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Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Amtsblätter bis 2018“
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
468 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 2 2015
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Geschwärzte Fassung
Marktanteile statisch und nur für Endkundenmarkt berechnet
Die BNetzA untersucht den durchschnittlichen Marktanteil der Telekom in den 15 als wettbewerblich
definierten Städten für die Jahre 2012 und 2013 (S. 122 des Konsultationsentwurfs). Die zukünftige
Entwicklung aber wird – bis auf den Telefónica-Effekt - überhaupt nicht abgewogen, noch nicht einmal
die bereits im Jahr 2014 bekannt gewordenen Weichenstellungen für die Folgejahre. Insbesondere fehlt
eine Berücksichtigung folgender Punkte:
• Die Auswirkungen der Vectoring-Entscheidung und -liste, nämlich der absehbare Vectoring-
Ausbau und die entsprechend zu erwartenden Marktanteile und -strukturen, insbesondere in den
als wettbewerblich eingestuften 15 Großstädten.
• Der Trend der vergangenen Jahre von einer FTTB/H-Strategie hin zum Vectoring-Ausbau. Die
Telekom und auch viele regionale Anbieter haben ihre ursprünglichen Pläne für FTTB/H-Ausbau
zugunsten von VDSL-/Vectoring aufgegeben.
• Eine Würdigung der Auswirkungen der Übernahme von KDG durch Vodafone.
• Eine Wertung von der Möglichkeit, dass Anbieter weitere Unternehmen übernehmen, z.B. eine
Übernahme von Unitymedia Kabel BW durch Vodafone
• Prüfung der im Markt abgeschlossenen Kontingentverträge
Marktstrukturparameter ohne Bezug zu absehbaren Entwicklungen
Zwar betont die BNetzA die Bedeutung des L3-BSA für den Wettbewerb auf den Endkundenmärkten, der
im Zeitablauf wegen der NGA-Migration, der eingeschränkten Bedeutung der Kabelnetzbetreiber und des
Rückbaus der TAL-Plattformen der Wettbewerber noch steigen wird. Dennoch mag die BNetzA bei der
Untersuchung der Marktstrukturparameter, diese Marktentwicklung nur für den subnationalen Markt
gelten lassen, nicht aber für die 15 als wettbewerblich definierten Städte, wo aber u.E. die gleiche
Entwicklung zu erwarten ist. Außerdem ist das Vertrauen auf ein voraussichtlich 2016 einzuführendes L2-
Produkt, wie oben ausgeführt, in hohem Maße unzuverlässig.
3. "Drei-Kriterien-Test" insgesamt nicht erfüllt
Längerfristig besteht also wegen der hohen Marktzutrittshürden und dem wenig nachhaltigen
Wettbewerb keine Gewähr für eine Tendenz zu wirksamem Wettbewerb, auch nicht in den 15 Städten,
die als wettbewerblich eingestuft werden.
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Bonn, 28. Januar 2015
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2 2015 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 469
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Geschwärzte Fassung
V. Beträchtliche Marktmacht
A. Marktanteile belegen beträchtliche Marktmacht
1) Endkundenmarkt
Die Feststellung der BNetzA, dass die Telekom, auch aufgrund ihrer Stellung auf dem Markt für
Vorleistungen für alternative Anbieter, SMP besitzt (S.132-139 des Konsultationsentwurfs), ist richtig und
nachvollziehbar.
Auch erkennt die BNetzA richtig, dass die "TV-Kabelnetze als einzige überregional verbreitete alternative
Infrastruktur nicht rasch genug Marktpotenzial gewinnen werden, um nachhaltig für den Zeitraum der
Laufzeit dieser Marktanalyse die Marktmacht der Telekom beschränken zu können." (S. 139 des
Konsultationsentwurfs, Hervorhebungen nur hier)
Im Widerspruch dazu steht die zusammenfassende Bewertung der BNetzA, eine starke Position der TV-
Kabelnetzanbieter im Bereich der NGA-Breitbandschlüsse führe zu Preiswettbewerb am Endkundenmarkt
und wirke gegen die Marktmacht der Telekom (S. 173 des Konsultationsentwurfs).
Neben diesem offensichtlichen Widerspruch ist seit jüngstem auch eine Tendenz zur Preisstabilisierung
oder sogar Preiserhöhung von Seiten einzelner Kabelnetzbetreiber zu verzeichnen (siehe Anlage 2). Dies
ist ein übliches Phänomen in einem engen Oligopol und bestätigt die Feststellung des fehlenden
selbsttragenden und nachhaltigen Wettbewerbs durch die BNetzA.
2) L2- und L3-BSA BSA-Markt
a) Ungeeigneter Zuschnitt des BSA-Marktpotenzials
Zutreffend weist die BNetzA darauf hin, dass die Bitstromzugangsmärkte erst im Entstehen begriffen sind
und die NGA-Migration eine "schwer zu prognostizierende Entwicklung der alternativen
Vorleistungsangebote" bewirken wird. Wegen der geringen Aussagekraft der Betrachtung des BSA-
Marktes bezieht die BNetzA nun jeden Carrier, der breitbandige Teilnehmeranschlüsse bereitstellt und
über ein Datentransportnetz verfügt, als BSA- Anbieter in das Marktpotential ein. Auch die
Anschlussanbieter auf Basis der HFC-Infrastruktur werden in den subnationalen Layer-3-
Bitstromzugangsmarkt einbezogen, obwohl "nicht klar" sei, ob solche Anbieter überhaupt in den Markt
eintreten werden (S. 140 des Konsultationsentwurfs).
Offenbar im Bewusstsein der Angreifbarkeit dieser Auffassung bezeichnet die BNetzA selbst diese als
"sehr weitgehende Auffassung" hinsichtlich des Marktpotenzials für die zu untersuchenden
Vorleistungsmärkte (S. 140 des Konsultationsentwurfs).
Zudem hätten, so die BNetzA, von den zehn kleineren infrastrukturbasierten BSA-Anbietern und den fünf
potenziellen Marktneulingen acht darauf hingewiesen, dass ein nur regionales Angebot für ein BSA-
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Bonn, 28. Januar 2015
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470 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 2 2015
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Geschwärzte Fassung
Vorleistungsprodukt "auf ein eher geringes Interesse stößt". Denn die Bedeutung der überregionalen
Ausrichtung eines Bitstromzugangsproduktes resultiere aus dem Interesse der Vorleistungsnachfrager,
überregional oder bundesweit Endkunden erschließen zu können. (S. 140 des Konsultationsentwurfs).
Diese Einschätzung der kleineren BSA-Anbieter ist zutreffend. Oben wurde bereits dargelegt, welche
Bedeutung einheitlich bundesweite Vorleistungs- und Endkundenangebote für bundesweit agierende
Unternehmen und auch für die Endkunden hat.
b) SMP besteht bei L2-BSA
Die Folgerung der BNetzA, dass auf dem L2-BSA-Markt hohe bis überragende Marktanteile der Telekom
vorliegen und weiterhin zu erwarten sind, ist nachvollziehbar und richtig.
c) SMP besteht national bei L3-BSA
Die Folgerung der BNetzA, dass auf dem subnationalen L3-BSA-Markt hohe Marktanteile der Telekom
vorliegen und weiterhin zu erwarten sind, ist nachvollziehbar und richtig. Die Untersuchung der 15 als
wettbewerblich definierten Städte nimmt die BNetzA mit Verweis auf die Ergebnisse der räumlichen
Marktabgrenzung nicht vor; dort sei das Umfeld so wettbewerblich, dass keine L3-BSA-Regulierung
erforderlich sei (S. 143-147 des Konsultationsentwurfs).
Entsprechend der oben zur Marktabgrenzung und zum 3-Kriterien-Test vorgetragenen Kritik muss sich
aber diese Feststellung u.E. auch auf die 15 Städte erstrecken, die von der BNetzA als wettbewerblich
eingestuft werden.
B. Leichterer Zugang der Telekom zu finanziellen Ressourcen
Bei die Überprüfung des Zugangs zu Kapitalmärkten beschränkt sich die BNetzA "aus
Praktikabilitätsgründen" auf die Betrachtung der Kenngrößen Umsatz und Cash Flow, obgleich es eine
Vielzahl anderer Faktoren gebe (S. 148 des Konsultationsentwurfs). Gründe für die Beschränkung auf nur
zwei Kriterien und Gründe für die Auswahl dieser beiden Kriterien werden nicht aufgeführt.
Offensichtlich ist, dass ein potenzieller Kapitalgeber in der Realität nicht allein auf Grundlage dieser zwei
Faktoren Anlageentscheidungen trifft. Sonst müsste es auf den Kapitalmärkten eine eindeutige
Korrelation zwischen diesen zwei Kriterien und dem Zinssatz bzw. den Dividenden geben.
Neben anderen von der BNetzA ausgenommenen Kriterien dürften wesentlich zu dem leichteren Zugang
zu Kapitalmärkten die marktbeherrschende Stellung und die Staatsnähe eine große Rolle spielen. Ein
Unternehmen, dass auf fast alle Teilmärkten seiner Branche seit mehr als 15 Jahren beständig als
marktbeherrschend eingestuft wurde und jetzt sogar teilweise aus der Regulierung entlassen werden soll,
dürfte dem Kapitalanleger wesentlich weniger risikobehaftet erscheinen als ein Start-Up. Ebenso dürfte
die Gewissheit, dass ein Großteil des Eigenkapitals des Unternehmens indirekt in der Hand des Staates ist,
den bevorzugten Zugang des Unternehmens zu Finanzierung ermöglichen.
Die Finanzkraft der Telekom wird auch durch ihre dominierende Stellung bei der Akquise von Fördermittel
für den Breitbandausbau, insbesondere in sog. weißen Flecken, gestärkt.
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Bonn, 28. Januar 2015
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2 2015 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 471
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Geschwärzte Fassung
Zudem wird gerade diskutiert, wie die Frequenz-Versteigerungserlöse für die Förderung des
Breitbandausbaus verwendet werden können. Die Telekom als der größte bundesweite Förderungs-
empfänger würde also überproportional von Versteigerungserlösen profitieren. Die Belastung im Bereich
Mobilfunk hätte eine Entlastung im Bereich Festnetz zufolge.
C. Marktzutritt und Expansion eingeschränkt
1) Endkundenmarkt
Zutreffend weist die BNetzA darauf hin, dass sich bei NGA-Infrastrukturen für Nachfrager des Zugangs zur
Teilnehmeranschlussleitung noch in viel höherem Maße als in reinen Kupfernetzen die Schwierigkeit
hoher Marktzugangshürden und ungünstigerer Skalenerträgen ergibt. Die Telekom verfügt hier über das
einzige bundesweite Netz und viele alternative Anbieter stützen sich auf dieses. Auch von den
Kabelnetzbetreibern, die kaum ihre Reichweite erhöhen, ist kein flächendeckender Ausbau zu erwarten.
Die Investition in eine alternative Infrastruktur wäre für alternative Anbieter nicht nur wesentlich höher
als für die Telekom, die auf vorhandene bundesweite Infrastruktur zurückgreifen kann, sondern sie wäre
auch hochgradig riskant. Denn die Markanteile sind seit Jahren weitgehend stabil und, wie von der BNetzA
angeführt, erschweren hohe Wechselkosten die Chancen für Marktzutritt. Die hohen Skalenerträge von
NGA-Netzen, zusammen mit der eingeschränkten Entbündelungsfähigkeit in Deutschland, führen
tendenziell zu natürlichen Monopolen.
2) L3-BSA-Markt
Richtig stellt die BNetzA fest, dass der L3-BSA-Markt durch ähnliche Zutrittschranken gekennzeichnet ist
wie der L2-BSA-Markt. Die Hürde sei jedoch "theoretisch niedriger" als bei L2-BSA, weil L3-BSA ja auf der
Basis von L2-BSA hergestellt werden könne (S.157 des Konsultationsentwurfs). Diese Annahme setzt
voraus, dass eine ausreichende Preis- und Produktdifferenz besteht, wie oben dargelegt. Mit der
zuverlässigen Verfügbarkeit eines solchen Vorleistungsproduktes ist jedoch möglicherweise nicht mehr
vollständig im Betrachtungszeitraum zu rechnen.
Es wurde bereits erläutert, dass Kabelnetzbetreiber derzeit keine Anstalten machen, BSA anzubieten und
dass es fraglich ist, ob dies im Betrachtungszeitraum geschieht. Außerdem wäre es, wie die selbst die
BNetzA zugesteht, für Nachfrager schwierig, aus den "Netzinseln" ein homogenes Angebot herzustellen.
Dass, wie die BNetzA festgestellt, derzeit ein geringes Interesse an Kabel-BSA vorherrscht (S. 158 des
Konsultationsentwurfs), ist aus unserer Sicht dennoch nicht nachvollziehbar und wird sich wahrscheinlich
im Betrachtungszeitraum mit der abnehmenden Bedeutung von TAL, der steigenden Nachfrage nach NGA
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472 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 2 2015
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und der geographischen Fragmentierung der Märkte durch NGA ändern. x x x xx x x x x x x x x x x x x x
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D. Vertikale Integration fördert Marktmacht der Telekom
Zutreffend charakterisiert die BNetzA die Stellung der Telekom auf den Beschaffungs-, Vorleistungs- und
Endkundenmärkten als dominierend.
E. Tatsächlicher und potenzieller Wettbewerb ist gering
Die BNetzA verweist zutreffend auf den fehlenden Wettbewerb auf den Endkundenmärkten, der in den
hohen Marktzutrittsschranken für die Erstellung eigener Infrastruktur oder die Etablierung
vorleistungsbasierte Geschäftsmodelle begründet liegt. Ebenso führt die NGA-Migration zu weiteren
Wettbewerbsnachteilen für noch verbleibende oder potenzielle alternative Bitstromanbieter. Auch wird
richtig auf den bereits oben dargestellten begrenzten Wettbewerbsdruck der Kabelnetzbetreiber
verwiesen (S. 168 des Konsultationsentwurfs).
Die von der BNetzA genannten Fakten sprechen aus unserer Sicht für das Vorliegen beträchtlicher
Marktmacht auf dem Layer-2-Bitstromzugangsmarkts und auf dem gesamten Layer-3-
Bitstromzugangsmarkt, da, wie oben dargelegt, ein L2-BSA-Angebot noch nicht absehbar ist und die
Anzahl der Wettbewerber und die Intensität des Wettbewerbs künftig eher ab- als zunimmt.
F. Keine Nachfragemacht vorhanden
Zu Recht nimmt die BNetzA an, dass auch in Zukunft die überregionalen Nachfrager von L3-BSA wenig
Marktmacht entfalten werden, da es an Alternativen fehlt (S .169). Insbesondere liegt dies in der
Bedeutung von einheitlichen, bundesweiten Vorleistungsprodukten begründet, wie oben dargelegt
wurde.
Die BNetzA stellt zur Diskussion, inwiefern Kontingentmodelle künftig für eine gegengelagerte
Nachfragemacht sorgen könnten (S. 169 des Konsultationsentwurfs). Da die Nachfrager diese Verträge
unabhängig voneinander abgeschlossen haben und eine Abstimmung auch kartellrechtliche Fragen
stellen würde, ist keine Bündelung der Nachfrage gegeben. Außerdem ist, auch angesichts der von der
BNetzA bereits beschriebenen Alternativlosigkeit, sehr fraglich, ob die Telekom durch eine solche
Nachfragebündelung in ihren Aktionsparametern eingeschränkt würde.
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2 2015 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 473
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Geschwärzte Fassung
G. Technischer Fortschritt festigt Marktmacht der Telekom
Die BNetzA legt richtig dar, dass im Anschlussbereich der Ausbau von NGA-Netzen mit ihrer Tendenz zu
natürlichen Monopolen die Marktmacht der Telekom noch verstärkt.
Weiter führt die BNetzA aus, dass im Bereich der Konzentratornetze der technische Fortschritt aber gegen
die Marktmacht der Telekom wirke (S.171 des Konsultationsentwurfs). Telefónica Germany und evtl. auch
andere Unternehmen haben aber - wegen des Drucks der Entwicklung hin zu NGA - bereits angekündigt,
ihr Konzentratornetz aufzugeben. Die tatsächliche Entwicklung ist also, entgegen der Annahme der
BNetzA, ein Rückgang des Wettbewerbs auf Konzentratorebene, angetrieben durch die Entwicklung auf
der Anschlussebene.
Angesichts des geringen Anteils, den das Konzentratornetz - im Vergleich zum Anschlussnetz - an der
Wertschöpfung von BSA hat, ist es unverständlich, wie die BNetzA zum dem Schluss gelangen kann, dass
der technische Fortschritt insgesamt gegen das Vorliegen von beträchtlicher Marktmacht spricht.
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Geschwärzte Fassung
VI. Zusammenfassende Bewertung
In dem vorliegenden Entwurf gelingt es der BNetzA, wesentliche Änderungen auf dem komplexen Markt
für Breitbandanschlüsse und seinen relevanten Vorleistungen zu benennen. Insbesondere wird die
Bedeutung der NGA-Migration, in Rahmen derer schon wichtige Marktteilnehmer die Aufgabe ihrer TAL-
Plattform angekündigt haben oder erwägen, in ihren Auswirkungen auf Markt und Regulierung richtig
erkannt. Die Beibehaltung der bundesweiten Marktabgrenzung für Vorleistungen auf Layer 2 ist vor
diesem Hintergrund und aufgrund der Besonderheiten der deutschen Netztopologie richtig. Allerdings
bedürfen die Wertung und die Schlussfolgerungen aus der Marktentwicklung aus unserer Sicht einer
Korrektur hinsichtlich des Layer 3.
Zunächst ist ein BSA-Angebot auf Layer 2 derzeit mit zahlreichen Unabwägbarkeiten behaftet und kann
im Betrachtungszeitraum nicht vollständig als ein verfügbarer "Ersatz" für die TAL bzw. eine Vorleistung
auf Layer 3 angenommen werden. Ebensowenig darf die bloße technische Möglichkeit, dass es im
Geltungszeitraum dieser Marktanalyse ein Vorleistungsangebot der Kabelnetzbetreiber theoretisch
geben könnte, die Basis für die Addition einer solchen Vorleistung zum Marktpotenzial sein.
Zudem ist die gegenwärtige Wettbewerbssituation auf den Endkundenmärkten in den als wettbewerblich
eingestuften 15 Großstädten mit zahlreichen Unabwägbarkeiten behaftet. Es bleibt offen, wie der
geplante Vectoring-Ausbau der Telekom, der weitere Marktteilnehmer auf die Plattform der Telekom
ziehen wird, sich auf die Marktstruktur auswirkt. Außerdem ist das absolute Marktgewicht der
Kabelnetzbetreiber, wie die BNetzA erkennt, noch gering und die Leistungsfähigkeit ihrer Plattform wegen
des Shared-Medium-Effekts bei zunehmender Auslastung ungewiss.
Die lokalen Anbieter haben in den letzten Jahren zunehmend ihren geplanten FTTB/H-Ausbau zu Gunsten
von VDSL oder Vectoring reduziert. Die zuletzt genannte Technologie ist aber nicht entbündelungsfähig
und vermindert somit die Wettbewerbsintensität im Markt. Der notwendige Wettbewerbsdruck, bei dem
eine Regionalisierung denkbar wäre, könnte entstehen, wenn, wie in anderen EU Ländern, z.B. ein
Leerrohrzugang bis zum Haus angeboten würde. In Deutschland wird dagegen perspektivisch die
Bedeutung des Bitstrommarktes deutlich weiter steigen und die Marktmacht der Deutschen Telekom
weitgehend (durch Wettbewerber) unkontrolliert zunehmen.
Regionale Deregulierung fördert auch die Preisdifferenzierung auf dem Vorleistungs- und
Endkundenmarkt. Schon berichtet die Presse über Preiserhöhungsabsichten der Telekom (siehe Anlage
1). Ein im Vergleich zu ländlichen Gebieten niedrigeres Preisniveau in möglicherweise wettbewerbs-
intensiveren Großstädten dürfte in der politischen Diskussion aber schwer vermittelbar sein.
In der Summe verbleiben zahlreiche Unsicherheiten und Gefahren in der künftigen Marktentwicklung.
Vor diesem Hintergrund liegt es nahe, die Beibehaltung des bisherigen Regulierungskonzepts, das ein
Garant für Produktinnovationen und niedriges Preisniveau war, zumindest noch für den Geltungszeitraum
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Geschwärzte Fassung
dieser Marktanalyse zu erwägen, um Planungssicherheit für Wirtschaft sowie Verbraucher und
wettbewerbliche Marktstrukturen dauerhaft zu erhalten.
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Golem.de - Regulierung: Telekom-Chef sinniert über Preisgestaltung auf dem Land Seite 2 von 2
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Bonn, 28. Januar 2015
