abl-02
Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Amtsblätter bis 2018“
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368 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 2 2015
tungsprodukt ist unmittelbar abhängig von der Endkundennach-
frage. Daher ist der Ausgangspunkt für die Festlegung von
Märkten die vorausschauende Definition der Endkundenmärkte
über einen bestimmten Zeithorizont, unter Berücksichtigung der
Nachfrage- und Angebotssubstituierbarkeit. Im Anschluss an
die Definition der Endkundenmärkte sollen dann die entspre-
chenden Vorleistungsmärkte abgegrenzt werden, und zwar un-
ter Berücksichtigung der Nachfrage- und Angebotssubstituier-
barkeit aus der Perspektive eines Dritten, der Endnutzerleistun-
gen in Wettbewerb anbieten will. Die Explanatory Note 2014
sieht vor, dass die nationalen Regulierungsbehörden (NRB)
ausgehend von der Analyse auf der Endkundenebene bewerten
sollen, ob der Wettbewerbsdruck durch Inter-Plattform basier-
ten oder Intra-Plattform basierten Wettbewerb ohne Regulie-
rung der betroffenen Vorleistungsmarktes ausreichend ist, um
den Bitstrommarkt aus der Regulierung zu entlassen. Wenn die
Wettbewerbsbedingungen dies nahe legen, sollte die Bewer-
tung auf subnationaler Ebene ausgeführt werden.“
Konsultationsentwurf zu Markt 3b, S. 33.
Dieser Ansatz wird als klare Abweichung zur bisherigen Herangehensweise bei der Markt-
abgrenzung deutlich gemacht:
„Während bei der nationalen Marktbetrachtung bisher immer
die weitgehend nationale flächendeckende Infrastruktur der Te-
lekom zu Grunde gelegt wurde, erscheint es im Hinblick auf
NGA-Migration und insbesondere mit Blick auf die Zunahme
regional differenzierter Angebote geboten, mit Blick auf die Vor-
leistungsmarktdefinition den Endkundenbereich einer subnatio-
nalen Betrachtung zu unterziehen. Dabei sind die unter Berück-
sichtigung von ökonomischen und technischen Kriterien sowie
von Praktikabilitätsüberlegungen kleinstmöglichen, klar ab-
grenzbaren Gebiete zu bestimmen, die verwertbare Aussagen
über die jeweiligen Wettbewerbsbedingungen zulassen.“
Konsultationsentwurf zu Markt 3b, S. 61, Hervorheb. nur hier.
„Für die Analyse der Wettbewerbsbedingungen ist der Frage
nachzugehen, ob die objektiven Wettbewerbsbedingungen so
hinreichend heterogen sind, dass sie die Abgrenzung subnatio-
naler Märkte rechtfertigen. Dabei wird hier anders als in der vo-
rangegangenen Marktuntersuchung der derzeit gültige Festle-
gung des Layer-3-Bitstromzugangsmarktes untersucht, ob sich
auf einem - wie oben beschrieben - modifizierten Endkunden-
markt für Breitbandanschlüsse (modified greenfield approach)
unter Einbeziehung aller Endkundenanschlüsse Gebiete räum-
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lich abgrenzen lassen, die sich von Nachbargebieten durch er-
heblich andere Wettbewerbsbedingungen unterscheiden.“
Konsultationsentwurf zu Markt 3b, S. 62 f. Hervorheb. nur hier.
„Aufgrund der deutlich stärkeren Betonung in der neuen Märk-
teempfehlung (2014), bei der geographischen Marktabgrenzung
auf der Vorleistungsebene mit dem korrespondierenden End-
kundenmarkt zu starten, wird die nachfolgende Untersuchung -
anders als bei der Festlegung 2010 - bei der geographischen
Marktabgrenzung dieser beiden Vorleistungsmärkte zunächst
auf den Ergebnissen der geographischen Endkundenmarktun-
tersuchung aufsetzen.“
Konsultationsentwurf zu Markt 3b, S. 100 Hervorheb. nur hier.
Für diesen gravierenden Wechsel der Herangehensweise in der Marktabgrenzung stützt sich
der Konsultationsentwurf in problematischer Weise auf die Erwägungsgründe der neuen EU-
Märkteempfehlung und die hierzu veröffentlichte Explanatory Note 2014 der EU-
Kommission. Allerdings können diese Dokumente nicht von der wettbewerbsrechtlich alleine
zulässigen und geforderten Herangehensweise dispensieren. Auch nach Artikel 15 Absatz 3
der Rahmenrichtlinie definieren die nationalen Regulierungsbehörden relevante Märkte ent-
sprechend den nationalen Gegebenheiten im Einklang mit den Grundsätzen des Wettbe-
werbsrechts, worauf auch Erwägungsgrund 5 der neuen EU-Märkteempfehlung hinweist.
Nach den Grundsätzen des Wettbewerbsrechts ist maßgebend für die Abgrenzung von
räumlich relevanten Märkten die funktionelle Austauschbarkeit von Produkten aus Sicht der
Nachfrager auf dem betreffenden Produktmarkt. Nach den Leitlinien der Kommission zur
Marktanalyse vom 11.7.2002 ist der räumlich relevante Markt definiert als das „Gebiet, in
dem die Unternehmen bei den relevanten Produkten oder Diensten an Angebot und Nach-
frage beteiligt sind und die Wettbewerbsbedingungen einander gleichen oder hinreichend
homogen sind und von Nachbargebieten unterschieden werden können, in denen erheblich
andere Wettbewerbsbedingungen bestehen“. Damit ist der betreffende Vorleistungsmarkt
der prioritäre Bezugspunkt für die Marktabgrenzung.
Selbst diese wettbewerbsrechtliche Problematik dahingestellt, bleibt unverständlich, warum
die im Konsultationsentwurf adressierte Änderung der Herangehens- und Betrachtungsweise
nicht vorrangig durch ein Regulierungskonzept nach § 15a Abs. 1 TKG festgelegt wird. Es
entstehen schwerlich hinnehmbare Inkonsistenzen (hierzu sogleich), wenn in einem Markt
die im Konsultationsentwurf gewählte Herangehensweise verwendet wird und in einem ande-
rem regulierten oder dem allgemeinen Wettbewerbsrecht unterstehenden Markt die Markt-
abgrenzung entsprechend der bisherigen und aus unserer Sicht auch alleine rechtlich zuläs-
sigen Herangehensweise erfolgt. Zudem hat die Bundesnetzagentur in anderen Verfahren -
abweichend zu der nun gewählten Vorgehensweise des Konsultationsentwurfs - betont, dass
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sich die Vorgabe der Märkteempfehlung, der zufolge eine Beschreibung der Endnutzermärk-
te Ausgangspunkt für die Festlegung und Definition von Märkten sei, jedenfalls im Anwen-
dungsbereich der Empfehlungsmärkte (nur) an die EU-Kommission, nicht hingegen an die
nationalen Regulierungsbehörden richtet (siehe VG Köln, Beschluss vom 24.06.2008, 21 L
1554/07, II. 2. der Beschlussbegründung).
2 Mangelnde Sicherstellung der Konsistenz zur Vorleistungsregulierung Markt 3a und
anderen Vorleistungsmärkten
Unter Berücksichtigung der im Konsultationsentwurf gewählten Herangehensweise zur
Marktabgrenzung stellt sich massiv die Frage der Konsistenz einer Vorleistungsregulierung
insbesondere zu dem „vorgelagerten“ Vorleistungsmarkt 3a („TAL-Zugangsmarkt“). Es dürfte
nicht begründbar sein, die Marktdefinitionen eines vorgelagerten und eines nachgelagerten
Vorleistungsmarktes durch eine unterschiedliche Herangehensweise zu rechtfertigen.
Unter der Perspektive eines Endkundenmarktes für Breitbandanschlüsse unter Einbeziehung
aller Endkundenanschlüsse wäre bei einem konsistenten Vorgehen analog des Konsulta-
tionsentwurfs Markt 3b voraussichtlich künftig auch der Vorleistungsmarkt 3a mit dem identi-
schen Ergebnis räumlich abzugrenzen. Auch für den regulierten Teilmarkt eines Layer-2-
Bitstromzugangs (wenn er künftig über die bisherigen Ansätze hinaus existieren sollte) wird
sich gleichfalls die Frage stellen, ob die Perspektive des Endkundenmarktes bei der Markt-
definition des Vorleistungsmarktes überwiegt und diesen prägen wird.
Bezüglich des Endkundenmarktes für Breitbandanschlüsse wird es keine Rolle spielen, ob
die Nachfrage durch vollständig eigene Infrastrukturen eines Anbieters, durch die Nutzung
eines TAL-Zugangs mit Kopplung zu eigenen Infrastrukturen oder lediglich mittels eines
BSA-Zugangs durch den Anbieter realisiert wird. Somit wäre zu gewärtigen – spätere Kon-
sistenz zur geänderten Herangehensweise des Konsultationsentwurfs unterstellt -, dass
auch der TAL-Zugangsmarkt entsprechend räumlich abgegrenzt wird und die im Konsulta-
tionsentwurf genannten 15 Großstädte künftig nicht mehr zum regional abgegrenzten subna-
tionalen TAL-Zugangsmarkt zählen werden.
Die daraus resultierenden möglichen negativen Folgen für Infrastrukturwettbewerb wären
gravierend. Nicht hinnehmbar - da investitions- und wettbewerbsschädlich - ist eine „regula-
torische Salamitaktik“ dahingehend, die regionalisierte Regulierung des Marktes 3b als Test
für die regionalisierte Regulierung des Marktes 3a begreifen zu wollen. Konkrete Befürchtun-
gen werden insbesondere dadurch gespeist, dass die Marktdefinition und Marktanalyse des
Bitstromzugangsmarktes Nr. 3b nicht zusammen mit dem vorgelagerten TAL-Zugangsmarkt
Nr. 3a vorgelegt wird, dessen Marktdefinition und Marktanalyse vom 25.10.2010 datiert
(Festlegungsentscheidung der Präsidentenkammer) und dessen Regelüberprüfungszeitraum
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somit überschritten ist. Auch Erwägungsgrund 10 der EU-Märkteempfehlung weist darauf
hin, dass im Falle vertikal verbundener – vor- und nachgelagerter Märkte – alle Vorleis-
tungsmärkte einer Lieferkette gemeinsam analysiert werden sollen.
Widersprüchlich erscheint die nunmehr gewählte Herangehensweise des Konsultationsent-
wurfs bei der Marktdefinition auch im Hinblick auf die Regulierung des bisherigen Marktes 3
bzw. Marktes 1 gem. EU-Märkteempfehlung 2014 (Festnetzterminierung). Falls die Perspek-
tive vom korrespondierenden Endkundenmarkt auszugehen hat, kann aus unserer Sicht die
These „1-Netz-1-Markt“ nicht aufrechterhalten werden. Bereits Kleinst-Festnetze mit wenigen
100 Endkunden werden der Ex-ante-Regulierung als schärfster Form der Vorabregulierung
unterworfen. Aus der Sicht von korrespondierenden Endkundenmärkten müssten diese Net-
ze dann jedoch konsequent aufgrund der Nachfrage- und Angebotssubstituierbarkeit von ei-
ner Regulierung ausgenommen werden.
3 Prognosespielräume der BNetzA erlauben keine „experimentelle Regulierung“
Nach § 14 Abs. 2 TKG (i.d. Gesetzesfassung vom 3.5.2012) besteht für die vorliegend zu
treffende Regulierungsverfügung nunmehr ein Regelüberprüfungszeitraum für Marktdefiniti-
on, Marktanalyse und Regulierungsverfügung von 3 Jahren nach Erlass der vorherigen Re-
gulierungsverfügung. Dieser Zeitraum kann ausnahmsweise um bis zu drei weitere Jahre
verlängert werden (§ 14 Abs. 2 Satz 2 TKG).
Dieser gegenüber der früheren Gesetzeslage verlängerte Regelüberprüfungszeitraum be-
dingt, dass Prognosen auf hinreichend abgesicherten Anknüpfungstatsachen über diesen
Zeitraum abgestützt werden müssen, damit der Zweck der Herstellung von Planungs- und
Rechtssicherheit für den Gültigkeitszeitraum einer Regulierungsverfügung nicht verloren
geht. Damit müssen diese Prognosen gegenüber bloßen Spekulationen bzw. experimentel-
len Annahmen abgegrenzt werden. Sollten Entwicklungen dennoch völlig anders gegenüber
den durch Anknüpfungstatsachen abgesicherten Prognosen ablaufen, so stünde der BNetzA
das Instrument der anlassbedingten Überprüfung nach § 14 Abs. 1 TKG zur Verfügung.
Gemessen an der gesetzlichen Zielsetzung der Herstellung von Planungs- und Rechtssi-
cherheit über einen definierten Geltungszeitraum der Regulierungsverfügung hinweg, ist Kri-
tik an Annahmen des Konsultationsentwurfs zu äußern:
a) Obwohl der Konsultationsentwurf die unklaren Auswirkungen der Übernahme von Kabel
Deutschland durch Vodafone auf die Vorleistungsnachfrage von Vodafone offen benennt
und ein Rückbau der Vodafone TAL-Plattform und den Wechsel zur Bitstromnachfrage
bei der Telekom (in den nicht von Kabel Deutschland versorgten Gebieten) als potenziel-
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le Entwicklung anspricht, wird letztlich daraus der Schluss gezogen, dass Vodafone
NICHT auf Bitstromzugang migrieren wird.
Die Begründung des Konsultationsentwurfs spricht an dieser Stelle von einem „sichere-
Seite-Ansatzes“ (S. 68), die Nachfragemengen von Vodafone - anders als die Mengen
von Telefónica - nicht im Sinne eines modifizierten Greenfield-Ansatzes vollständig der
Telekom zuzuschlagen. Die Folge davon lässt sich simpel wie folgt darstellen: in den von
Telefónica bisher stark vermarkteten Gebieten wird die geforderte Anzahl von Wettbe-
werbern auf dem Endkundenmarkt überwiegend nicht erreicht. Dagegen prognostiziert
der Konsultationsentwurf über den Gültigkeitszeitraum hinweg den Wettbewerb durch
Vodafone mit der Folge, dass in diesen Gebieten die erforderliche Zahl von Wettbewer-
bern erreicht und diese Gebiete aus der räumlichen Marktabgrenzung ausgegrenzt wer-
den können.
Damit ist dieser Ansatz des Konsultationsentwurfs nur ein „sichere-Seite-Ansatz“ zuguns-
ten des regulierten Unternehmens und jedenfalls nicht zugunsten von Zugangsnachfra-
gern und des Wettbewerbs. Die „sichere Seite“ hätte hier darin bestanden, entsprechend
der Ankündigung von Vodafone auch quantitativ die Nachfrage von Layer-3 und künftig
von Layer-2-Bitstrom-Zugangsprodukten anzunehmen. Mit anderen Worten: die „wettbe-
werblichen HVt“ (Seite 71 des Konsultationsentwurfs) hätten neben Telefónica auch un-
ter Berücksichtigung einer Vodafone-Migration berechnet werden müssen. Der Konsulta-
tionsentwurf leistet an dieser Stelle nicht einmal eine Alternativberechnung, welches Er-
gebnis sich zeigen würde, wenn auch eine Vodafone-Migration berücksichtigt wird.
b) Die Prämisse der Festlegung des subnationalen Layer-3-Bitstromzugangsmarktes, dass
ein reguliertes (nationales) Layer-2-Bitstromzugangsprodukt „im Markt verfügbar“ ist,
enthält keine hinreichende Definition der „Marktverfügbarkeit“ und überlässt diese so im
Ergebnis dem regulierten Unternehmen. Nach Angaben der Telekom Deutschland GmbH
solle dieses spätestens Anfang 2016 im Markt verfügbar sein (Seite 123 des Konsulta-
tionsentwurfs). Nach bisher gemachten Erfahrungen und Streitfällen über die Frage von
Verfügbarkeit insbesondere auch die Verfügbarkeit mit bestimmten Qualitätsparametern,
Schnittstellenparametern (S/PRI oder nur WITA), Multicastfähigkeit usw. nimmt sich hier
der Konsultationsentwurf zu sehr zurück und macht nicht deutlich, mit welchen inhaltli-
chen Vorgaben und durch wen die Frage der Marktverfügbarkeit festgestellt und somit
auch rechtlich verbindlich fixiert wird. Wenn der Tenor der Festlegung auf S. 175 lediglich
feststellt,
„dass ein reguliertes Layer-2-Bitstromzugangsprodukt im Markt
verfügbar ist“
bleibt für Nachfrager letztlich unklar, welche Anforderungen das Bitstromzugangsprodukt
erfüllen muss, um als „verfügbar“ zu gelten. Die Regulierung des Layer-2-
Zugangsproduktes muss aufgrund dieser Bezugnahme in der Festlegung daher strikt da-
rauf achten, dass ein marktfähiges Produkt vorgelegt wird, das den Anforderungen der
Nachfrager gerecht wird und nicht gegen die Nachfrage entwickelt wurde. Die Verfügbar-
keit im Markt darf aus unserer Sicht daher nur dann festgestellt werden, wenn auch ein
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entsprechendes Standardangebotsverfahren vollständig durchlaufen wurde. Mit anderen
Worten: ein reguliertes Layer-2-Bitstromzugangsprodukt besteht nicht bereits dann, wenn
eine Regulierungsverfügung den Zugangsanspruch festlegt und Telekom Deutschland
(irgend-)ein Layer-2-Bitstromzugangsprodukt anbietet. Das verfügbare regulierte Bit-
stromzugangsprodukt muss auch von der Bundesnetzagentur inhaltlich überprüft worden
sein, um die Wirkungen der Festlegung auslösen zu können.
4 Gültigkeit bisheriger Entgeltregulierung und der Verträge über BSA-
Kontingentmodelle?
Bei der Umsetzung einer subnationalen Marktabgrenzung für Layer-3-Bitstromangebote der
Telekom Deutschland stellt sich die Frage, ob die auf der bisherigen (ex post) Entgeltregulie-
rung basierenden langfristigen Verträge über BSA-Kontingentmodelle noch Bestand haben
werden bzw. sich deren Geschäftsgrundlagen wesentlich verändern. Nach diesen Verträgen
sind Kontingente auch für Gebiete vereinbart, die entsprechend des Konsultationsentwurfs
aus der Marktabgrenzung künftig herausgenommen werden sollen. Die vertraglich vereinbar-
ten und regulatorisch im Hinblick auf Kosten-Kosten-Scheren überprüften Kontingentpreise
sind auf der Basis eines BSA-Preises kalkuliert und auch ausdrücklich darauf referenziert,
der bundesweit einheitlich von der Telekom Deutschland angeboten und von der Bundes-
netzagentur als mit den Entgeltregulierungsvorschriften vereinbar angesehen wurde.
Bei einer Aufhebung der Regulierung für die im Konsultationsentwurf genannten 15 Groß-
städte aufgrund einer subnationalen Marktabgrenzung würde der referenzierte bundesweite
BSA-Layer3-Vorleistungspreis entfallen. Je nach Preissetzung der Telekom Deutschland für
die nicht mehr der Regulierung unterfallenden Gebiete könnte diesen Kontingentverträgen
nachträglich die Geschäftsgrundlage entzogen werden. Zudem bestehen Anpassungs- und
Kündigungsrechte aufgrund des IP BSA 2010-Vertrages, dessen Regeln gemäß den Kontin-
gentverträgen ausdrücklich unberührt bleiben sollen. So besteht nach Ziff. 17.6 IP BSA
2010-Vertrages ein Kündigungsrecht der Telekom Deutschland bei einem Wegfall der Stan-
dardangebotsverpflichtung, die bei einer Aufhebung der Regulierung für die genannten 15
Großstädte entfallen würde. Diese weiteren Auswirkungen einer subnationalen Marktabgren-
zung betrachtet und berücksichtigt der Konsultationsentwurf – aus unserer Sicht abwägungs-
fehlerhaft – bisher nicht. Im Falle einer Kündigung der IP BSA 2010-Verträge und/oder der
Kontingentverträge oder im Falle einer Verschlechterung der Bezugskonditionen für Vorleis-
tungsnachfrager käme es zu einer negativen Veränderung der Wettbewerbsbedingungen
zumindest in den betroffenen Gebieten aber möglicherweise darüber hinaus, weil die Kalku-
lationsbasis sich auch für den subnationalen Markt verändern würde und zudem die BSA-
Verträge mit der Telekom Deutschland als auf unsicherer Grundlage stehende Vertragsbe-
ziehungen begriffen würden.
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5 Problematische Annahmen des Konsultationsentwurfs
Bei der Bestimmung der „wettbewerblichen HVt“ werden vom Konsultationsentwurf nicht nur
die Anbieter ermittelt, die auf Basis eigener Infrastrukturen wie FTTB/H, HFC-Netze produ-
zieren („Inter-Plattform basierter Wettbewerb“) sondern auch Anbieter, die insbesondere auf
Grundlage der TAL-Vorleistung („Intra-Plattform basierter Wettbewerb“) Endnutzerleistungen
anbieten. Wir halten diese Annahme für nicht sachgerecht, weil Intra-Plattform basierter
Wettbewerb in dem System der Investitionsleiter dem Inter-Plattform basierten Wettbewerb
nachgelagert ist und vom Angebot der marktbeherrschenden Telekom Deutschland abhän-
gig bleibt. Trotz bisheriger Regulierung des TAL-Zugangs bestehen Möglichkeiten einer Zu-
gangsverweigerung etwa im Hinblick auf die Vectoring-Regulierung oder der unveränderten
Bedrohung durch den sog. „HVt-Abbau“. Im Grundsatz erkennt dies der Konsultationsentwurf
zwar, wenn er bezüglich des Layer-2-Bitstromzugangs ausführt, dass die TAL-basierten An-
bieter als Wettbewerber in den Städten ausfallen könnten und darum ein Layer-2-
Bitstromzugang eine wichtige Vorleistungsalternative darstellen könnte.
Anders als der Konsultationsentwurf ausführt (S. 100 ff.), können wir im Sinne einer voraus-
schauenden Betrachtung aber nicht erkennen, dass bei einem Layer-2-Bitstromzugang eine
überwiegend nationale Nachfrage bestehe, während eine Layer-3-Übergabe auf eine regio-
nale Nachfrage treffe. Aus unserer Marktsicht ist die Wettbewerblichkeit weder im Hinblick
auf eine Layer-2-Bitstromübergabe noch einen Layer-3-Bitstrom derartig tragfähig, dass die
15 genannten Städte aus der Marktabgrenzung ausgeschlossen werden könnten. Bezüglich
der Annahme, dass sich auf dem Layer-3-Bitstromzugangsmarkt die Wettbewerbsbedingun-
gen in den 15 genannten Städten so eindeutig von den Wettbewerbsbedingungen aller ande-
ren Gebiete unterscheiden, dass eine Heterogenität angenommen werden kann, sehen wir
keine überzeugende Nachweisführung durch den Konsultationsentwurf. Die in der Festle-
gung 2010 genannten Parameter gegen die Definition regionaler BSA-Vorleistungsmärkte
gelten aus unserer Sicht unverändert. Unverändert bestehen insbesondere die Unwägbarkei-
ten, stabile subnationale Märkte abzugrenzen, die mit der zukünftig zu erwartenden Netzmig-
ration in Richtung NGA-Ausbau für das TAL-Geschäftsmodell verbunden sind. Ebenso be-
stehen unverändert erhebliche Unsicherheiten bei der Abschätzung der zukünftigen Markt-
entwicklung in den wettbewerblicheren Regionen.
Das wettbewerbliche Agieren der TAL-Zugangsnachfrager bleibt immer eingeschränkt durch
den TAL-Preis mit der Gefahr des Entstehens von Preis-Kosten-Scheren durch Unter-
Kostenangebote der Telekom Deutschland gegenüber den Endkunden. Dass dies kein hypo-
thetisches Szenario ist, zeigen die Aussagen des Vorstandsvorsitzenden der Deutschen Te-
lekom AG, Höttges, im Interview in der Rheinischen Post vom 18.11.2014, der höhere Vor-
leistungspreise und Endkundenpreise in ländlichen Räumen und Absenkungen in den Städ-
ten aufgrund der Entlassung aus der Regulierung für möglich hält. Bei der geforderten „vo-
rausschauenden Betrachtung“ für die Marktanalyse wird dieser Aspekt in dem Konsulta-
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tionsentwurf unzureichend (nur im Sachbericht der Unternehmenskommentare S. 24 und in
der Zusammenfassung S. 113) angesprochen und nicht inhaltlich gewürdigt.
Zusammenfassend müssen wir daher konstatieren, dass der Konsultationsentwurf mit deut-
schem und europäischem Recht sowie mit der bisherigen Regulierungspraxis in Deutschland
nicht in Einklang steht. Wir lehnen den Entwurf in der jetzigen Form daher ab und appellieren
dringend an die Bundesnetzagentur, diesen unter Berücksichtigung der aufgezeigten Argu-
mente zu überarbeiten.
Mit freundlichen Grüßen
Bundesverband Glasfaseranschluss e. V.
Wolfgang Heer Astrid Braken
Geschäftsführer Justitiarin
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Stellungnahme
zum Konsultationsentwurf der Bundesnetzagentur zur
Marktdefinition und Marktanalyse im Bereich des für
Massenprodukte auf der Vorleistungsebene an festen
Standorten zentral bereitgestellten Zugangs,
BK1-14-001, veröffentlicht im Amtsblatt Nr. 21 vom 12.11.2014.
Einleitung
Wir bedanken uns für die Gelegenheit zur Kommentierung und Stellungnahme.
Dabei möchten wir uns beschränken auf die Anforderungen von Geschäftskundenanbietern,
die unbedingt Beachtung finden sollten, da sie bisher nicht in dem für den Markt notwendigen
Maße berücksichtigt wurden.
Regionalisierung ist keine zielführende Marktabgrenzung
Die aufgrund des angeblich bestehenden Wettbewerbs erstmalig vorgeschlagene
Regionalisierung überrascht vor dem Hintergrund, dass hinsichtlich der
Verbindungsleistungen (Terminierung) der Anschlussnetzbetreiber, diese bei jeder
Terminierungsminute zu seinem Anschlusskunden als marktbeherrschend betrachtet und
damit zu einer ex ante Regulierung verpflichtet werden. Dies geschieht unabhängig vom
Marktanteil.
Beim Bistrom-Zugang bzw. Kundenanschluss, als einem zur Terminierungsleistung
komplementären Produkt, soll das nun ganz anders sein. Hier soll nunmehr ein nicht
regulierungsbedürftiger Markt angenommen werden.
Diese Argumentation zeigt deutlich die Problematik, in der sich aktuell eine nicht an den
sachgerechten Bedürfnissen orientierte Marktabgrenzung befindet.
Wenn bestimmte Leistungen reguliert sind und gleichzeitig die dazugehörigen
Komplementärleistungen nicht reguliert sind, muss eine nicht sachgerechte Marktabgrenzung
zu Fehlsteuerungen führen.
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Aus dem Blickwinkel der Geschäftskundenvorleistungen muss man zu einer anderen
Marktabgrenzung kommen, dazu nachfolgend.
Hoher Bedarf an passenden Bitstromzugangsvorleistungen für Geschäftskundenanbieter
Bei der Betrachtung des Marktes für Geschäftskundenvorleistungen, besteht kein
ausreichender Wettbewerb in den genannten Regionen. Es ist nicht jederzeit bspw. IP Bitstrom
(Layer 3) mit den entsprechenden Rahmenbedingungen erhältlich.
Zu den erforderlichen Rahmenbedingungen gehören: Zugangspunkte (bspw. 2), Entstör-
Zeiten, koordinierter Anbieter- und Produktwechsel sowie Lieferzeiten (zwischen 15 und 180
Tagen) zu nachhaltig stabilen Bedingungen. Gerade die Geschäftskundenanbieter benötigen
hier regulatorisch verlässliche Planungsgrundlagen für Geschäftskundenvorleistungs-
produkte, die regulatorisch einer besonderen Beobachtung und Fürsorge bedürfen.
Verdeutlicht werden kann dies durch nachfolgendes Beispiel:
Ein international erfolgreicher Mittelständler aus der Industrie mit zahlreichen Standorten in
Deutschland, bspw. 15 in den genannten Regionen und 10 in den sogenannten „weißen
Flecken“, sowie weiteren Standorten in der EU und außerhalb der EU. Nach dem derzeit
vorliegenden Entwurf bleibt offen, wie ein solcher Mittelständler mit einer für ihn passenden
Anschlusslösung für Voice und Daten sowie UCC Lösungen mit 24/364 Servicesicherheit
versorgt werden soll.
Die berechtigte Erwartung dieser Kunden ist, einheitliche Service-Levels bzgl. Lieferzeiten,
Entstörung und technischer Qualitätsparameter zu erhalten. Bei einem regionalisierten Einkauf
von DSL-Vorleistungen bei verschiedenen Anbietern wäre dies für viele
Geschäftskundenanbieter jedoch nicht mehr sicherzustellen. Es besteht damit die Gefahr,
dass die im deutschen Markt ohnehin vorhandene Oligopol-Stellung einiger weniger
Marktteilnehmer weiter verstärkt wird.
Die unsachgemäße Marktabgrenzung nach Regionen würde nur den jeweils regionalen TNB
privilegieren. Internationale TK-Anbieter würden hingegen behindert und deutschen
Mittelstandskunden der Zugang zu international benötigten ICT Lösungen erschwert. Dies
würde massiv den Wettbewerb um europäische Geschäftskunden beeinträchtigen. Die damit
verbundenen Wohlfahrtseffekte sind aufgrund der vielfältigen externen Effekte und
Multiplikatorwirkungen der Geschäftskunden auf den europäischen Regionenwettbewerb
(auch innerhalb des Standortes Deutschland) nicht zu unterschätzen und müssen Eingang in
eine sachgerechte Marktabgrenzung finden.
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