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Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Amtsblätter bis 2018“
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2426 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 17 2016
2. Sachliche Marktabgrenzung
Die Bundesnetzagentur verkennt im Rahmen der sachlichen Marktabgrenzung die Bedeu-
tung eines lokalen virtuellen Zugangsprodukts in Form des Layer-2-Bitstromzugangs an 900
Punkten (Broadband Network Gateways) als Teil des relevanten Marktes Nr. 3a. Ohne aus-
reichende Berücksichtigung der geplanten All-IP-Migration der Telekom schiebt die Be-
schlusskammer sämtliche Erwägungen über ein Bitstromzugangsprodukt auf Layer 2 in die
Marktanalyse zum Markt 3b der Empfehlung, ohne dabei eine hinreichend begründete Ab-
grenzung zwischen lokaler und zentraler Bereitstellung vorzunehmen.
a) Relevante Leistungen für den Markt 3a
Die Untersuchung der Präsidentenkammer hat den Markt Nr. 3a der aktuellen Märkte-
Empfehlung der EU-Kommission zum Gegenstand. Markt 3a wird von der EU-Kommission
wortlautgemäß identifiziert als „Wholesale local access provided at a fixed location“. Nach
dieser Empfehlung kommt es nicht allein auf das Vorhandensein physischer Teilnehmeran-
schlüsse an, sondern es muss vor allem beachtet werden, ob es sich um einen Zugangs-
markt handelt, der sich nach dem 7-Schichten-Modell für Kommunikationsprotokolle der In-
ternational Standard Organisation (ISO) auf der ersten oder zweiten Schicht einordnen lässt.
Dies vorausgeschickt hat sich auch die Untersuchung des sachlich relevanten Marktes daran
zu orientieren, ob auf lokaler Ebene ein Zugangsprodukt bereitgestellt wird. Unter diesem
Gesichtspunkt geht die Beschlusskammer zu Recht davon aus, dass bestimmte Bitstrom-
produkte als alternative Zugangsmöglichkeit im Rahmen der Marktfestlegung angesehen
werden können.
b) Lokales virtuelles Zugangsprodukt
Aufgrund der Änderung der EU-Märkteempfehlung im Jahr 2014 wird nun erstmals auch der
lokale virtuell entbündelte Zugang zur TAL von der vorliegenden Marktdefinition erfasst. Nur
durch eine möglichst umfassende Marktdefinition kann sichergestellt werden, dass sämtliche
Zugangsformen erfasst werden und damit der entsprechende Endkundenmarkt durch um-
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fassende Regulierung des Vorleistungsmarktes dem Wettbewerb weiter geöffnet bleibt. Zu
Recht stellt also die Präsidentenkammer fest, dass zu diesem Markt in sachlicher Hinsicht
grundsätzlich auch ein nachgefragtes lokales virtuelles Zugangsprodukt gehört.
Die Bundesnetzagentur listet auf Seite 68 des vorliegenden Entwurfes drei Kriterien auf,
wann ein virtueller Zugang dem herkömmlichen physischen entbündelten Zugang zur TAL
gleichzusetzen ist. Diese entspringen zum größten Teil der Explanatory Note zur aktuell gül-
tigen EU-Märkteempfehlung. Darin führt die EU-Kommission auf Seite 41 f. aus, dass auch
virtuelle Zugangsprodukte in den gegenständlichen Vorleistungsmarkt einbezogen werden
können, wenn sie Funktionalitäten aufweisen, die äquivalent oder vergleichbar zu den we-
sentlichen Eigenschaften der physikalischen Entbündelung sind.
Allerdings geht die Bundesnetzagentur in ihren Untersuchungen in nicht ausreichendem Um-
fang auf die Frage ein, welche virtuellen Zugangsprodukte mit welchen Merkmalen als mit
der physischen Entbündelung vergleichbar zum sachlich relevanten Markt zu zählen sind. An
dieser Stelle sind die umfangreichen Pläne der TDG im Rahmen ihres NGA-Ausbaus zu be-
rücksichtigen und welche Auswirkungen diese Entwicklung auf die zukünftige Landschaft der
Vorleistungsprodukte haben wird. Stattdessen geht die Bundesnetzagentur ohne vertiefte
Prüfung von den von der TDG getätigten Aussagen zur Bereitstellung eines Bitstromzu-
gangsproduktes auf Ebene Layer 2 aus.
Durch den aktuell eingeleiteten und stattfindenden Ausbau ihres NGA-Netzes ersetzt die
TDG das bisherige – meist kupferbasierte – Anschlussnetz zwischen HVt und KVz durch
Glasfaserstrecken und verlegt die Übertragungstechnik vom bisherigen HVt zum KVz. Infol-
ge dieses Umbaus wird die TDG wie angekündigt eine Vielzahl der derzeit rund 8.000 HVt-
Standorte zurückbauen können. Zukünftig werden statt der bekannten HVt-Infrastruktur nach
den Plänen der TDG 900 Broadband Network Gateways zur Verfügung stehen. Diese erset-
zen unmittelbar den Zugang zur TAL auf der HVt-Ebene. Es dürfte wohl als sicher gelten,
dass es sich hierbei um dieselben 900 Broadband Network Gateways handelt, die als An-
schlusspunkte für Layer-2-Bitstromzugang angedacht sind. Allein dieser Umstand, dass die
TDG mit diesen Migrationsplänen das weitere Schicksal des HVt-Zugangs bestimmen kann,
sollte bereits maßgeblich in der Marktdefinition mit einbezogen werden.
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Dieser bereits eingeleitete Netzumbau hat erhebliche Folgen für die Wettbewerber der TDG.
Zugangsmöglichkeiten auf der bisherigen Ebene des HVt-Zugangs werden nur noch an die-
sen 900 BNG bestehen. Der Zugang zur entbündelten TAL soll nach den Plänen der TDG
nur noch am KVz möglich sein. Sollte letztlich ein Abbau von HVt-Standorten erfolgen, so
bleiben denjenigen Wettbewerber der TDG, welche in die Erschließung von HVt-Standorten
investiert haben, nur folgende wirtschaftlich vertretbare Handlungsvarianten:
Eigener Netzausbau zum KVz oder einem näher am Teilnehmer gelegenen Zu-
gangspunkt
Rückbau des Netzes und Inanspruchnahme eines Bitstromproduktes auf sehr viel tie-
ferer Wertschöpfungsebene
Inanspruchnahme eines angemessenen Alternativproduktes zum bisherigen Zugang
auf HVt-Ebene
Die erste Handlungsvariante – d. h. der Ausbau eines eigenen FTTC- oder FTTB/H-Netzes –
ist zwar eine grundsätzlich geeignete Möglichkeit, um auf den stattfindenden Netzumbau zu
reagieren und sich von den Vorleistungen der TDG in noch weiterem Maße zu lösen. Auf-
grund des erheblichen Finanzierungsaufwandes ist diese Variante jedoch nur in einzelnen
Regionen umsetzbar. Es handelt sich aber hierbei nicht um eine „Gesamtlösung“, die als
Ersatz für den wegfallenden HVt-Zugang taugt. Ebenso wenig können die Wettbewerber
nicht pauschal auf eine niedrigere Wertschöpfungsebene verwiesen werden. Vielmehr muss
– eben durch eine entsprechende Marktanalyse – gewährleistet werden, dass die Wettbe-
werber durch den von der TDG geplanten NGA-Ausbau nicht aus dem Markt gedrängt wer-
den. Da sich die Nachfrage an einem zur TAL vollständig technisch und wirtschaftlich ver-
gleichbaren Produkt orientieren wird, muss die Bundesnetzagentur ebenso die Sorge dafür
tragen, dass ein solches auch flächendeckend erhältlich ist. Deshalb ist es erforderlich, dass
das virtuelle lokale Zugangsprodukt in Form des Layer 2 Bitstromzugangs an 900 Punkten
ebenso alle xDSL-Varianten umfasst.
Sollte die Beschlusskammer an ihrer Einschätzung festhalten, der geplante Layer 2 Bit-
stromzugang an 900 Punkten sei in Markt 3b der Märkte-Empfehlung zu verorten, so muss
auf das richtige Verhältnis zu Markt 3a, den Zugang zur TAL, geachtet werden. Zum einen
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sieht die derzeitig gültige Regulierung des TAL-Marktes und das hierauf gründende Vecto-
ring-Regime bereits die Bereitstellung von Bitstrom auf Layer 2 für den Fall vor, dass VDSL2-
Vectoring betrieben wird. In diesem Fall ist die physikalische Entbündelung aus technischen
Gründen nicht möglich. Da in der Regulierungsverfügung dann aber Layer 2 Bitstromzugang
als Substitut für den Zugang zur TAL vorgesehen ist, hat die Bundesnetzagentur gewisser-
maßen selbst den Markt für ein lokales virtuelles Zugangsprodukt eröffnet. Die Wettbewerber
fragen dies nämlich auf Basis von Spezifikationen nach, die aus ihrer Marktbetrachtung voll-
ständig äquivalent zum Zugang zur TAL sein müssen. Das bedeutet aber auch, dass sämtli-
che Voraussetzungen und Regulierungsmaßnahmen sich ebenso am lokalen Zugang der
Wettbewerber zur TAL zu orientieren haben. Zum anderen aber würde der Markt für TALs
entgegen der wirtschaftlichen Realität ohne weitere Begründung teilweise aus der Regulie-
rung entlassen. Dies hätte zur Folge, dass eine erhebliche Unsicherheit entstehen würde.
Die Wettbewerber würden ihr berechtigtes Vertrauen in eine konstante und vor allem in sich
konsistente Regulierung verlieren. Außerdem würde hiermit ein gefährlicher Paradigmen-
wechsel vollzogen. Stattdessen sollte das deutsche Erfolgsmodell TAL-Regulierung fortent-
wickelt werden.
c) Funktionale Austauschbarkeit des TAL-Zugangs mit VULA
Die Präsidentenkammer kommt zu dem Ergebnis, dass denkbare lokale virtuelle Produkte
am Hauptverteiler oder einem näher zum Endkunden gelegenen Punkt dem sachlich rele-
vanten Markt zuzurechnen sind. Dafür sollen drei kumulative Kriterien herangezogen wer-
den.
So soll der Zugang erstens lokal erfolgen. Dies sei entweder nahe einer Teilnehmervermitt-
lungsstelle, eines HVt oder eines KVz der Fall. Dieses Kriterium ist richtig, da nur so von ei-
ner Vergleichbarkeit mit dem klassischen TAL-Zugang ausgegangen werden kann. Aller-
dings führt die Bundesnetzagentur im Weiteren aus, dass die Zahl der Anschlusspunkte nicht
denen des Kupfernetzes gleichwertig sein muss. Obwohl auch diese Einschränkung von der
EU-Kommission mitgetragen wird, halten wir sie in dieser pauschalen Formulierung zumin-
dest für bedenklich.
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Wenn die Zahl nicht identisch sein muss, bedeutet dies, dass VULA nicht an allen HVt und
KVz verfügbar sein muss, sondern möglicherweise an einer geringeren Anzahl von Standor-
ten. Die Anzahl darf daher unseres Erachtens nur dann divergieren, wenn der Nachfrager die
– tatsächliche und wirtschaftliche – Möglichkeit hat, in jeder Region den Zugang zu nutzen,
d. h. wenn z. B. statt eines KVz nur der HVt oder ein gleichwertiger Zugang zur Verfügung
steht.
Darüber hinaus darf es nicht der Fall sein, dass ein Zugang an einem Standort nur am KVz
nicht aber am HVt möglich ist. Viele Nachfrager haben nur die HVt erschlossen. Würde VU-
LA nun ausschließlich am KVz angeboten, müssten die TAL-Erschließer hohe Investitionen
tätigen, um den näher am Kunden liegenden Zugang nutzen zu können. Dadurch würde VU-
LA für sie unrentabel und der Zugang faktisch ausgeschlossen. Zu Recht hat die Bundes-
netzagentur im Folgenden insoweit eine Austauschbarkeit aus Nachfragersicht verneint, aber
aus Anbietersicht bejaht. Diese Divergenz muss indes zwingend dazu führen, dass eine
Verweisung eines HVt-Nachfragers auf KVz nicht erfolgen kann und darf. Demzufolge kann
die pauschale Formulierung, dass die Anzahl nicht gleichwertig sein muss, so nicht aufrecht-
erhalten werden.
Als weiteres Kriterium für die Austauschbarkeit wird ein garantierter Zugang zu Bandbreiten
vorgesehen. Hierzu führt die Bundesnetzagentur aus, dass dem Bedarf der Zugangsnach-
frager entsprechende Bandbreiten bereitgestellt werden. Hieraus wird aber nicht klar, wer im
Endeffekt festlegt, welche dem Bedarf entsprechen und in Anspruch genommen werden
könne. Die irische Regulierungsbehörde ComReg hat in einer korrespondierenden Entschei-
dung insoweit zu Recht klargestellt, dass der Nachfrager die Kontrolle über die Bandbreiten
haben und seine eigene Upstream- und Downstream-Geschwindigkeiten festlegen können
muss. Insoweit sollte eine Klarstellung in der Marktdefinition erfolgen, dass die Bandbreiten
nicht von dem Zugangsanbieter in einer bestimmten Clusterung vorgegeben werden dürfen.
Dies ist insofern bedeutsam, als dass die Lieferung der technisch maximalen Bandbreite
(ähnlich TAL) ein Kernaspekt von VULA ist. Schließlich sind Bandbreitenabstufungen bei
VULA nicht durch Kostenunterschiede, sondern allein durch Entgeltdifferenzierung zur Mar-
genmaximierung motiviert. Eine derartige Einschränkung führt also alleine zu einer Benach-
teiligung des Nachfragers und damit zu einer signifikanten Schlechterstellung im direkten
Vergleich mit dem bisherigen TAL-Zugang.
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Grundsätzlich müssen die Kriterien der VULA so bestimmt werden, dass der hierüber dann
gewährte Zugang hinsichtlich seiner Quantität und Qualität dem klassischen Zugang ent-
spricht. Würde für einen Zugang mit niedrigeren Anforderungen die Austauschbarkeit bejaht,
könnte dies im Endeffekt zu einer Aushöhlung des Zugangsrechtes und damit zu einer
Schädigung des Wettbewerbs führen.
d) Funktionale Austauschbarkeit des TAL-Zugangs mit VULA
Die oben gemachten Anmerkungen lassen sich in einem Kriterienkatalog zusammenfassen.
Nach den Erfahrungen unserer Mitgliedsunternehmen als Nutzer der entbündelten TAL sind
folgende Anforderungen an eine VULA zentral:
Unbegrenzte Datenvolumina des einzelnen Anschlusses, da auf der entbündelten TAL
auch beliebig viel Volumen transportiert werden kann, ohne die Kosten der TAL zu beein-
flussen.
Möglichkeit zur Priorisierung verschiedener Verkehrsströme gegeneinander
Zusammenführung der verschiedenen VULAs in einer zentralen Kopplung (A10-NSP),
diese müssen quantitativ beliebig skalieren und technisch überbuchbar sein (es muss z.
B. ein N:1 VLAN Modell anwendbar sein)
Nutzung aller marktüblichen technischen Protokolle muss gewährleistet sein
Transparente Abbildbarkeit von Triple-Play- und sonstigen Diensten (z. B. Multicast)
3. Mangelnde Eignung des KVz-Alternativproduktes
Die Bundesnetzagentur sieht das als Ausgleich im Fall des Vectoring-Einsatzes anzubieten-
de KVz-Alternativprodukt (AP) als VULA und damit zu Markt 3a gehörig an. Dies ist insoweit
nicht stimmig, als dieses Produkt nach dem Standardangebot der Telekom zu Vectoring
nicht die von der Präsidentenkammer selbst aufgelisteten Kriterien erfüllt. Richtig ist, dass
ein KVz-AP vom Nachfrageprofil in den Markt 3a gehört, in seiner aktuellen Ausgestaltung
jedoch nicht die faktischen Anforderungen an eine VULA und damit an ein – im Rahmen der
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technischen Möglichkeiten gleichwertiges – Ersatzprodukt für den entbündelten Zugang zur
TAL erfüllt.
VULA ist als Substitut für die entbündelte TAL nur dann zu bejahen, wenn dieser Zugang von
seiner Funktionalität und Ausgestaltung dem klassischen TAL-Zugang möglichst nahe
kommt. Daher sind die oben dargelegten Kriterien unabdingbare Voraussetzungen. Das ak-
tuelle KVz-AP erfüllt diese Anforderungen nicht.
Bei dem KVz-AP handelt es sich um ein Layer 2-Bitstrom-Produkt auf Basis von VDSL. Es
wird aufgrund seiner Ersatzfunktion für den KVz-Zugang allein am KVz übergeben. Damit ist
zwar ein lokaler Zugang gewährleistet. Es kann aber auch deswegen kein Substitut für die
HVt-TAL darstellen, da insoweit ein Wechsel für die Nachfrager, die die HVt erschlossen
haben, größtenteils nicht realisierbar ist.
Darüber hinaus ist kein garantierter Zugang zu Bandbreiten gegeben, der den Nachfragern
die Realisierung eigener Download- und Upload-Geschwindigkeiten erlaubt. Das Standard-
angebot sieht insofern für die Übergabeschnittstelle nur zwei wählbare Bandbreiten
(1G/10G) vor. Die KVz-AP-VDSL-Anschlüsse gibt es in vier Varianten mit vorgegebenen Up-
und Downstream-Raten. Der genannte Bandbreitenkorridor bedeutet tatsächlich, dass hier
kein Gestaltungsspielraum für den Nachfrager besteht. Durch die seitens der TDG vorgege-
bene Ausgestaltung der über das KVz-AP realisierten KVz-AP-VDSL-Anschlüsse ist es den
Nachfragern nicht möglich, eigene Produktkonfigurationen vorzunehmen oder eine eigene
Diagnose durchzuführen. Die Möglichkeit, den Zugang für die Kreation eigener Produkte zu
nutzen, ist aber unabdingbare Voraussetzung für die Einordnung als VULA, da nur so von
einer vollwertigen Substitution zur entbündelten TAL ausgegangen werden kann.
Durch diese Einschränkungen erfüllt daher das KVz-AP nicht die Anforderungen an VULA.
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Wir bitten um Berücksichtigung der aufgezeigten Erwägungen im laufenden Verfahren und
bei der Überarbeitung des Konsultationsentwurfs.
Mit freundlichen Grüßen
Dr. Frederic Ufer
Rechtsanwalt / Leiter Recht und Regulierung
Im VATM sind 120 der im deutschen Markt operativ tätigen Telekommunikations- und Dienstleistungsunternehmen aktiv. Alle
stehen im direkten Wettbewerb zum Ex-Monopolisten Deutsche Telekom AG und engagieren sich für mehr Wettbewerb im
Telekommunikationsmarkt – zugunsten von Innovationen, Investitionen und Beschäftigung. Seit der Marktöffnung im Jahr 1998
haben die Wettbewerber im Festnetz- und Mobilfunkbereich Investitionen in Höhe von rund 58,1 Mrd. € vorgenommen. Unmit-
telbar sichern die neuen Festnetz- und Mobilfunkunternehmen über 54.300 Arbeitsplätze in Deutschland sowie zusätzlich etwa
50 Prozent der Beschäftigung in den Zulieferbetrieben.
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