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Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Amtsblätter bis 2018“
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Neben dem Effekt der Komplementarität würde auch ein unmittelbarer Diffusionseffekt auf-
treten. Durch die zunehmende Verbreitung der OTT-Plattformen, die VoIP anbiete, erhöhe
sich auch die Verfügbarkeit der notwendigen Software-App. In vielen OTT-Plattformen sei
die VoIP-Anwendung bereits auf dem Gerät vorinstalliert oder im Softwarebündel enthalten
und konfiguriere sich automatisch.
Alle diese integrierten Plattformen, die überwiegend von finanzkräftigen außereuropäischen
Konzernen angeboten würden, wiesen eine hohe Penetration auf und vereinen kumuliert
hohe Nutzerzahlen auf sich. Zudem öffneten sich die Plattformen zunehmend untereinander
(z. B. gibt es Skype und WhatsApp u. a. für Android und iOS).
Weiterhin seien die Voraussetzungen für die Nutzung der OTT-Plattformen, nämlich die Ver-
fügbarkeit von immer günstigeren Datentarifen und leistungsfähigen Smartphones, zuneh-
mend gegeben. So seien im Jahr 2013 zum ersten Mal mehr als eine Milliarde Smartphones
verkauft worden.
Allein in Deutschland besäßen im Februar 2014 40,499 Millionen Deutsche bereits ein Smart-
phone und wie die Studie über die Smartphone-Nutzung des Bundesverbandes Digitale
Wirtschaft (BVDW)100 zeige, nutzen 73 % der deutschen Bevölkerung (ab 14 Jahren und im
Besitz eines Smartphones) ihr Smartphone zu Hause, 38 % am Arbeitsplatz und 22 % beim
Einkaufen. Alle Applikationen, die die Kunden über ihre Smartphones nutzten, insbesondere
auch diejenigen Sprachverbindungen, die als VoIP beziehungsweise Voice over Internet Ge-
spräche über das Internet an den Adressaten zugestellt werden, stellten Alternativen zur
klassischen Sprachterminierung dar.
Einschätzung der Kommission
Die hier vorgetragene Zunahme in der Entwicklung und in der Nachfrage nach OTT-Diensten
entspricht dem Grundsatz nach den Erkenntnissen der EU-Kommission und erweist sich
demnach als Resultat der Zunahme der Verfügbarkeit von Breitband sowohl über Festnetz
als auch über Mobilfunknetz.
Auch aus Sicht der Kommission können einzelne OTT-Dienste in ihrem Umfang zunehmen,
so dass sie als Alternative für elektronische Kommunikationsdienste betrachtet werden kön-
nen, die normalerweise bei Anbietern betrieben werden, wie etwa Sprachdienste als auch
SMS.
Solche Dienste mögen nach Auffassung der Kommission disruptive Effekte auf die aktuellen
Business-Modelle von Infrastrukturanbietern haben, da viele dieser Dienste kostenlos ange-
boten werden. Auch wenn diese aktuell noch nicht in der Qualität angeboten werden, in der
sie als Substitute der Angebote von Infrastrukturanbietern betrachtet werden können, so ist
damit zu rechnen, dass bestimmte technologische Entwicklungen, wie eben die wachsende
Bedeutung von Smartphones und die voranschreitende Expansion von LTE aller Voraussicht
nach in einer kontinuierlichen Zunahme von OTTs münden wird.
Grundsätzlich sei voraussehbar, dass die Bedeutung dieser Dienste weiterhin wachsen und
somit einen direkten Einfluss auf den Markt nehmen wird, insbesondere auf der Endkun-
denebene.
Ausgangspunkt
99
Http://de.statista.com/statistik/daten/studie/198959/umfrage/anzahl-der-smartphonenutzer-in-deutschland-seit-
2010/.
100
Studie zur Smartphone-Nutzung und ihren Einsatzgebieten des Bundesverbandes Digitale Wirtschaft/TNS
Mobile Club vom Mai 2013.
64
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Fraglich ist, inwieweit die dargestellte Entwicklung einen relevanten Einfluss auf die Abgren-
zung der hier zu bewertenden Vorleistungsmärkte nimmt. Zumindest bislang gelangte die
Marktanalyse zu dem Ergebnis, dass Substitutionsmöglichkeiten über Voice over Internet
Protocol (VoIP) zwar auf der Endkundenebene gegeben sind, diese allerdings nicht dazu
führen, dass die Grenzen auf der Vorleistungsebene zu erweitern sind.
Technische Erläuterungen
Die Nutzung von VoIP setzt voraus, dass der Angerufene auf seinem UMTS/LTE-Endgerät
einen VoIP-Client installiert hat und damit online ist. Der Anruf wird über das Datennetz des
Mobilfunknetzbetreibers dem Angerufenen zugestellt und könnte somit grundsätzlich ein
Substitut für die klassische Anrufzustellung darstellen, für das regelmäßig keine Terminie-
rungsentgelte erhoben werden.
Anzahl VoIP-fähiger Endgeräte
Zutreffend ist, dass die Penetration mit VoIP-fähigen Smartphones gegenüber der vorherge-
henden Untersuchung weiter zugenommen hat. Nach einer Studie des Bitkom sind im Jahr
2014 knapp 82 Prozent aller in Deutschland verkauften Mobiltelefone voraussichtlich Smart-
phones gewesen.101 Gleichzeitig ist die Anzahl der regelmäßigen UMTS- und LTE-Nutzer
rapide gestiegen. Mitte 2013 wurden über 36 Mio. Teilnehmer gezählt, die über Smartphones
und Tablets mobile Datenübertragung nutzten. So ist der Anteil der Mobilsurfer seit dem
2012 in Deutschland um 9 Prozentpunkte auf 43 % der Befragten angestiegen. Laut Ze-
nithOptimedia wird die Penetrationsrate von Smartphones im Jahr 2015 bei rund 55 Prozent
liegen.102 Damit hat die Versorgung mit Geräten für den mobilen Breitbandzugang über 3 G-
Netze weiter stark zugenommen.
Berücksichtigt man allerdings den Altbestand von mobilen Endkundengeräten, ist trotz der
hohen Wachstumsraten von Smartphones für den vorliegenden Prognosezeitraum davon
auszugehen, dass die VoIP-Technologie auf dem Mobilfunkmarkt noch nicht vorherrschend
sein wird. So liegt die Versorgungsrate nach wie vor deutlich hinter der Versorgung mit
Sprachtelefondiensten über 2-G-Netze zurück. Ende 2014 betrug der von den Netzbetrei-
bern veröffentlichte SIM-Karten-Bestand rund 112,63 Mio. SIM-Karten, was einer Gesamt-
Penetrationsrate mit SIM-Karten (2G und 3G) von rund 139 % entspricht.103
Ein weiteres Substitutionshemmnis besteht darin, dass bei einer rein paketvermittelnden An-
rufzustellung auf IP-Ebene (so genannte reine Peer-to-Peer Anwendungen) beide Endkun-
den, also sowohl der anrufende Endkunde als auch der angerufene Endkunde, bei densel-
ben VoIP-Anbietern einen VoIP-Account haben müssen. Anders als bei Telefongesprächen
auf der Basis von E.164-Nummern gibt es zwischen den VoIP-Anbietern derzeit keine ge-
meinsame Übereinkunft über einen gemeinsam zu benutzenden Adressraum beziehungs-
weise ein zentrales Teilnehmerverzeichnis. Das bedeutet, dass ein Endkunde eines VoIP-
Anbieters grundsätzlich nicht mit einem Endkunden über das Internet telefonieren kann, der
die Dienste eines anderen VoIP-Anbieters in Anspruch nimmt.
Zulässigkeit der VoIP-Nutzung
In der Vergangenheit hatten die Mobilfunknetzbetreiber solche VoIP-Anwendungen über ihre
mobilen Breitbandnetze ausgeschlossen. Im eingeschränkten und unterschiedlichen Maße
wird die VoIP-Nutzung zwischenzeitlich teilweise gegen Entgelt – meistens in Form zusätzli-
cher Optionstarife – ermöglicht, zum Teil aber weiterhin unterbunden. Im Vergleich zum
101
Http://www.bitkom.org/files/documents/BITKOM_Presseinfo_Marktentwicklung_Smartphones_12_02_2014.
pdf.
102
Http://de.statista.com/statistik/daten/studie/253941/umfrage/penetrationsrate-von-smartphones-tablets-iptv-in-
deutschland/.
103
Vgl. Jahresbericht der Bundesnetzagentur 2014; S. 79.
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Konsultationsentwurf erfolgt hier eine Aktualisierung der Angebote der Mobilfunknetzbetrei-
ber. Im Ergebnis werden die bereits im Konsultationsentwurf getätigten Aussagen zur VoIP-
Nutzung bestätigt.
So muss der Endkunde um VoIP-Verbindungen über einen Mobilfunkanschluss nutzen zu
dürfen, bei der Vodafone GmbH eine entsprechende vertragliche Vereinbarung mit der Vo-
dafone GmbH abgeschlossen haben, die die Nutzung von VoIP-Verbindungen erlaubt. Wei-
tere Ausführungen erfolgten seitens der Vodafone GmbH nicht. Von Seiten der Bundesnetz-
agentur wurden Recherchen der Preisliste der Vodafone GmbH dahingehend vorgenommen,
ob es Tarife gibt, bei denen die Nutzung von VoIP-Verbindungen inklusive ist oder ob diese
zusätzliche Kosten verursacht. Gemäß der aktuellen Preisliste der Vodafone GmbH104 mit
Stand September 2015 gibt es – wie schon zum Zeitpunkt des Konsultationsentwurfes105 –
weiterhin beide Tarifvarianten.
Den Endkunden der Telefónica Germany GmbH & Co. OHG ist es gemäß der aktuellen
Preisliste106 mit Stand 04.09.2015 in den Tarifen o2 Blue All-in L, o2 Blue All-in XL o2 Blue
All-in Premium, o2 go sowie o2 go 24 Monate möglich, VoIP-Dienste einschließlich Skype
über das Mobilfunknetz zu nutzen. In den Tarifen o2 o, o2 Blue Basic, o2 Blue Select, o2
Blue All-in S, o2 Blue All-in M sowie o2 SIM Plus ist die Verwendung von VoIP-Diensten ein-
schließlich Skype untersagt.107
Die Nutzung von VoIP ist bei der E-Plus Mobilfunk GmbH108 und der sipgate Wireless
GmbH109 grundsätzlich vertraglich ausgeschlossen. Bei der Telekom Deutschland GmbH
hingegen ist die Möglichkeit zur VoIP-Nutzung gemäß der Preisliste „Mobilfunktarife Telefo-
nieren & Surfen (Privatkunden)“ mit Stand 04.09.2015 im Vergleich zu den Ausführungen im
Konsultationsentwurf nunmehr in allen genannten Tarifen möglich.110.
Insoweit ist als Ergebnis festzustellen, dass derzeit die Telekom Deutschland GmbH kom-
plett, die Telefónica Germany GmbH & Co. OHG sowie die Vodafone GmbH den Endkunden
bei einem Teil ihrer Datentarife die Nutzung von „Voice-over-IP“ ohne zusätzliche Kosten
ermöglicht. Bis auf die Telekom Deutschland GmbH verlangen sowohl die zuvor genannten
anderen beiden Unternehmen als auch die restlichen Mobilfunknetzbetreiber für einen Teil
ihrer Tarifvarianten beziehungsweise gänzlich entweder ein zusätzliches Entgelt oder schlie-
ßen von vornherein die VoIP-Nutzung gemäß ihrer allgemeinen Geschäftsbedingungen aus.
Solange aber ein Teil der Datentarife bei fast allen Netzbetreibern an ein zusätzliches Entgelt
für die Nutzung von „Voice-over-IP“ gekoppelt ist beziehungsweise die Nutzung von VoIP
grundsätzlich sogar vertraglich ausgeschlossen ist, werden die meisten Endverbraucher kei-
ne Notwendigkeit sehen, zu einem VoIP-Dienst zu wechseln und gleichzeitig auf die her-
kömmliche Sprachtelefonie zu verzichten. Denn die meisten Endverbraucher entrichten be-
reits ein Entgelt beziehungsweise eine Flatrate für die herkömmliche Telefonie über das Mo-
bilfunknetz oder haben in den entsprechenden Kombinationstarifen Freiminuten, die es zu-
nächst abzutelefonieren gilt. Diejenigen Endkunden, die sich ausschließlich einen Datentarif
aus der Motivation zulegen, einen VoIP-Dienst zu nutzen, um ihre Telefongesprächskosten
zu reduzieren, sind demnach in der Minderheit. Solche maßgeschneiderten „Stand-alone“-
Datentarife (keine Flatrate beziehungsweise keine Inklusivminuten für herkömmliche Sprach-
104
Http://www.vodafone.de/infofaxe/100.pdf, vgl. Seite 41 der aktuellen Preisliste.
105
Im Konsultationsentwurf wurde noch auf die Preisliste mit Stand Dezember 2014 Bezug genommen.
106
Http://static2.o2.de/blob/10317104/v=103/Binary/preisliste-mobilfunk-postpaid.pdf.
107
Einige der Tarifoptionen werden auch in der Variante „Flex“ angeboten. Für diese gelten die genannten Nut-
zungsoptionen jeweils entsprechend.
108
Gemäß diverser Endkundenpreislisten für BASE-Tarife beziehungsweise Professional-Tarife jeweils mit Stand
22.06.2015.
109
Der Internetseite der sipgate Wireless GmbH war am 23.09.2015 kein Hinweis zu entnehmen, dass sich im
Vergleich zu den Ausführungen im Konsultationsentwurf etwas geändert hat.
110
Dies ergibt sich zudem auch aus der Preisliste „Zubuchoptionen Mobilfunk (Privatkunden)“ mit Stand
15.09.2015.
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telefonie) sind auf dem Mobilfunkmarkt eher selten vorzufinden, da die Mobilfunkunterneh-
men in der Regel eine Kannibalisierung der eigenen herkömmlichen Sprachtelefonie zuguns-
ten einer Ausweitung von Telefongesprächen mittels „Voice-over-IP“ verhindern möchten
und durch die soeben beschriebenen Zusatzkosten für den Endkunden überwiegend wirt-
schaftlich unattraktiv gestalten.
Begrenzte Erreichbarkeit VoIP
Mobiles VoIP hat insoweit derzeit eher den Charakter eines Komplementärdienstes zu
Sprachtelefonie, weil zumindest über die marktüblichen Implementierungsvarianten die Er-
reichbarkeit über diesen Dienst nicht generell gegeben ist.
Entwicklung Mobilfunkminuten
Hinsichtlich der Entwicklung der entsprechenden Verkehrswerte kann auf die Daten für die
Jahre 2010 bis 2014 zurückgegriffen werden. Bereits die Angaben für die Jahre 2010 bis
2012 lassen schon nicht erkennen, dass sich tatsächlich eine Verdrängung der klassischen
Mobiltelefonie durch VoIP abzeichnet; im Gegenteil, die in Mobilfunknetzen ankommenden
Minuten wiesen damals im Vergleich zu früheren Angaben weiterhin ein stetiges Wachstum
auf. So stieg der in Mobilfunknetzen ankommende Verkehr von rund 82,1 Mrd. Minuten im
Jahr 2010 auf rund 86,2 Mrd. Minuten im Jahr 2011 sowie auf rund 87,5 Mrd. Minuten im
Jahr 2012 weiter an.111 Gemäß den bisher unveröffentlichten Ergebnissen der Auswertung
der Angaben, die im Rahmen der Erhebung für den Tätigkeitsbericht 2014/2015 von den
Unternehmen abgefragt worden sind, ist für die Jahre 2013 und 2014 von folgenden Ver-
kehrsströmen auszugehen: Der in Mobilfunknetzen ankommende Verkehr betrug im Jahr
2013 87,5 Mrd. Minuten sowie im Jahr 2014 88,5 Mrd. Minuten. Für das Jahr 2015 ist eine
Prognose des Verkehrsaufkommens nicht möglich. Die vorliegenden Angaben zeigen, dass
ein massiver Rückgang des Verkehrsaufkommens durch eine massiv zunehmende Nutzung
von VoIP mittels OTT-Diensten auf der Endkundenebene entgegen dem Vorbringen der Te-
lefónica Germany GmbH & Co. OHG im Rahmen der nationalen Konsultation bisher gerade
nicht stattgefunden hat beziehungsweise auch noch nicht stattfindet.
Fraglicher Preisvorteil
Zu berücksichtigen ist, dass VoIP trotz der sinkenden Tarife und steigenden Download-
Grenzen für den mobilen Internet-Zugang aus preislicher Sicht nicht zwingend eine attrakti-
vere Alternative zur klassischen mobilen Sprachtelefonie darstellt; gerade durch die Einfüh-
rung von Flatrate-Tarifmodellen hat die klassische mobile Sprachtelefonie deutlich an preisli-
cher Attraktivität gewonnen. Sofern man zudem keine Internetnutzung wünscht, erhält man
derzeit Tarifpakete, die in der Regel Freiminuten beinhalten. Der Preis eines entsprechenden
mobilen Breitbandzugangs liegt in der Regel darüber, wobei diese Angebote meist ebenfalls
Tarifpakete mit Freiminuten beinhalten. Es ist somit also kein nennenswerter Preisvorteil zu
erzielen. Auf die Darstellung einzelner Preise wird hier verzichtet, da aufgrund der zahlrei-
chen Preismodelle eine objektive Vergleichbarkeit der Tarife nur schwer möglich ist. Demge-
genüber stehen die oben genannten Nachteile bezüglich der Erreichbarkeit und gegebenen-
falls der Qualität.
Option von Behinderungsmöglichkeiten
Derzeit ist es weiterhin noch unklar, in welchem Ausmaß Mobilfunkbetreiber technische und
rechtliche Möglichkeiten ausschöpfen können und werden, um VoIP zu behindern, sollte
VoIP eine Verbreitung erreichen, die geeignet ist ihre Umsätze im traditionellen Mobilfunk-
sprachverkehr zu verringern.
111
Vgl. Tätigkeitsbericht 2012/2013 der Bundesnetzagentur, S. 47.
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Vor diesem Hintergrund scheint eine Berücksichtigung von VoIP im Rahmen der Marktab-
grenzung auch weiterhin nicht geboten, allerdings empfiehlt sich die weitere Entwicklung von
VoIP im Mobilfunk in den nächsten Jahren zu beobachten.
Demnach stellt Voice over Internet Protocol (VoIP) für den Bereich des Mobilfunks
auch weiterhin zum gegenwärtigen Zeitpunkt kein vollwertiges Substitut dar. Daher
werden VoIP-Dienste weiterhin nicht als mögliche vollwertige Substitute gewertet und
sind nicht Teil des relevanten Marktes. Sollten die jetzt festgestellten Ergebnisse nicht
mehr den tatsächlichen Marktgegebenheiten entsprechen, könnte eine diesbezügliche
Überprüfung von Marktdefinition und –analyse nach § 14 Abs. 1 Alt. 1 TKG erforderlich
werden.
Im Rahmen der nationalen Konsultation hat die Telefónica Germany GmbH & Co. OHG hier-
zu wie folgt Stellung genommen:
Die von der Bundesnetzagentur vorgenommene Marktabgrenzung entspreche nicht mehr
den aktuellen Marktgegebenheiten und verkenne insbesondere den massiven (Substituti
ons-)Wettbewerb durch Angebote so genannter „Over-The-Top Player". Eine hinreichende
Würdigung dieser Angebote würde im Ergebnis dazu führen, dass im Bereich der Anrufzu-
stellung in einzelnen Mobilfunknetzen wirksamer Wettbewerb herrsche, so dass die Telefóni-
ca Germany GmbH & Co. OHG und die E-Plus Mobilfunk GmbH als Mobilfunknetzbetreiber
nicht über beträchtliche Marktmacht verfügten und auf dem Gebiet der Anrufzustellung in
einzelne Mobilfunknetze keine Regulierungsbedürftigkeit bestehe.
Eine einseitige Regulierung der Mobilfunknetzbetreiber führe vielmehr zu einer erheblichen
Wettbewerbsverzerrung zulasten der Mobilfunknetzbetreiber und zugunsten der OTTs. Zur
Schaffung eines „level playing field" zwischen Mobilfunknetzbetreibern und OTTs sei es da-
her unabdingbar sicherzustellen, dass alle Marktbeteiligten den gleichen regulatorischen
Pflichten unterliegen. Zum einen wäre es somit erforderlich, dass auch die OTTs der sektor-
spezifischen Telekommunikationsregulierung unterstellt würden. Zum anderen wäre es je-
doch mit Blick auf die im Rahmen der vorliegenden Marktanalyse untersuchte Anrufzustel-
lung zumindest fraglich, ob die – vorwiegend US-amerikanischen OTTs – verpflichtet werden
könnten, sich an einem nationalen Interconnection- und Entgeltregime zu beteiligen. Solange
eine Einbeziehung der OTTs in die Entgeltregulierung nicht sichergestellt werden könne,
müsse auch aus diesem Grund auf eine einseitige Regulierung der Mobilfunknetzbetreiber
bei der Anrufzustellung in einzelne Mobilfunknetze verzichtet werden, um Wettbewerbsver-
zerrungen zu vermeiden.
1. Keine Regulierungsbedürftigkeit/Fehlen beträchtlicher Marktmacht
Der Mobilfunkmarkt befinde sich in einer dramatischen Umbruchphase. Rasant zunehmen-
der Datenverkehr, steigender Bandbreitenbedarf der Kunden sowie staatliche Ausbauver-
pflichtungen führten dazu, dass die Mobilfunknetzbetreiber aktuell und noch über Jahre hin-
weg massiv in den Ausbau ihrer Netzinfrastruktur investieren müssen. Gleichzeitig stagnier-
ten die Umsätze in der gesamten Telekommunikationsbranche und die Netzbetreiber seien
einer zunehmenden Konkurrenz durch die OTT-Anbieter ausgesetzt. Nach der weitgehenden
Substitution der SMS durch Messaging-Dienste der OTT-Anbieter seien letztere nun auch
mit VoIP-Diensten in den Markt eingetreten und kannibalisierten damit die Sprachdienste der
Mobilfunknetzbetreiber. Das vermeintliche Bottleneck „Sprachterminierung" sei insofern mit
dem Markteintritt der OTTs beseitigt worden. Im Ergebnis sei festzustellen, dass damit die
Mobilfunknetzbetreiber nicht über beträchtliche Marktmacht verfügten.
1.1. Marktanalyse spiegele aktuelle Marktsituation nicht wider
Der Entwurf räume ein, dass auch die EU-Kommission die Auffassung vertrete, dass solche
(OTT-)Dienste disruptive Effekte auf die aktuellen Geschäftsmodelle von Infrastrukturanbie-
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tern hätten. Es sei damit zu rechnen, dass trotz bestehender Qualitätsunterschiede eine
„kontinuierliche Zunahme von OTT-Diensten zu verzeichnen sei. Grundsätzlich sei voraus-
sehbar, dass die Bedeutung dieser Dienste weiterhin wachsen und somit einen direkten Ein-
fluss auf den Markt nehmen werde. Dennoch komme der Entwurf der Marktanalyse zu dem
Ergebnis, VoIP stelle für den Bereich des Mobilfunks kein vollwertiges Substitut dar. Dies
liege unter anderem daran, dass sich der Entwurf der Marktanalyse auf Daten und Informatio-
nen aus der Vergangenheit stütze, was angesichts der technologischen Schnelllebigkeit und
dynamischen Entwicklung nicht gerechtfertigt sei – auch, weil mit Blick auf die üblichen Regu-
lierungszyklen davon auszugehen sei, dass die aktuelle Marktanalyse bis mindestens 2018
Bestand haben werde. Daher müsse die Marktanalyse auf aktuellen Daten, welche die tat-
sächliche Marktsituation abbilden, basieren und sollte hierbei auch bereits erkennbare Ent-
wicklungen für den Betrachtungszeitraum berücksichtigen („Forward-looking approach").
Anzahl VoIP-fähiger Endgeräte werde unterschätzt
So räume der Entwurf ein, „die Versorgung mit Geräten für den mobilen Breitbandzugang
über 3G-Netze habe weiter stark zugenommen. Dennoch sei aufgrund des Altbestands von
mobilen Endkundengeräten davon auszugehen, dass VoIP-Technologie auf dem Mobilfunk-
markt noch nicht vorherrschend sein werde.“ Angesichts der kurzen durchschnittlichen Nut-
zungszyklen für ein mobiles Endgerät sei diese Einschätzung unrealistisch. Vielmehr sei da-
von auszugehen, dass Smartphones bereits heute die „vorherrschenden" Endgeräte in dem
Sinne seien, dass die überwiegende Mehrheit solche Geräte nutze. Dies schließe nicht aus,
dass es weiterhin einen gewissen Prozentsatz an Altgeräten geben könne, die nicht VoIP-
fähig seien. Eine „vorherrschende Technologie" bedeutet in diesem Zusammenhang viel-
mehr, dass sie maßgeblichen Einfluss auf das Marktverhalten der Akteure (Produktgestal-
tung, Geschäftsmodelle, Marketing) habe. Tatsächlich seien die aktuellen Geschäftsmodelle
der Mobilfunkanbieter fast ausnahmslos datenzentriert und hätten somit ein Ökosystem ge-
neriert, in dem VoIP-fähige Endgeräte Standard seien. Verstärkt werde dieser Trend
dadurch, dass die Verkaufsstrategien der Mobilfunkanbieter oftmals darauf basieren, ent-
sprechende Tarife gemeinsam mit einem Smartphone zu verkaufen. Der Anteil VoIP-fähiger
Endgeräte stelle somit kein Hindernis mehr für eine Substitution mobiler Sprachdienste durch
VolP-Dienste dar.
Erwägungen zur Unterbindung der VoIP-Nutzung würden die Europäische Gesetzgebung
verkennen
Im Entwurf der Marktanalyse werde ausgeführt, dass die Netzbetreiber die Möglichkeit hät-
ten, die VoIP-Nutzung technisch oder vertraglich zu unterbinden beziehungsweise ein zu-
sätzliches Entgelt für die VoIP-Nutzung zu erheben. Dies mag in der Vergangenheit zutref-
fend gewesen sein. Diese Argumentation verkenne jedoch die Tatsache, dass mittlerweile
auf europäischer Ebene eine politische Einigung bei der „Telecom Single Market“-
Verordnung erzielt worden sei. Diese Verordnung werde voraussichtlich noch im Jahr 2015
vom Europäischen Parlament verabschiedet. Die Verordnung enthalte weitreichende Rege-
lungen zur Netzneutralität, die ein Unterbinden sowie jegliche Form von Diskriminierung von
VoIP-Diensten verbieten würden. Zum Zeitpunkt der Festlegung zur Marktanalyse würden
somit die Netzbetreiber nicht mehr in der Lage sein, die von der Bundesnetzagentur geschil-
derten Praktiken anzuwenden; die Marktanalyse werde also auch in diesem Punkt nicht
mehr den aktuellen Gegebenheiten entsprechen.
Hierzu ist von Seiten der Bundesnetzagentur anzumerken, dass sich dieser Aspekt in den
aktuellen Tarifen der Netzbetreiber bisher weiterhin zum Teil nicht widerspiegelt (vgl. auch
Ausführungen im Kapitel Zulässigkeit der VoIP-Nutzung).
Entwicklung der Mobilfunkminuten nicht aussagefähig
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Aufgrund der Geschwindigkeit der technischen Entwicklung und der rasanten Marktadaption
von OTT-Diensten seien die Zahlen für den von der Bundesnetzagentur betrachteten Zeit-
raum nicht aussagefähig. Tatsächlich erfolgte der Marktstart von VolP beim WhatsApp
Messenger im März 2015, beim Facebook Messenger im April 2015, so dass die VoIP-Ange-
bote der größten OTT-Plattformen in Statistiken aus den Jahren vor 2015 überhaupt nicht
berücksichtigt sein könnten. Der rapide Aufstieg der Messaging-Dienste und die damit erfolg-
te Verdrängung der SMS verdeutlichten jedoch, dass es nicht vertretbar wäre, neue OTT-
Dienste wie die aktuellen VoIP-Angebote bei einer Marktanalyse unberücksichtigt zu lassen,
selbst wenn diese zum Zeitpunkt der Analyse noch einen vergleichsweise niedrigen Markt-
anteil haben sollten. Die Dynamik der Marktentwicklung werde am raschen Erfolg der Mes-
saging-Dienste deutlich, die den SMS-Markt innerhalb eines Zeitraums von zwei Jahren
marginalisiert hätten. Ermöglicht würden solche rasanten Entwicklungen durch die erhebli-
che Marktdurchdringung der OTT-Plattformen. [B. u. G.].
Sofern die Entwicklung der Mobilfunkminuten als Kriterium für die Marktabgrenzung und
–analyse herangezogen werden sollte, müsse daher auf aktuelle Daten und darüber hinaus
auf erkennbare zukünftige Entwicklungen zugegriffen werden („Forward-looking approach").
Hierzu ist von Seiten der Bundesnetzagentur anzumerken, dass sich dieser Aspekt in der
aktuellen Entwicklung der ankommenden Mobilfunkminuten weiterhin nicht widerspiegelt
(vgl. auch Ausführungen im Kapitel Entwicklung der Mobilfunkminuten).
Verweis auf § 14 Abs. 1 Alt. 1 TKG vermag den Entwurf der Marktanalyse nicht zu heilen
Der Entwurf der Marktanalyse stelle fest, dass, sollten die jetzt festgestellten Ergebnisse
nicht mehr den tatsächlichen Gegebenheiten entsprechen, eine diesbezügliche Überprüfung
von Marktdefinition und –analyse nach § 14 Abs. 1 Alt. 1 TKG erforderlich werden könnte.
Da jedoch der Entwurf bereits zum Zeitpunkt der Konsultation nicht mehr den Marktgege-
benheiten entspreche, sei der Anwendungsfall von § 14 Abs. 1 Alt. 1 TKG bereits vor Veröf-
fentlichung der finalen Marktdefinition und –analyse gegeben. Um sicherzustellen, dass die
Marktdefinition und –analyse eine solide Grundlage für künftige regulatorische Entscheidun-
gen bilde, sei es unabdingbar, den vorliegenden Entwurf dergestalt zu aktualisieren, dass er
die tatsächliche Marktsituation adäquat wiedergebe. Eine Abbildung der aktuellen Situation
und der erkennbaren kurzfristigen Entwicklung hätte jedoch zum Ergebnis, dass bereits heu-
te wirksamer Wettbewerb bestehe oder zumindest kurzfristig die Tendenz zu wirksamem
Wettbewerb erkennbar sei. Damit sei das zweite Prüfkriterium des Drei-Kriterien-Tests im
Sinne des § 10 Abs. 2 S. 1 TKG nicht erfüllt. Eine mit Blick auf den Einfluss der OTTs realis-
tische Marktanalyse käme daher zwangsläufig zum Ergebnis, dass die Mobilfunknetzbetrei-
ber nicht über beträchtliche Marktmacht verfügten.
1.2. Marktanalyse unterschätze die Substitutionswirkung von OTT-Diensten
Der Entwurf der Marktanalyse gebe die Argumente der Stellungnahme der Telefónica Ger-
many GmbH & Co. OHG vom 14.08.2014 zwar wieder, ziehe jedoch daraus im Rahmen der
Marktabgrenzung und –analyse keine Konsequenzen. Bereits darin sei aufgezeigt worden,
dass die OTT-Dienste erheblichen Substitutionsdruck auf mobile Sprachdienste ausübten
und somit auf den Märkten für Anrufzustellung in einzelne Mobilfunknetze keine Regulie-
rungsbedürftigkeit herrsche.
VolP als Substitut – technische versus Nutzersicht
Die Telefónica Germany GmbH & Co. OHG stimmt dem Entwurf der Marktanalyse insofern
zu, als die OTT VoIP-Dienste aus technischer Sicht nicht als vollkommenes Substitut zu den
Sprachdiensten der Mobilfunknetzbetreiber zu betrachten sind. Technisch seien durchaus
Unterschiede in der Qualität vorhanden; garantierte Qualitätsparameter, wie sie beispielswei-
se in den Interconnection-Verträgen der Netzbetreiber verankert seien, könnten naturgemäß
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bei einem best-effort VolP-Dienst nicht angeboten werden. Aus Nutzersicht mögen solche
Qualitätsunterschiede jedoch nicht ausschlaggebend sein, insbesondere, da sich die Sprach-
qualität der VoIP-Dienste stetig verbessere. Dies sei zum einen dem massiven Ausbau der
Breitbandnetze durch die Mobilfunknetzbetreiber geschuldet – die OTTs nutzten diese Breit-
bandinfrastrukturen ohne entsprechende Gegenleistung. Zum anderen verbesserten sich die
den VoIP-Diensten zu Grunde liegenden Algorithmen zur Komprimierung von Sprachdaten
laufend, so dass VolP immer weniger auf eine performante Breitbandverbindung angewiesen
sei, um eine akzeptable Sprachqualität zu erreichen.
Ein weiteres Unterscheidungsmerkmal aus technischer Sicht sei das Fehlen einiger Funktio-
nalitäten, wie beispielsweise Notruf, der bei OTT-Diensten nicht verfügbar sei. Solche Un-
terschiede seien aber letztlich Ergebnis einer asymmetrischen Regulierung und dadurch
verursacht, dass die Mobilfunknetzbetreiber telekommunikationsrechtlichen Verpflichtungen
unterstellt seien, die OTTs jedoch nicht. Aus Nutzersicht sei es fraglich, ob diesen solche
Unterschiede, wie beispielsweise das Fehlen einer Notruffunktion, überhaupt bewusst sei-
en. Insbesondere aufgrund der Tatsache, dass die Nutzeroberflächen der VoIP-Apps den
Nutzeroberflächen der Telefonfunktion bei gängigen Smartphones nachempfunden seien,
sei es fraglich, ob allen Nutzern überhaupt der Unterschied zwischen mobilen Sprachdiens-
ten und VolP bewusst sei. Angesichts des gleichen „Look&Feel" der Nutzeroberflächen
glaube vermutlich ein erheblicher Teil der Nutzer, es handele sich auch um einen gleicharti-
gen Dienst. Dies werde wiederum die Substitutionswirkung von VoIP-Apps weiter begüns-
tigen.
Auch die Tatsache, dass Mobilfunkgespräche unter Verwendung von Rufnummern aufge-
baut würden, während VoIP-Dienste eine IP-Adressierung verwenden, stelle zwar ein techni-
sches Unterscheidungskriterium dar. Aus Nutzersicht sei dies jedoch eher zweitrangig – zu-
mal sich der Nutzer, sobald er eine entsprechende App auf sein Smartphone lade, nicht
mehr darum kümmern müsse, wie er seine Kontakte erreichen könne. Die App übernehme in
der Regel automatisch sämtliche Kontakte aus dem Adressbuch des Smartphones und ge-
gebenenfalls weitere Kontakte des Nutzers aus Social Media Plattformen. Er müsse dann
nur noch den Namen der Person auswählen, die er anrufen möchte.
Insgesamt werde somit deutlich, dass VoIP zwar kein vollständiges technisches Substitut zu
Mobilfunksprachdiensten darstelle, jedoch aus Nutzersicht durchaus als Substitut betrachtet
werden müsse. Letztlich seien es aber die Nutzer, die mit ihrem Verhalten darüber entschei-
den, ob ein Unternehmen beträchtliche Marktmacht entwickeln könne.
Substitutionswirkung von VoIP-Plattformen
Die Telefónica Germany GmbH & Co. OHG führt aus, dass die Marktdefinition und Abgren-
zung des Marktes auf das einzelne Netz eines Mobilfunknetzbetreibers nicht mehr zeitge-
mäß und angesichts der technischen Entwicklung und des tatsächlichen Nutzungsverhaltens
zu ändern sei. Dies gelte insbesondere für den zugrunde gelegten Substitutionsbegriff. So
handele es sich bei dem in der ökonomischen Basisliteratur verwendeten Begriff eines „per-
fekten Substituts" um ein theoretisches Konstrukt, das in einer diversifizierten Ökonomie
kaum Praxisrelevanz haben könne und sich insofern nicht als Maßstab für eine Marktanaly-
se eigne. Technische Unterschiede vermögen somit nicht verhindern, dass OTT-Dienste
gegenüber Sprachdiensten der Mobilfunknetzbetreiber Substitutionswirkung erzielten. Im
Kern gehe es um die Frage, ob ein Produkt einem anderen Produkt in erheblichem Umfang
Marktanteile abnehmen könne, was bei OTT-Diensten offensichtlich der Fall sei.
Die Substitutionswirkung der OTT VoIP-Dienste bestehe in deren tiefer Marktdurchdringung
– fast jeder Smartphone-Nutzer nutze auch einen OTT-Dienst, [B. u. G.] –, den Komplemen-
taritäten zwischen verschiedenen OTT-Angeboten und den damit verbundenen positiven
Netzwerkeffekten. Dabei sei es unerheblich, ob die Marktpenetration der OTT-Dienste bei
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100 % liege; entscheidend sei vielmehr, dass bereits die bestehenden VoIP-Angebote in der
Lage seien, den Markt für mobile Sprachdienste massiv zu kannibalisieren.
Dadurch, dass die OTTs für die VoIP-Nutzung keine Gebühren erheben würden, sei ein
netzbetreiberunabhängiger, weltweiter Community-Effekt erzielbar. Anders als bei einem
klassischen Mobilfunkvertrag sei der Kunde nicht an ein bestimmtes Netz oder einen be-
stimmten Anbieter gebunden. Tatsächlich verwende ein Großteil der Smartphone-Nutzer
mehr als eine App eines Anbieters und könne so die weitgehende Abdeckung seines Be-
kanntenkreises (weltweit) sicherstellen. Freunde und Bekannte, die die App noch nicht nutz-
ten, könnten von ihm eingeladen werden. Die Hemmschwelle für neue Nutzer, die App auf
das Smartphone zu laden, sei niedrig, da dadurch zunächst keine Kosten für sie entstünden.
Verstärkt werde diese Community-Wirkung dadurch, dass es global nur zwei bis drei große
Plattformen gebe, die sich den Markt für Messaging und VoIP im Wesentlichen aufteilten.
In der Folge seien erhebliche, sich weiter verstärkende Substitutionseffekte zu erwarten, de-
nen die Netzbetreiber wenig entgegenzusetzen hätten, da ihnen aufgrund der EU-Gesetzge-
bung weder technische noch kommerzielle Gegenmaßnahmen regulatorisch gestattet seien.
Die Ausführungen verdeutlichten, dass das in der Marktanalyse verwendete Kriterium der
any-to-any Erreichbarkeit nicht mehr zeitgemäß sei. Angesichts der Dynamik und Geschwin-
digkeit der Marktentwicklung sei die Frage, ob es noch einen bestimmten Prozentsatz an Nut-
zern gebe, die keine Smartphones oder keine Voice-Apps nutzen, unerheblich. Damit greife
auch die „Ein-Netz-ein-Markt“-Systematik der Marktanalyse zu kurz. Die OTTs setzten zwar
technisch auf den Netzen der Mobilfunknetzbetreiber auf, implementierten dort jedoch ein
eigenes „virtuelles“ Netz, in dem sie eigene Netzwerkeffekte und Lock-in Effekte generieren.
Die klassische Bottleneck-Diskussion über das Terminierungsmonopol an der Luftschnittstel-
le trage damit im Zeitalter der Digitalisierung nicht mehr.
Zusammenfassend ließe sich somit feststellen, dass die VoIP-Angebote der OTTs erhebliche
Substitutionswirkung erzielten und in der Folge die Mobilfunknetzbetreiber nicht über be-
trächtliche Marktmacht verfügten.
1.3. OTT-Dienste seien als Telekommunikationsdienste zu betrachten
Eine einseitige sektorspezifische Regulierung der Mobilfunknetzbetreiber führe zu erhebli-
chen Wettbewerbsverzerrungen. Um ein level playing field zu schaffen, sollten daher gleiche
Regeln für alle Marktteilnehmer implementiert werden. Die OTT-Dienste (Messaging/VolP)
seien daher als Telekommunikationsdienste im Sinne des TKG zu betrachten.
Mit Blick auf die Messenger-Dienste hatte der Deutsche Anwaltverein bereits im Dezember
2013 in einer Initiativstellungnahme ausgeführt, dass Grundvoraussetzung für die Anwend-
barkeit des TKG ist, dass die Messenger ein Telekommunikationsdienst i. S. d. § 3 Nr. 24
TKG darstellten und demzufolge deren Aktivitäten „überwiegend in der Übertragung von Sig-
nalen über Telekommunikationsnetze bestünden". Da die wesentlichen technischen Merk-
male mit den E-Mail-Übertragungsdiensten übereinstimmten, liege zumindest bei den ser-
vergestützten Messengern die Annahme eines solchen Telekommunikationsdienstes sehr
nahe. Dies gelte auch in Anbetracht der damit verbundenen und bislang offenbar wenig be-
achteten Konsequenz, dass für die Messenger-Anbieter dann alle allgemeinen Vorschriften
des TKG gelten würden. Die Ausführungen des Deutschen Anwaltvereins zu Messenger-
Diensten würden umso mehr für VoIP-basierte Sprachdienste – diese seien als Telekommu-
nikationsdienste im Sinne des § 3 Nr. 24 TKG zu betrachten – gelten.
Wären die OTT-Dienste als Telekommunikationsdienste der sektorspezifischen Regulierung
unterstellt, würde dies nicht nur erheblich zur Schaffung chancengleichen Wettbewerbs bei-
tragen. Es würde auch eine objektive Betrachtung der Marktsituation im Zuge der Marktana-
lyse ermöglichen. Die derzeitige Nicht-Anerkennung der OTT-Dienste als Telekommunikati-
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onsdienste führe im Ergebnis zu einem künstlichen „Herausdefinieren" dieser Dienste aus
dem Markt für Anrufzustellung. Würden die OTTs hingegen als Telekommunikationsdienste-
anbieter betrachtet, wäre es offensichtlich, dass im Markt für Anrufzustellung in einzelnen
Mobilfunknetzen vitaler Wettbewerb herrsche und keine Regulierungsbedürftigkeit bestehe.
Zum Vorbringen der Telefónica Germany GmbH & Co. OHG im Rahmen des Konsultations-
verfahrens ist von Seiten der Bundesnetzagentur anzumerken, dass dieses nach eingehen-
der Prüfung nicht zu einer Änderung der Marktdefinition einerseits beziehungsweise der
Feststellung der Regulierungsbedürftigkeit sowie der beträchtlichen Marktmacht andererseits
führt.
Den Ausgangspunkt der Ausführungen der Telefónica Germany GmbH & Co. OHG bilden
die so genannten OTT-Dienste. Diese lassen sich laut dem „BEREC Report on OTT-
Services“ vom 05. Oktober 2015 in drei Kategorien einteilen: OTT-0-, OTT-1- und OTT-2-
Dienste. Von BEREC werden hierfür als Beispiele genannt: OTT-0-Dienste „OTT-voice with
possibility to make calls to PATS”, OTT-1-Dienste “OTT-voice, instant messaging”, OTT-2-
Dienste “E-commerce, video and music streaming”.112 Die von Seiten der Telefónica Germa-
ny GmbH & Co. OHG hier in Frage kommenden Dienste sind die OTT-1-Dienste.
Die Telefónica Germany GmbH & Co. OHG verkennt, dass diese OTT-1-Dienste – wenn
überhaupt – nur als mögliche Substitute auf der Endkundenebene in Frage kommen. Bei
dem hier betrachteten Markt handelt es sich allerdings um einen auf der Vorleistungsebene
angesiedelten Markt, so dass mögliche Substitutionswirkungen auf der Endkundenebene
gerade nicht ohne weiteres auf die Vorleistungsebene übertragen werden können. So ist
bereits auf der Endkundenebene eine mögliche Austauschbarkeit der OTT-1-Dienste in Form
einer Gesprächsverbindung gegenüber einem „normalen“ Mobilfunkanruf dahingehend ein-
geschränkt, dass eine Any-to-Any-Kommunikation nicht gegeben ist. Es sind nur Verbindun-
gen innerhalb der Nutzergruppen möglich, die bei einem OTT-1-Dienst registriert sind und
auch über die entsprechenden Applikationen verfügen beziehungsweise diese auch nutzen.
Wenn bereits auf der Endkundenebene die Austauschbarkeit eingeschränkt ist beziehungs-
weise nicht festgestellt werden kann, ist dies auf der Vorleistungsebene ebenfalls zu vernei-
nen.
Im Übrigen ist eine Austauschbarkeit der beiden Leistungen – wie bereits schon im Konsulta-
tionsentwurf ausgeführt – auf der Vorleistungsebene nicht gegeben. Sobald ein Anrufer eine
Mobilfunkrufnummer gewählt hat, gibt diese letztlich darüber Auskunft, in welchem Mobiltele-
fonnetz dieser Anruf zugestellt wird. Selbst wenn der nachfragende Netzbetreiber auf eine
OTT-VoIP-Verbindung ausweichen möchte, ist es ihm nicht möglich, da ihm die IP-Adresse
des Angerufenen nicht bekannt ist. Somit hat er keine Möglichkeit, die Terminierung im Mo-
bilfunknetz durch eine „VoIP-Zustellung“ im Rahmen von OTT-Diensten zu ersetzen. In die
umgekehrte Richtung gilt dies analog. Der OTT-Diensteanbieter kann eine „VoIP-Zustellung“
nicht durch eine Terminierung ins Mobilfunknetz ersetzen, da ihm die Mobilfunkrufnummer
ebenfalls nicht bekannt ist. Somit zeigt sich, dass auch eine potenziell unterstellte Aus-
tauschbarkeit auf der Endkundenebene auf der Vorleistungsebene in der Praxis auf keinen
Fall gegeben ist.
Zu den Ausführungen, dass die Bundesnetzagentur die Bedeutung der Smartphones unter-
schätze, ist anzumerken, dass dies keineswegs der Fall ist. Nach den vorläufigen Angaben
für den Tätigkeitsbericht 2014/2015 geht die Bundesnetzagentur zum 30.06.2015 von 112,4
Mio. Teilnehmern im Mobilfunk aus. Insgesamt nutzen davon etwa 55 Mio. Teilnehmer re-
gelmäßig UMTS/LTE. Somit ist etwa die Hälfte aller Teilnehmer praktisch überhaupt in der
Lage, Gesprächsverbindungen über OTT-1-Dienste zu nutzen. Ob und inwieweit diese Mög-
lichkeit auch von allen Teilnehmern tatsächlich genutzt wird, wird von Seiten der Telefónica
Germany GmbH & Co. OHG nicht belegt. Letztlich wird nur das mögliche Nutzerpotenzial
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“BEREC Report on OTT-Services“ vom 05. Oktober 2015“, Seite 15.
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