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Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Amtsblätter bis 2018“
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
4104 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 21 2016
Betreibervorauswahl: Bedeutung für den deutschen TK-Markt und Zukunftsperspektiven 5
signifikanter Bedeutung. Aus Sicht des Wettbewerbs sprechen daher heute noch
wichtige Gründe für eine Verlängerung der Verpflichtung zu Betreiber(vor)auswahl
zumindest für die nächste Regulierungsperiode.
9. Eine Fortsetzung der Regulierung bedeutet für die TDG keine unverhältnismäßig
hohe Belastung, da die technischen Einrichtungen und Vorkehrungen seit Jahren
installiert sind, genutzt werden und für den Bezug von
Verbindungsaufbauleistungen kostenorientierte Preise plus eine marktkonforme
Gewinnmarge bezahlt werden. Dies gilt auch für den Übergang ins NGN. Erste
Call-by-Call- und Preselection-Anbieter migrieren bereits Anfang 2016 ins NGN.
Bonn, 9. November 2016
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6 Betreibervorauswahl: Bedeutung für den deutschen TK-Markt und Zukunftsperspektiven
2 Einleitung
Die Europäische Kommission hat im Oktober 2014 eine neue Märkteempfehlung über
relevante Produkt- und Dienstmärkte des elektronischen Kommunikationssektors
veröffentlicht. In dieser Empfehlung sind die Märkte 1 und 2 der vorherigen
Märkteempfehlung von 2007 nicht mehr für die EU-weit zu regulierenden Märkte
enthalten.
Die EU-Kommission geht für den Großteil der EU-Länder also davon aus, dass der
Drei-Kriterien-Test für Markt 2 nicht mehr erfüllt ist und aus der ex-ante Regulierung
entlassen werden kann. Dennoch weist die Kommission in den explanatory notes zur
neuen Märkteempfehlung im Zusammenhang mit Markt 2 der alten EU-
Märkteempfehlung von 2007 darauf hin, dass viele Regulierungsbehörden Markt 2
(2007) bisher reguliert haben und möglicherweise manche nationale Behörden in der
neuen Regulierungsperiode zum Ergebnis kommen, dass der Drei-Kriterien-Test
weiterhin erfüllt ist.1
In der neuen Märkteempfehlung wird ausdrücklich die Möglichkeit eröffnet, aufgrund
nationaler Besonderheiten, die sich z.B. daraus ergeben, dass es gewisse
Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten in Bezug auf die Geschwindigkeit der
erwarteten oder absehbaren Marktentwicklungen gibt, den Markt für
Zusammenschaltungsleistungen weiterhin zu regulieren. Voraussetzung für eine
Fortsetzung der ex-ante Regulierung ist, dass der Drei-Kriterien-Test für die neue
Regulierungsperiode erfüllt ist.2
Erfahrungen in der Vergangenheit haben gezeigt, dass eine Begründung von
nationalen Besonderheiten eine höhere Hürde für die ex-ante Regulierung von Märkten
bedeutet, nicht zuletzt auch weil sie den Harmonisierungsbemühungen der EU-
Kommission entgegenwirkt.
Nach den jetzigen Planungen steht Ende dieses Jahres die Marktanalyse des (alten)
Marktes 2 der Märkteempfehlung von 2007 durch die Bundesnetzagentur (BNetzA) an,
so dass sich u.a. die Frage stellt, ob die Gründe, die zu einer ex-ante Regulierung der
Zusammenschaltungsleistung für Betreiber(vor)auswahl geführt haben, weiterhin
vorliegen oder ob sich die Marktverhältnisse im Vergleich zur letzten Marktanalyse und
auch im Vergleich zur Marktanalyse des Marktes 1 der Märkteempfehlung (2007) bzw.
der sich daraus ergebenden aktuellen Regulierungsverfügung vom Juli 2014 wesentlich
geändert haben.
1 Vgl. EU-Kommission (2014a), S. 26 f.
2 Vgl. dazu im Detail Ausführungen in Abschnitt 4.1.
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Betreibervorauswahl: Bedeutung für den deutschen TK-Markt und Zukunftsperspektiven 7
Die vorliegende Studie knüpft an zwei bereits in 2013 erstellten Studien an3 und
beschäftigt sich mit der Bereitstellung von Call-by-Call und Preselection Diensten in
Deutschland auf der Grundlage des Verbindungsaufbaus, der als regulierte Vorleistung
von der TDG erbracht wird. Der Schwerpunkt der vorliegenden Studie liegt in den
Implikationen eines Wegfalls der regulierten Vorleistungen für den Privatkundenmarkt.
Die Regulierung des Verbindungsaufbaus ist darüber hinaus von besonderer
Bedeutung für die Bereitstellung von Geschäftskundendiensten. Darauf wird im
Rahmen einer Studie über „Geschäftskundenangebote in Deutschland und ihr
Regulierungsrahmen“ eingegangen, die das WIK zeitgleich mit der vorliegenden Studie
für den Verband der Anbieter von Telekommunikations- und Mehrwertdienste (VATM)
erstellt hat.4
Beide Studien ergänzen sich und ergeben gemeinsam das Gesamtbild des Marktes für
Verbindungsaufbauleistungen und seiner Bedeutung für Privat- und Geschäftskunden
auf Endkundenebene, zwischen denen in der Marktabgrenzung nicht unterschieden
wird, da beide Teilbereiche eng verknüpft sind.
Die Studie greift folgende Fragestellungen auf, um die Bedeutung und Notwendigkeit
der ex-ante Regulierung des Verbindungsaufbaus in öffentlichen Telefonnetzen an
festen Standorten aufzuzeigen:
Call-by-call und Preselection haben heute noch eine wirtschaftliche Bedeutung.
Call-by-call und Preselection tragen zum Preiswettbewerb bei.
Die Substitutionsmöglichkeiten durch Sprachverbindungen aus Mobilfunknetzen
und durch OTT-Dienste sind heute und im Prognosezeitraum von 3 Jahren
begrenzt.
Der Wettbewerbsdruck durch die zunehmende Bedeutung von Bündelprodukten
und durch den Breitbandausbau stößt bei einem signifikanten Anteil an
Haushalten, die nur durch Call-by-Call und Preselection am Wettbewerb
partizipieren, an seine Grenzen.
Die Fortsetzung der Regulierung des Verbindungsaufbaus bedeutet für die TDG
keine unvertretbaren Zusatzkosten, vor allem vor dem Hintergrund, dass sie für
die Vorleistung ein kostendeckendes Entgelt plus einer marktkonformen
Gewinnmarge erhält. Zudem sind alle Vorbereitungen getroffen, Call-by-Call und
Preselection auch bei einer NGN Zusammenschaltung anzubieten. Die erste
NGN-Zusammenschaltung für Call-by-Call und Preselection steht kurz vor dem
erfolgreichen Wirkbetrieb zwischen der TDG und einem
Verbindungsnetzbetreiber. Zudem sind auch die korrespondierenden NGN-B.2
Entgelte bereits reguliert.
3 Vgl. Elixmann, D.; Neumann, K.-H.; Schwab, R.; Stumpf, U. (2013) und Neumann, K.-H.; Elixmann,
D.; Plückebaum, T. (2013).
4 Vgl. Beyer, U.; Elixmann, D.; Henseler-Unger, I.; Strube Martins, S. (2015).
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8 Betreibervorauswahl: Bedeutung für den deutschen TK-Markt und Zukunftsperspektiven
In Kapitel 2 wird kurz auf den regulatorischen Hintergrund von Call-by-Call und
Preselection auf europäischer und nationaler Ebene eingegangen.
Dem folgt in Kapitel 3 die Untersuchung der marktlichen Bedeutung von Call-by-Call
und Preselection. In diesem Zusammenhang wird auf das Marktpotenzial bezogen auf
die Haushalte, die Betreiber(vor)auswahl nutzen können, auf das Verkehrsvolumen der
Sprachverbindungen mit Betreiber(vor)auswahl sowie auf die Preisvorteile bzw.
Einsparpotenziale, die durch die Nutzung von Call-by-Call und Preselection realisiert
werden können, eingegangen.
In Kapitel 4 wird die Begründung der EU-Kommission für den Wegfall der Märkte 1 und
2 in der neuen Märkteempfehlung von 2014 kritisch untersucht mit Blick auf die
nationalen Marktbegebenheiten in Deutschland. Dem schließen sich in Anlehnung an
den Drei-Kriterien-Test die wichtigsten Begründungen für eine Fortsetzung der ex-ante
Regulierung des Verbindungsaufbaus an sowie die Implikationen einer Fortsetzung der
Regulierung für die TDG.
3 Regulatorischer Hintergrund
3.1 Die Rahmenbedingungen auf europäischer Ebene
3.1.1 Märkteempfehlung der EU-Kommission
Die Märkteempfehlung 2007/879/EG aus dem Jahr 2007 (EU-Märkteempfehlung 2007)
wurde im Oktober 2014 durch eine neue Empfehlung über relevante Produkt- und
Dienstemärkte des elektronischen Kommunikationssektors ersetzt (2014/710/EU). In
der Märkteempfehlung von 2014 werden die Märkte 1 und 2 der EU-Märkte-
Empfehlung von 2007 nicht mehr als Märkte definiert, die für eine Vorabregulierung in
Betracht kommen, da sie nach Ansicht der EU-Kommission den Drei-Kriterien-Test aus
gesamteuropäischer Sicht nicht mehr erfüllen.
Markt 1 ist in der Märkteempfehlung (2007) als Markt für Endkundenleistungen, der
zum einen Festnetzanschlüsse zur Anbindung an das öffentliche Telefonnetz und zum
anderen darüber geführte Sprachtelefonverbindungen umfasst, definiert.5 (Im
Folgenden Markt 1 (2007))
Markt 2 umfasst nach der Märkteempfehlung (2007) Vorleistungen, deren
Verbindungsaufbauprodukte es ermöglichen Retail-Telefondienste und Retail-
5 Vgl. EU-Kommission (2014a), S.20.
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Betreibervorauswahl: Bedeutung für den deutschen TK-Markt und Zukunftsperspektiven 9
Interneteinwahldienste an festen Standorten zu anzubieten.6 (Im Folgenden Markt 2
(2007))
Die Europäische Kommission begründet den Wegfall von Markt 1 (2007) aus der
Märkteempfehlung (2014) mit folgenden gesamteuropäischen Erwägungen:
Der Substitution von Sprachverbindungen aus dem Festnetz durch
Sprachverbindungen aus Mobilfunknetzen, die immer preiswerter werden
(insbesondere durch die Senkung der mobilen Terminierungsraten).7
Der zunehmenden Substituierbarkeit durch Anschlussleitungen alternativer
Wettbewerber (basierend auf Vorleistungen TAL, Bitstrom oder eigenen NGA-
Anschlussnetzen, deren Ausbau durch erwartete Gesetzgebungen auf EU- und
nationaler Ebene erleichtert würde, sowie Breitbandkabelanschlussnetzen).8
Der Intensivierung des Wettbewerbs durch Double, Triple und Quadruple Play –
Produkte im Markt für Festnetzanschlüsse und darüber geführte
Sprachtelefonverbindungen.9
Der zurückgehenden Nachfrage nach Sprachtelefondiensten an festen
Standorten durch Nachfrageverlagerung zu mobilen Diensten und
Nachrichtendiensten wie SMS.10
Für den Wegfall von Markt 2 (2007) aus der Märkteempfehlung (2014) führt die
Europäische Kommission folgende Gründe an:
Den Rückgang der Nachfrage nach der Vorleistung Verbindungsaufbau infolge
zunehmender Substitution durch eigene Anschlussleitungen (basierend auf
Vorleistungen TAL, Bitstrom oder eigenen Anschlussnetzen).11
Substitution von Sprachverbindungen aus Festnetznetzen durch
Sprachverbindungen aus Mobilfunknetzen. 12
Substitution von Sprachtelefondiensten durch OTT-Dienste. 13
In ihrer Stellungnahme zur Märkteempfehlung (2014) sieht BEREC zwar die
Möglichkeit, dass bei Sprachdiensten im Festnetz Wettbewerbsdruck durch neue
Dienste und Technologien entstehen kann. Gleichzeitig weist BEREC darauf hin, dass
die Märkte in der EU unterschiedlich entwickelt sind und daher nicht in allen
Mitgliedstaaten gegenwärtig oder in absehbarer Zukunft eine Deregulierung auf der
Grundlage der oben genannten Argumente angezeigt ist. BEREC vertritt den
6 Vgl. EU-Kommission (2014a), S.24.
7 Vgl. EU-Kommission (2014a), S.23f.
8 Vgl. EU-Kommission (2014a), S.23.
9 Vgl. EU-Kommission (2014a), S.24.
10 Vgl. EU-Kommission (2014a), S.24.
11 Vgl. EU-Kommission (2014a), S.26f.
12 Vgl. EU-Kommission (2014a), S.26f.
13 Vgl. EU-Kommission (2014a), S.27.
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10 Betreibervorauswahl: Bedeutung für den deutschen TK-Markt und Zukunftsperspektiven
Standpunkt, dass Dienste wie Gespräche aus Mobilfunknetzen oder OTT-Dienste noch
als komplementär zu Sprachverbindungen aus dem öffentlichen Festnetz und nicht als
Substitute aus Sicht des Endkunden zu betrachten sind.14
Die EU-Kommission weist in den explanatory notes zur neuen Märkteempfehlung im
Zusammenhang mit Markt 2 (2007) ebenfalls darauf hin, dass viele
Regulierungsbehörden diesen Markt bisher reguliert haben und möglicherweise
aufgrund nationaler Begebenheiten zum Ergebnis kommen, dass der Drei-Kriterien-
Test erfüllt ist und weiterhin
hohe Markteintrittsbarrieren vorliegen
keine Tendenz zum Wettbewerb zu beobachten ist
die Wettbewerbsprobleme nicht durch wettbewerbsrechtliche Maßnahmen
behoben werden können.
Die EU-Kommission erläutert insbesondere: „Unter den im Anhang dieser Empfehlung
genannten Märkten sind zwei Märkte, die in der Empfehlung 2007/879/EG enthalten
waren (Markt 1 und 2), nicht mehr aufgeführt, da sie die drei Kriterien des Tests nicht
mehr erfüllen. Da es gewisse Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten in Bezug auf
die Geschwindigkeit der erwarteten oder absehbaren Marktentwicklungen gibt, die
dieser Feststellung auf Unionsebene zugrunde liegen, kann es durch besondere
nationale Gegebenheiten gerechtfertigt sein, dass eine nationale Regulierungsbehörde
feststellt, dass auf dem Markt 1 der Empfehlung 2007/879/EG oder auf anderen
Endkundenmärkten, die mit dem Markt 2 der Empfehlung 2007/879/EG
zusammenhängen, in der Vorausschau ohne angemessene und verhältnismäßige
Abhilfemaßnahmen auf Vorleistungsebene noch kein wirksamer Wettbewerb herrscht.
Die nationalen Regulierungsbehörden könnten somit eine Beibehaltung der
Vorabregulierung auf der Vorleistungsebene rechtfertigen, sofern der Drei-Kriterien-
Test angesichts der nationalen Gegebenheiten für den nachfolgenden
Überprüfungszeitraum erfüllt ist“.15
Erfahrungen in der Vergangenheit haben gezeigt, dass eine Begründung von
nationalen Besonderheiten eine höhere Hürde für die ex-ante Regulierung von Märkten
bedeutet, nicht zuletzt auch weil sie den Harmonisierungsbemühungen der EU-
Kommission entgegenwirkt. Andererseits galten diese höheren Anforderungen in der
Vergangenheit für Märkte, die (noch) nicht in der Liste der Märkte aufgeführt waren. Die
für die Märkte 1 und 2 (jeweils 2007) von der EU-Kommission beschirebene Sachlage
ist damit jedoch nicht vergleichbar, weshalb gegenüber vergangenen Marktanalysen die
Begründungsschwelle aus unserer Sicht nicht zwingend angehoben werden muss. Zu
den nationalen Besonderheiten die beim Überprüfen des Drei-Kriterien-Tests
14 Vgl. BEREC (2014), S. 6 und 15.
15 EU-Kommission (2014a), Randziffer 25.
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Betreibervorauswahl: Bedeutung für den deutschen TK-Markt und Zukunftsperspektiven 11
hervorgehoben werden müssen, gehört sicherlich auch ein notwendiger
Migrationsprozess.
3.1.2 Marktanalysen und Regulierungsverfügungen der Bundesnetzagentur
Die Verpflichtung zum Verbindungsaufbau in öffentlichen Telefonnetzen an festen
Standorten wurde im TKG 1996 verpflichtend vorgeben und mit Beginn der
Marktöffnung von der TDG realisiert. In Folge der Umsetzung des EU-Richtlinienpakets
von 2002 wurde die Regelung im TKG abgelöst durch eine Verpflichtung auf der
Grundlage der Feststellung von beträchtlicher Marktmacht. In den EU-
Märkteempfehlungen von 2003 und 2007 wurde der Markt für den Verbindungsaufbau
in öffentlichen Telefonnetzen an festen Standorten als Markt betrachtet, bei dem der
Drei-Kriterien-Test erfüllt ist und der demnach für eine ex-ante Regulierung in Betracht
kommt.16 Durch den Wegfall von Markt 2 (2007) aus der EU-Märkteempfehlung (2014)
hat der Begründungsbedarf für eine Regulierung zugenommen.
Trotz des starken Bezugs der Gesprächszuführung und der Betreiber(vor)auswahl zu
Sprachverbindungen wird in Deutschland die Betreiber(vor)auswahl durch die BNetzA
im Zusammenhang mit der Feststellung von Marktmacht auf Markt 1 (2007) als
Zugangsverpflichtung auferlegt. Dies liegt daran, dass die Zugangsverpflichtung am
Teilnehmernetzbetreiber anknüpft, der den Endkunden den Anschluss bereitstellt.
Dabei ist es letztlich zweitrangig, ob die Zugangsverpflichtung als Verpflichtung im
Markt 1 oder 2 auferlegt wird. In vielen anderen Ländern wird die Verpflichtung zum
Verbindungsaufbau im öffentlichen Telefonnetz an festen Standorten auf der Grundlage
der Feststellung von SMP auf Markt 2 (2007) auferlegt. Im Vordergrund sollte die Frage
stehen, dass Markt 2 (2007) ein eng mit Markt 1 (2007) und mit
Sprachverbindungsmärkten auf Endkundenebene verflochtener Vorleistungsmarkt ist,
der mit Blick auf die Ermöglichung von Wettbewerb auf Endkundenebene reguliert wird.
Wichtig ist, dass die Entscheidung über eine Verpflichtung zur Betreiber(vor)auswahl
vor dem Hintergrund der Auswirkungen auf die betroffenen Endkundenmärkte getroffen
wird.
Die BNetzA muss nach den Vorschriften des TKG spätestens drei Jahre nach dem
Erlass einer korrespondierenden Regulierungsverfügung Entwürfe zur Marktdefinition,
Marktanalyse und Regulierungsverfügung erneut vorlegen. Dies steht Ende dieses
Jahres für Markt 2 der EU-Märkteempfehlung von 2007 an. Vor diesem Hintergrund hat
die BNetzA im November 2014 ein förmliches Auskunftsersuchen bezüglich des
Verbindungsaufbaus und der Anrufzustellung im Festnetzbereich gestartet. In der
Leistungsbeschreibung des Fragebogens nimmt die BNetzA Bezug auf die neue
Märkteempfehlung 2014 der Europäischen Kommission und stellt zusammenfassend
die Beweggründe der EU–Kommission gemäß ihrer Presseerklärung für die
16 Vgl. Elixmann, D.; Neumann, K.-H.; Schwab, R.; Stumpf, U. (2013), S.2 ff.
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12 Betreibervorauswahl: Bedeutung für den deutschen TK-Markt und Zukunftsperspektiven
Herausnahme des Marktes 2 (2007) aus der sektorspezifischen Regulierung dar.17 Die
BNetzA verweist an dieser Stelle darauf, dass es den nationalen Regulierungsbehörden
obliegt zu prüfen, ob bislang regulierungsbedürftige Märkte aufgrund nationaler
Besonderheiten weiterhin einer sektorspezifischen Regulierung bedürfen oder nicht.18
Dementsprechend bezieht die BNetzA Markt 2 der EU-Märkteempfehlung 2007 in den
Fragebogen mit ein.19
Zusätzlich geht die BNetzA in den Fragestellungen auf einige Ausführungen der
Europäischen Kommission ein (OTT-Substitution, Festnetz/Mobilfunknetz-Konvergenz),
die zur Entscheidung der Europäischen Kommission führten, den Markt 2 aus der
Märkteempfehlung 2007 in der Märkteempfehlung 2014 nicht mehr zu
berücksichtigen.20
Für die BNetzA stellt sich im Zusammenhang mit Markt 2 (2007) vor allem die Frage, ob
die Gründe, die zu einer Regulierung dieser Märkte geführt haben, entfallen sind oder
nicht, d.h. insbesondere ob etwa nationale Besonderheiten in Deutschland vorliegen,
die eine Regulierung der Märkte weiterhin rechtfertigen. Die Betreiber(vor)auswahl, die
lange Zeit qua Gesetz dem marktbeherrschenden Unternehmen auferlegt war, muss
nun durch die BNetzA nach Analyse und Abwägung der Maßnahme mit der
Regulierungsverfügung gesondert auferlegt werden.
Die folgenden Ausführungen knüpfen an der bisherigen Regulierung der BNetzA an, um
dann aufzuzeigen, dass die Gründe für eine ex-ante Regulierung von Vorleistungen auf
Markt 2 (2007) zumindest für den Zeithorizont der anstehenden Marktanalyse weiterhin
vorliegen und damit eine ex-ante Regulierung des Marktes auf nationaler Ebene
aufgrund nationaler Besonderheiten angezeigt ist. Vor allem aber soll belegt werden,
dass weiterhin die Betreiber(vor)auswahl als Option für den Endkunden erhalten
werden sollte.
3.1.2.1 Markt Nr. 1 (2007)
Die Bundesnetzagentur (BNetzA) hat letztmalig im Rahmen des
Marktanalyseverfahrens, Aktenzeichen BK 1-11/006 erneut festgestellt, dass die
Telekom Deutschland GmbH (TDG) sowie die mit ihr verbundenen Unternehmen über
beträchtliche Marktmacht im Sinne des §11 TKG in diesem Markt verfügt.21
17 Vgl. EU-Kommission (2014b).
18 Vgl. Bundesnetzagentur (2014a), S.1f.
19 Vgl. Bundesnetzagentur (2014a), unter anderem S.5-7.
20 Vgl. Bundesnetzagentur (2014a), S.16f.
21 Vgl. Bundesnetzagentur (2013), S. 170.
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Betreibervorauswahl: Bedeutung für den deutschen TK-Markt und Zukunftsperspektiven 13
Die BNetzA verpflichtete im Jahr 2010 die TDG sowie die mit ihr verbundenen
Unternehmen dazu, ihren Teilnehmern sowohl die fallweise Betreiberauswahl als auch
die Betreibervorauswahl zu ermöglichen.22
In der aktuellsten Regulierungsverfügung von 2013 wurden die Verpflichtungen sowohl
zur fallweisen Betreiberauswahl als auch zur Betreibervorauswahl im Wesentlichen
beibehalten und weiter präzisiert.23 Die Aktualität der Entscheidung insbesondere im
Hinblick auf die Migration zu NGN dürfte auch 2015 gegeben sein.
3.1.2.2 Markt Nr. 2 (2007)
Die Bundesnetzagentur (BNetzA) hat letztmalig im Rahmen des
Marktanalyseverfahrens, Aktenzeichen BK 1-10/002 im Jahr 2012 festgestellt, dass die
TDG sowie die mit ihr verbundenen Unternehmen über beträchtliche Marktmacht im
Sinne des §11 TKG unter anderem auf den folgenden Märkten verfügt:24
a) Nationaler Markt für Verbindungsaufbau und Verbindungsaufbau plus Transit
und Verbindungsaufbau plus Transit plus Wandlung zur Betreiber(vor)auswahl
im öffentlichen Telefonnetz an festen Standorten: Da nur der TDG eine
Verpflichtung zur fallweisen Betreiberauswahl sowie auch zur
Betreibervorauswahl auferlegt wurde, sind von diesem Markt nur Verbindungen
aus dem Teilnehmerfestnetz der TDG umfasst.
b) Nationaler Markt für Verbindungsaufbau zu Mehrwertdiensten im nationalen
öffentlichen Telefonnetz an festen Standorten
Im Folgenden wird nur der Markt für den Verbindungsaufbau zur Betreiber(vor)auswahl
näher betrachtet. Der Markt für den Verbindungsaufbau zu Mehrwertdiensten im
nationalen öffentlichen Telefonnetz an festen Standorten wird im Rahmen der Studie
zum Geschäftskundenmarkt thematisiert.
Entsprechend den Ergebnissen dieser Marktanalyse hat die BNetzA bezüglich der
Leistungen der TDG unter anderem Zusammenschaltungsverpflichtungen,
Verpflichtungen zur Erbringung der Verbindungsleistungen und ex-ante
Entgeltregulierungspflicht angeordnet.25
Die Regulierungsverfügung der BNetzA vom 30.08.2013 ist zukunftsweisend. Sie folgt
strikt dem Gedanken der Technologieneutralität und weitete damit konsequent die
Verpflichtung auf die neuen Netztechnologien an. So wurden diese Verpflichtungen auf
über IP-Zusammenschaltungen übergebene Verbindungsleistungen ausgedehnt,
nachdem bei einer Überprüfung der Festlegung der Präsidentenkammer ergeben hat,
22 Vgl. Bundesnetzagentur (2010), S. 25-29.
23 Vgl. Bundesnetzagentur (2013b), S. 3.
24 Vgl. Bundesnetzagentur (2012), S. 181 – 183.
25 Vgl. Bundesnetzagentur (2013b), S. 5f.
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14 Betreibervorauswahl: Bedeutung für den deutschen TK-Markt und Zukunftsperspektiven
dass die TDG auf den Märkten für Verbindungsaufbau öffentlichen Telefonnetz und die
Anrufzustellung in einzelnen öffentlichen Telefonnetzen an festen Standorten weiterhin
über beträchtliche Marktmacht verfügt. Diese Marktmacht umfasst neben den über
PSTN übergebenen Verbindungsleistungen auch Verbindungsleistungen, die über
telefondienstspezifische IP-Zusammenschaltungen auf der untersten Ebene übergeben
werden.
In der Regulierungsverfügung vom 30.08.201326 erläutert die BNetzA unter anderem,
dass eine PSTN- und IP-basierte Zusammenschaltungsverpflichtung sowie die
Verpflichtung zur Zuführung zur Betreiber(vor)auswahl erforderlich ist, um einen
nachhaltigen Wettbewerb zu sichern und Nutzerinteressen zu wahren. Bei einem
Wegfall der Verpflichtungen ist nach Ansicht der BNetzA zweifelhaft, ob ein freiwilliges
Angebot der TDG besteht und das bisherige Verhalten der TDG bei der Ausgestaltung
der Migration zu NGN und IP-Zusammenschaltungen gibt der BNetzA keinen Anlass
anzunehmen, dass sich dies in einem zu All-IP migrierten Umfeld ändert.27
3.2 Zwischenfazit
Bislang mussten die nationalen Regulierungsbehörden auf Basis der EU-
Märkteempfehlung 2007 begründen, wenn sie den Markt 1 (2007) und/oder Markt 2
(2007) auf nationaler Ebene nicht der Vorabregulierung unterwerfen wollten. Nach dem
Wegfall von Markt 1 (2007) und 2 (2007) aus der Märkteempfehlung 2014 muss eine
ex-ante Regulierung damit begründet werden, dass aufgrund von nationalen
Besonderheiten der Drei-Kriterien-Test erfüllt ist.
Die EU-Kommission weist in den explanatory notes zur neuen Märkteempfehlung im
Zusammenhang mit Markt 2 der alten EU-Märkteempfehlung von 2007 darauf hin, dass
viele Regulierungsbehörden Markt 2 (2007) bisher reguliert haben und manche
Behörden möglicherweise in der neuen Regulierungsperiode zum Ergebnis kommen,
dass der Drei-Kriterien-Test erfüllt ist. In diesen Fällen wäre das Ergebnis, dass die ex-
ante Regulierung für die neue Regulierungsperiode aufrecht erhalten wird.
Erfahrungen in der Vergangenheit haben gezeigt, dass eine Begründung von
nationalen Besonderheiten eine höhere Hürde für die ex-ante Regulierung von Märkten
bedeutet, nicht zuletzt auch weil sie den Harmonisierungsbemühungen der EU-
Kommission entgegenwirkt. Andererseits galten diese höheren Anforderungen in der
Vergangenheit für Märkte, die (noch) nicht in der Liste der Märkte aufgeführt waren. Die
für die Markt 2 (2007) von der EU-Kommission beschriebene Sachlage ist damit jedoch
nicht vergleichbar, weshalb gegenüber vergangenen Marktanalysen die
Begründungsschwelle aus unserer Sicht nicht zwingend angehoben werden muss. Zu
26 Vgl. BNetzA (2013b).
27 Vgl. BNetzA (2013b), S. 7-8, 20ff.
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