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Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Amtsblätter bis 2018“
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Regionalisierung der Regulierung 13
Tabelle 2-1: Netzabdeckung (Anschlüsse) und Marktanteile wichtiger Breitband-
anbieter
Abdeckung Nationaler Marktanteil
CP
(UK ohne die Stadt Hull) (UK ohne die Stadt Hull)
BT 100% 30-40%
TalkTalk 93% 15 - 25%
Sky 90% 15 – 25%
O2 60 – 70% 0 – 10 %
Vodafone 60% 0 – 10%
Virgin Media 45 – 50% 15 – 25%
Updata 18% 0 – 10%
Zen 16% 0 – 10%
Quelle: Ofcom (2013), S. 70
Abbildung 2-2 zeigt die Marktstruktur auf HVt-Ebene. In 50 bis 60 % der HVt-Bereiche
ist BT der einzige Anbieter. Diese HVt-Bereiche sind allerdings sehr klein und repräsen-
tieren weniger als 10% aller Anschlüsse. In den größeren HVt-Bereichen, die ca. 70%
der Anschlüsse ausmachen, sieht sich BT dagegen drei oder vier Wettbewerbern ge-
genüber. In diesen Bereichen hat BT mit ca. 35% bzw. 25% die deutlich geringeren
Marktanteile (s. Abbildung 2-3).
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14 Regionalisierung der Regulierung
Abbildung 2-2: Verteilung der HVt-Bereiche nach Anbieterzahl (Dezember 2012)
60%
50%
40%
% aller HVt
30%
20%
10%
0%
BT-only BT+1 BT+2 BT+3 BT+4
Zahl der Anbieter am HVt
60%
Netzabdeckung nach Anschlüssen
50%
40%
30%
20%
10%
0%
BT-only BT+1 BT+2 BT+3 BT+4
Zahl der Anbieter am HVt
Quelle: Ofcom (2013), S. 74
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Regionalisierung der Regulierung 15
Abbildung 2-3: Marktanteil von BT in Abhängigkeit von der Zahl der Anbieter an
einem HVt
100%
90%
80%
70%
Marktantei BT
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
BT-only BT+1 BT+2 BT+3 BT+4
Zahl der Anbieter am HVt
Quelle: Ofcom (2013), S. 75
Auch wenn sich seit 2010 die Rate der (neuen) HVt-Erschließungen und damit die
räumliche Coverage des Wettbewerbs verlangsamt hat, so ist sie doch – etwa im Ver-
gleich mit Deutschland – immer noch erstaunlich hoch.
Tabelle 2-2: Erschließung neuer HVt-Bereiche durch Wettbewerber (Dez. 2010
bis Dez. 2012)19
896 657 336 272
1. Halbjahr 2011 2. Halbjahr 2011 1. Halbjahr 2012 2. Halbjahr 2012
Quelle: Ofcom (2013). S. 83
In den letzten zwei Jahren wurde demnach die hohe Zahl von 39% aller HVts neu von
Wettbewerbern erschlossen.
19 Dies sind solche, die bislang nicht von (mindestens) einem Wettbewerber erschlossen waren.
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16 Regionalisierung der Regulierung
2.2.1.2 Portugal
Auch die portugiesische Regulierungsbehörde ANACOM notifizierte 2009 für den Bit-
strom-Zugang subnational abgegrenzte Märkte.20 Auch ANACOM bezog Kabelnetzbe-
treiber (mit einer Reichweite von mehr als 60% der Haushalte in einem HVt-Bereich)
unter Berücksichtigung des indirekten Wettbewerbsdrucks (auf Basis selbsterstellter
Leistungen) mit in die Abgrenzung des relevanten Marktes ein. Im Unterschied zu
Großbritannien gab es durch die Entbündler selbst auch nur einen indirekten Wettbe-
werbsdruck im Vorleistungsmarkt, da sie selbst keinen Bitstrom-Zugang anboten. Der
wettbewerbliche Markt umfasste in der Analyse von ANACOM 185 HVt-Bereiche, in
denen neben der Portugal Telecom Gruppe (PT) mindestens ein Entbündler und min-
destens ein Kabelnetzbetreiber wettbewerblich vertreten waren. Alle anderen HVt-
Bereiche bildeten den nicht wettbewerblichen Markt. Abbildung 2-4 zeigt das resultie-
rende Regulierungsszenario auf.
Abbildung 2-4: Regulierung subnationaler Vorleistungsmärkte für Bitstrom-Zugang
in Portugal (2009)
Preiskontrolle (retail-min) & KR
Getrennte Rechnungslegung
Übergangszeit von einem Jahr für
Regulierung: den Abbau aller ex ante
Nicht-Diskriminierung
Verpflichtungen im Markt C
Transparenz/Standardangebot
Zugang (einschl. naked DSL)
Marktanalyse: Kein SMP SMP
Subnationaler Subnationaler
Marktabgrenzung:
Markt C Markt CN
(„Städtische“) Gebiete („Ländliche“) Gebiete
Wettbewerbs- mit guten mit schlechten
bedingungen: Wettbewerbs- Wettbewerbs-
bedingungen bedingungen
Quelle: Stumpf (2010), S. 18
20 ANACOM (2008). Siehe auch European Commission, Comments pursuant to Article 7(3) of Directive
2002/21/EC: Wholesale broadband access (PT/2008/0851).
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Regionalisierung der Regulierung 17
Bemerkenswert sind noch die Strukturmerkmale beider Märkte:
Im wettbewerblichen Markt C erreichte der Incumbent PT einen Marktanteil von
27% und war damit nur noch zweitgrößter Anbieter neben dem größten Kabel-
netzbetreiber ZON mit 33%. Der größte Entbündler Sonaecom erreichte 25%
und der zweitwichtigste Kabelnetzbetreiber Cabovisao 10%.
Im nicht-wettbewerblichen Markt CN dominierte PT mit einem Marktanteil von
72%, während ZON dort nur 12% erreichte, Cabovisao 10% und Sonaecom 5%.
Durch die inzwischen erfolgte Akquisition von Sonaecom durch einen Kabelnetzbetrei-
ber haben sich zwischenzeitlich jedoch die Wettbewerbsbedingungen im portugiesi-
schen Markt deutlich verschlechtert. Ob der Regionalisieungsansatz der Regulierung
hierfür (mit) ursächlich war, muss dahin gestellt bleiben.
2.2.2 Regionale Differenzierung von Regulierungsmaßnahmen
Auch wenn die ERG in ihrer Common Position zur Regionalisierung21 die geographi-
sche Segmentierung von Märkten und die Regionalisierung von Regulierungsmaßnah-
men nicht als gegeneinander austauschbare Konzepte ansieht, konzedierte sie gleich-
wohl Marktkonstellationen, bei denen eine Regionalisierung von Auflagen auch bei ei-
ner nach wie vor nationalen Abgrenzung von Märkten sinnvoll sein kann. Dies ist etwa
aus Sicht der ERG dann der Fall, wenn in einem nationalen Markt geographische Un-
terschiede in den Wettbewerbsbedingungen derart bestehen, dass zwar nicht die Identi-
fikation eines nationalen Marktes in Frage gestellt ist, aber Unterschiede im identifizier-
ten Wettbewerbsproblem bestehen und insofern eine Differenzierung der Remedies
angebracht ist.
Aus den Artikel 7-Verfahren hat die Kommission darüber hinaus weitere Kriterien für
den Ansatz der regionalen Differenzierung von Regulierungsmaßnahmen entwickelt.
Ein Fall besteht in einer hohen Prognoseunsicherheit, z.B. weil und wenn die Grenze
zwischen Gebieten mit unterschiedlichen Wettbewerbsbedingungen instabil ist. Hierzu
bleibt allerdings anzumerken, dass natürlich auch die sinnhafte Anwendung der Diffe-
renzierung von Regulierungsmaßnahmen darunter leidet. Einen weiteren Grund sieht
die Kommission dann, wenn die partielle Deregulierung mittel- und längerfristig schädli-
che Folgen für Verbraucher und den Wettbewerbsprozess hätten. Allerdings müssten
die Folgen signifikant sein.
Für das Konzept der regionalen Differenzierung von Maßnahmen sollen einige markan-
te Entscheidungsbeispiele hier kurz skizziert werden.22 Die spanische Regulierungsbe-
hörde CMT23 definierte HVt-Bereiche nach zwei Kriterien als wettbewerblich:
21 Siehe ERG (2008), S. 18f.
22 Vgl. zum Folgenden BEREC (2013), S. 9ff sowie Stumpf (2010), S. 28ff.
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18 Regionalisierung der Regulierung
(1) HVt-Bereiche, in denen mindestens zwei Entbündler tätig sind und zusätzlich ein
Kabelnetzbetreiber eine Reichweite von mindestens 60% der Haushalte hat.
(2) HVt-Bereiche, in denen neben Telefonica mindestens drei Entbündler tätig sind
und der Marktanteil von Telefonica unter 50% lag.
CMT ging von eine common pricing constraint für die wettbewerblichen und die weniger
wettbewerblichen Bereiche aus und definierte daher keine subnationalen Märkte. In den
wettbewerblicheren Bereichen sollten schwächere Auflagen gemacht werden, insbe-
sondere sollte dort die Verpflichtung zur Kostenorientierung der Vorleistungspreise nicht
gelten. Die Zugangsverpflichtung selbst in Verbindung mit der Verpflichtung zu einem
Standardangebot sollte allerdings landesweit bestehen bleiben. Die EU Kommission
äußerte jedoch ernsthafte Zweifel an der geographischen Marktabgrenzung insbeson-
dere hinsichtlich der Einbeziehung des Eigenbezugs von Entbündlern und Kabelnetzbe-
treibern, die selbst keinen Bitstrom-Zugang anbieten, in den relevanten Markt. Die CMT
zog daraufhin ihren Entwurf zurück und ging wieder auf eine einheitliche nationale
Marktabgrenzung und national einheitliche Regulierungsauflagen zurück.
Auch die polnische Regulierungsbehörde UKE24 beabsichtigte, im Bitstrom-
Zugangsmarkt bei nationaler Marktabgrenzung in 20 wettbewerblicheren Städten ande-
re Auflagen zu machen als für den Rest des Landes. Die Kommission erhob ernsthafte
Zweifel gegen die Marktabgrenzung, die im Wesentlichen auf unzureichende Daten-
grundlagen fußten, die die regionalen Unterschiede begründen sollten. Die Differenzie-
rung kam am Ende nicht zustande, da die Kommission ihr Veto gegen die Marktab-
grenzung einlegte. Dies wurde auch von BEREC unterstützt.
In Frankreich wird seit 201125 die Preisregulierung für Bitstrom-Zugang regional diffe-
renziert. In Regionen, in denen France Telecom der einzige Anbieter von DSL-Bitstrom
ist, bleibt es bei einer kostenorientierten Preisregulierung. In Regionen, in denen neben
France Telecom alternative Bitstrom-Anbieter tätig sind, findet dagegen keine Preisre-
gulierung mehr statt. Diese Differenzierung gilt allerdings nur im Privatkundensegment.
Im Geschäftskundensegment besteht weiter eine landesweite Preiskontrolle für France
Telecom.
Der derzeit aktuellste Fall einer regionalen Abgrenzung betrifft den Mietleitungsmarkt in
Österreich.26 In der beabsichtigten Entscheidung revidierte die österreichische Regulie-
rungsbehörde RTR eine frühere Entscheidung und ging weg von einer Abgrenzung
heterogener Produkte und regional differenzierter Wettbewerbsverhältnisse. Die RTR
betrachtete nunmehr Mietleitungen geringer und solcher hoher Kapazität als einem ein-
heitlichen nationalen Markt zugehörig und identifizierte ähnliche regionale Wettbe-
23 Case ES/2008/0805.
24 Case PL/2012/1394.
25 Case FR/2011/1213-1214.
26 Case AT/2013/1442-1443.
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Regionalisierung der Regulierung 19
werbsverhältnisse. In 200827 hatte sie noch unterschiedliche Produktmärkte für Mietlei-
tungen geringer und solche hoher Geschwindigkeit identifiziert. Außerdem hatte sie
keine ex ante-Regulierung des Mietleitungsangebots in 12 Städten vorgesehen. Die
Kommission äußerte zunächst hinsichtlich der Produktsubstitutionalität ernsthafte Zwei-
fel und legte schließlich ihr Veto gegen die beabsichtigte Entscheidung der RTR ein.
27 Cast AT/2008/0836.
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20 Regionalisierung der Regulierung
3 Neue Rahmenbedingungen und aktuelle Meinungsbilder zum
Thema
3.1 Neue Rahmenbedingungen
3.1.1 Regulierungsgrundsatz der Regionalisierung im TKG 2012
In das novellierte TKG 2012 ist das neue Institut der Regulierungsgrundsätze aufge-
nommen worden. Eine der sechs explizit genannten Regulierungsgrundsätze adressiert
die Regionalisierung der Regulierung. § 2 Abs. 3 Nr. 5 formuliert folgendermaßen:
(3) Die Bundesnetzagentur wendet bei der Verfolgung der in Absatz 2 festge-
legten Ziele objektive, transparente, nicht diskriminierende und verhältnismäßige
Regulierungsgrundsätze an, indem sie unter anderem
1. [...]
[⁞]
5. die vielfältigen Bedingungen im Zusammenhang mit Wettbewerb und Ver-
brauchern, die in den verschiedenen geografischen Gebieten innerhalb der
Bundesrepublik Deutschland herrschen, gebührend berücksichtigt und
6. regulatorische Vorabverpflichtungen nur dann auferlegt, wenn es keinen
wirksamen und nachhaltigen Wettbewerb gibt, und diese Verpflichtungen
lockert oder aufhebt, sobald es einen solchen Wettbewerb gibt.
[⁞]
Neben den Zielen der Regulierung in § 2 Abs. 1 werden mit den Regulierungsgrundsät-
zen neue und zusätzliche Leitlinien für die Abwägungsentscheidungen der Bundes-
netzagentur geschaffen. Mit dieser Regelung wird unmittelbar Art. 8 Abs. 5e der Rah-
menrichtlinie 2009 umgesetzt. Die Kommentarliteratur sieht auch in den Regulierungs-
grundätzen eine starke normative Bedeutung insofern als sie Interpretation und Anwen-
dung des TKG durch die Behörde prägen.28
Die Begründung des TKG-Entwurfs29 betont die umfassende Reichweite dieses Grund-
satzes und hebt hervor, dass er nicht nur die Abgrenzung regionaler Märkte bei der
Marktdefinition betrifft, sondern auch erfordert, dass regionale Besonderheiten stets und
insbesondere auch innerhalb eines Marktes bei der Auswahl der Regulierungsinstru-
mente zu prüfen und zu berücksichtigen sind. Gleichwohl stellt die Begründung klar,
28 So etwa Cornils, Rn. 19.
29 BT-Drucksache 17/5707, S. 48.
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Regionalisierung der Regulierung 21
dass diese Prüfung im Einzelfall weiterhin der Beurteilung durch die Bundesnetzagentur
überlassen ist. Insofern macht das TKG 2012 hier letztlich auch keine neuen Vorgaben
und orientiert sich gerade nicht an weitergehenderen Konzepten der verpflichtenden
Regionalisierung. Cornils sieht hierin „eine eigentlich überflüssige Deklaration des
Selbstverständlichen“.30 Die neue gesetzliche Formulierung stellt jedoch klar, dass die
Bundesnetzagentur die Regionalisierung jeweils zwingend prüfen muss, ohne das Er-
gebnis dieser Prüfung vorzugeben. Zu Recht stellt die Bundesnetzagentur im Entwurf
ihrer Verwaltungsvorschrift der Marktabgrenzung denn auch fest, dass die Prüfung re-
gionaler Besonderheiten nicht zwangsläufig auf der Ebene der Marktdefinition zu regio-
nalen Märkten unterhalb des Bundesgebietes führen muss.31
3.1.2 Verwaltungsvorschrift der Bundesnetzagentur zur Marktabgrenzung
Kürzlich hat die Bundesnetzagentur den Konsultationsentwurf einer Verwaltungsvor-
schrift gemäß § 15a TKG Abs. 1 zur Marktabgrenzung vorgelegt.32 Mit dieser Verwal-
tungsvorschrift beabsichtigt sie, ihre grundsätzliche Herangehensweise und Methoden
für die Marktdefinition und Marktanalyse über einen längeren Zeitraum zu beschreiben
und einheitliche Regulierungskonzepte zu verfolgen. Die Vorschrift ist zwar keine Ver-
ordnung im rechtlichen Sinn, strukturiert aber das Behördenhandeln und stellt eine ge-
wisse Selbstbindung der Bundesnetzagentur bei ihrer Regulierungspraxis dar.
Die Bundesnetzagentur geht bei den Grundsätzen der räumlichen Marktabgrenzung
explizit auf den Aspekt der Ausrichtung der geographischen Marktgrenzen an der der
Ausbreitung eines TK-Netzes ein.33 Sie hält dieses Kriterium jedoch nur noch für be-
dingt tauglich für die räumliche Abgrenzung des Marktes, sobald mehrere Netzinfra-
strukturen mit unterschiedlicher geographischer Ausbreitung teilweise parallel ausgerollt
werden.
„Grundsätzlich kann Ausgangspunkt für eine geographische Abgrenzung
auch hier die Austauschbarkeit aus Nachfrager- oder Anbietersicht sein. Ent-
scheidend ist die Frage, ob bei einer fünf- bis zehnprozentigen Preiserhö-
hung eine ausreichende Zahl an Endkunden ihren Bedarf in einer anderen
Region decken bzw. Betreiber ihre Leistungen auch in einer anderen Region
anbieten würden. Dies kann aber dazu führen, dass die Märkte zu eng ab-
gegrenzt werden, weil z. B. kein Endkunde umziehen würde, um günstigere
Preise für seinen Endkundenanschluss zu erhalten.“34
Als zielführender sieht sie demgegenüber das Kriterium der homogenen Wettbewerbs-
bedingungen an. Nur Gebiete, in den die objektiven Wettbewerbsbedingungen hetero-
30 Cornils, Rn 84.
31 Siehe Bundesnetzagentur (2014), S. 10.
32 Siehe hierzu Bundesnetzagentur (2014).
33 Siehe hierzu und zum Folgenden Bundesnetzagentur (2014), S. 10f.
34 Bundesnetzagentur (2014), S. 10.
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320 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 2 2015
22 Regionalisierung der Regulierung
gen sind, d.h. nicht hinreichend homogen sind, sind nicht als geographisch einheitlicher
Markt anzusehen.
Mehrere Infrastrukturen, die auf der Diensteebene miteinander in Wettbewerb stehen,
sind zunächst ein erstes Indiz. Allerdings ist nach Auffassung der Bundesnetzagentur
eine unterschiedliche Anzahl an Anbietern oder Infrastrukturen in verschiedenen Regi-
onen für sich allein genommen ebenso wenig ein ausreichendes Kriterium zur Bildung
subnationaler Märkte wie regionale Ausbaugebiete alternativer Anbieter. Entscheidend
ist, ob durch die unterschiedliche Anbieterzahl in verschiedenen Regionen signifikant
unterschiedliche Wettbewerbsbedingungen entstanden sind oder nicht. Neben der An-
bieterzahl zeigt sich dies in den Marktzutrittsschranken, der Marktanteilsverteilung und
ihrer Entwicklung über die Zeit sowie in regional unterschiedlichen Preisen, Marke-
tingstrategien und Produktangeboten. Geographische Märkte sollten die folgenden Vo-
raussetzung erfüllen:
„- Die Märkte dürfen sich nicht überlappen, sondern müssen sich
gegenseitig ausschließen.
- Die Märkte müssen klar definierbare und stabile Grenzen aufweisen.
- Die Märkte müssen so definiert sein, dass sich die Wettbewerbs-
bedingungen innerhalb des Markts nicht signifikant unterscheiden. Dabei
brauchen sie aber nicht vollkommen homogen zu sein.
- Die Wettbewerbsbedingungen eines Markts müssen sich signifikant
von denen eines benachbarten Markts unterscheiden und hinreichend
stabil sein.“35
Die Bundesnetzagentur weist hinsichtlich des Einflusses der gestärkten Marktposition
der Kabelnetzbetreiber auf ihre Festlegung vom 8. August 2013 zum Markt 1 hin. Hier
hatte sie festgestellt, dass die stärkere Marktposition der Kabelnetzbetreiber in den Bal-
lungsgebieten noch nicht zu heterogenen geographischen Wettbewerbsbedingungen
geführt hat. Dazu ist die induzierte Wettbewerbsbelebung noch nicht stark genug.
3.1.3 Regionalisierung in der europäischen NGA-Empfehlung
Auch in ihrer NGA-Empfehlung von 2010 greift die EU Kommission die regionale
Marktbetrachtung erneut auf. Danach sollen die Regulierungsbehörden subnationale
Märkte abgrenzen, „wenn sie eindeutig erhebliche und objektiv unterschiedliche Wett-
bewerbsbedingungen feststellen können, die über längere Zeit stabil bleiben“.36 Sind
diese Voraussetzungen nicht erfüllt, sollten die Regulierungsbehörden prüfen, ob es auf
Grund des Aufbaus von (mehreren) NGA-Netzen nicht gleichwohl geboten erscheint,
35 Bundesnetzagentur (2014), S. 11.
36 EU Kommission (2010), Erwägungsgrund 9.
Bonn, 28. Januar 2015
