Beschluss BK 4-05-002/R vom 05.10.2005, veröffentlicht im Amtsblatt der
Bundesnetzagentur 2005, S. 1461 ff., S. 79 f. der dort anliegenden Festlegung der Präsidentenkammer vom
24.06.2005. Zum summarischen Charakter der „Drei Kriterien“ vgl. Elkettani, K&R Beilage 1/2004, 11 (13). A. A.
Doll/ Nigge, MMR 2004, 519 (insbesondere 520 und 524), und Loetz/Neumann, German Law Journal 2003, 1307
(1321).
255
Vgl. Erwägungsgrund Nr. 17 der der Empfehlung 2014/710/EU vom 09.10.2014.
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stellen, dass der betreffende Markt die drei Kriterien nicht erfüllt.256 Gilt dies schon für die in
der Empfehlung enthaltenen und damit grundsätzlich für eine Regulierung in Betracht kom-
menden Märkte, so ist der Verzicht auf ein Marktanalyseverfahren erst recht für die Märkte
anzunehmen, die nicht mehr in der Märkte-Empfehlung enthalten sind, soweit bereits eines
der drei Kriterien nicht erfüllt ist.257
10.1 Marktzutrittsschranken
Als erstes Kriterium ist das Vorliegen beträchtlicher, anhaltender und struktureller oder recht-
lich bedingter Marktzutrittsschranken zu prüfen. Dabei ist zwischen strukturellen und rechtli-
chen Hindernissen zu unterscheiden. Strukturelle Zugangshindernisse ergeben sich aus der
anfänglichen Kosten- und Nachfragesituation, die zu einem Ungleichgewicht zwischen etab-
lierten Betreibern und Einsteigern führt, deren Marktzugang so behindert oder verhindert
wird.258 Rechtlich oder regulatorisch bedingte Hindernisse sind hingegen nicht auf Wirt-
schaftsbedingungen zurückzuführen, sondern ergeben sich aus legislativen, administrativen
oder sonstigen staatlichen Maßnahmen, die sich unmittelbar auf die Zugangsbedingungen
und/oder die Stellung von Betreibern auf dem betreffenden Markt auswirken.259 Können Hin-
dernisse im relevanten Prüfungszeitraum beseitigt werden, ist dies in der Untersuchung ent-
sprechend zu berücksichtigen.260
10.1.1 Betrachtung des Teilmarktes A
Wie bereits auch in der letzten Festlegung schon ausgeführt, können als Marktzutritts-
schranken auf dem vorliegenden Markt vor allem strukturelle Barrieren auftreten. Insbeson-
dere die Kontrolle über eine nicht leicht zu duplizierende Infrastruktur ist als ein für das Vor-
liegen einer marktbeherrschenden Stellung sprechender Faktor anzusehen.261 Es handelt
sich hierbei um eine im Bereich der Netzwirtschaft besonders häufig anzutreffende Marktzu-
trittsschranke.262 Der Ausbau einer derartigen Infrastruktur beinhaltet nämlich die Notwendig-
keit umfangreicher Investitionen durch die Wettbewerber, die sich für diese (auch wegen der
i. d. R. geringeren Auslastung) häufig nicht rentieren, obwohl sie darauf angewiesen sind.
Zwar sind in dem Explanatory Note 2014 die Ausführungen im Vergleich zu derjenigen von
2007 etwas relativiert worden. So wird nicht mehr explizit ausgeführt, dass die Teilnehmer-
anschlussleitung dasjenige Element im Aufbau eines Zugangsübertragungskanals zu einer
Endkundenlokation sei, das am wenigsten reproduzierbar sei. Nichtsdestotrotz werden die
Marktzutrittsschranken für den hier relevanten Markt aufgrund der hohen versunkenen Kos-
ten sowie der Zeit, die eine mögliche Doppelung der Infrastruktur erfordert, als hoch und
dauerhaft angesehen.263
Die zuvor getätigten allgemeinen Ausführungen treffen auch weiterhin auf die Situation in
Deutschland zu. Der Ausbau einer derartigen Infrastruktur beinhaltet nämlich die – für Wett-
bewerber vielfach trotz der Angewiesenheit auf die Nutzung der Infrastruktur nicht lohnens-
werte – Notwendigkeit umfangreicher Investitionen. Allein die Telekom Deutschland GmbH
256
Vgl. Erwägungsgrund Nr. 19 der Empfehlung 2014/710/EU vom 09.10.2014; VG Köln, Urteil vom 17.11.2005,
1 K 2924/05, S. 19.
257
Vgl. dazu auch VG Köln, 1 K 2924/05, S. 19.
258
Vgl. Erwägungsgrund Nr. 12 der Empfehlung 2014/710/EU vom 09.10.2014.
259
Vgl. Erwägungsgrund Nr. 13 der Empfehlung 2014/710/EU vom 09.10.2014.
260
Vgl. Erwägungsgründe Nr. 11 und 13 der Empfehlung 2014/710/EU vom 09.10.2014.
261
Vgl. Leitlinien, Rn. 78.
262
Vgl. dazu auch den Schlussantrag von Generalanwalt Francis Jacobs vom 28. Mai 1998 in der Rechtssache
C-7/97, Oscar Bronner, Rn. 66.
263
Vgl. Commission Staff Working Document, Explanatory Note, SWD(2014) 298, S. 44.
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verfügt über bundesweit ausgebaute Teilnehmeranschlussnetze und übt infolgedessen eine
Kontrolle über eine nicht leicht zu duplizierende Infrastruktur im Sinne der Leitlinien aus.264
Dieser Umstand in Kombination mit einem auch zum jetzigen Zeitpunkt immer noch überra-
gend großen Endkundenbestand hindert tatsächliche oder potenzielle Wettbewerber daran,
beachtenswerte Marktanteile zu erobern und die Stellung der Telekom Deutschland GmbH
ernsthaft angreifen zu können. Für die Wettbewerber der Telekom Deutschland GmbH erhö-
hen sich zwar die Marktzutrittschancen mit dem Ausbau einer eigenen Infrastruktur. Aller-
dings wäre eine vollständige Duplizierung der Netzinfrastruktur der Telekom Deutschland
GmbH weder volkswirtschaftlich sinnvoll noch betriebswirtschaftlich machbar.
Die Telekom Deutschland GmbH hat in der Antwort zum aktuellen Auskunftsersuchen aus-
geführt, dass der Aufbau alternativer Netze in der Vergangenheit immer wieder stattgefun-
den habe. Besonders in Neubaugebieten realisierten alternative Anbieter Teilnehmeran-
schlussleitungen selbst. Entsprechend könne davon ausgegangen werden, dass ein Markt-
zutritt auch tatsächlich erfolge.
Für die Beurteilung der Marktzutrittsschranken ist es auch weiterhin nicht ausreichend, ledig-
lich zu überprüfen, ob ein Markteintritt stattgefunden hat oder ob er überhaupt stattfinden
könnte. Daher untersuchen die nationalen Regulierungsbehörden, ob es in der Branche
Markteintritte gegeben hat und ob diese bisher ausreichend waren oder in der Zukunft wahr-
scheinlich hinreichend schnell eintreten und nachhaltig sein könnten, um eine bestehende
beträchtliche Marktmacht zu beschränken. Markteintritte in geringem Umfang (z. B. in einem
begrenzten geografischen Bereich) könnten nicht als ausreichend angesehen werden, da es
unwahrscheinlich sein könnte, dass dadurch das bzw. die Unternehmen mit beträchtlicher
Marktmacht in ihrem Verhalten eingeschränkt werden könnten.265
Lediglich die Telekom Deutschland GmbH verfügt – wie bisher auch – derzeit über die not-
wendige bundesweite Vorleistungsinfrastruktur, um den Endkunden flächendeckend Tele-
kommunikationsdienstleistungen, insbesondere den Zugang zum öffentlich zugänglichen
Telefonfestnetz bereitstellen zu können. Zwar gibt es eine größere Anzahl von Betreibern,
die bisher auch eigene Teilnehmeranschlussleitungen ausgebaut haben. Die Anzahl der
Wettbewerber auf diesem Markt ist jedoch alleine nicht aussagekräftig, lässt man die Größe
und das Versorgungsgebiet außer Acht. Die Mehrzahl der Teilnehmernetzbetreiber, die über
eine in der Regel geringe Anzahl eigenrealisierter Teilnehmeranschlussleitungen verfügen,
ist nämlich in einem regional begrenzten Gebiet tätig. Beispielsweise ist hier die [B.u.G.] als
Telekommunikationsdienstleistungsanbieter zu nennen, die [B.u.G.] tätig ist, dennoch über
weniger als [B.u.G.] eigenrealisierte Teilnehmeranschlussleitungen in einem [B.u.G.] ver-
fügt.266 Des Weiteren sind einige regionale Anbieter, die mit Stand 30.09.2012 über eigen-
realisierte Teilnehmeranschlussleitungen im [B.u.G.] Bereich verfügen, zu nennen. So ver-
fügt die [B.u.G.] über [B.u.G.] TAL am HVt, die [B.u.G.] über ca. [B.u.G.] massenmarktfähi-
ge FttH-TALs. Zwei Wettbewerber der Telekom Deutschland GmbH verfügen über eigenrea-
lisierte Teilnehmeranschlussleitungen am HVt im [B.u.G.] Bereich ([B.u.G.], [B.u.G.]). Zu-
dem verfügen sieben Wettbewerber über massenmarktfähige FttH-TALs [B.u.G.] im [B.u.G.]
Bereich ([B.u.G.], [B.u.G.], [B.u.G.], [B.u.G.], [B.u.G.], [B.u.G.] sowie [B.u.G.]).
Im Ergebnis verfügt auch weiterhin keines der im Rahmen des Auskunftsersuchens befrag-
ten Unternehmen mit Ausnahme der Telekom Deutschland GmbH über eine eigenrealisierte
Infrastruktur (die ggf. auch vermietet werden könnte), die man (selbst auf regionaler Basis)
als flächendeckend bezeichnen könnte. Sowohl vom geografischen Gebiet als auch von der
Gesamtzahl der durch die Wettbewerber realisierten Teilnehmeranschlussleitungen kann für
264
Siehe dazu auch die Entscheidung der Europäischen Kommission vom 21. Mai 2003 in der Sache COMP/C-
1/37.451, 37.578, 37.579 – Deutsche Telekom AG, Amtsblatt der Europäischen Union Nr. L°263 vom 14. Oktober
2003, S. 9 Rn. 101.
265
Vgl. Commission Staff Working Document, Explanatory Note, SWD(2014) 298, S. 9.
266
Gebiet der [B.u.G.].
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