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Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Amtsblätter bis 2018“
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für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
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Anschlussnetz weiterhin die mit Abstand meisten Verbindungsaufbauminuten zu Auskunfts-
und Mehrwertdiensten in Deutschland (vgl. Abschnitt 10.3.1.1). Im Vergleich zur letzten
Festlegung sinkt die Zahl der Anschlusskunden der TDG in Folge des Ausbaus von
breitbandigen Anschlussleistungen (insbesondere auch durch die Wettbewerberseite) zwar
weiterhin; die dadurch hervorgerufenen Veränderungen genügen allerdings aus Sicht der
Bundesnetzagentur derzeit noch nicht, um einen ausreichenden Wettbewerb auf dem Markt
sicherzustellen (vgl. hierzu auch die Ausführungen unter Abschnitt 10.3.1.2.).
9.3.1.2 Verbindungsaufbau und Verbindungsaufbau plus Transit plus Wandlung zur
Betreiber(vor)auswahl
Zusätzlich zu der obigen Einschätzung der EU-Kommission wurden von dieser weitere
Ausführungen in Bezug auf den Dienst der Betreiber(vor)auswahl getätigt. Danach würde die
Betreiber(vor)auswahl zwar von alternativen Betreibern in Europa tatsächlich noch verlangt,
um Endkundendienste anbieten zu können (zumeist nicht gegenüber Privatkunden)302, es sei
jedoch ein klarer Abwärtstrend zu beobachten. Die sinkende Nachfrage nach der
Betreiber(vor)auswahl könne mit dem gleichzeitigen Anstieg der Nachfrage nach
Zugangsdiensten auf der Vorleistungsebene und mit dem Übergang zur nächsten Sprosse
auf der Investitionsleiter korrelieren, auf der die Betreiber ihre eigenen VoIP-Dienste
erzeugten statt Leistungen der Betreiber(vor)auswahl zu kaufen. In Anbetracht der
fortschreitenden Substitution zwischen Festnetz und Mobilfunknetz, die dazu führt, dass man
die Mobilfunkdienste dem relevanten Endkundenmarkt für Zugang zum Telefonnetz an
einem festen Standort zuordnen könne, sollten zudem auch die (selbst erbrachten)
Vorleistungsdienste für den Verbindungsaufbau im Mobilfunknetz dem Vorleistungsmarkt für
den Verbindungsaufbau im Festnetz zugerechnet werden. Es könne daher die
Schlussfolgerung gezogen werden, dass die Mobilfunknetzbetreiber die Zutrittsschranken
bereits überwunden hätten.
Auch in Deutschland nimmt die Zahl der über Call-by-Call und Preselection geführten
Verbindungsminuten erkennbar ab. Wurden 2012 noch ca. 9 Mrd. Minuten, 2013 noch ca.
7 Mrd. Minuten und 2014 noch ca. 5 Mrd. Minuten303 über alternative Anbieter mittels der
oben genannten Dienste geführt, hat diese Zahl bis heute weiter abgenommen und lag nach
Schätzungen der Bundesnetzagentur unter Berücksichtigung aktualisierter Angaben der
TDG für die erforderliche Vorleistung (Leistung B.2 entsprechend der TDG Bezeichnung) im
Jahr 2015 noch bei ca. [BuG] . Gesprächsminuten und im 1. Halbjahr 2016 bei rund
[BuG] Gesprächsminuten. Jedoch korreliert die abnehmende Nachfrage nach der
Betreiber(vor)auswahl – im Gegensatz zu der Einschätzung der EU-Kommission – in
Deutschland nur eingeschränkt mit einer gleichzeitigen Zunahme der Nachfrage nach
Zugangsdiensten und Eigenrealisierung der alternativen Wettbewerber. Betrachtet man in
einem ersten Schritt die verfügbaren DSL-Anschlüsse, so ist bei den DSL-Anschlüssen kein
Anstieg der Nachfrage nach Zugangsdiensten auf der Vorleistungsebene einschließlich
Eigenrealisierung von Seiten der alternativen Betreiber zu erkennen. Von 2012 bis 2015
stagnierte die Anzahl der DSL-Anschlüsse, die über Zugangsdienste wie TAL, Bitstrom und
Resale einschließlich Eigenrealisierung der alternativen Betreiber erfolgt sind, bei ca.
10,9 Mio. Anschlüsse.304 Somit ist in diesem Bereich keine Zunahme der Nachfrage nach
302
Vgl. insoweit auch das in Abschnitt 4.6 dargestellte Vorbringen des VATM.
303
Vgl. Jahresbericht 2015 der Bundesnetzagentur, S. 57.
304
Eigene Berechnung auf Grundlage des Jahresberichts 2015 der Bundesnetzagentur, S. 52.
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Zugangsdiensten auf der Vorleistungsebene zu verzeichnen, die in Korrelation zu der
sinkenden Nachfrage nach der Betreiber(vor)auswahl stehen könnte.
Zudem handelt es sich bei dem typischen Nutzer des Dienstes der Betreiber(vor)auswahl in
Regel um reine Telefoniekunden, die keinen Anreiz haben zu einer Anschlussvariante zu
wechseln, die meist den Telefonanschluss gebündelt mit einem Internetanschluss
bereitstellt. Oder es dürfte für diese Nutzer kein wettbewerblicher Anschluss zur Verfügung
stehen, da es für Wettbewerber wirtschaftlich nicht rentabel ist, diese vorwiegend in dünn
besiedelten Regionen vorzufindenden Anschlüsse zu erschließen. In Hinblick auf den
vorwiegend durch die Kabelnetzbetreiber vorangetriebenen NGA-Ausbau ist festzustellen,
dass sich dieser Ausbau vor allem auf dicht besiedelte Regionen konzentriert, wie dies
bereits in Abschnitt 9.3.1.1 ausführlich dargestellt wurde. So ist letztlich festzustellen, dass in
Deutschland der NGA-Ausbau zwar voranschreitet und damit auch die Nutzung von
VoIP/VoB-Technologie zunimmt, allerdings reichen diese Entwicklungen nach Einschätzung
der Bundesnetzagentur derzeit und vorausschauend für den Prognosezeitraum dieser
Analyse noch nicht aus, um den Wettbewerb auf dem vorliegenden Markt ohne Regulierung
sicherzustellen. Aufgrund der Dynamik, die im Bereich der VoIP-Technologie und des NGA-
Ausbaus im Markt gegeben ist, empfiehlt es sich die weitere Entwicklung und den möglichen
Einfluss auf die „klassische Sprachtelefonie“ im Festnetz zu beobachten. Sollten die jetzt
festgestellten Ergebnisse nicht mehr den tatsächlichen Marktgegebenheiten entsprechen,
könnte eine diesbezügliche Überprüfung von Marktdefinition und –analyse nach § 14 Abs. 1
Alt. 1 TKG.
Auch kann das Argument der zunehmenden Festnetz-Mobilfunk-Substitution nicht auf den
deutschen Markt übertragen werden, da weiterhin – wie oben ausführlich erläutert – eher ein
komplementäres Verhältnis zwischen Festnetz und Mobilfunk in Deutschland besteht. Somit
können die Mobilfunkdienste nicht dem relevanten Endkundenmarkt für den Zugang zum
Telefonnetz an einem festen Standort zugeordnet werden und damit auch nicht die (selbst
erbrachten) Vorleistungsdienste für den Verbindungsaufbau im Mobilfunknetz dem
Vorleistungsmarkt für den Verbindungsaufbau im Festnetz zugerechnet werden. Zumal auf
dem hier betrachteten Teilmarkt die Mobilfunknetzbetreiber ohnehin derzeit den
Verbindungsaufbau zur Betreiber(vor)auswahl weder auf Vorleistungs- noch auf
Endkundenebene anbieten. Es könne daher die Schlussfolgerung gezogen werden, dass die
Mobilfunknetzbetreiber die Zutrittsschranken weiterhin nicht überwunden haben.
Im Ergebnis ist festzustellen, dass der Markt für den Verbindungsaufbau zur
Betreiber(vor)auswahl (plus Transit (plus Wandlung)) sich weiterhin durch beträchtliche und
anhaltende strukturelle Marktzutrittsschranken auszeichnet (siehe hier unter Abschnitt
10.3.2.3).
9.3.2 Längerfristig keine Tendenz zu wirksamem Wettbewerb
Einschätzung der EU-Kommission
In der begleitenden Arbeitsunterlage zur Märkte-Empfehlung 2014 SWD(2014) 298 stellt die
EU-Kommission im Zuge des Drei-Kriterien-Tests fest, dass sich auf dem Markt für
Verbindungsaufbau wirksamer Wettbewerb entwickeln würde. Hierzu führt die EU-
Kommission aus, dass der Wettbewerb auf dem Vorleistungsmarkt für Verbindungsaufbau
stark durch die zunehmende Nutzung von Mobilfunkdiensten beeinflusst sei. Allgemein sei
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zu beobachten, dass die Substitution durch Mobilfunkdienste auf dem Verbindungsmarkt viel
stärker ausgeprägt sei als auf dem Zugangsmarkt selbst. Aber selbst wenn Festnetz- und
Mobilfunkverbindungen nicht als völlig austauschbar betrachtet würden, würden die
Mobilfunkdienste einen erheblichen Druck auf den Vorleistungsmarkt für
Verbindungsaufbauleistungen ausüben, da die über Mobilfunknetze und über Festnetze
angebotenen Dienste doch in gewissem Umfang miteinander konkurrieren. Außerdem ist zu
beobachten, dass von den OTT-Diensten – bei denen man derzeit davon ausgehe, dass sie
über den Markt für Endkundenverbindungen hinausgingen – Wettbewerbsdruck auf den
Vorleistungsmarkt für Verbindungsaufbauleistungen ausgeübt würde, wenn auch nur in
begrenztem Maße.
Im Folgenden wird deshalb geprüft, inwieweit die von der EU-Kommission getroffene
Einschätzung auch auf die Marktverhältnisse in Deutschland zutrifft.
9.3.2.1 Verbindungsaufbau zu Auskunfts- und Mehrwertdiensten (mit Ausnahme des
Dienstes der Betreiber(vor)auswahl)
Auch wenn in Deutschland eher ein komplementäres als ein substitutives Verhältnis
zwischen Festnetz und Mobilfunk besteht, ist nach Einschätzung der EU-Kommission in
diesem Fall trotzdem von einem erheblichen indirekten Wettbewerbsdruck von
Mobilfunkdiensten auf den Vorleistungsmarkt für Verbindungsaufbauleistungen auszugehen.
Werden jedoch die Marktanteile als aussagekräftiges Kriterium für die Beurteilung der
Entwicklung von Wettbewerbsdruck herangezogen, ist festzustellen, dass der TDG
[BuG] Marktanteil (ca. [BuG] % im Jahr 2014) des Marktes für den Verbindungsaufbau zu
Auskunfts- und Mehrwertdiensten zuzurechnen ist. Zudem zeichnet sich [BuG] Marktanteil
auf Seiten der TDG ab (2012: ca. [BuG] % und 2013: [BuG] %). Werden konstant hohe
Marktanteile festgestellt, so ist dies als Indiz für das Fehlen einer Tendenz zu wirksamem
Wettbewerb zu werten.
Weiter sind auch die Kriterien des Ausmaßes und der Verbreitung konkurrierender Netze
und Infrastrukturen zu bewerten. Bei dem Verbindungsaufbau zu Auskunfts- und
Mehrwertdiensten bedarf es bei einem Großteil der Verbindungen für die Realisierung einer
Abfrage des Intelligenten Netzes (IN-Abfrage) zur Zuordnung der Netzbetreiberkennzahl.
Ohne eine solche Zuordnung ist die Realisierung der Verbindung nicht möglich. Somit setzt
sich die Gesamtleistung des Verbindungsaufbaus aus zwei Teilleistungen zusammen. Die
erste Teilleistung stellt der Verbindungsaufbau vom Anschluss des Teilnehmers bis zur
Netzgrenze dar, an dem der Verkehr zur Durchführung der IN-Abfrage an einen
Zusammenschaltungspartner übergeben wird. Die zweite Teilleistung stellt die IN-Abfrage
selbst sowie die Weiterleitung zu dem betreffenden Dienst dar. Die Teilleistung der IN-
Abfrage ist integraler Bestandteil eines Großteils der Verbindungen zu AMWD. Die IN-
Abfrage selbst wird in Deutschland weiterhin größtenteils durch die TDG durchgeführt. Die
oben dargestellten Marktanteile beziehen sich jeweils auf die gesamte
Verbindungsaufbauleistung einschließlich der IN-Abfrage. Betrachtet man hingegen
ausschließlich den Engpassfaktor der IN-Abfrage (zweite Teilleistung), verfügt die TDG über
einen konstant hohen Marktanteil von ca. [BuG] % im Jahr 2012, ca. [BuG] % im Jahr 2013
und ca. [BuG] % im 1. Halbjahr 2014). Dies hat zur Folge, dass Dritte, sofern diese keine
eigene IN-Abfrage realisiert haben, auf die IN-Abfrage der TDG angewiesen sind. Zwar gibt
es in Deutschland [BuG] Anbieter für diese Teilleistung der IN-Abfrage nach Übernahme des
Verbindungsaufbauverkehrs aus einem Drittnetz, jedoch liegt der Marktanteil [BuG] mit
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einem Marktanteilsabstand von rund [BuG] Prozentpunkten [BuG] hinter dem Marktanteil
der TDG. Da die IN-Abfrage jedoch einen Engpassfaktor bei der Leistung des
Verbindungsaufbaus darstellt und diese Leistung derzeit nicht im Wettbewerb angeboten
wird, stellt dies ein weiteres Indiz für das Fehlen einer Tendenz zu wirksamen Wettbewerb
dar.
Es ist festzustellen, dass der hier untersuchte Markt auch längerfristig – also im
Gültigkeitszeitraum dieser Marktanalyse – weiterhin nicht zu wirksamem Wettbewerb
tendiert. Die weiterhin hohen Marktanteile der TDG im Zeitablauf einschließlich der hohen
Marktzutrittshürden bei gleichzeitiger Kontrolle über nicht einfach zu duplizierende
Infrastrukturen bezeugen bei abstrakter Betrachtung vielmehr die fortdauernde
Unangreifbarkeit ihrer Stellung. (vgl. Abschnitt 10.3.1.1)
9.3.2.2 Verbindungsaufbau und Verbindungsaufbau plus Transit plus Wandlung zur
Betreiber(vor)auswahl
Zusätzlich zu der obigen Einschätzung der EU-Kommission wurden von dieser weitere
Ausführungen in Bezug auf den Dienst der Betreiber(vor)auswahl getätigt. Danach könne der
Verbindungsaufbau auf der Vorleistungsebene, abgesehen von dem Wettbewerbsdruck, der
durch die Mobilfunkdienste erzeugt würde, auch relativ leicht durch die Betreiber selbst
erfolgen, wenn diese eine direkte Verbindung zum Endkunden herstellten (entweder über
ihre eigene Infrastruktur oder durch – regulierte – Vorleistungsdienste wie die Entbündelung
der TAL oder Bitstrom). Die Nachfrage nach dem Verbindungsaufbau zur
Betreiber(vor)auswahl zur Bereitstellung von Diensten an Endkunden, die aus Gründen der
Qualität und der Resilienz das öffentliche Telefonnetz nutzen, wird im Überprüfungszeitraum
dieser Empfehlung an Bedeutung verlieren, insbesondere wegen der Migration zu All-IP-
Netzen (die in Bezug auf Qualität und Resilienz nicht dieselben Eigenschaften haben wie
das öffentliche Telefonnetz).
Die Realisierung von Zugangsdiensten durch alternative Wettbewerber basiert überwiegend
auf regulierten Vorleistungsprodukten wie der entbündelten TAL oder Bitstrom. Somit besteht
zum Einkauf der Leistung des Verbindungsaufbaus grundsätzlich auch die Alternative der
Realisierung einer direkten Verbindung bis zum Gebäude des Endkunden. Hierfür kommt
sowohl die Einrichtung eines eigenen Zugangsnetzes als auch die Anmietung bereits
vorhandener Zugangsnetze (in Form regulierter Vorleistungsprodukte) in Frage. Jedoch
korreliert die abnehmende Nachfrage nach der Betreiber(vor)auswahl – im Gegensatz zu der
Einschätzung der EU-Kommission – in Deutschland nur eingeschränkt mit einer
gleichzeitigen Zunahme der Nachfrage nach Zugangsdiensten und Eigenrealisierung der
alternativen Wettbewerber. Wie bereits unter Abschnitt 9.3.1.2 ausführlich erläutert, ist im
Bereich der DSL-Anschlüsse keine Zunahme der Nachfrage nach Zugangsdiensten auf der
Vorleistungsebene zu verzeichnen, die in Korrelation zu der sinkenden Nachfrage nach der
Betreiber(vor)auswahl stehen könnte. Auch ist der Ausbau der Kabelnetzbetreiber nur
bedingt ausschlaggebend, da sich dieser derzeit noch überwiegend auf städtische Regionen
beschränkt und somit gerade auch für einen Teil der Call-by-Call und Preselection-Kunden
nicht als Alternative zur Verfügung stehen dürfte.
Werden zusätzlich die Marktanteile als aussagekräftiges Kriterium für die Beurteilung der
Entwicklung von Wettbewerbsdruck herangezogen, ist festzustellen, dass die
[BuG] Marktanteil (ca. [BuG] % im 1. Halbjahr 2014) auf dem Markt für den
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Verbindungsaufbau zur Betreiber(vor)auswahl verfügt. Zudem hat die TDG einen [BuG]
Marktanteil im Zeitablauf, sogar mit einer leicht steigenden Tendenz (2012: ca. [BuG] % und
2013: [BuG] %) inne. Werden konstant hohe Marktanteile festgestellt, so ist dies als Indiz für
das Fehlen einer Tendenz zu wirksamem Wettbewerb zu werten. Die Berechnung der
dargestellten Marktanteile basiert entsprechend der gängigen Praxis zur Ermittlung von
Marktanteilen auf den Außenabsätzen der Unternehmen auf dem jeweiligen Markt. Aber
sogar unter Würdigung der selbst erbrachten Leistungen der jeweiligen Netzbetreiber ist
derzeit nicht davon auszugehen, dass die marktmächtige Position der TDG angegriffen
werden kann. Als Anhaltspunkt für die selbst erbrachten Leistungen wird hier hilfsweise auf
die Anzahl aller abgehenden Verbindungsminuten aus Festnetzen zurückgegriffen. Diese
Anzahl umfasst neben den selbst erbrachten Leistungen aller Netzbetreiber auch diejenigen
Verbindungsminuten, die auf Basis der hier relevanten Vorleistungen gegenüber Endkunden
abgesetzt worden sind. Es ist festzustellen, dass von den insgesamt in Deutschland
abgehenden Verbindungsminuten aus Festnetzen weiterhin über [BuG] %305 von der TDG
selbst erbracht werden. Dieser [BuG] Anteil der TDG im Endkundenbereich dürfte somit ein
Indiz für das Nichtvorliegen von wettbewerblichen Verhältnissen auf dem hier relevanten
Vorleistungsmarkt sein. Dies spiegelt sich auch letztlich in der Verteilung der
Telefonanschlüsse und –zugänge im Festnetz wider. So verfügt die TDG weiterhin über
einen [BuG] Endkundenbestand (von [BuG] % der Telefonanschlüsse und –zugänge im
Festnetz306) und nicht leicht zu duplizierender Infrastruktur.
Es ist festzustellen, dass auch der Markt für den Verbindungsaufbau zur
Betreiber(vor)auswahl (plus Transit (plus Wandlung)) aufgrund der derzeit anhaltenden
Engpasslage im Anschlussbereich auch nicht zu wirksamen Wettbewerb tendiert. Es sind
jedenfalls derzeit keine Faktoren konkret absehbar, die eine solche Wettbewerbsentwicklung
herbeiführen könnten. Da der Verbindungsaufbau zur Betreiber(vor)auswahl auch weiterhin
nicht auf freiwilliger Basis durch aTNB bereitgestellt wird, ist vielmehr von einer
fortdauernden Unangreifbarkeit der TDG auszugehen.
9.3.3 Dem Marktversagen kann nicht allein durch die Anwendung des allgemeinen
Wettbewerbsrechts begegnet werden
Einschätzung der EU-Kommission
In der begleitenden Arbeitsunterlage zur Märkte-Empfehlung 2014 SWD(2014) 298 stellt die
EU-Kommission im Zuge des Drei-Kriterien-Tests fest, dass einem Marktversagen auf dem
Markt für Verbindungsaufbau allein durch das Wettbewerbsrecht begegnet werden kann.
Hierzu führt die EU-Kommission aus, dass insbesondere angesichts der niedrigeren
Zutrittsschranken und des sich entwickelnden wirksamen Wettbewerbs, die Instrumente des
Wettbewerbsrechts auszureichen scheinen, um auf dem Vorleistungsmarkt für
Verbindungsaufbau künftig Wettbewerb zu gewährleisten.
Im Folgenden wird deshalb geprüft, inwieweit die von der EU-Kommission getroffene
Einschätzung auch auf die Marktverhältnisse in Deutschland zutrifft.
305
Eigene Berechnung auf Grundlage der Angaben im Jahresberichts 2015 der Bundesnetzagentur, S. 56.
306
Eigene Berechnung auf Grundlage des Jahresberichts 2015 der Bundesnetzagentur, S. 54.
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9.3.3.1 Verbindungsaufbau zu Auskunfts- und Mehrwertdiensten (mit Ausnahme des
Dienstes der Betreiber(vor)auswahl)
Bei dem Verbindungsaufbau zu Auskunfts- und Mehrwertdiensten handelt es sich um ein
Vorleistungsprodukt, das die Anbieter von Diensten benötigen, um ihrerseits Leistungen auf
dem Endkundenmarkt anbieten zu können. Ein Diensteanbieter kann auf dem Markt in aller
Regel nur dann auftreten, wenn eine genügende Anzahl von Endkunden seinen Dienst
erreichen kann und wenn er auf der Vorleistungsebene das Gespräch zu seinem Netz
zugeführt bekommt. Eine Verweigerung des Zugangs zu den Vorleistungsprodukten des
Verbindungsaufbaus würde zur Geschäftseinstellung der Konkurrenten führen. Der regulierte
Zugang zu dem Vorleistungsprodukt des Verbindungsaufbaus zu Auskunfts- und
Mehrwertdiensten bleibt daher erforderlich.
Zwar ermöglicht auch das allgemeine Wettbewerbsrecht nach § 19 Abs. 4 GWB eine
Vorgehensweise gegen die missbräuchliche Ausnutzung von Infrastrukturen mit
Engpasscharakter. Wie bereits im vorhergehenden Teil dargelegt, besteht die primäre
Aufgabe des allgemeinen Wettbewerbsrechts allerdings darin, Missbräuche abzustellen, die
auf einem konkreten Marktverhalten basieren. Das allgemeine Wettbewerbsrecht ist
hingegen nicht geeignet, um aus wettbewerblicher Sicht problematische Marktstrukturen
sowie den sich aus diesen Marktstrukturen ergebenden Verhaltensanreizen zu
missbräuchlichem Verhalten zu begegnen (vgl. hierzu auch die obigen Ausführungen).
So stellt der Sektor der Zusammenschaltungsleistungen im Anschlussbereich einen Bereich
dar, bei dem sich die Zugangsanordnung und die Entgeltregulierung als das geeignete
Instrumentarium zur Abwendung der durch das Marktversagen hervorgerufenen
Wettbewerbsprobleme erwiesen haben.
Eine Rückführung der sektorspezifischen Regulierung für Verbindungsleistungen im
Anschlussbereich auf eine Kontrolle nach dem allgemeinen Wettbewerbsrecht wird den
identifizierten Wettbewerbsproblemen in dem Bereich des Marktes für Verbindungsaufbau
mit seinen hohen Marktzutrittshürden nicht gerecht und würde den Wettbewerb, der sich
zwischenzeitlich auf der Endkundenseite entwickelt hat, gefährden. Ein solcher Schritt kann
erst vollzogen werden, wenn sich die auf der Vorleistungsebene identifizierten
Wettbewerbsprobleme, die sich vorliegend insbesondere in den hohen Marktzutrittshürden
und der Verfügungsgewalt der TDG über nicht einfach zu duplizierende Infrastrukturen
manifestieren, zwischenzeitlich in signifikanter Weise geändert hätten.
Speziell im Bereich des Verbindungsaufbaus sind hier im Zusammenhang mit dem
vermehrten Ausbau von breitbandigen Anschlussleitungen seitens der Wettbewerber
Veränderungen angestoßen; diese reichen allerdings nach dem derzeitigen Umfang nicht
aus, um für die nächste Regulierungsperiode auf das sektorspezifische Instrumentarium des
TKG verzichten zu können. Eine Rückführung auf das allgemeine Wettbewerbsrecht würde
wegen der fast unverändert bestehenden großen Abhängigkeit der Wettbewerber von den
Vorleistungsprodukten der TDG bei den Zusammenschaltungsleistungen Gefahr laufen, die
Fortschritte im Bereich der Endkundenmärkte für Sprachverbindungen im Festnetz aufs Spiel
zu setzen.
Als Ergebnis ist somit festzuhalten, dass derzeit die sektorspezifische Regulierung noch un-
verzichtbar ist, weil viele Wettbewerber noch Zugang zu Vorleistungen zu wirtschaftlich fai-
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ren Bedingungen benötigen, um überhaupt in den Markt einsteigen zu können bzw. um sich
auf diesem Markt behaupten zu können. Der Ordnungsrahmen der sektorspezifischen Regu-
lierung hat sich zur Abwendung der aufgetretenen Wettbewerbsprobleme bewährt. Eine
Rückführung der Regulierung auf das Instrumentarium des allgemeinen Wettbewerbsrechts
ist zu diesem Zeitpunkt noch nicht gerechtfertigt und würde deutliche Änderungen in den
Marktstrukturen erfordern, die sich bislang noch nicht gezeigt haben.
9.3.3.2 Verbindungsaufbau und Verbindungsaufbau plus Transit plus Wandlung zur
Betreiber(vor)auswahl
Auch bei dem Verbindungsaufbau zur Betreiber(vor)auswahl (plus Transit) handelt es sich
um Vorleistungsprodukte, die Anbieter von Diensten benötigen, um ihrerseits Leistungen auf
dem Endkundenmarkt anbieten zu können. Ein Diensteanbieter kann auf dem Markt in aller
Regel nur dann auftreten, wenn eine genügende Anzahl von Endkunden seinen Dienst
erreichen kann.
Zwar entwickelt sich der Markt gemessen an Umsatzerlösen und Absätzen weiterhin
rückläufig. Dies zeigen zum einen Umsätze und Absätze der letzten Festlegung: In
Umsätzen 2008: [BuG] €; 2009: [BuG] €; 1. Quartal 2010: [BuG] € bzw. in Absätzen 2008:
[BuG] Minuten; 2009: [BuG] Minuten; 1. Quartal 2010: [BuG] Minuten.
Zum anderen spiegelt sich dies auch in den Absätzen der TDG wider. Wurden 2012 noch ca.
[BuG] Minuten über alternative Anbieter mittels der oben genannten Dienste geführt, hat
diese Zahl in den letzten Jahren [BuG] und lag nach Schätzungen der Bundesnetzagentur
unter Berücksichtigung aktualisierter Angaben der TDG für die erforderliche Vorleistung
(Leistung B.2 entsprechend der TDG Bezeichnung) im Jahr 2015 noch bei ca. [BuG]
Gesprächsminuten und im 1. Halbjahr 2016 bei rund [BuG] Gesprächsminuten.
Nichtsdestotrotz handelt es sich bei einem Umsatzvolumen bzw. Absatzvolumen in Höhe
von rund [BuG] € bzw. rund [BuG] Minuten für das 1. Halbjahr 2016 um einen sowohl
gemessen in Umsatzerlösen als auch Absätzen immer noch bedeutenden Markt. Aufgrund
der [BuG] wird die zukünftige Entwicklung in diesem Bereich und deren Auswirkung auf die
Sprachtelefonie im Festnetz jedoch weiterhin von der Bundesnetzagentur beobachtet.
Ebenso wie im Fall des Marktes für den Verbindungsaufbau zu Auskunfts- und
Mehrwertdiensten können auch bei dem vorliegend untersuchten Markt die Wettbewerber
der TDG aufgrund des Zusammenwirkens von hohem Endkundenbestand und nicht leicht zu
duplizierender Infrastruktur die Stellung der TDG nicht wirksam bedrohen.
Eine Verweigerung des Zugangs zu den Vorleistungsprodukten des Verbindungsaufbaus
aus dem Netz der TDG würde in vielen Fällen zur Geschäftseinstellung der Diensteanbieter
führen. Der sektorspezifisch regulierte Zugang zu dem Vorleistungsprodukt des
Verbindungsaufbaus zur Betreiber(vor)auswahl bleibt wegen der weiterhin bestehenden
wettbewerbsproblematischen Marktstrukturen (hoher Endkundenbestand der TDG bei
gleichzeitiger Kontrolle über nicht einfach zu duplizierende Infrastruktur) erforderlich.
Als Ergebnis ist somit festzuhalten, dass derzeit die sektorspezifische Regulierung noch un-
verzichtbar ist, weil viele Wettbewerber noch Zugang zu Vorleistungen zu wirtschaftlich fai-
ren Bedingungen benötigen, um sich auf diesem Markt behaupten zu können. Der
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Ordnungsrahmen der sektorspezifischen Regulierung hat sich zur Abwendung der
aufgetretenen Wettbewerbsprobleme bewährt. Eine Rückführung der Regulierung auf das
Instrumentarium des allgemeinen Wettbewerbsrechts ist zu diesem Zeitpunkt noch nicht
gerechtfertigt und würde deutliche Änderungen in den Marktstrukturen erfordern, die sich
bislang noch nicht gezeigt haben.
9.4 Ergebnis
Die nachfolgend genannten Märkte erfüllen weiterhin die in § 10 Abs. 2 S. 1 TKG
aufgeführten Kriterien und kommen deshalb für eine Regulierung nach dem zweiten Teil des
TKG in Betracht:
• Markt für die Anrufzustellung in einzelnen öffentlichen Telefonnetzen an festen
Standorten
• Verbindungsaufbau und Verbindungsaufbau plus Transit und Verbindungsaufbau plus
Transit plus Wandlung zur Betreiber(vor)auswahl im öffentlichen Telefonnetz an festen
Standorten für Orts-, Fern-, NTR-, Auslands- und Mobilfunkverbindungen mit in
Einzelwahl oder in festgelegter Vorauswahl vorangestellter Kennzahl für
Verbindungsnetzbetreiber (im Folgenden: Verbindungsaufbau zur
Betreiber(vor)auswahl)
• Verbindungsaufbau zu Auskunfts- und Mehrwertdiensten (mit Ausnahme des Dienstes
der Betreiber(vor)auswahl) im nationalen öffentlichen Telefonnetz an festen
Standorten
Zur Klarstellung wird insbesondere auf den Zusammenhang zwischen dem
Vorleistungsmarkt für den Verbindungsaufbau zum öffentlichen Telefonnetz an festen
Standorten und dem zugrundeliegenden Endkundenmarkt für den Zugang zum öffentlichen
Telefonnetz an festen Standorten betreffend der Betreiber(vor)auswahl hingewiesen.
Lediglich der Vorleistungsmarkt für den Verbindungsaufbau ist Gegenstand des vorliegenden
Marktanalyseverfahrens, auf dessen Grundlage die Zusammenschaltungspflicht und die
Pflicht zur Erbringung des Verbindungsaufbaus zur Betreiber(vor)auswahl beruht. Die
grundsätzliche Verpflichtung zur Einrichtung der Betreiber(vor)auswahl zur Nutzung durch
Endkunden liegt hingegen auf dem zuvor genannten Endkundenmarkt. Diese Verpflichtung
zur Ermöglichung der Betreiber(vor)auswahl auf dem Endkundenmarkt könnte ohne
gleichzeitige Zusammenschaltungspflicht und der damit verbundenen Erbringung des
Verbindungsaufbaus auf dem Vorleistungsmarkt ausgehöhlt werden. Somit ist die Leistung
des Verbindungsaufbaus zur Betreiber(vor)auswahl erforderlich, solange aufgrund einer
Marktanalyse die Regulierungsbedürftigkeit des Endkundenmarkts sowie die beträchtliche
Marktmacht eines Unternehmens festgestellt wurden.307
307
Vgl. Regulierungsverfügung BK2c-13/005 vom 07.07.2014 sowie Regulierungsverfügung BK3d-12/009 vom
30.08.2013.
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10 Prüfung der beträchtlichen Marktmacht
Im Rahmen der Festlegung der nach § 10 TKG für eine Regulierung nach dem zweiten Teil
des TKG in Betracht kommenden Märkte prüft die Bundesnetzagentur gemäß § 11 Abs. 1
S. 1 TKG, ob auf dem untersuchten Markt wirksamer Wettbewerb besteht.
Wirksamer Wettbewerb besteht nach § 11 Abs. 1 S. 2 TKG nicht, wenn ein oder mehrere
Unternehmen auf diesem Markt über beträchtliche Marktmacht verfügen. Ein Unternehmen
gilt als Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht, wenn es entweder allein oder
gemeinsam mit anderen eine der Beherrschung gleichkommende Stellung einnimmt, d. h.
eine wirtschaftliche starke Stellung, die es ihm gestattet, sich in beträchtlichem Umfang
unabhängig von Wettbewerbern und Endkunden zu verhalten, § 11 Abs. 1 S. 3 TKG. Die
Bundesnetzagentur berücksichtigt bei der Marktanalyse weitestgehend die von der EU-
Kommission aufgestellten Kriterien, niedergelegt in den Leitlinien der EU-Kommission zur
Marktanalyse und zur Bewertung beträchtlicher Marktmacht nach Art. 15 Abs. 2 der
Richtlinie 2002/21/EG in der jeweils geltenden Fassung, § 11 Abs. 3 S. 1 TKG.
Die Würdigung, inwiefern beträchtliche Marktmacht besteht, beruht auf einer vorausschau-
enden Marktanalyse, die sich auf die bestehenden Marktverhältnisse stützt.308 Beträchtliche
Marktmacht kann anhand einer Reihe von Kriterien festgestellt werden, die in einer
Gesamtschau zu bewerten sind.309 Dabei steht der Bundesnetzagentur ein
Beurteilungsspielraum zu.310 Die Unerlässlichkeit einer wertenden Gesamtschau ergibt sich
daraus, dass es eine „umfassend ausgearbeitete Theorie der Wettbewerbsvoraussetzungen,
die vom Vorliegen bestimmter Umstände einen zwingenden Schluss auf
Unternehmensverhalten zuließe, bis heute nicht gibt und angesichts der netzartigen
Verkoppelung sämtlicher Zustands- und Kontrollvariablen für Unternehmen vielleicht nie
geben wird.“311 Die einzelnen relevanten Faktoren können thematisch als Ausdruck der
Marktstruktur, der Unternehmensstruktur oder des Marktverhaltens einsortiert werden.312
Im Folgenden wird nunmehr die konkrete Untersuchung der unter Abschnitt 8 abgegrenzten
Märkte vorgenommen.
10.1 Markt für die Anrufzustellung in das öffentliche Telefonnetz der TDG
10.1.1 Marktanteile und potenzieller Wettbewerb
Ein wesentlicher Indikator für Marktmacht sind die Marktanteile des jeweils betreffenden
Unternehmens. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs liefern besonders hohe
Marktanteile von über 50 % ohne weiteres, von außergewöhnlichen Umständen abgesehen,
den Beweis für das Vorliegen beträchtlicher Marktmacht.313 Das gilt erst recht für einen
Marktanteil von 100 %. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs befindet
sich nämlich ein Unternehmen, das während einer längeren Zeit einen besonders hohen
308
Leitlinien der EU-Kommission, Rn. 75.
309
Leitlinien der EU-Kommission, Rn. 75 und 79.
310
Das BVerwG hat im Urteil v. 02.04.2008, Rs. 6 C 14.07, S. 7 f festgestellt, dass sich der in § 10 Abs. 2 S. 2
TKG normierte Beurteilungsspielraum auch auf die von der BNetzA vorzunehmende Marktanalyse erstreckt.
311
Vgl. Fuchs, in: Immenga/Mestmäcker, GWB, 5. Aufl. 2014, § 19 Rn. 23 m.w.N.
312
Vgl. Bulst, in: Langen/Bunte, Europäisches Kartellrecht, 12. Aufl. 2014, Art. 102 AEUV, Rn. 42 ff.
313
Nr. 75 der Marktanalyse-Leitlinien unter Hinweis auf die ständige Rechtsprechung zum Gemeinschaftsrecht;
etwa EuGH. Urteil vom 3.Juli 1991 – Rs. C-62/86, AKZO – Slg. 1991, I-3359 Rn.60.
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Bonn, 28. September 2016
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
3560 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 18 2016
ÖFFENTLICHE FASSUNG
Marktanteil innehat, allein durch den Umfang seiner Produktion und seines Angebots in einer
Position der Stärke, „die es zu einem nicht zu übergehenden Geschäftspartner macht und
ihm bereits deswegen, jedenfalls während relativ langer Zeit, die Unabhängigkeit des
Verhaltens sichert, die für eine beträchtliche Marktmachtstellung kennzeichnend ist; die
Inhaber von erheblich geringeren Anteilen wären nicht in der Lage, kurzfristig die Nachfrage
zu befriedigen, die sich vom Marktführer abwenden wollte“.314
Ein Marktanteil von 100 % und fehlender potenzieller Wettbewerb aufgrund per se
unüberwindbarer Marktzutrittsschranken weisen – wie bisher auch schon – weiterhin darauf
hin, dass die TDG eine absolute Machtstellung auf ihrem bundesweiten Markt für
Anrufzustellung auf der Vorleistungsebene in ihr öffentliches Telefonnetz an festen
Standorten inne haben dürfte. Die Anrufzustellungsleistung eines neuen Anbieters hat keine
Konsequenzen für die Struktur der bestehenden Märkte für die Anrufzustellung und
konstituiert wiederum einen eigenen Markt. Aus diesem Grund erübrigt sich für die Märkte
der Anrufzustellung eine weiterführende Analyse des potenziellen Wettbewerbs.
10.1.2 Fehlende oder geringe ausgleichende Nachfragemacht
Angesichts der engen Marktdefinition in Bezug auf einzelne Märkte für die Anrufzustellung
(„Ein-Netz-ein-Markt-Konzept“) kommt dem Gesichtspunkt der entgegenstehenden
Nachfragemacht ein maßgebliches Gewicht zu. Fraglich ist, ob die vorliegende
Machtstellung der TDG durch das Vorliegen einer ausgleichenden Nachfragemacht auf
Endkunden- oder Netzbetreiberebene relativiert wird.
Unter nachfrageseitiger Gegenmacht ist allgemein die Verhandlungsmacht von Kunden
gegenüber einem Anbieter eines Produktes/Dienstes zu verstehen. Diese manifestiert sich
gegebenenfalls darin, dass Kunden einen signifikanten Einfluss auf das
Preissetzungsverhalten des Anbieters haben, so dass es diesem nicht möglich ist, sich in
beträchtlichem Umfang unabhängig von seinen Kunden zu verhalten.
Dies setzt zunächst eine Sanktionierung von Endkundenseite voraus, dass erhöhte Entgelte
für Anrufzustellungsleistungen auf den anrufenden Endkunden überwälzt werden und für
diesen die Ursache der Erhöhung erkennbar ist. Schon dies wird nicht durchweg der Fall
sein. Selbst wenn aber der Grund für eine erfolgte Tariferhöhung erkennbar sein sollte, so
kann der anrufende Endkunde darauf lediglich mit Gesprächsverkürzungen oder aber mit der
Nutzung von Randsubstituten, also namentlich u. a. dem Anruf mit Rückrufvereinbarung
reagieren. In der Praxis spielen diese Mittel jedoch lediglich eine untergeordnete Rolle,
ermöglichen sie doch allesamt nicht unmittelbar ein kostengünstiges Gespräch mit dem
Angerufenen. (Vgl. hierzu auch die weitergehenden Ausführungen im Zusammenhang mit
den Leistungen des Verbindungsaufbaus zu Auskunfts- und Mehrwertdiensten).
Darüber hinaus ist auch die Sanktionsbereitschaft der angerufenen Endkunden nur von
geringer Bedeutung. Denn die Kosten eines Anrufes berühren diesen aufgrund des „Calling-
Party-Pays-Prinzips“ regelmäßig nicht. Lediglich in dem Ausnahmefall von gleichsam
„geschlossenen Benutzergruppen“ könnte die Tarifhöhe bei der Auswahl des
314
EuGH, Urteil vom 13.02.1979 in der Rechtssache 85/76, Slg. 1979, S. 461 – Hoffmann-La Roche ./.
Kommission, Rn. 41.
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Bonn, 28. September 2016
