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Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Amtsblätter bis 2018“
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3.6.4.1.1.1 Die Bedeutung der Terminierungsempfehlung
Wie bereits erwähnt, hat die Kammer gemäß § 31 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 TKG zu untersuchen, ob
die Vorgehensweise nach der Terminierungsempfehlung besser geeignet ist als die in § 31
Abs. 1 TKG genannten Vorgehensweisen, die Regulierungsziele nach § 2 zu erreichen.
Hinsichtlich der Frage, wann von der „besseren Eignung“ einer Vorgehensweise in diesem
Sinne auszugehen ist, hatte sich die Beschlusskammer in der vorangegangenen Runde von
Regulierungsverfügungen auf den Standpunkt gestellt, der mit einer LRIC-Regulierung ver-
bundene tiefere Eingriff in die Grundrechte der Betroffenen lasse sich nach dem – auch in
Art. 8 Abs. 1 Rahmen-RL und Art. 8 Abs. 4 S. 1 der Zugangs-RL niedergelegten – Verhält-
nismäßigkeitsgrundsatz nur legitimieren, wenn er eben besser als der mildere Eingriff der
LRIC+-Regulierung geeignet sei, die Regulierungsziele zu erreichen. Die entsprechende
Darlegungs- und Beweislast hierfür liege bei der Beschlusskammer; auch unter Berücksich-
tigung von Art. 288 Abs. 5 AEUV, der dazu ergangenen Rechtsprechung sowie Artikel 19
Abs. 1 und 2 Rahmen-RL und § 123a TKG könne die Terminierungsempfehlung sie nicht
von dieser Last befreien,
siehe Beschluss BK 3b-12/003 vom 19.07.2013, Ziffer 3.6.5.1.3
Unabhängig davon, dass es nach Auffassung der Beschlusskammer im vorliegenden Fall
letztlich nicht darauf ankommt, weil das hier gefundene Ergebnis bereits nach den gerade
geschilderten Grundsätzen gerechtfertigt erscheint, ist doch darauf hinzuweisen, dass die
(bisherige) Ansicht der Kammer zur Verteilung der Darlegungs- und Beweislast nicht unbe-
stritten ist und sich möglicherweise als rechtsirrig erweisen könnte.
Am 23.01.2015 ersuchte das niederländische College van Beroep voor het Bedrijfsleven
(Niederländisches Berufungsgericht für Wirtschaftsangelegenheiten) im Rahmen eines bei
ihm anhängigen Rechtsstreits zwischen der Koninklijke KPN NV u.a. und der niederländi-
schen Regulierungsbehörde ACM den Europäischen Gerichtshof um Vorabentscheidung zu
verschiedenen Vorlagefragen (Rechtssache C-28/15). In der Hauptsache ging es darum,
Aussagen zum Gewicht der Terminierungsempfehlung bei der Anwendung des nationalen
Telekommunikationsrechts zu erhalten.
Die diesbezüglichen Schlussanträge legte Generalanwalt Mengozzi unter dem 28.04.2016
vor. Die – mangels offizieller Übersetzung bislang nur auf einer inoffiziellen Übersetzung der
Bundesnetzagentur beruhenden – Anträge des Generalanwalts lauten in ihrer zusammen-
fassenden Schlussfolgerung wie folgt:
„Angesichts der vorstehenden Betrachtungen schlage ich dem Gericht vor, auf die Fra-
gen des College van Beroep voor het Bedrijfsleven wie folgt zu antworten:
1. Artikel 4 Absatz 1 der Richtlinie 2002/21/EG des Europäischen Parlaments und des
Rates vom 7. März 2002 über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische
Kommunikationsnetze und -dienste in der durch die Richtlinie 2009/140/EG des Euro-
päischen Parlaments und des Rates vom 25. November 2009 geänderten Fassung ist
so auszulegen, dass ein nationales Gericht, das befasst ist mit einem Rechtsstreit über
die Rechtmäßigkeit einer regulatorischen Vorabverpflichtung, in Form einer kostenori-
entierten, von einer nationalen Regulierungsbehörde auf dem nicht wettbewerbsorien-
tierten Großhandelsmarkt der Festnetz- und Mobilfunk-Zustellungsdienste auferlegten
Preisobergrenze, in Anwendung der Empfehlung 2009/396/EG der Kommission vom 7.
Mai 2009 über die Regulierung der Festnetz- und Mobilfunk-Zustellungsentgelte in der
EU, die ein Kostenrechnungsmodell, genannt “reines bottom-up long-run incremental
costs (BULRIC)”, als geeignete Maßnahme für die Regulierung der Preise auf dem ge-
nannten Markt befürwortet, von einer solchen Empfehlung abweichen kann, die nach
Artikel 19 Absatz 1 der Richtlinie 2002/21, in ihrer geänderten Fassung, angenommen
wurde, wenn dieses nationale Gericht der Ansicht ist, dass Gründe im Zusammenhang
mit den tatsächlichen Umständen des Ausgangsverfahrens, insbesondere mit den spe-
zifischen Merkmalen des Marktes des betreffenden Mitgliedstaates, dies erfordern.
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2. Im Rahmen der gerichtlichen Kontrolle einer regulatorischen tariflichen kostenorien-
tierten Vorabverpflichtung, wie der im Ausgangsverfahren von der nationalen Regulie-
rungsbehörde auferlegten, ist ein nationales Gericht befugt, die Verhältnismäßigkeit
dieser Verpflichtung im Hinblick auf die politischen Ziele und regulatorischen Grundsät-
ze zu prüfen, wie sie in Artikel 8 der Richtlinie 2002/21, in der durch die Richtlinie
2009/140 geänderten Fassung, und in Artikel 13 der Richtlinie 2002/19/EG des Euro-
päischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über den Zugang zu elektroni-
schen Kommunikationsnetzen und zugehörigen Einrichtungen sowie deren Zusam-
menschaltung (Zugangsrichtlinie), in der durch die Richtlinie 2009/140 geänderten
Fassung, festgelegt sind. Die Beurteilung der Verhältnismäßigkeit der betreffenden re-
gulatorischen Vorabverpflichtung kann die Ziele der Förderung der Interessen der
Endnutzer und der Verbraucher auf den dem Wettbewerb geöffneten Endnutzermärk-
ten berücksichtigen, die dem Großhandelsmarkt der Festnetz- und Mobilfunk-
Zustellungsdienste nachgelagert sind, auf dem diese Verpflichtung auferlegt wurde.
3. Im Rahmen der Beurteilung der Verhältnismäßigkeit einer regulatorischen tariflichen
kostenorientierten Vorabverpflichtung, wie der im Ausgangsverfahren von der nationa-
len Regulierungsbehörde auferlegten, kann von dieser Behörde nicht verlangt werden,
dass sie angibt, inwieweit eine solche regulatorische Vorabverpflichtung tatsächlich die
Ziele erreicht, die in Artikel 8 der Richtlinie 2002/21 in ihrer durch die Richtlinie
2009/140 geänderten Fassung genannt sind, und/oder das Funktionieren des Binnen-
marktes wirksam beeinflusst.“
Generalanwalt Mengozzi, Schlussanträge in der Sache C-28/15 vom 28.04.2016, Rz.
98 – KPN.
Das Urteil des Gerichtshofs in dieser Sache liegt noch nicht vor; erwartet wird es für den
15.09.2016. Allerdings wird weithin davon ausgegangen, dass der EuGH in der Mehrheit
seiner Entscheidungen den vorangegangenen Schlussanträgen folgt.
Der Sache nach könnte es damit auf ein Verständnis der Terminierungsempfehlung hinaus-
laufen, welches das Bundesverwaltungsgericht in anderem Zusammenhang bereits mit Blick
auf die sog. Märkteempfehlung gemäß Art. 15 Abs. 1 Rahmen-RL vertreten hat. Das
BVerwG hat zu letzterer Empfehlung geurteilt, diese entfalte eine Vermutung dafür, dass die
in ihr aufgeführten Märkte auch in Deutschland – vorbehaltlich der Marktanalyse – regulie-
rungsbedürftig seien; soweit die Vermutungswirkung reiche, obliege der Bundesnetzagentur
eine (nur) nachvollziehende Bewertung, die einerseits die von der Vermutung ausgehende
Vorprägung, andererseits auch und insbesondere vom europäischen Standard abweichende
nationale Besonderheiten angemessen berücksichtigen müsse,
siehe BVerwG, Urteil 6 C 13.09 vom 01.09.2010, Rz. 19 m. w. N.
Übertragen auf die Auslegung und Anwendung von § 31 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 TKG hieße das,
dass aufgrund der Terminierungsempfehlung die bessere Eignung eines LRIC-Preisniveaus
zur Erreichung der Regulierungsziele widerlegbar vermutet würde. Beim Nachvollzug der
Empfehlung müssten die nationalen Regulierungsbehörden nicht nachweisen, dass die an-
genommenen positiven Effekte des LRIC-Maßstabs tatsächlich eintreten werden. Die Ver-
mutungswirkung könnte fallspezifisch widerlegt werden, insbesondere mit dem Nachweis
spezifischer Gegebenheiten des nationalen Marktes. Eine unionsrechtlich vorgegebene Er-
messensreduzierung auf null und eine daraus folgende unbedingte Verpflichtung zur Befol-
gung der Terminierungsempfehlung, wie dies die 1 & 1 Telecom GmbH vertritt, wäre damit
indes nicht verbunden.
Die Kammer muss sich am Ende nicht festlegen, ob sie sich die Schlussanträge des Gene-
ralanwalts zu Eigen macht. Sollte der EuGH den Anträgen folgen, so erwiesen sich die nach-
folgend gefundenen Ergebnisse wegen des dann der Terminierungsempfehlung zukommen-
den Gewichts allerdings erst recht als gerechtfertigt.
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3.6.4.1.1.2 Verhältnis von wettbewerbsanalogem Preis und Grenzkostenpreis für die
Terminierung
Das grundsätzliche Verhältnis zwischen wettbewerbsanalogem Preis und Grenzkostenpreis
ist bereits unter Ziffer 3.6.3.3 dargelegt worden. Nachfolgend soll überprüft werden, wie sich
dieses Verhältnis im konkreten Fall der Terminierungsentgelte ausnimmt.
Sichergestellt werden soll mit dieser Überprüfung, dass die Abwägung anhand der Regulie-
rungsziele von den richtigen Vorstellungen hinsichtlich des Abstands zwischen diesen bei-
den Niveaus ausgeht. Zu klären ist namentlich, welchen Anteil an den Gemeinkosten die
Terminierungsentgelte im Wettbewerbsfall zu tragen hätten und wie sich die Deckungsbei-
träge zu den Gesamtkosten der Terminierung darstellen würden. Sollte sich etwa herausstel-
len, dass den Terminierungsentgelten im Wettbewerbsfall kaum oder keine Gemeinkosten
zugeschlüsselt und/oder das ein Teil der Gesamtkosten von Dritten – etwa dem Angerufenen
– getragen würden, würden sich der wettbewerbsanaloge Preis und der Grenzkostenpreis
der Terminierung möglicherweise kaum voneinander unterscheiden.
Für diese Untersuchung geht die Kammer einmal von der Beobachtung aus, dass die Termi-
nierungsleistungen im Rahmen einer Verbundproduktion erstellt werden. Je nach Zurech-
nungsprinzip können sich die entstehenden Gemeinkosten unterschiedlich auf die verschie-
denen Kostenträger verteilen. Darüber hinaus ist dann, wenn grundsätzlich der von der Ter-
minierungsminute zu tragende Anteil an den Gemeinkosten feststeht, zu entscheiden, ob im
Wettbewerbsfall die Gesamtkosten der Terminierungsminute nur – wie bislang – dem Vor-
leistungsnachfrager des Anrufers oder auch Dritten in Rechnung gestellt würden. Denn letzt-
lich kommt die Terminierungsleistung nicht nur einer, sondern unmittelbar zwei Seiten zu
Gute. Der Vorleistungsnachfrager nutzt die Terminierungsleistung, um seinerseits auf einer
nachgelagerten Stufe Verträge mit Endkunden oder Zusammenschaltungspartnern zu erfül-
len, in denen er sich zur Verbindungsherstellung verpflichtet hat. Der Angerufene nutzt da-
gegen die Gelegenheit, ein Gespräch zu führen. Mittelbar begünstigt ist zudem der Anrufer,
der die Gelegenheit zur Gesprächsinitiierung und Gesprächsführung erhält,
vgl. Erwägungsgrund 15 der Terminierungsempfehlung; ferner Kommission, Explanato-
ry Note accompanying the Commission Recommendation, SEC(2009)600, S. 17f.
Für die Frage, wie sich die Kostendeckung im Wettbewerbsfall darstellen würde, sind in ers-
ter Linie die jeweiligen Preiselastizitäten in den Blick zu nehmen. Die Preiselastizität der
Nachfrage gibt an, um wie viel Prozent sich die Nachfragemenge eines Gutes ändert, wenn
die dafür ursächliche Preisänderung dieses Gutes ein Prozent beträgt. Dabei kommt es al-
lerdings nicht allein auf die absoluten Veränderungen von Preis und Menge, sondern immer
auch auf deren relativen Bezug zum jeweiligen Ausgangsniveau der Änderungen an. In der
Regel weist die Elastizität bei jedem Preis eine andere Größe auf,
vgl. Bartling/Luzius, a.a.O., S. 65f.
Ursächlich für die jeweilige Ausprägung der Preiselastizität sind im Allgemeinen die Bedürf-
nisintensität, mit der die Nachfrager ein bestimmtes Gut wünschen, der Preis des Gutes
selbst, die Preise dritter (komplementärer, substitutiver und unverbundener) Güter sowie die
insgesamt geplante Konsumsumme,
vgl. Bartling/Luzius, a.a.O., S. 58ff.
Im Zusammenhang mit der Verteilung von Gemeinkosten zwischen verschiedenen Verbund-
produkten und von Gesamtkosten zwischen verschiedenen Nutznießern einer Leistung sind
die Preiselastizitäten der Nachfrage deshalb von Interesse, weil sie anzeigen, wie nahe die
Preise an den Grenzkosten festgelegt werden sollten (auch bekannt als Ramsey-
Bepreisung). Nach diesem Konzept werden die fixen Kosten des Unternehmens im Verhält-
nis der umgekehrten Preiselastizität auf die Produkte bzw. Kundengruppen aufgeteilt. Aller-
dings erfordert die Ramsey-Preisbildung eine genaue Kenntnis der Preiselastizitäten der
Nachfrage und der Kreuzpreiselastizitäten, entsprechende Daten müssten aktuell und mit
aufwendigen empirischen Studien erhoben werden. Diese Erhebung ist besonders in der
Telekommunikation, einem sehr dynamischen Markt mit ständigen Nachfrageänderungen,
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schwierig, so dass eine Ramsey-Preissetzung bislang von keiner nationalen Regulierungs-
behörde in Europa angewendet worden ist,
vgl. WIK-Consult, Wholesale pricing, NGA take-up and competition, 2011, S. 16; Hartl,
N&R 2008, 106-111.
Hinzu kommt der Umstand, dass Ramsey-Preise ursprünglich für ein gerade kostendecken-
des Preisniveau und für einen Monopolisten konzipiert sind. Sofern in einem Unternehmen
Dienste mit unterschiedlicher Wettbewerbsintensität zusammenkommen, gehen die Wohl-
fahrtseigenschaften der Ramsey-Preisregel verloren, da dann zwischen den Marktnachfra-
geelastizitäten und den unternehmensspezifischen Elastizitäten keine Proportionalitätsbe-
ziehung besteht,
siehe Koenig/Vogelsang/Winkler, K&R Beilage Nr. 1 (2005).
In gewisser Weise scheint sich allerdings der Grundgedanke der Ramsey-Preis-Regel in der
Kalkulation der On-Net-Verbindungs-Preise widerzuspiegeln. Die dort bereits frühzeitig von
den Netzbetreibern implementierten Absenkungen der minutenbezogenen Gesprächspreise
dürften im Kern der Logik gefolgt sein, dass eine Ausweitung der abgesetzten Verbindungs-
minuten dem Unternehmen relativ geringe Kosten verursacht, während sie den Kunden ei-
nen vergleichsweise hohen Nutzen gestiftet hat. Offenbar haben die günstigen Gesprächs-
entgelte die Attraktivität der Angebote auch dann noch erhöht, wenn auf der anderen Seite
der fixe Bestandteil eines Tarifes erhöht worden ist. Aus den marktlichen Beobachtungen
vergangener Jahre lässt sich grundsätzlich folgern, dass auf diese Weise tendenziell mehr
Kunden zu gewinnen waren, als auf der anderen Seite durch ein entsprechend angepasstes
Fixum verloren gingen. Dies wiederum kann durchaus als Indiz dafür gelten, dass – trotz
mancher nicht erfüllter Annahme des theoretischen Konzepts – auch hier die Preiselastizitä-
ten eine Rolle für die Tarifgestaltung gespielt haben dürften. Insofern könnte dann allerdings
auch die Ratio des LRIC-Maßstabes mit der der Ramsey-Regel korrespondieren.
Abschließend und mit hinreichender Sicherheit entscheiden kann die Beschlusskammer dies
angesichts der Gesamtdatenlage indes nicht. Es ist ihr darum nicht möglich, einen wettbe-
werbsanalogen Preis zu ermitteln, der Rücksicht auf die im Wettbewerbsfall (!) herrschenden
Preiselastizitäten nehmen würde.
Andere Methoden der Kostenallokation, die eine differenzierte Annäherung an die wettbe-
werblichen Ergebnisse erlauben würden, führen im vorliegenden Fall mangels Eignung bzw.
Datenverfügbarkeit ebenfalls nicht weiter,
vgl. die Ausführungen im Beschluss BK 3a-14/011 vom 24.04.2015, Ziffer 4.1.4, hin-
sichtlich des sog. Shapley-Ansatzes und des Restkostenwertansatzes.
Gleiches gilt für Ansätze, die rein netzintern genutzte Leistungen als Hauptleistungen und
netzextern verkaufte Leistungen als Zusatzleistungen ansehen mit der Folge, dass die Ge-
meinkosten allein von den Hauptleistungen zu tragen wären,
so der Idee nach Faulhaber, Cross-Subsidization: Pricing in Public Enterprises, The
American Economic Review (1975) 966, S. 966; siehe dazu auch Ralph, Cross-
subsidy: A Novice’s Guide to the Arcane (1992), S. 14ff.
Solche Ansätze können schon deshalb nicht überzeugen, weil ein Mobilfunknetz von vornhe-
rein auf eine netzübergreifende Kommunikation und damit auf beide Arten von Verkehr hin
dimensioniert wird. Eine preisliche Besserstellung extern verkaufter Leistungen gegenüber
intern genutzten Leistungen dürfte im Wettbewerbsfall schwerlich zu erwarten sein.
Die Wettbewerbsergebnisse erscheinen vielmehr insgesamt als offen,
so auch IRG/ERG Response to Public Consultation on Termination Rates, ERG (08) 31
rev1, September 2008, S. 3; siehe ferner das GEREK, zitiert von der Kommission,
Empfehlung C(2013) 3954 vom 27.06.2013, Erwägungsgrund 53.
Vor diesem Hintergrund und mangels besserer Alternativen hält die Beschlusskammer an
ihrem bisherigen Ansatz fest, für die Bestimmung des wettbewerbsanalogen Preises einer-
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seits eine nutzungsanteilige und somit immerhin gleichverteilte Zuschlüsselung von Gemein-
kosten vorzunehmen und andererseits zu akzeptieren, dass der Leistungserbringer die ermit-
telten Gesamtkosten allein dem Vorleistungsnachfrager des Anrufers in Rechnung stellt,
wohlwissend allerdings, dass sich bei Bestehen von Wettbewerb auf dem Terminierungs-
markt durchaus auch andere – möglicherweise sogar im Grenzkostenbereich liegende –
Preishöhen und Preisstrukturen entwickeln könnten.
In diesem Sinne könnten die Spezifika des Terminierungsmarktes im Übrigen allerdings auch
den Schluss nahelegen, dass der ökonomisch effiziente Als-ob-Wettbewerbspreis gerade
nicht identisch sein muss mit dem auf typischen – z. B. nicht durch das Calling-Party-Pays-
Prinzip und die daraus resultierende Zweiseitigkeit geprägten – Telekommunikationsmärkten
als wettbewerbsanalog angesehenen KeL- bzw. LRIC+-Entgelt, in dem dann auch, wie in der
Konsultationsrunde mit Blick auf die Regulierung der TAL-Entgelte durchaus zu Recht her-
vorgehoben wurde, leistungsmengenneutrale Gemeinkosten berücksichtigt werden.
Soweit die nachfolgende Analyse also zu der Einschätzung führt, dass die Regulierungsziele
und mithin volkswirtschaftlich effiziente Marktergebnisse am ehesten durch den LRIC-
Maßstab zu realisieren sind, ist dies nicht so zu interpretieren, dass hierfür ein anderer als
der sich im Wettbewerb einstellende Preis verantwortlich wäre. Vielmehr ist dies Ausdruck
dessen, dass die Wettbewerbssimulation in dieser (terminierungs)spezifischen Konstellation
Implikationen für den Als-ob-Wettbewerbspreis mit sich bringt, die ökonomisch eine Differen-
zierung von der o.a. im Regelfall gültigen Gleichsetzungshypothese (wettbewerbsanalog =
LRIC+) erforderlich machen. Dementsprechend ändert sich nicht die Zielsetzung, einen
marktlich effizienten (Als-ob-Wettbewerbs-)Preis zu bestimmen, bloß spricht auf diesem spe-
ziellen Markt einiges dafür, dass dies nicht der im Allgemeinen als „wettbewerbsanalog“ be-
zeichnete LRIC+-Preis sein muss. Insofern dient diese Diktion der Konsistenz mit der bishe-
rigen Entscheidungspraxis und Rechtsprechung, soll aber nicht bedeuten, dass LRIC nicht
unter bestimmten Rahmenbedingungen die bessere Approximation des hier gesuchten Als-
ob-Wettbewerbspreises sein kann (als der vermeintlich generell wettbewerbsanaloge Preis).
Die vorstehenden Qualifizierungen sind mitzudenken, wenn im Weiteren davon ausgegan-
gen wird, dass sich der generell als wettbewerbsanalog verstandene Preis (im Weiteren
auch LRIC+ Niveau genannt) oberhalb des in der Terminierungsempfehlung enthaltenen
Grenzkostenpreises (im Weiteren auch LRIC-Niveau) bewegt. Als ganz ungefährer Anhalts-
punkt für die Unterschiede zwischen diesen beiden Niveaus mögen die Differenzen gelten,
die zum 01.07.2016 zwischen einerseits dem in Deutschland genehmigten LRIC+-Entgelt in
Höhe von 1,66 Cent/Min. und andererseits dem durchschnittlichen LRIC-Preis in den drei
nächst-bevölkerungsstärksten Mitgliedstaaten der EU in Höhe von ca. 0,81 Cent/Min. be-
standen,
vgl. GEREK, Termination Rates at European Level (January 2016), BoR(16)90, mit
0,76 Cent/Min. in Frankreich, 0,98 Cent/Min. in Italien und 0,696 Cent/Min. im Vereinig-
ten Königreich (bei einem Wechselkurs von 0,72 Pfund/Euro).
3.6.4.1.1.3 Wahrung der Nutzer- und Verbraucherinteressen
Als erstes Regulierungsziel sind die in § 2 Abs. 2 Nr. 1 TKG genannten Interessen der Nutzer
und Verbraucher in den Blick zu nehmen.
Diese Interessen werden gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 2 S. 2 TKG insbesondere gewahrt, wenn für
die Nutzer, einschließlich behinderter Nutzer, älterer Menschen und Personen mit besonde-
ren sozialen Bedürfnissen, der größtmögliche Nutzen in Bezug auf Auswahl, Preise und
Qualität erbracht wird,
vgl. auch Ruthig, in: Arndt/Fetzer/Scherer/Graulich, TKG, 2. Aufl. 2015, § 2 Rz. 21f.,
und Säcker, in: ders., TKG, 3. Aufl. 2013, § 2 Rz. 2.
Nutzer sind gemäß § 3 Nr. 14 TKG natürliche oder juristische Personen, die einen öffentlich
zugänglichen Telekommunikationsdienst für private oder geschäftliche Zwecke in Anspruch
nehmen oder beantragen, ohne notwendigerweise Teilnehmer zu sein. Zu den Nutzern in
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diesem Sinne zählen auch die – im Gesetz namentlich hervorgehobenen – Verbraucher, also
gemäß Art. 2 lit. i) Rahmenrichtlinie diejenigen natürlichen Personen, die einen öffentlich
zugänglichen elektronischen Kommunikationsdienst in Anspruch nehmen oder beantragen.
Wie bereits unter Ziffer 3.1 erwähnt, umfasst die verfahrensgegenständliche Terminierungs-
leistung die über dienstespezifische Übergabestellen realisierten Sprachverbindungen aus
dem Telefonnetz des Zusammenschaltungspartners zu Telefonanschlüssen über die öffentli-
chen Mobilfunknetze bzw. das öffentliche Mobilfunknetz der Betroffenen mit einer Mobile
Dienste Nummer als Zielrufnummer. Die Terminierungsleistung stellt damit ein Teilstück der
den Nutzern und Verbrauchern als Anrufern und Angerufenen erbrachten Gesamtleistung
dar, die in der Verbindungsherstellung zwischen einem Mobilfunk- oder Festnetzanschluss
und dem unter einer deutschen Mobilfunkrufnummer erreichten Anschluss besteht.
In der letzten Runde von Regulierungsverfügungen aus dem Jahr 2013 hatte die Beschluss-
kammer dargelegt, dass die Endkunden von der seit 2006 betriebenen KeL-Regulierung der
Terminierungsentgelte durch entsprechend gesenkte und teilweise bereits flat bepreiste
M→M-Angebote sowie durch günstigere Bündelpreise im Festnetz profitiert hätten. Nicht
hinreichend belastbar prognostiziert werden konnte dagegen, wie sich eine LRIC-
Regulierung für die Endkunden auswirken würde,
siehe Regulierungsverfügung BK 3b-12/003 vom 19.07.2013, Ziffer 3.6.5.1.3.2.
Damit konnte insbesondere die Aussage der Kommission, das von ihr empfohlene Konzept
käme im Hinblick auf Preis- und Diensteangebote den Endnutzern zu Gute,
so Erwägungsgrund 7 S. 10 Terminierungsempfehlung,
zwar nicht widerlegt, aber eben auch nicht bestätigt werden. Es handelte sich um eine non-
liquid-Situation, die in den Regulierungsverfügungen von 2013 aufgrund der geringeren Ein-
griffstiefe zu Gunsten des KeL-Preisniveaus aufgelöst wurde.
Seit Erlass dieser Regulierungsverfügungen sind indes in den meisten Mitgliedstaaten der
EU die Terminierungsentgelte auf Basis von LRIC reguliert worden. Die Bundesnetzagentur
hat im Herbst 2015 sowohl die verschiedenen deutschen Mobilfunk- und Festnetzanbieter
als auch die Regulierungsbehörden der anderen Mitgliedstaaten um die Übermittlung diver-
ser Daten gebeten, um den Einfluss einer LRIC-Regulierung auf das Interesse der Endkun-
den an nutzungsneutralen und günstigen Tarifen sowie an hoher Leistungsqualität beurteilen
zu können. Die ökonomische Fachabteilung der Bundesnetzagentur hat diese Daten, soweit
sie verwertbar waren (unter den internationalen Rückläufen gilt dies für Belgien, Frankreich,
Griechenland, Großbritannien, Italien, Schweden und Spanien), in Vermerken für den vorlie-
genden Beschluss zusammengefasst und gutachterlich bewertet.
Die folgenden Ausführungen bauen auf diesen Vermerken – und ergänzend auf dem Ergeb-
nisbericht der WIK GmbH vom 12.02.2016, worin öffentlich verfügbare Daten aus Deutsch-
land, Großbritannien, Frankreich, Italien, Spanien, Portugal und Irland für die Jahre 2008-
2014 ausgewertet wurden – auf. Sie unterscheiden dabei zwischen den in Deutschland an-
sässigen Mobilfunkendkunden (Ziffer 3.6.4.1.1.3.1) und Festnetzendkunden (Ziffer
3.6.4.1.1.3.2) als jeweils betroffenen Nutzergruppen; für die Nutzer aus sonstigen EWR-
Ländern wird dagegen auf die Ausführungen unter Ziffer 3.6.4.1.1.5.1, für die Nutzer aus
Non-EWR-Ländern auf die Ausführungen unter Ziffer 3.6.5 verwiesen.
3.6.4.1.1.3.1 Interessen der Mobilfunkendkunden
Gleichsam als Grundlagenteil stellt die Kammer ihren Ausführungen einen kurzen Blick auf
die gegenwärtige Verfassung des deutschen Mobilfunkendkundenmarktes voran. Anschlie-
ßend geht sie im Einzelnen auf die preis- und qualitätsbezogenen Interessen der Mobilfun-
kendkunden ein. Die auswahlbezogenen Interessen werden dagegen im Zusammenhang mit
dem Wettbewerbsziel näher beleuchtet.
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3.6.4.1.1.3.1.1 Verfassung des deutschen Mobilfunkendkundenmarktes
Der deutsche Endkundenmarkt für mobile Telekommunikationsdienste ist der Markt, auf dem
originäre Mobilfunknetzbetreiber, virtuelle Mobilfunknetzbetreiber und Service Provider mobi-
le Sprach- und Datendienstleistungen an Endkunden verkaufen.
Dieser Markt wird unter wettbewerbsrechtlichen Gesichtspunkten üblicherweise nicht weiter
nach der Art der Kunden (Geschäfts- oder Privatkunden), der Art der Zahlungsmodalität
(post-paid oder pre-paid) oder der Art der Netztechnologie (2G, 3G oder 4G) unterteilt,
vgl. zuletzt ausführlich EU-Kommission, Beschluss zur Feststellung der Vereinbarkeit
eines Zusammenschlusses mit dem Binnenmarkt und dem EWR-Abkommen, Sache
M.7018 – Telefónica Deutschland/E-Plus, vom 02.07.2014, Rz. 26ff.
Um eine Vorstellung von den relativen Größenverhältnissen im Mobilfunkbereich zu erlan-
gen, ist zunächst ein Blick auf die – nach den Erkenntnissen von Dialog Consult/VATM –
insgesamt im Mobilfunkbereich im Jahr 2015 erwirtschafteten Umsätze zu werfen:
Mobilfunkumsätze nach Netzbetreibern und Service Providern: Schätzung für 2015, inkl. Interconnec-
tion, Wholesale und Endgeräte, Angaben in eckigen Klammern geben die entsprechenden absoluten
Umsätze im Vorjahr an.
Quelle: Dialog Consult/VATM, 17. TK-Marktanalyse Deutschland 2015, S. 26.
Wegen ihrer insgesamt noch geringen Größe nicht aufgeführt sind die verschiedenen in
Deutschland tätigen MVNOs, also namentlich die Lycamobile Germany GmbH, die sipgate
Wireless GmbH, die truphone GmbH und die Voiceworks GmbH.
Von in etwa vergleichbaren Größenordnungen bei den Gesamtumsätzen geht die entspre-
chende – allerdings nicht weiter nach Anbietern aufgefächerte – Untersuchung der Bundes-
netzagentur aus. Danach sind die Gesamtumsätze im Mobilfunkbereich von 26,12 Mrd. € im
Jahr 2014 auf 26,98 Mrd. € im Jahr 2015 gestiegen, wobei sich die Umsätze aufteilen in Au-
ßenumsatzerlöse in Höhe von 18,48 Mrd. € (2014) bzw. 18,56 Mrd. € (2015) für Endkunden-
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leistungen ohne Endgeräte, von 3,14 Mrd. € (2014) bzw. 3,02 Mrd. € (2015) für Vorleistun-
gen, von 3,44 Mrd. € (2914) bzw. 4,32 Mrd. € (2015) für Endkundengeräte und von 1,06 Mrd.
€ (2014) bzw. 1,08 Mrd. € (2015) für sonstige Leistungen,
vgl. Bundesnetzagentur, Jahresbericht 2015, S. 47.
Auf dem Mobilfunkendkundenmarkt wurden – laut Angaben der Geschäftsberichte der Be-
treiber – Ende 2015 insgesamt 113,8 Millionen SIM-Karten versorgt. Die Marktanteile der
Mobilfunknetzbetreiber nach abgesetzten SIM-Karten – unter Einrechnung der von ihnen mit
Vorleistungen versorgten sonstigen Anbieter wie etwa Freenet, 1&1 und Drillisch – verhielten
sich dabei wie folgt zueinander:
Zum gleichen Zeitpunkt wurden 6,6 Millionen dieser SIM-Karten für die Datenkommunikation
zwischen Maschinen (M2M) eingesetzt.
Die von der Bundesnetzagentur ermittelte Anzahl der ausschließlich aktiv genutzten SIM-
Karten liegt mit 108,0 Millionen etwas geringer als der den Geschäftsberichten der Netzbe-
treiber zu entnehmende SIM-Karten Bestand. Der Anteil der auf die Service Providerentfal-
lenden aktiven SIM-Karten betrug Ende 2015 ca. 22 % auf dem Endkundenmarkt.
Die überwiegende Mehrheit der aktiven SIM-Karten stellten Ende 2015 mit 60 % die Post-
paid-Karten (gegenüber 40 % Pre-paid-Karten). Die Zahl der regelmäßig für mobile Breit-
banddienste auf UMTS- und LTE-Basis genutzten SIM-Karten soll im Jahr 2015 auf ca. 74
Millionen gestiegen sein.
Die Zahl abgehender und ankommender Mobilfunk-Sprachverkehre hat sich wie folgt entwi-
ckelt:
Abgehender und ankommender Mobilfunk-Sprachverkehr
2010 2011 2012 2013 2014
aus Mobilfunknetzen abgehender Verkehr (Mrd. Minuten) 102,32 107,29 108,61 110,16 111,44
abgehend in nationale Festnetze 32,95 33,13 32,63 32,76 31,61
abgehend ins eigene Mobilfunknetz 49,45 51,47 49,69 44,98 43,20
davon: abgehend in fremde nationale Mobilfunknetze 16,03 18,96 21,62 27,06 31,39
abgehend in ausländische Telefonnetze (fest / mobil) 2,19 2,58 3,32 3,87 3,66
sonst. abg. Verkehr (Premium-, Shared-Cost- und Sonderrufnummern) 1,70 1,15 1,36 1,49 1,58
in Mobilfunknetzen ankommender Verkehr (Mrd. Minuten) 82,07 86,22 87,48 87,46 88,54
ankommend aus nationalen Festnetzen 15,63 14,80 14,28 13,19 12,56
ankommend aus dem eigenen Mobilfunknetz 49,45 51,47 49,69 45,60 42,79
davon:
ankommend aus fremden nationalen Mobilfunknetzen 15,48 18,71 22,09 27,12 31,46
ankommend aus ausländischen Telefonnetzen (fest / mobil) 1,50 1,24 1,42 1,55 1,64
Quelle: Bundesnetzagentur, Tätigkeitsbericht 2014/2015, S. 42.
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Amtsblatt 17 Band 2 Bonn, 14. September 2016
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Zum Verhältnis der insgesamt abgehenden Mobilfunksprachminuten zu den insgesamt ab-
gehenden Festnetz- und OTT-Sprachminuten siehe die Graphik oben unter Ziffer 3.1.1 (dort
allerdings in Millionen Minuten pro Tag).
Deutlich gestiegen ist in den letzten Jahren das im Mobilfunk abgewickelte Datenvolumen:
Quelle: Bundesnetzagentur, Jahresbericht 2015. S. 61.
Der Wettbewerb im Mobilfunkendkundenbereich stellt sich zum gegenwärtigen Zeitpunkt als
durchaus intensiv dar. So hat es in den letzten Jahren eine deutliche Ausweitung der Ange-
botslandschaft mit einer zunehmenden Verfügbarkeit sehr günstiger Tarifoptionen mit stei-
gendem Qualitäts- und Leistungsumfang gegeben. Am Markt wird mit über 100 Marken sehr
differenziert nach Zielgruppen um Kunden geworben. Es finden sich mittlerweile LTE-Tarife
verschiedenster Preisabstufungen von unter zehn Euro im Discountsegment bis über 30 Eu-
ro bei den Netzbetreibern,
vgl. Bundesnetzagentur, Tätigkeitsbericht 2014/2015, S. 51f.
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Der ARPU (Average Revenue Per User) pro Endkunde und Monat über alle Mobilfunkanbie-
ter ist seit Jahren bei wachsendem Leistungsumfang relativ konstant:
Quelle: Bundesnetzagentur, Jahresbericht 2015, S. 60.
Die Aussichten für den künftigen Wettbewerb sind dagegen gemischter Natur. Mit der bereits
oben erwähnten Entscheidung der EU-Kommission vom 02.07.2014 zur Freigabe des Zu-
sammenschlusses zwischen den beiden Betroffenen hat sich die Marktkonzentration deutlich
erhöht. Der Herfindahl-Hirschman-Index (HHI) ist von ursprünglich 2660 Punkten im zweiten
Quartal 2014 auf 3398 Punkte zum Ende des zweiten Quartals 2015 gestiegen (allerdings
jeweils unter Ausblendung der Service Provider und der MVNOs). Wie sich dies auf mittlere
bis längere Sicht auf die wettbewerbliche Verfassung des Mobilfunkendkundenmarktes aus-
wirken wird, bleibt abzuwarten. Die Monopolkommission hat diesbezüglich jedenfalls eine
gewisse Skepsis erkennen lassen,
vgl. Monopolkommission, Telekommunikation 2015: Märkte im Wandel, Sondergutach-
ten 73, 2015, Rz. 121.
Einer möglichen Verschlechterung der Wettbewerbsergebnisse sollen insbesondere drei im
Rahmen des Fusionskontrollverfahrens abgegebene und von der EU-Kommission akzeptier-
te Verpflichtungszusagen entgegenwirken,
siehe EU-Kommission, Beschluss zur Feststellung der Vereinbarkeit eines Zusammen-
schlusses mit dem Binnenmarkt und dem EWR-Abkommen, Sache M.7018 – Telefóni-
ca Deutschland/E-Plus, vom 02.07.2014, Rz. 1357ff.
Die sog. MNO-Komponente des Freigabebeschlusses in Form von Maßnahmen, die einem
neuen originären Mobilfunknetzbetreiber den Markteintritt ermöglichen sollten, wird ange-
sichts der zwischenzeitlich stattgefundenen Frequenzversteigerungen allerdings kaum wett-
bewerbliche Impulse entfalten können. Ebenso wenig dürfte die sog. Non-MNO-
Komponente, die im Wesentlichen – abgesehen von ihrer Erstreckung auf 4G-Dienste – den
status quo für MVNOs und Service Provider sichert, spürbare Auswirkungen auf die Wettbe-
werbsintensität haben,
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