abl-17-2
Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Amtsblätter bis 2018“
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GmbH. Unter gemeinsamer Betrachtung mit der Mobilfunksparte der Telekom Deutschland
GmbH würde der Anteil bezogen auf die Außenabsätze der E-Plus Mobilfunk GmbH im Jahr
2011 rund [B. u. G.] = [B. u. G.] %, im Jahr 2012 rund [B. u. G.] = [B. u. G.] %, im Jahr
2013 [B. u. G.] = [B. u. G.] % sowie im 1. Quartal 2014 rund [B. u. G.] = [B. u. G.] % betra-
gen.
Auf die Festnetzsparte der Telekom Deutschland GmbH als [B. u. G.] Nachfrager von Ter-
minierungsleistungen in das Netz der Telefónica Germany GmbH & Co. OHG 176 entfallen im
Jahr 2011 rund [B. u. G.] = [B. u. G.] %, im Jahr 2012 rund [B. u. G.] = [B. u. G.] %, im Jahr
2013 rund [B. u. G.] = [B. u. G.] % sowie im 1. Quartal 2014 rund [B. u. G.] = [B. u. G.] %
der gesamten Terminierungsminuten bezogen auf die Summe der Außenabsätze der Te-
lefónica Germany GmbH & Co. OHG. Unter gemeinsamer Betrachtung mit der Mobilfunk-
sparte der Telekom Deutschland GmbH würde der Anteil bezogen auf die Außenabsätze der
Telefónica Germany GmbH & Co. OHG im Jahr 2011 rund [B. u. G.] = [B. u. G.] %, im Jahr
2012 rund [B. u. G.] = [B. u. G.] %, im Jahr 2013 rund [B. u. G.] = [B. u. G.] % sowie im
1. Quartal 2014 rund [B. u. G.] = [B. u. G.] % betragen.
Festgehalten werden kann, dass die Festnetzsparte der Telekom Deutschland GmbH für
sich, d. h. ohne Betrachtung des weiteren Nachfragevolumen ihrer Mobilfunksparte, hinsicht-
lich der E-Plus Mobilfunk GmbH, der Telefónica Germany GmbH & Co. OHG sowie der Vo-
dafone GmbH im Vergleich zur letzten Marktanalyse über ein [B. u. G.] Nachfragevolumen
verfügt. Nichtsdestotrotz handelt es sich hierbei noch immer über ein signifikantes Nachfra-
gevolumen, auf das die Mobilfunkbetreiber nicht ohne weiteres verzichten können. Demnach
kommt die Festnetzsparte der Telekom Deutschland GmbH auch weiterhin grundsätzlich als
ein Betreiber in Frage, der gegenüber den drei genannten Mobilfunkunternehmen jeweils
über entgegenstehende Nachfragemacht verfügen und Anreize haben könnte, diese auch
auszunutzen.
Die Telekom Deutschland GmbH ist als Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht auf dem
Markt für ihre eigenen Festnetzterminierungen eingestuft worden.177 Auf dieser Grundlage
bestehen seitens der Bundesnetzagentur gegenüber der Festnetzsparte der Telekom
Deutschland GmbH auferlegte Verpflichtungen zur Zusammenschaltung mit anderen Unter-
nehmen. Der Festnetzsparte der Telekom Deutschland GmbH ist eine Nachfrageverweige-
rung unmöglich. Zudem steht ihr durch die Regulierung des Angebots der eigenen Terminie-
rungsleistungen und der entsprechenden Entgelte in Verhandlungen mit den Mobilfunknetz-
betreibern nicht das wirksame Instrument der Erhöhung der eigenen Terminierungsentgelte
zur Verfügung. Insofern haben sich im Vergleich zu den vorherigen Marktanalysen keine
Änderungen ergeben, die zu einer anderen Einschätzung führen würden.
Die bereits in den vorherigen Marktuntersuchungen enthaltenen Hinweise, dass die Telekom
Deutschland GmbH auch ohne marktmächtige Stellung das Recht und – auf Antrag von be-
fugten Unternehmen – auch die Pflicht hätte, Zusammenschaltungsverhandlungen zu führen,
sowie die Möglichkeit, als den Zugang zu Endnutzern kontrollierendes Unternehmen gege-
benenfalls Adressat einer Zusammenschaltungsverpflichtung nach § 18 TKG zu werden,
sind ebenfalls weiterhin aktuell. Auch unter diesem Aspekt ist die Telekom Deutschland
GmbH in jedem Fall durch potenzielle Zusammenschaltungsverpflichtungen in ihrer möglich-
erweise vorhandenen Nachfragemacht gegenüber den Mobilfunknetzbetreibern einge-
schränkt.
Bestünde nicht die Möglichkeit zur Auferlegung derartiger Verpflichtungen, so wären darüber
hinaus auch – wie in den letzten drei Marktuntersuchungen ausgeführt – keine ökonomi-
schen Anreize zur Ausübung von Gegenmacht vorhanden.
176
[B. u. G.].
177
Vgl. Bundesnetzagentur, Festlegung zur Marktdefinition und –analyse des Verbindungsaufbaus im öffentlichen
Telefonnetz und der Anrufzustellung in einzelnen öffentlichen Telefonnetzen an festen Standorten (Märkte Nr. 2
und Nr. 3 der Empfehlung 2007/879/EG) vom 23.01.2009, ABl. BNetzA Nr. 7/2009, S. 1134 ff.
119
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Zwar ist die Festnetzsparte der Telekom Deutschland GmbH als größter Festnetzbetreiber
und zudem auch als ein Anbieter von Transitleistungen in Mobilfunknetze weiterhin einer der
[B. u. G.] Nachfrager von Mobilfunkterminierungen. Andererseits haben ohnehin alle Mobil-
funknetzbetreiber untereinander direkte Zusammenschaltungsvereinbarungen geschlossen.
Wie in der letzten Festlegung bereits ausgeführt, ist die Transitnachfrage stark rückläufig und
hat zu einem deutlichen Rückgang der Nachfrage der Festnetzsparte der Telekom Deutsch-
land GmbH nach Mobilfunkterminierungen geführt hat. Auch führt die Vodafone GmbH wei-
terhin den Großteil ihrer Telefongespräche ins Festnetz nicht als Transit [B. u. G.]. Dies gilt
ebenso für die Telefónica Germany GmbH & Co. OHG. Anzeichen dafür, dass sich dieses
Verhalten der Wettbewerber [B. u. G.] der Telekom Deutschland GmbH verändert hat, liegen
nicht vor.
So haben die Terminierungen aus dem Netz der Festnetzsparte der Telekom Deutschland
GmbH im Jahr 2013 bei der Vodafone GmbH rund [B. u. G.] %, bei der E-Plus Mobilfunk
GmbH rund [B. u. G.] % sowie bei der Telefónica Germany GmbH & Co. OHG rund
[B. u. G.] % aller Terminierungen gemessen in Außenumsatzerlösen ausgemacht.178 Ein im
Vergleich zur letzten Marktanalyse verstärkender Effekt durch den aus den Mobilfunknetzen
abgehenden Sprachverkehr ist nicht mehr festzustellen, da dieser in den letzten Jahren nur
noch mäßig angestiegen ist.179
Hinzu kommt, dass es auch weiterhin bei den Verkehrsströmen mit Ausnahme der E-Plus
Mobilfunk GmbH einen [B. u. G.] Saldo [B. u. G.] der Festnetzsparte der Telekom Deutsch-
land GmbH gibt, d. h. die Mobilfunknetzbetreiber terminieren [B. u. G.] Minuten in das Netz
der Festnetzsparte der Telekom Deutschland GmbH, als dies umgekehrt der Fall ist. Be-
trachtet man aber die daraus entstehenden Zahlungsströme für diese Leistungen, so erge-
ben sich hier aufgrund der unterschiedlichen Entgelte für die Terminierung in Fest- bezie-
hungsweise Mobilfunknetze – wie bisher auch schon – [B. u. G.] der Mobilfunknetzbetreiber.
Dies zeigt, dass die Mobilfunknetzbetreiber sich gegenüber der Festnetzsparte der Telekom
Deutschland GmbH weiterhin nicht in einer schwachen Position befinden. Beispielhaft sind
nachstehend die Zahlen für das Jahr 2013 aufgeführt.
Summe der Verkehrs- und Zahlungsströme zwischen der Festnetzsparte der Telekom
Deutschland GmbH und den Mobilfunknetzbetreibern im Jahr 2013 auf der Basis der
Angaben der Festnetzsparte der Telekom Deutschland GmbH
178
Für die Telekom Deutschland GmbH mit seinen Geschäftssparten Festnetz und Mobilfunknetz ist eine derarti-
ge Verhältniszahl aufgrund fehlender externer Leistungsbeziehungen nicht zu ermitteln.
179
Vgl. Jahresbericht der Bundesnetzagentur 2014, S. 80.
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Summe der Verkehrs- und Zahlungsströme von der Festnetzsparte der Telekom
Deutschland GmbH an die Mobilfunknetzbetreiber
2013 Minuten Euro
TDG Festnetzsparte -> [B. u. G.] [B. u. G.]
Vodafone GmbH
TDG Festnetzsparte -> E- [B. u. G.] [B. u. G.]
Plus Mobilfunk GmbH
TDG Festnetzsparte ->
[B. u. G.] [B. u. G.]
Telefónica Germany
GmbH & Co. OHG
Legende: Bei negativen Werten terminiert/zahlt der Mobilfunknetzbetreiber mehr
Minuten/Euro in/an das Netz der Festnetzsparte der Telekom Deutschland GmbH als
die Festnetzsparte der Telekom Deutschland GmbH in/an das Netz des Mobilfunk-
netzbetreibers
Hinsichtlich des Mobilfunknetzbetreibers Vodafone GmbH zeigen sich nicht völlig divergie-
rende Endkundenbestände. So verfügt die Vodafone GmbH zum 31.12.2013 über 32,253
Mio. Mobilfunkkunden180 beziehungsweise zum 31.12.2014 über 31,515 Mio. Mobilfunkkun-
den.181 Demgegenüber stehen 21,45 Mio. Festnetzanschlüsse beziehungsweise -zugänge
der Festnetzsparte der Telekom Deutschland GmbH zum 31.12.2013 beziehungsweise
20,66 Mio. Festnetzanschlüsse beziehungsweise -zugänge zum 31.12.2014.182 Dies zeigt,
dass in Bezug auf die Größenverhältnisse hinsichtlich der eigenen Endkunden keine Überle-
genheit der Festnetzsparte der Telekom Deutschland GmbH zu verzeichnen ist.
Vor dem Hintergrund der bisherigen Ausführungen zur Entwicklung der Endkundenzahlen
und [B. u. G.] Nachfrage nach Terminierungen wäre die Festnetzsparte der Telekom
Deutschland GmbH bezogen auf die Vodafone GmbH mit dem Abbruch der Geschäftsbezie-
hungen kaum in der Lage, ausreichende Nachfragemacht zur Absenkung der Terminie-
rungsentgelte auszuüben. Insbesondere auch mit Blick auf die abgeschlossene Integration
des alternativen Festnetzbetreibers Vodafone Kabel Deutschland GmbH in den Konzern wird
die Position der Vodafone GmbH auf dem Telekommunikationsmarkt insgesamt noch stär-
ker.
Bezogen auf die beiden gesellschaftsrechtlich verbundenen Mobilfunknetzbetreiber Telefóni-
ca Germany GmbH & Co. OHG und E-Plus Mobilfunk GmbH sind die zuvor beschriebenen
Marktgegebenheiten in gleichem Maße übertragbar. Es zeigen sich auch hier keine völlig
divergierenden Endkundenbestände. So verfügen beide zusammen über 44,30 Mio. Mobil-
funkendkunden zum 31.12.2013183 beziehungsweise über 42,125 Mio. Mobilfunkendkunden
zum 31.12.2014184 und somit über deutlich mehr Endkunden als die Festnetzsparte der Te-
lekom Deutschland GmbH. Dies zeigt, dass in Bezug auf die Größenverhältnisse hinsichtlich
der eigenen Endkunden keine Überlegenheit der Festnetzsparte der Telekom Deutschland
GmbH zu verzeichnen ist.
180
Vgl. http://www.vodafone.com/content/dam/vodafone/investors/financial_results_feeds/ims_quarter_
31december2013/dl_ims_31december2013.pdf.
181
Vgl. http://www.vodafone.com/content/dam/vodafone/investors/financial_results_feeds/ims_quarter_
31december2014/dl_ims_31december2014.pdf.
182
Vgl. Jahresbericht der Bundesnetzagentur 2014, S. 76.
183
Davon entfallen auf die Telefónica Germany GmbH & Co. OHG 19,401 Mio. Endkunden (vgl. Geschäftsbericht
2014 der Telefónica Deutschland Holding AG) und auf die E-Plus Mobilfunk GmbH 24,90 Mio. Endkunden (vgl.
http://eplus-gruppe.de/ueber-uns/investor-relations/zahlen-fakten vom 11.03.2015).
184
Vgl. Geschäftsbericht 2014 der Telefónica Deutschland Holding AG.
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An dieser Stelle wird zudem wiederholt auf die auch schon in den letzten Marktdefinitionen
und –analysen enthaltene Argumentation hingewiesen, dass angesichts drohender Reputati-
onsschäden und fortschreitendem Substitutionsverhalten der Kunden über andere Anbieter
unabhängig vom regulatorischen Rahmen kein ökonomischer Anreiz der Festnetzsparte der
Telekom Deutschland GmbH besteht, die Geschäftsbeziehungen mit den Mobilfunknetzbe-
treibern abzubrechen.
Das mangelnde Interesse der Festnetzsparte der Telekom Deutschland GmbH an einer kon-
sequenten Ausübung ihrer potenziellen Marktgegenmacht ist – wie bisher auch – damit wei-
terhin zu begründen, dass beim Abbruch der Geschäftsbeziehungen die eigenen Endkunden
die Telefongespräche aus dem Festnetz in das Mobilfunknetz durch Anrufe von ihrem Mobil-
funkanschluss ersetzen könnten. Insbesondere mit der durchgängigen Verbreitung von Flat-
rates für Verbindungen in alle Mobilfunknetze und kostengünstigen netzinternen Tarifen in-
nerhalb des Betrachtungszeitraums haben sich die bisherigen vorhandenen Ausweichmög-
lichkeiten für Mobilfunkendkunden im Vergleich zur letzten Festlegung der Bundesnetzagen-
tur ohnehin nochmals erheblich verbessert.
Aber auch die aktuellen Standardtarife für Telefongespräche aus dem Mobilfunknetz in ein
anderes Mobilfunknetz unterscheiden sich nicht mehr so maßgeblich von den Standardtari-
fen für Anrufe aus dem Festnetz in ein Mobilfunknetz. So kostet beispielsweise ein Anruf
vom Festnetz der Festnetzsparte der Telekom Deutschland GmbH in ein Mobilfunknetz bei
dem Tarif Call Start 0,19 €/min (Stand: März 2014)185, während beispielsweise ein Anruf vom
Mobilfunknetz der Mobilfunknetzbetreiber in ein anderes Mobilfunknetz zwischen 0,09 €/min
und 0,29 €/min bei den Tarifen BASE pur der E-Plus Mobilfunk GmbH186, CallYa Talk & SMS
der Vodafone GmbH187 sowie O2 Blue Basic der Telefónica Germany GmbH & Co. OHG188
(Stand: jeweils März 2014). Dies bedeutet, dass im Falle des Abbruchs der Geschäftsbezie-
hungen zwischen der Festnetzsparte der Telekom Deutschland GmbH und den Mobilfunk-
netzbetreibern die Endkunden den Anruf aus dem Festnetz durch einen Anruf aus dem Mo-
bilfunknetz substituieren könnten.
Da sich die Marktgegebenheiten im Hinblick auf das Kriterium „Abbruch der Geschäftsbezie-
hungen“ [B. u. G.] der Festnetzsparte der Telekom Deutschland GmbH verändert haben, ist
festzuhalten, dass die Festnetzsparte der Telekom Deutschland GmbH aufgrund der ihr ob-
liegenden Zusammenschaltungsverpflichtungen keine Möglichkeit zum Abbruch der Ge-
schäftsbeziehungen gegenüber den Mobilfunknetzbetreibern hat. Es wird darüber hinaus
auch weiterhin davon ausgegangen, dass die Festnetzsparte der Telekom Deutschland
GmbH auch bei fehlender Regulierung in Bezug auf die Mobilfunknetzbetreiber Vodafone
GmbH, Telefónica Germany GmbH & Co. OHG und E-Plus Mobilfunk GmbH keinen ökono-
mischen Anreiz zur Ausübung von Nachfragemacht hätte.
Eine weitergehende Analyse der spezifischen Marktsituation der einzelnen Betreiber ist, wie
bereits in den bisherigen Marktanalysen, nicht erforderlich.
(2) Einbezug anderer Geschäftsbereiche bezüglich potenzieller Hebelwirkungen
Da die meisten Netzbetreiber Mehrproduktunternehmen sind, die sich nicht nur als Nachfra-
ger und gegebenenfalls auch als Anbieter von Terminierungsleistungen begegnen, sondern
auch in anderen Geschäftsbereichen als Kunden oder Lieferanten gegenüberstehen, könnte
185
Http://www.telekom.de/privatkunden/zuhause/telefonieren.
186
Http://www.base.de/base/tarife/c/tariffs. Der Preis von 0,29 €/Minute gilt erst ab dem Verbrauch von 50 Freimi-
nuten.
187
Https://www.vodafone.de/privat/callya-prepaid-karte/callya-tarife.html. Der Preis von 0,09 €/Minute gilt für alle
Anrufe in deutsche Mobilfunknetze.
188
Http://www.o2online.de/eshop/tarif/detail/privatkunden/o2-blue-basic/tarif-ohne-handy?=tariffDetail-
showPackGroupContainers%3DADDITIONAL. Der Preis von 0,29 €/Minute gilt erst ab dem Verbrauch von 50
Freiminuten.
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die Festnetzsparte der Telekom Deutschland GmbH – auch bei bestehenden Zusammen-
schaltungsverpflichtungen – bei den Verhandlungen auch andere Geschäftsbereiche einbe-
ziehen. Von diesen anderen Geschäftsbereichen ergeben sich potenzielle Hebelwirkungen
auf die Terminierungsmärkte. Beispielsweise liefert die Festnetzsparte der Telekom Deutsch-
land GmbH diverse Festnetzvorleistungen an alle Mobilfunknetzbetreiber, z. B. in Form von
Mietleitungen. Die Festnetzsparte der Telekom Deutschland GmbH ist jedenfalls in diesen
Fällen zum Teil reguliert, so dass sie nicht mit Preiserhöhungen oder Lieferverweigerung
drohen könnte, aber die Qualität einer Zusammenarbeit ist nie vollständig regulierbar. Auch
könnte die Festnetzsparte der Telekom Deutschland GmbH durchaus Behinderungsstrate-
gien entwickeln, bei denen die Mobilfunknetzbetreiber zwar beeinträchtigt würden und gege-
benenfalls sogar eine solche Strategie vermuten, die aber in der Praxis eher schwer identifi-
zierbar sind. Daher müsste die Festnetzsparte der Telekom Deutschland GmbH auch nicht
mit negativen Folgen durch Imageschäden rechnen. Es ist dabei nicht notwendig, dass die
Festnetzsparte der Telekom Deutschland GmbH explizit Konsequenzen in anderen Ge-
schäftsbereichen androht, sondern es genügt, wenn den terminierenden Mobilfunknetzbe-
treibern bewusst ist, dass solche Konsequenzen mit hinreichender Wahrscheinlichkeit mög-
lich sind.
Inwieweit die Hebelwirkung anderer Geschäftsbereiche ausgleichende Nachfragemacht er-
zeugt oder vergrößert, hängt von dem Umfang und der Intensität dieser anderen Geschäfts-
beziehungen ab, sowie davon, ob die terminierenden Mobilfunknetzbetreiber stärker von
diesen abhängig sind als die Nachfrager von Mobilfunkterminierungen. Da diese Zusam-
menhänge meist vertraulich sind, ist ihr Einfluss nur schwer einzuschätzen. Das Ausmaß
dieses Drohpotenzials wird im Übrigen jedoch durch die Bundesnetzagentur entscheidend
eingeschränkt.
(3) Empfindliche Mengenrücknahme
Die Ausübung von direkter Nachfragemacht kommt grundsätzlich auch durch eine empfind-
liche Mengenrücknahme von Terminierungsleistungen in Betracht. Dies könnte dadurch ge-
schehen, dass die Festnetzsparte der Telekom Deutschland GmbH nicht alle Verbindungen
in ein Mobilfunknetz durchleiten und so die nachgefragten Terminierungsleistungen rationali-
sieren würde. In der Folge wäre damit allerdings nicht mehr für jeden Endkunden der Fest-
netzsparte der Telekom Deutschland GmbH die Erreichbarkeit der Teilnehmer im Mobilfunk
gegeben. Wie bereits schon zuvor erläutert, wäre ein solches Vorgehen praktisch nicht
durchführbar, weil es die Qualität des Angebots der Festnetzsparte der Telekom Deutsch-
land GmbH den eigenen Endkunden gegenüber so sehr verschlechtern würde, dass dadurch
die Gefährdung der eigenen Marktposition auf den Festnetzendkundenmärkten zu befürch-
ten wäre.
In Erwägung zu ziehen wäre noch die Rücknahme des nachgefragten Terminierungsvolu-
mens durch eine Preiserhöhung ausgehender Telefongespräche in das betreffende Mobil-
funknetz über die Höhe der Terminierungsentgelte hinaus. Aber auch mit dieser Maßnahme
wäre eine Gefährdung der Wettbewerbsposition auf dem entsprechenden Festnetzendkun-
denmarkt verbunden, denn in diesem Falle wäre aller Wahrscheinlichkeit nach keine Preis-
differenz mehr zwischen ausgehenden Anrufen aus dem Festnetz und aus dem Mobilfunk-
netz in die Mobilfunknetze zu erwarten, so dass die Endkunden die Anrufe aus dem Festnetz
in ein Mobilfunknetz nicht nur über Betreibervorauswahl, sondern auch durch Anrufe aus
dem Mobilfunk ersetzen könnten.189
Zudem wäre bei einer längerfristigen Preiserhöhung sogar ein Anschlusswechsel der End-
kunden zu einem anderen Festnetzanbieter zu befürchten. Eine gleichzeitige Senkung ande-
189
Bei im Jahr 2014 mehr als 112 Mio. Mobilfunkteilnehmer in Deutschland und einer sich daraus ergebenden
rechnerischen Penetrationsrate von rund 139 % kann davon ausgegangen werden, dass nahezu jeder Inhaber
eines Festnetzanschlusses auch gleichzeitig über (mind.) einen Mobilfunkanschluss verfügt, vgl. dazu Jahresbe-
richt der Bundesnetzagentur 2014, S. 79.
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rer Preise, wie etwa der monatlichen Grundentgelte oder – im Falle der Nutzung eines Flat-
rate-Pakets – der Entgelte für die Flatrate, stellt nur dann eine Möglichkeit dar, wenn die bis-
herige Preisstruktur nicht gewinnmaximierend war.
Insgesamt ist festzuhalten, dass zwar theoretisch ein gewisses Drohpotenzial durch eine em-
pfindliche Mengenrücknahme besteht, dessen Anwendung in der Praxis jedoch nicht in ei-
nem solchen Maß realistisch ist, dass daraus eine zur Absenkung der Terminierungsentgelte
ausreichende Nachfragemacht erwachsen könnte.
(4) Zwischenergebnis
Wie schon in der vorherigen Marktanalyse festgestellt, verfügt die Festnetzsparte der Tele-
kom Deutschland GmbH in Abwesenheit von Regulierung des hier vorliegenden Marktes
auch weiterhin weder über ein ausreichendes Drohpotenzial noch hat sie einen ökonomi-
schen Anreiz, entgegengerichtete Nachfragemacht auszuüben.
Bei der Frage nach den ökonomischen Anreizen der Ausübung entgegengerichteter Nach-
fragemacht sollten alle diejenigen Regulierungsmaßnahmen ausgeblendet werden, die den
Netzbetreibern in dem hier vorliegenden Markt aufgrund ihrer jeweiligen beträchtlichen
Marktmacht auferlegt worden sind. Denn nur so kann in Abwesenheit von Regulierung eine
wirksame Analyse der Bundesnetzagentur im Hinblick auf die Kriterien der Nachfrageverwei-
gerung, Abbruch von Geschäftsbeziehungen, Hebelwirkungen oder Mengenrücknahmen
sichergestellt werden. Dass die Analyse der unterschiedlichen ökonomischen Anreizvarian-
ten dabei gegebenenfalls theoretisch bleibt, liegt naturgemäß daran, dass eine konkrete Ein-
beziehung des bisherigen Wirkens der Regulierung des hier vorliegenden Marktes zu ver-
meidbaren Zirkelschlüssen führen würde.
b. Direkte Nachfragemacht alternativer Festnetzbetreiber
Im Gegensatz zu den Ausführungen in den bisherigen Festlegungen unterliegen die alterna-
tiven Festnetzbetreiber nunmehr bei der Feststellung einer beträchtlichen Marktmacht für die
Anrufzustellung in einzelnen öffentlichen Telefonnetzen an festen Standorten einer Verpflich-
tung zur Zusammenschaltung.
Bezüglich der Leistungs- und namentlich der Entgeltkonditionen unterliegen die alternativen
Teilnehmernetzbetreiber indes den Diskriminierungsverboten nach §§ 19, 28, 42 TKG. Diese
Verbote stellen sicher, dass sich die alternativen Teilnehmernetzbetreiber gegenüber ande-
ren Zusammenschaltungspartnern keine Behandlung herausnehmen, welche sie sich ge-
genüber der Festnetzsparte der Telekom Deutschland GmbH versagen.
Ebenso wie die Festnetzsparte der Telekom Deutschland GmbH haben die alternativen
Festnetzbetreiber im Übrigen auch ohne beträchtliche Marktmacht das Recht und – auf An-
trag von befugten Unternehmen – auch die Pflicht, Zusammenschaltungsverhandlungen zu
führen. Insoweit kann festgehalten werden, dass auch bei Wegfall jeglicher Zusammenschal-
tungsverpflichtungen die Position der Festnetzbetreiber im Mobilfunkterminierungsmarkt so
schwach ist, dass eine direkte Nachfragemacht gegenüber den Mobilfunknetzbetreibern zu
verneinen ist. Dafür sind mehrere Gründe zu nennen, die größtenteils bereits schon zum
Zeitpunkt der bisherigen Marktanalysen bestanden haben:
Zunächst ist in diesem Zusammenhang anzuführen, dass der überwiegende Anteil alternati-
ver Festnetzbetreiber erst gar nicht in der Lage ist, gegenüber den Mobilfunknetzbetreibern
Nachfragemacht auszuüben, weil sie keine direkte Zusammenschaltung mit den Mobilfunk-
netzbetreibern haben, sondern ihre Leistung stattdessen als Transit u. a. von der Fest-
netzsparte der Telekom Deutschland GmbH beziehen. Bestenfalls würde die Position der
Festnetzsparte der Telekom Deutschland GmbH oder anderer Transitanbieter gegenüber
den Mobilfunknetzbetreibern gestärkt. Da die Position der alternativen Festnetzbetreiber
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aber angesichts der geringen Kundenzahlen und Verkehrsmengen insgesamt relativ
schwach ist, ist nicht davon auszugehen, dass sie die bereits beschriebene geringe entge-
gengerichtete Nachfragemacht der Festnetzsparte der Telekom Deutschland GmbH soweit
stärken könnte, dass diese die Mobilfunknetzbetreiber bei der Festlegung ihrer Mobilfunk-
terminierungsentgelte entscheidend einschränken könnte.
Aber selbst den direkt mit den Mobilfunknetzbetreibern zusammengeschalteten alternativen
Teilnehmernetzbetreibern steht aufgrund der im Verhältnis zu den Mobilfunknetzbetreibern
wesentlich geringeren Größe und Marktmacht nach wie vor der Abbruch der Geschäftsbe-
ziehungen als Drohpotenzial nicht zur Verfügung. Diese Überlegenheit zeigt sich bereits da-
rin, dass selbst das Größenverhältnis des kleinsten Mobilfunknetzbetreibers Vodafone
GmbH gegenüber dem größten alternativen Anbieter von Festnetzterminierungen der Fest-
netzsparte der Vodafone GmbH nach wie vor weit auseinander fällt190: Verzeichnete die Vo-
dafone GmbH über 35,515 Mio. Mobilfunkendkunden zum 31.12.2014, verfügte ihre eigene
Festnetzsparte mit 5,357 Mio. Telefonanschlüssen beziehungsweise -zugängen zum
31.12.2014191 über deutlich weniger Endkundenpotenzial. Auch die Gesamtzahl der Telefon-
anschlüsse beziehungsweise -zugänge aller alternativen Teilnehmernetzbetreiber in Höhe
von 16,23 Mio. Endkunden (Stand 31.12.2014)192 ist im Festnetz immer noch wesentlich ge-
ringer als die Zahl der Mobilfunkanschlüsse des kleinsten Mobilfunknetzbetreibers Vodafone
GmbH mit 35,515 Mio. Endkunden.
Vor diesem Hintergrund würde auch ein Abbruch der Geschäftsbeziehungen von Seiten der
Festnetzbetreiber für ihre eigenen Endkunden wahrscheinlich zu einer stärker spürbaren Be-
einträchtigung führen als für die Endkunden der Mobilfunknetzbetreiber. Auch wenn der
Marktanteil der Festnetzanschlüsse beziehungsweise -zugänge, den die alternativen Teil-
nehmernetzbetreiber insgesamt gegenüber der Festnetzsparte der Telekom Deutschland
GmbH auf sich vereinen, aufgrund der weiterhin wachsenden Bedeutung von Sprachtelefo-
nie über entbündelte DSL-Anschlüsse und Kabel-TV-Netze von rund 32,7 % im Jahr 2009
auf rund 44,0 % im Jahr 2014 gestiegen ist,193 können die Mobilfunknetzbetreiber eher auf
Telefongespräche von und in die Festnetze alternativer Betreiber verzichten als umgekehrt.
Es wird auch weiterhin davon ausgegangen, dass (ohne Berücksichtigung der Zusammen-
schaltungsverpflichtung) die Mobilfunknetzbetreiber als Reaktion ihren Kunden auch keine
Terminierungen mehr in das Netz des jeweiligen Festnetzbetreibers anbieten würden. Mithin
wäre ein Abbruch der Geschäftsbeziehungen eher zum Schaden der alternativen Teilneh-
mernetzbetreiber.
Schließlich ist anzumerken, dass ein realistisches Drohpotenzial der alternativen Teilneh-
mernetzbetreiber auch deshalb nicht angenommen werden kann, weil die üblicherweise im
Rahmen von Zusammenschaltungsverhältnissen zu erwartende reziproke Leistungsbezie-
hungen zwischen den Mobilfunknetzbetreibern und den alternativen Teilnehmernetzbetrei-
bern im Festnetz überwiegend nicht bestehen. So fragen zwar einige alternative Teilnehmer-
netzbetreiber Terminierungen in die Mobilfunknetze nach, hingegen fragen die Mobilfunk-
netzbetreiber kaum unmittelbar Festnetzterminierungen bei alternativen Festnetzbetreibern
nach, sondern eher als Transit beispielsweise von der Festnetzsparte der Telekom Deutsch-
land GmbH oder anderen Verbindungsnetzbetreibern. Im Falle der Mobilfunksparten der Te-
lekom Deutschland GmbH, der Vodafone GmbH sowie der Telefónica Germany GmbH & Co.
OHG, die sämtliche Leistungen über die Festnetzsparte der Telekom Deutschland GmbH
und/oder über die Festnetzsparte der Vodafone GmbH und/oder über die Festnetzsparte
Telefónica Germany GmbH & Co. OHG realisieren, bedeutet dies sogar, dass diese drei
Mobilfunknetzbetreiber per se nicht von einer Verweigerung von Festnetzterminierungen
190
Die Telekom Deutschland GmbH verfügte zum 31.12.2013 über 38.6 Mio. Mobilfunkanschlüsse und zum
31.12.2014 über 39,0 Mio. Mobilfunkanschlüsse (vgl. Geschäftsbericht Deutsche Telekom AG von 2014).
191
Vgl. http://www.vodafone.com/content/dam/vodafone/investors/financial_results_feeds/ims_quarter_
31december2014/dl_ims_31december2014.pdf.
192
Vgl. Jahresbericht der Bundesnetzagentur 2014, S. 76.
193
Vgl. Jahresbericht der Bundesnetzagentur 2014, S. 76.
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durch alternative Teilnehmernetzbetreiber betroffen wären. Insgesamt ist damit festzustellen,
dass mit Ausnahme der Festnetzsparte der Vodafone GmbH, die jedoch wesentlich kleiner
als der kleinste Mobilfunknetzbetreiber ist, die Möglichkeit einer Verweigerung von Festnetz-
terminierungsleistungen durch die alternativen Teilnehmernetzbetreiber schon nicht gegeben
ist und damit jegliches Drohpotenzial mangels zweiseitiger Terminierungsbeziehung entfällt.
Wie bereits im Rahmen der drei vorangegangenen Marktuntersuchungen festgestellt, haben
die Verbindungsnetzbetreiber bei direkter Zusammenschaltung mit den Mobilfunknetzbetrei-
bern auch weiterhin keine Möglichkeit zur Ausübung von Nachfragemacht, weil diese man-
gels zweiseitiger Terminierungsbeziehungen ebenfalls nicht mit einem Abbruch der Ge-
schäftsbeziehungen drohen können.
Die Bundesnetzagentur bleibt bei ihrem bereits in den letzten drei Marktanalysen fest-
gestellten Ergebnis, dass weder die alternativen Teilnehmernetzbetreiber noch die
Verbindungsnetzbetreiber gegenüber den Mobilfunknetzbetreibern entgegengerichtete
Nachfragemacht ausüben.
c. Direkte Nachfragemacht der Mobilfunknetzbetreiber untereinander
Auch für die Mobilfunknetzbetreiber gilt, dass sie auch ohne marktmächtige Stellung das
Recht und – auf Antrag von befugten Unternehmen – auch die Pflicht haben, Zusammen-
schaltungsverhandlungen zu führen. Gegebenenfalls könnten sie als Unternehmen, die den
Zugang zu Endnutzern kontrollieren, von der Bundesnetzagentur nach § 18 TKG zur Zu-
sammenschaltung verpflichtet werden. Daher sind sie in jedem Fall durch potenzielle Zu-
sammenschaltungsverpflichtungen in ihrer möglicherweise vorhandenen Nachfragemacht
eingeschränkt. Denn aufgrund dieser Verpflichtungsmöglichkeit kann ein nachfragender Mo-
bilfunknetzbetreiber einem anderen Mobilfunknetzbetreiber nicht mit Abbruch der Geschäfts-
beziehung oder mit höheren Entgelten bei der Terminierung in sein eigenes Mobilfunknetz
drohen.
Bestünde nicht die Möglichkeit, derartige Verpflichtungen aufzuerlegen und bestände keine
Regulierung der Mobilfunkterminierungsmärkte, so ergäbe sich Folgendes:
Bei Betrachtung der Möglichkeiten der Mobilfunknetzbetreiber untereinander, könnten nur
die beiden größeren – sofern man die Mobilfunknetzbetreiber E-Plus Mobilfunk GmbH und
Telefónica Germany GmbH & Co. OHG getrennt betrachtet –, nämlich die Mobilfunksparte
der Telekom Deutschland GmbH und die Vodafone GmbH, gegenüber den vermeintlich klei-
neren Mobilfunknetzbetreibern, nämlich der E-Plus Mobilfunk GmbH und der Telefónica
Germany GmbH & Co. OHG, eine entgegengerichtete Nachfragemacht ausüben. Da die
beiden aber bereits schon ohne gemeinsame Betrachtungsweise schon so groß sind, dass
schon die Festnetzsparte der Telekom Deutschland GmbH nicht mehr mit dem Abbruch der
Geschäftsbeziehungen drohen könnte, gilt dies in gleichem Maße für die Mobilfunksparte der
Telekom Deutschland GmbH und die Vodafone GmbH.
Die größeren Mobilfunknetzbetreiber könnten ein Interesse daran haben, auf eine Senkung
der Terminierungsentgelte der vermeintlich kleineren Mobilfunknetzbetreiber hinzuwirken,
weil dies ihre Kosten senkt. Andererseits hätten die Mobilfunknetzbetreiber durch die an sie
gezahlten Terminierungsentgelte hohe Einnahmen und können die von ihnen zu zahlenden
Terminierungsentgelte an ihre Endkunden weitergegeben. Verluste durch zu hohe Vorleis-
tungsentgelte für fremde Terminierungen hätten die Netzbetreiber daher nicht zu befürchten.
Der Anreiz für Mobilfunknetzbetreiber, Terminierungsentgelte niedrig zu halten, ist zudem
deshalb gering, weil eine Reduktion der Entgelte den um Endkunden konkurrierenden ande-
ren Mobilfunknetzbetreibern Vorteile verschaffen würde, und zwar durch Senkung der Kos-
ten bei gleichzeitiger Beibehaltung der eigenen Einnahmen, mit denen gegebenenfalls End-
kundenleistungen subventioniert werden können. Im Gegenteil könnten bei Reziprozität der
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Terminierungsbeziehungen die Netzbetreiber ein Interesse an hohen Entgelten haben. Netz-
betreiber, die sich in einer gewissen, tatsächlichen Reaktionsverbundenheit wechselseitig
hohe Terminierungsentgelte abverlangen, können dadurch einen höheren Gewinn realisie-
ren.
In der Vergangenheit war nicht festzustellen, dass die größeren Mobilfunknetzbetreiber
Nachfragemacht ausgeübt haben. Wäre dies der Fall gewesen, so hätten die Terminie-
rungsentgelte der kleineren Mobilfunknetzbetreiber geringer ausfallen müssen als die der
großen Mobilfunknetzbetreiber. Genau das Gegenteil traf aber damals zu.
Somit verfügt kein Mobilfunknetzbetreiber über die Möglichkeit, den anderen Mobilfunknetz-
betreibern mit dem Abbruch der Geschäftsbeziehungen zu drohen.
In diesem Zusammenhang wird darauf hingewiesen, dass es im Übrigen für die Bundesnetz-
agentur nach dem Grundsatzurteil des Bundesverwaltungsgerichts keine Verpflichtung gibt,
den Marktmachtverhältnissen auf den einzelnen Terminierungsmärkten im Einzelnen nach-
zugehen.194 Die Marktanalyse der Bundesnetzagentur geht in dem Maße auf die betriebs-
spezifische Analyse der einzelnen Mobilfunknetzbetreiber ein, wie dies für die Analyse der
Wettbewerbsbedingungen des betroffenen Marktes erforderlich ist. So spielen die unter-
schiedlichen Kosten beziehungsweise die Frequenzausstattung der Mobilfunknetzbetreiber
in Bezug auf die Terminierung keine Rolle. Sofern unterschiedliche Kosten vorliegen sollten,
mögen diese allenfalls bei der Kostenprüfung im Rahmen der Auferlegung von Abhilfemaß-
nahmen eine Rolle spielen. Insgesamt hat das Ergebnis der Untersuchung spezifischer
Marktstellungen auf den Terminierungsmärkten, die auch auf den Angaben der Unterneh-
men aus dem Auskunftsersuchen beruhen, ergeben, dass es unter Zugrundelegung der Ein-
zelnetzbetrachtung keine Hinweise für die Berechtigung einer Differenzierung zwischen den
jeweiligen Mobilfunknetzbetreibern gibt. Die Wettbewerbsprobleme aller Terminierungsmärk-
te unter Zugrundelegung der Einzelnetzbetrachtung sind strukturell identisch. Wie die Markt-
analyse gezeigt hat, spielen die unterschiedlichen Situationen bei Kostenstrukturen, Fre-
quenzausstattung, Größen- und Verbundvorteilen usw. für die entgegengerichtete Nachfra-
gemacht keine maßgebliche Rolle.
d. Ergebnis
Die Bundesnetzagentur geht im Ergebnis von einer fehlenden entgegengerichteten bezie-
hungsweise ausgleichenden Gegenmacht gegenüber den jeweiligen Mobilfunknetzbetreibern
aus. Aufgrund der bestehenden Zusammenschaltungsregulierung, die nicht auf dem Ergeb-
nis der hier vorliegenden Marktanalyse beruht, und aufgrund der fehlenden ökonomischen
Anreize gegenüber dem Terminierungspartner zu drohen, ist keine direkt entgegengerichtete
Nachfragemacht vorhanden, welche eine deutlich über den Wettbewerbspreis liegende
Preissetzungsbefugnis der Mobilfunknetzbetreiber verhindern würde.
Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinem Urteil bestätigt, dass die vorliegende Wertung
innerhalb des der Bundesnetzagentur zustehenden Beurteilungsspielraums liegt.195
In dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts heißt es dazu: „Angesichts der engen Marktde-
finition in Bezug auf Terminierungs-Einzelmärkte mit Monopolcharakter ("Ein-Netz-ein-Markt-
Konzept") hat sie (Anm.: die Bundesnetzagentur) – methodisch vertretbar – den Gesichts-
punkt der entgegengerichteten Nachfragemacht als letztlich entscheidendes Kriterium er-
kannt und im Einzelnen geprüft, ob die Deutsche Telekom AG – T-Com – (Anm.: heutige
Telekom Deutschland GmbH), die alternativen Festnetzbetreiber, die anderen Mobilfunk-
netzbetreiber sowie – indirekt – die Endkunden willens und in der Lage sind, die Verhaltens-
spielräume der Klägerin wirksam zu beschränken. Die Klägerin wirft der Bundesnetzagentur
194
Vgl. BVerwG, Urteil vom 02.04.2008, Rs. 6 C 16.07, S. 18, Rn. 33 f.
195
Vgl. BVerwG, Urteil vom 02.04.2008, Rs. 6 C 15.07, S. 18, Rn. 33 ff.
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insbesondere vor, sie habe den entscheidungserheblichen Sachverhalt insofern nicht voll-
ständig ermittelt, als sie die entgegengerichtete Nachfragemacht pauschal für sämtliche Mo-
bilfunknetzbetreiber geprüft, aber eine empirische Analyse der individuellen Marktbedingun-
gen, die für den einzelnen Mobilfunknetzbetreiber bestehen, unterlassen habe. Der Senat
teilt diese Kritik nicht. Denn die Bundesnetzagentur hat plausibel gemacht, dass ihre Markt-
analyse unbeschadet der zwischen den Mobilfunknetzbetreibern bestehenden Größenunter-
schiede deshalb erschöpfend ist, weil die Möglichkeit, Zusammenschaltungs- und weitere
Regulierungsverpflichtungen aufzuerlegen, die unterschiedliche Nachfragemacht der auf den
Endkundenmärkten im Wettbewerb stehenden Telekommunikationsunternehmen ausgleicht.
Im Anschluss an entsprechende Überlegungen der Europäischen Kommission (Entschei-
dung vom 17. Mai 2005 - K <2005> 1442 endg. -, s. auch amtl. Begr. zur Märkte-
Empfehlung, S. 20, Fußn. 32) hat die Bundesnetzagentur überzeugend dargelegt, dass die
Marktgegenmacht eines Terminierungsleistungen nachfragenden Telekommunikationsunter-
nehmens im Wesentlichen entfällt, wenn dieses Unternehmen hinsichtlich der Zusammen-
schaltung und insbesondere hinsichtlich der eigenen Terminierungsentgelte seinerseits der
Regulierung unterliegt beziehungsweise diese Regulierung absehbar ist, da ihm dann die
Drohung mit dem Abbruch der Geschäftsbeziehungen oder der Erhöhung der eigenen Ter-
minierungsentgelte als Verhandlungsmittel nicht mehr zur Verfügung steht. Vor diesem Hin-
tergrund ist die Bundesnetzagentur davon ausgegangen, dass wegen bestehender bezie-
hungsweise sicher vorhersehbarer eigener Regulierungsverpflichtungen nicht einmal die
Deutsche Telekom AG – T-Com – (Anm.: heutige Telekom Deutschland GmbH) als größter
Festnetzbetreiber – selbst unter Berücksichtigung von Hebelwirkungen aufgrund des Einbe-
zuges anderer Geschäftsbereiche – ausreichende Möglichkeiten hat, das Preissetzungsver-
halten auf den Mobilfunkterminierungsmärkten im Wege einer direkten entgegengerichteten
Nachfragemacht wirksam einzuschränken. Entsprechende detaillierte Überlegungen hat sie
(Anm.: die Bundesnetzagentur) für das Verhältnis zu den alternativen Festnetzbetreibern
sowie der Mobilfunknetzbetreiber untereinander angestellt. Diese Einschätzung, die das Er-
gebnis der Marktanalyse unabhängig von den Hilfserwägungen, welche das Fehlen von Re-
gulierungsverpflichtungen der Terminierungsnachfrager unterstellen, selbstständig trägt, wird
von dem der Behörde zustehenden Beurteilungsspielraum gedeckt. Daher bestand keine
Verpflichtung, den Marktmachtverhältnissen auf den einzelnen Terminierungsmärkten im
Einzelnen nachzugehen.“196 Die vorliegende Prüfung der entgegengerichteten Nachfrage-
macht entspricht dabei mangels neuer durchgreifender Argumente oder Tatsachen im We-
sentlichen der höchstrichterlich untersuchten und anerkannten Prüfungsmethodik der Bun-
desnetzagentur in dem Bereich des Marktes Nr. 2.
Die Telekom Deutschland GmbH hat in der Stellungnahme zur nationalen Konsultation ins-
besondere zur Frage der ausgleichenden Nachfragemacht ausgeführt, dass bei richtiger Ab-
grenzung des betrachteten Marktes sich schon keine Regulierungsbedürftigkeit ergebe.
Selbst wenn man die Richtigkeit des „Ein-Netz-ein-Markt“-Ansatzes der Bundesnetzagentur
unterstelle, sei die Existenz der beträchtlichen Marktmacht für die Mobilfunknetzbetreiber
trotzdem zu verneinen.
Die Bundesnetzagentur gehe nach wie vor von einer fehlenden Nachfragemacht gegenüber
den jeweiligen Netzbetreibern aus. Aufgrund der bestehenden Zusammenschaltungsregulie-
rung und der damit einhergehenden Unmöglichkeit, wirtschaftlich gegenüber dem Terminie-
rungsanbieter zu drohen, sei keine entgegengerichtete Nachfragemacht vorhanden.
Im Ergebnis sei es letztendlich unerheblich, ob im Markt mit nur einem Netzbetreiber oder mit
mehreren verhandelt werden müsse, um den vollständigen Ende-zu-Ende-Verbund herzustel-
len. Jeder Betreiber eines öffentlichen Telekommunikationsnetzes müsse mit allen Teilneh-
mernetzbetreibern – oder mit deren Vertriebskanälen, wie z. B. Verbindungsnetzbetreibern –
verhandeln, um eine vollständige Ende-zu-Ende-Erreichbarkeit zu realisieren. Dies erkenne
196
BVerwG, Urteil vom 02.04.2008, Rs. 6 C 15.07, Rn. 33 f.
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