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Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Amtsblätter bis 2018“
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
910 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 3 2015
358 Die Bundesnetzagentur lasse keinen Zweifel daran, dass sie keinen Neueinsteiger in
den Markt eintreten sehe, so dass die Prognoseentscheidung letztlich ausschließlich
auf den Bedarfen der drei vorhandenen Marktteilnehmer basiere. Diese hätten jedoch
wiederholt und lange Zeit explizit geäußert, ab 2016 jedenfalls (noch) keinen Bedarf
an diesem Spektrum zu haben.
359 Weiterhin stehe den Netzbetreibern in den Bereichen 450 MHz, 2 GHz, 2,6 GHz und
3,5 GHz insgesamt ein Gesamtvolumen an Spektrum von mindestens 170 MHz
schon jetzt zur Verfügung, welches diesen zwar zugeteilt sei, aber von diesen tat-
sächlich gar nicht genutzt werde, was belege, dass die verbliebenen drei Mobilfunk-
netzbetreiber aktuell nicht den dargelegten Bedarf hätten.
360 Darüber hinaus wird von mehreren Kommentatoren vorgetragen, die Bundesnetza-
gentur habe bislang nicht hinreichend dargelegt, inwiefern qualifizierte Knappheit be-
stehe. Der Entscheidungsentwurf enthielte nahezu keine Angaben darüber, auf wel-
che konkreten Tatsachen sich die Behörde bei der Feststellung eines Bedarfsüber-
hangs stütze. Ohne konkretere Darlegung der Tatsachengrundlage – oder mit Blick
auf Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse jedenfalls abstrakter Feststellungen zur Ge-
samtfrequenznachfrage – erweise sich die Anordnung eines Vergabeverfahrens aus
formellen Gründen als rechtsfehlerhaft. Ein Kommentator fordert in diesem Zusam-
menhang die Veröffentlichung der Bedarfsanmeldungen.
361 Mit Blick auf das weitere Verfahren erwartet ein Kommentator, dass die Richtigkeit
der Verfahrenswahl auf der Grundlage der nach Durchführung des Anmeldeverfah-
rens festgestellten Bedarfe der qualifizierten und zugelassenen Verfahrensteilnehmer
überprüft werde.
362 Darüber hinaus wird gefordert, den oberen Frequenzblock 1875 – 1880 MHz zur
Vermeidung regulierungsinduzierter Knappheit in das Vergabeverfahren mit einzube-
ziehen.
Die Kammer urteilt hierzu wie folgt:
363 Die Kammer ist aufgrund der qualifizierten Bedarfsanmeldungen vom 31. Januar
2012 (vgl. hierzu Bedarfsermittlungsverfahren vom 21. November 2011, Vfg-Nr.
79/2011, ABl. Bundesnetzagentur 23/2011 S. 4138 ff.) und unter Berücksichtigung
der Anhörungen der betroffenen sowie der interessierten Kreise vom 24. April 2012
(vgl. hierzu im Einzelnen: Mit-Nr. 275/2012 , ABl. Bundesnetzagentur 8/2012,
S. 1150 ff.) und vom 9. November 2012 (vgl. hierzu im Einzelnen: Mit-Nr. 958/2012,
ABl. Bundesnetzagentur 22/2012, S. 3960 ff.) sowie der Aktualisierung der Bedarfs-
anmeldungen vom 20. August 2014 (vgl. hierzu im Einzelnen: Vfg-Nr. 43/2014, ABl.
Bundesnetzagentur 14/2014, S. 2121 ff.) davon überzeugt, dass die Nachfrage nach
Frequenzen in den oben genannten Bereichen 700 MHz, 900 MHz und 1800 MHz
sowie darüber hinaus im Bereich 1,5 GHz das zur Verfügung stehende Spektrum
übersteigt und die Frequenzen mithin im Sinne des § 55 Abs. 10 Satz 1, 1. Alt. TKG
knapp sind.
364 Nach § 55 Abs. 10 Satz 1 TKG kann unbeschadet des § 55 Abs. 5 TKG angeordnet
werden, dass der Zuteilung der Frequenzen ein Vergabeverfahren aufgrund der von
der Kammer festzulegenden Bedingungen nach § 61 TKG voranzugehen hat, wenn
Frequenzen knapp sind. Die in den beiden Alternativen des § 55 Abs. 10 Satz 1 TKG
vorausgesetzte Frequenzknappheit kann sich entweder aus der bereits feststehen-
den Tatsache eines Antragsüberhangs (§ 55 Abs. 10 Satz 1, 2. Alt. TKG) oder aus
der Prognose einer nicht ausreichenden mengenmäßigen Verfügbarkeit von Fre-
quenzen ergeben (§ 55 Abs. 10 Satz 1, 1. Alt. TKG).
365 Unter Berücksichtigung des Gesetzeswortlautes wie auch des systematischen Zu-
sammenhangs der beiden Fallvarianten des § 55 Abs. 10 Satz 1 TKG bezieht sich die
in der ersten Alternative genannte Prognose darauf, dass im Zuteilungszeitpunkt eine
das verfügbare Frequenzspektrum übersteigende Anzahl von Zuteilungsanträgen ge-
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stellt sein wird. Grundlage dieser Prognose ist die Feststellung der Kammer, dass die
Frequenznachfrage das Frequenzangebot übersteigt.
366 Zur Feststellung der Frequenznachfrage steht in Gestalt des Bedarfsermittlungsver-
fahrens, bei dem die Kammer zur Vorbereitung ihrer Entscheidung über den Erlass
einer Vergabeanordnung öffentlich dazu auffordert, innerhalb einer angemessenen
Frist Bedarfsanmeldungen in Bezug auf bestimmte Frequenzen einzureichen, ein in
der Praxis erprobtes und aussagekräftiges mehrstufiges Verfahren zur Verfügung,
das den Kriterien der Objektivität, Transparenz und Diskriminierungsfreiheit hinrei-
chend Rechnung trägt und allen Bewerbern eine gleichmäßige Chance auf Zugang
zu Frequenzen einräumt.
367 Ein förmliches Bedarfsermittlungsverfahren ist in § 55 Abs. 10 TKG nicht ausdrücklich
vorgeschrieben. Überdies greift die Kammer auch auf Erkenntnisse zurück, die eine
vergleichbare Gewähr für die zutreffende Erfassung des aktuellen Frequenzbedarfs
bieten und somit als Grundlage für die Prognose einer – unter Umständen nicht –
ausreichenden Verfügbarkeit von Frequenzen nicht weniger geeignet sind (vgl. hierzu
auch BVerwG 6 C 3.10, Rn. 25). Die Feststellung der Knappheit wird insoweit nicht
ausschließlich durch die angemeldeten Bedarfe bestimmt.
368 Die Kammer hat es für zweckmäßig und effizient erachtet, mit der Entscheidung vom
21. November 2011 ein Bedarfsermittlungsverfahren zur Feststellung des Frequenz-
bedarfs im 900-MHz-Band und im 1800-MHz-Band als ersten Verfahrensschritt einzu-
leiten, um bei der Zuteilung der Frequenzen ein offenes, objektives, transparentes
und diskriminierungsfreies Verfahren einzuhalten (siehe im Einzelnen Entscheidung
vom 21. November 2011, a. a. O.). Darüber hinaus hat die Kammer mit der Verfü-
gung vom 24. Juli 2014 allen interessierten Unternehmen die Möglichkeit eröffnet,
Bedarfe auch unter Berücksichtigung der geänderten Marktstruktur zu aktualisieren
bzw. anzumelden.
369 In der Summe übersteigt die qualifizierte Frequenznachfrage den Umfang der verfüg-
baren Frequenzen in den 700-MHz, 900-MHz-, 1800-MHz- sowie 1,5-GHz-Bändern.
Im Bedarfsermittlungsverfahren haben mehrere Unternehmen qualifizierte Bedarfe
auch mit Blick auf die sich ändernde Marktstruktur im Mobilfunkbereich angemeldet.
Darüber hinaus wurden Interessensbekundungen abgegeben beziehungsweise Be-
darfe angekündigt.
370 Bei ihrer Betrachtung der Frequenznachfrage für den drahtlosen Netzzugang hat die
Kammer diejenigen Bedarfe berücksichtigt, bei denen die interessierten Unternehmen
nach Maßgabe eines qualifizierten Bedarfsermittlungsverfahrens die Ernsthaftigkeit
ihrer Frequenznachfrage glaubhaft gemacht haben. In die Feststellung einer mögli-
chen Frequenzknappheit hat die Kammer also solche Bedarfsanmeldungen einbezo-
gen, bei denen die interessierten Unternehmen schlüssig und nachvollziehbar darge-
legt haben, dass eine effiziente und störungsfreie Frequenznutzung im Sinne des
§ 55 Abs. 5 Satz 1 Nr. 4 TKG durch sie zum Zeitpunkt der Zuteilung sichergestellt
sein wird. Dabei hat sich die schlüssige und nachvollziehbare Darlegung sowohl auf
die subjektiven Voraussetzungen der Zuverlässigkeit, Leistungsfähigkeit und Fach-
kunde als auch auf die Vorlage eines schlüssigen Konzepts für die beabsichtigte Nut-
zung der zuzuteilenden Frequenzen zu erstrecken. Wie auch in früheren Stellung-
nahmen von Kommentatoren gefordert, sind bloße Interessensbekundungen oder
Bedarfsankündigungen nicht ausreichend für eine Berücksichtigung im Rahmen der
Bedarfsermittlungen.
371 Die Kammer hat demzufolge im Bedarfsermittlungsverfahren hohe Anforderungen an
die Bedarfsanmeldungen gestellt, um die Ernsthaftigkeit der angemeldeten Bedarfe
sicherzustellen. Die Anforderungen an die inhaltliche Darlegung im Bedarfsermitt-
lungsverfahren orientierten sich im Wesentlichen an denen eines Zulassungsverfah-
rens im Rahmen eines Versteigerungsverfahrens im Sinne der §§ 55 Abs. 4 und 5, 61
Abs. 4 Satz 3 TKG, ohne jedoch entsprechende Nachweise zu verlangen. Hierzu
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wurde in der Verfügung vom 24. Juli 2014 über das Bedarfsermittlungsverfahren Fol-
gendes ausgeführt:
„Zu 5. Darlegung eines Frequenzbedarfs
Die Teilnahme am Bedarfsermittlungsverfahren ist nicht beschränkt. Alle interes-
sierten Unternehmen sind aufgefordert, ihren Bedarf nach Frequenzzuteilungen
in den Frequenzbereichen 900 MHz und 1800 MHz ab dem 1. Januar 2017 gel-
tend zu machen. Eine Beschränkung des Verfahrens auf den Kreis der heutigen
Mobilfunknetzbetreiber findet nicht statt. Ein sachlicher oder rechtlicher Grund für
eine solche Beschränkung des Bedarfsermittlungsverfahrens ist nicht ersichtlich.
Um die Ernsthaftigkeit der angemeldeten Bedarfe glaubhaft zu machen, werden
in diesem Verfahren bestimmte Anforderungen an die Bedarfsanmeldungen ge-
stellt. Die Kammer hält insoweit ein qualifiziertes Bedarfsanmeldungsverfahren
für erforderlich. Entsprechend dem Zweck einer Bedarfsabfrage – Feststellung
eines Bedarfsüberhangs als Grundlage für die Prognose, dass mit einer die ver-
fügbaren Frequenzen übersteigenden Anzahl von Anträgen zu rechnen ist (§ 55
Abs. 10 Satz 1 Alt. 1 TKG) – sind solche Bedarfsanmeldungen besonders aussa-
gekräftig, die bei ihrer Darlegung eines Interesses an der konkreten Nutzung der
Frequenzen auch die sachlichen und subjektiven Kriterien für eine künftige Fre-
quenzzuteilung berücksichtigen (§ 55 Abs. 3, 4 und 5 TKG).
Voraussetzung für eine Frequenzzuteilung ist, dass „eine effiziente und störungs-
freie Frequenznutzung durch den Antragsteller sichergestellt ist“ und „die Ver-
träglichkeit mit anderen Frequenznutzungen gegeben ist“ (siehe § 55 Abs. 5
Satz 1 Nr. 3 und 4 TKG). Interessierte Unternehmen werden daher aufgefordert,
schlüssig und nachvollziehbar darzulegen, dass eine effiziente und störungsfreie
Frequenznutzung im Sinne des § 55 Abs. 5 Satz 1 Nr. 4 TKG durch sie ab dem
Zeitpunkt der Zuteilung sichergestellt sein wird. Dabei hat sich die schlüssige und
nachvollziehbare Darlegung sowohl auf die subjektiven Voraussetzungen der Zu-
verlässigkeit, Leistungsfähigkeit und Fachkunde als auch auf die Vorlage eines
schlüssigen Konzepts für die beabsichtigte Nutzung der zuzuteilenden Frequen-
zen zu erstrecken.
Für eine den Zielen des TKG verpflichtete effiziente Nutzung dieser Frequenzen
sind Darlegungen eines Interessenten auf der Grundlage seines Geschäftsmo-
dells zweckdienlich. Dies gilt insbesondere in den Fällen in denen Unternehmen
bereits über geeignetes Spektrum zur Umsetzung des jeweiligen Geschäftsmo-
dells verfügen. Die Kammer folgt insoweit nicht dem Vorschlag eines Kommenta-
tors, der für dieses Verfahren die Berücksichtigung bereits in der Vergangenheit
erfüllter Zuteilungsvoraussetzungen gefordert hat.“
372 Für die weiteren Einzelheiten über die Anforderungen an die Glaubhaftmachung des
Frequenzbedarfs unter Berücksichtigung der Kriterien der Zuverlässigkeit, Leistungs-
fähigkeit und Fachkunde sowie des Frequenznutzungskonzepts für die technische
Umsetzung des geplanten Dienstekonzepts verweist die Kammer auf ihre Ausführun-
gen in der Verfügung vom 24. Juli 2014 (a. a. O., S. 12 ff.). Über die Glaubhaftma-
chung des Frequenzbedarfs hinausgehende Nachweise der Zuteilungspetenten (wie
z. B. Finanzierungszusagen) würden diese zu diesem Verfahrenszeitpunkt über Ge-
bühr belasten – nicht zuletzt auch wegen der damit verbundenen Kosten – und sind
mithin nicht verhältnismäßig. Der Forderung einiger Kommentatoren in ihren Stel-
lungnahmen zum Szenarienpapier, bei der Ermittlung der Frequenznachfrage solche
Bedarfsanmeldungen nicht zu berücksichtigen, bei denen Bewerber bereits in der
Vergangenheit die Zuteilungsvoraussetzungen nicht nachgewiesen haben, schließt
sich die Kammer daher nicht an.
373 In diesem Zusammenhang weist die Kammer darauf hin, dass die Bedarfsanmeldun-
gen der Ermittlung eines möglichen Bedarfsüberhangs und der sich hieraus ergeben-
den gesetzlich vorgesehenen Verfahrensschritte für die Frequenzzuteilungen dienen.
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Die Bedarfsermittlung erfolgt nach Maßgabe des § 55 TKG sowie diskriminierungsfrei
auf der Grundlage nachvollziehbarer und objektiver Verfahren. Hierfür ist es erforder-
lich, dass die Kammer Frequenzbedarfe zugrunde legt, die auf objektiven Tatsachen
beruhen und die tatsächlichen Bedarfe interessierter Unternehmen widerspiegeln.
Daher ist es mit dem Zweck des Bedarfsermittlungsverfahrens unvereinbar, wenn
dieses objektive Verfahren bzw. die Bedarfslage im Markt strategisch beeinflusst
wird.
374 Die Frequenzen werden durch die Bundesnetzagentur erst auf schriftlichen Antrag
der Bewerber und erst nach Teilnahme an einem Vergabeverfahren zugeteilt. Hierfür
wird die Bundesnetzagentur zeitnah vor der Durchführung eines Vergabeverfahrens
auffordern, die Zulassung zu dem Vergabeverfahren zu beantragen, § 61 Abs. 4 Satz
3 TKG. Auch die Bewerber, die ihr Interesse an konkreten Nutzungen der Frequen-
zen in den Bereichen 700 MHz, 900 MHz, 1800 MHz oder 1,5 GHz bereits im Rah-
men des Bedarfsermittlungsverfahrens qualifiziert dargelegt haben, haben gemäß
§ 55 Abs. 4 und 5 TKG entsprechende konkretere Darlegungen und auch Nachweise
für die Erfüllung der gesetzlichen Zuteilungsvoraussetzungen zu erbringen, § 61
Abs. 4 Satz 5 TKG.
375 Hierzu weist die Kammer darauf hin, dass sie entgegen der Ansicht eines Kommenta-
tors mit einer Neuallokation gerade nicht Frequenzen an Bewerber unabhängig von
ihrem tatsächlichen Frequenzbedarf vergibt. Vielmehr werden die gesetzlichen Min-
destvoraussetzungen für die Zulassung zum Versteigerungsverfahren überprüft (vgl.
hierzu Punkt III.1.3). Nach § 55 Abs. 5 Satz 1 Nr. 4 TKG muss im Sinne einer Zutei-
lungsvoraussetzung auch sichergestellt sein, dass die Frequenzen durch den Antrag-
steller einer effizienten Nutzung zugeführt werden. Hierzu hat jeder Antragsteller in
Form eines Frequenznutzungskonzeptes darzulegen, wie er eine effiziente Fre-
quenznutzung sicherstellen will. Das Frequenznutzungskonzept muss schlüssig und
nachvollziehbar sein und insbesondere Aussagen zur technischen Planung in Bezug
auf das konkrete Geschäftsmodell und Dienstekonzept enthalten. Eine generelle Un-
terscheidung zwischen den bereits bestehenden Netzbetreibern bzw. Frequenzzutei-
lungsinhabern und potenziellen Neueinsteigern – wie vereinzelt von Letzteren gefor-
dert wurde – verbietet sich aus Gründen der Gleichbehandlung der Antragsteller.
376 Die Kammer hält alle aktuellen, qualifizierten Bedarfsanmeldungen für hinreichend
aussagekräftig, um eine Prognose darüber treffen zu können, dass mit einer die ver-
fügbaren Frequenzen im 700-MHz, 900-MHz-,1800-MHz- und 1,5 GHz-Band über-
steigenden Anzahl von Anträgen zu rechnen ist (vgl. § 55 Abs. 10 Satz 1 Alt. 1 TKG).
377 Die interessierten Unternehmen haben in einem ersten Schritt nach Maßgabe der
Entscheidung vom 21. November 2011 schlüssige und nachvollziehbare Konzepte für
einen Planungszeitraum von fünf Jahren und länger vorgelegt. Am 9. November 2012
wurden die Ergebnisse des Bedarfsermittlungsverfahrens in einer Informationsveran-
staltung der Öffentlichkeit vorgestellt. Die interessierten Unternehmen haben dabei ih-
re Bedarfsanmeldungen bestätigt bzw. aufrechterhalten.
378 Die Kammer ist nach Prüfung der aktualisierten Bedarfsanmeldungen vom 24. Juli
2014 zu dem Ergebnis gelangt, dass die Bedarfsanmeldungen in der Summe das
verfügbare Spektrum in den Bereichen 700 MHz, 900 MHz, 1800 MHz sowie 1,5 GHz
deutlich, um mehr als 100 MHz, übersteigen.
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379 Das für dieses Verfahren verfügbare Spektrum im Umfang von insgesamt 270 MHz
ist in der nachfolgenden Tabelle nochmals dargestellt:
Frequenzband Frequenzbereiche Spektrum
700 MHz 703 – 733 / 758 – 788 MHz 2 x 30 MHz (gepaart)
900 MHz 880 - 915 / 925 – 960 MHz 2 x 35 MHz (gepaart)
1800 MHz 1725 - 1785 / 1820 - 1880 MHz 2 x 50 MHz (gepaart)
1,5 GHz 1452 - 1492 MHz 1 x 40 MHz (ungepaart)
Tabelle 5
380 Mit Blick auf das vorgesehene Kanalraster von 5 MHz können damit 2 x 30 MHz im
700-MHz-Bereich, 2 x 35 MHz im 900-MHz-Bereich und 2 x 50 MHz im 1800-MHz-
Bereich sowie 1 x 40 MHz im 1,5-GHz-Bereich bereitgestellt werden.
381 Die dargelegten Bedarfe übersteigen – auch unter Berücksichtigung der geänderten
Marktstruktur im Mobilfunkbereich – das zur Verfügung stehende Spektrum deutlich
um mehr als 100 MHz. Dies gilt auch unter Berücksichtigung der nunmehr zusätzlich
zur Verfügung gestellten 2 x 5 MHz im Bereich 1800 MHz.
382 Diese qualifizierten Bedarfsanmeldungen und der sich daraus ergebende Nachfrage-
überhang bilden die Tatsachengrundlage für die Prognoseentscheidung der Kammer.
Danach geht die Kammer davon aus, dass für Zuteilungen nicht in ausreichendem
Umfang geeignetes Spektrum verfügbar sein wird. Ihrer Prognoseentscheidung nach
§ 55 Abs. 10 Satz 2 Alt. 1 TKG legt die Kammer nach umfassenden Sachverhaltser-
mittlungen alle Tatsachen zugrunde, die zur Klärung der Verfügbarkeit ausreichenden
Frequenzspektrums zum Zeitpunkt der Vergabe von Belang sind.
383 Die Kammer ist aufgrund der qualifizierten Bedarfsanmeldungen und unter Einbezie-
hung eigener und internationaler Prognosen zu den marktlichen, technologischen und
internationalen Entwicklungen der Auffassung, dass zum Zeitpunkt der Vergabe mehr
Anträge gestellt werden als Frequenzen verfügbar sind.
384 Die Kammer hat bei ihrer Prognose nach Kenntnis aller Umstände, insbesondere un-
ter Beachtung der relevanten objektiven Tatsachen, im Rahmen eines objektiven,
transparenten und diskriminierungsfreien Verfahrens zu entscheiden. Hierbei ist künf-
tigen marktlichen Entwicklungen Rechnung zu tragen und neben bestehenden Fre-
quenznutzungen einschließlich der vorhandenen Technologien und Diensteangebote
sind auch absehbare technische Weiterentwicklungen und innovative Dienste zu be-
rücksichtigen.
385 Diese qualifizierten Bedarfsanmeldungen und der sich daraus ergebende Nachfrage-
überhang bilden die Tatsachengrundlage für die Prognoseentscheidung der Kammer.
Danach geht die Kammer davon aus, dass für Zuteilungen nicht in ausreichendem
Umfang geeignetes Spektrum verfügbar sein wird. Ihrer Prognoseentscheidung nach
§ 55 Abs. 10 Satz 2 Alt. 1 TKG legt die Kammer nach umfassenden Sachverhaltser-
mittlungen alle Tatsachen zugrunde, die zur Klärung der Verfügbarkeit ausreichenden
Frequenzspektrums zum Zeitpunkt der Vergabe von Belang sind.
386 Mit Blick auf diese Komplexität der frequenzregulatorischen Maßnahmen einerseits
und auf die dynamischen Entwicklungen der Marktverhältnisse und die immer kürze-
ren Entwicklungszyklen für innovative Technologien andererseits kann eine Prognose
nicht ein Abbild eines bestehenden Zustandes sein, sondern sie muss soweit möglich
auch absehbare zukünftige Entwicklungen einbeziehen, damit die Frequenzregulie-
rung den dynamischen Bedingungen am Markt gerecht werden kann. Daher sieht die
Kammer im Rahmen ihrer Knappheitsentscheidung eine Hauptaufgabe darin, neben
der Bewertung der bereits erfolgten Bedarfsanmeldungen die zukünftigen marktlichen
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und technologischen Entwicklungen abzuschätzen, um Frequenzen in einem wettbe-
werblichen Umfeld nachfrage- und bedarfsgerecht bereitzustellen.
387 Die Kammer ist zu der Überzeugung gelangt, dass Teile des bisher für GSM genutz-
ten Spektrums für eine gewisse Zeit weiterhin für GSM-Dienste genutzt werden. Ne-
ben der schrittweisen Umstellung von GSM auf Breitbandtechnik ist jedoch auch die
frühestmögliche Bereitstellung zusätzlichen Spektrums für mobiles Breitband erfor-
derlich. Mit Blick auf einen Zuteilungszeitraum von ca. 15 Jahren im Bereich des Mo-
bilfunks trägt die Kammer auch den mittelfristigen Entwicklungen im Mobilfunk Rech-
nung und stellt weitere Frequenzen für den Breitbandausbau im Bereich 700 MHz be-
reit.
388 Vor dem Hintergrund des bislang erreichten Erfolgs im deutschen Mobilfunkmarkt
wertet die Kammer die enorme Dynamik der technischen Entwicklung sowie der Ent-
wicklung der Diensteangebote und eines angemessenen Preisgefüges und die stetig
wachsende Zahl der Nutzer, die vermehrt mobile breitbandige Dienste nachfragen,
als Indikatoren dafür, dass sich ein weiter wachsender Bedarf nach geeigneten Fre-
quenzressourcen für einen weiteren Ausbau der Breitbandnetze ergibt. Auch die von
den Kommentatoren zum Analysepapier abgegebenen Stellungnahmen bestätigen
grundsätzlich diese Einschätzungen der Kammer.
389 Angesichts der stark steigenden Zahl der Kunden, die mobile Datenangebote nutzen,
und der dynamischen technologischen Entwicklung im Bereich der Endgeräte (z. B.
Smartphones) ist zu erwarten, dass eine stark wachsende Nachfrage nach mobilen
breitbandigen Angeboten (Stichwort „mobiles Internet“) Impulse für einen weiteren
Ausbau hochleistungsfähiger Breitbandnetze geben wird. So ist z. B. die Zahl der in
Deutschland verkauften Smartphones und Tablets stark gestiegen. So wurde bereits
im Februar letzten Jahres für das Jahr 2014 prognostiziert, dass knapp 82 Prozent al-
ler in Deutschland verkauften Mobiltelefone Smartphones sein werden (vgl. Presse-
mitteilung des BITKOM vom 12. Februar 2014). Seit dem Jahr 2012 sind erstmals
mehr Smartphones als herkömmliche Mobiltelefone im deutschen Markt (vgl.
Comscore-Studie „Digitales Deutschland“ von 2013).
390 Mit Blick auf die Zielsetzung der Breitbandstrategie strebt die Bundesregierung eine
flächendeckende Versorgung der Bevölkerung mit 50 Mbit/s bis zum Jahr 2018 an.
Zur Erreichung dieser Ziele sind die zeitnahe Abdeckung bisher unterversorgter Ge-
biete sowie die Steigerung der jeweilig zur Verfügung stehenden Datenraten erforder-
lich. Die Realisierung steigender Nachfragen nach hochbitratigen Datendiensten setzt
jedoch den Einsatz größerer Bandbreiten von 10 MHz und mehr voraus. Die techni-
sche Weiterentwicklung von LTE zu LTE-Advanced wird mit einer Bandbreite von bis
zu 100 MHz standardisiert.
391 Wesentliches Ziel der Breitbandstrategie ist, dass der Breitbandausbau in erster Linie
durch Wettbewerb und marktgetrieben von den Telekommunikationsunternehmen er-
folgt. Um Anreize für den Breitbandausbau auch in der Fläche zu setzen, müssen
weitere hierfür geeignete Frequenzressourcen bereitgestellt werden. Je mehr Unter-
nehmen ausreichendes und geeignetes Spektrum für den flächendeckenden Breit-
bandausbau verfügbar haben, umso mehr wird dieser im Infrastrukturwettbewerb vo-
rangetrieben.
392 Funkgestützte Hochgeschwindigkeitsnetze sind die essenzielle Voraussetzung für ei-
nen Zugang zu innovativen mobilen breitbandigen Diensten, wobei aber auch die be-
stehende und noch wachsende hohe Nachfrage nach Sprachkommunikation weiter-
hin noch entsprechende Netzkapazitäten in Anspruch nehmen wird. Hierfür ist die Be-
reitstellung entsprechend hoher Netzkapazitäten erforderlich. Einfluss auf die Erhö-
hung von Netzkapazitäten haben technologische Entwicklungen bei Netzelementen
und Endgeräten wie auch eine Optimierung von Netzarchitekturen, die zu einer effizi-
enteren Nutzung vorhandener Frequenzressourcen beitragen. Gleichwohl ist neben
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diesen Maßnahmen die frühzeitige Bereitstellung zusätzlicher geeigneter Frequenz-
ressourcen erforderlich.
393 Die absehbar stark wachsende Nachfrage nach mobilen Breitbanddiensten erfordert,
dass zur Erreichung der Breitbandziele einer flächendeckenden Versorgung mit min-
destens 50 Mbit/s entsprechende Übertragungskapazitäten kosteneffizient bereitge-
stellt werden. Andere Maßnahmen – wie beispielsweise Netzverdichtungen – sind
nach Ansicht der Kammer nicht gleichermaßen kosteneffizient, um die flächende-
ckende Versorgung außerhalb der Ballungsgebiete zu erreichen. Vielmehr kann eine
flächendeckende Versorgung zur Kapazitätssteigerung – insbesondere in ländlichen
Gebieten - mit der doppelten Menge an verfügbarem Spektrum wesentlich kosten-
günstiger erfolgen als eine andere Maßnahme wie die Netzverdichtung, bei der die
Zahl der Standorte erheblich ausgebaut werden müsste. Gerade die Akquirierung
neuer Standorte ist zeit- und kostenintensiv. Der schnelle und kosteneffiziente Aus-
bau zur Versorgung der ländlichen Räume mit den im Jahr 2010 vergebenen 800-
MHz-Frequenzen beruhte in erster Linie darauf, dass bestehende Standorte genutzt
werden konnten. Dies verdeutlicht, dass ohne die Bereitstellung ausreichenden
Spektrums unterhalb 1 GHz keine Anreize für den weiteren Ausbau hochleistungsfä-
higer funkgestützter Breitbandnetze in ländlichen Gebieten gegeben sind und damit
die Ziele der Breitbandstrategie sowie der Digitalen Agenda 2014-2017 nicht erreicht
werden können. Die digitale Kluft zwischen städtischen und ländlichen Gebieten wür-
de weiter vergrößert.
394 Auch internationale Studien über künftige Marktentwicklungen gehen von einer
enormen Steigerung der Datenvolumina und entsprechenden Frequenzbedarfen aus.
Die ITU (Internationale Fernmeldeunion) prognostiziert in ihrem Report ITU-R M.2243
(Assessment of the global mobile broadband deployments and forecasts for Internati-
onal Mobile Telecommunications, http://www.itu.int/pub/R-REP-M.2243-2011) die
Bedarfe für mobiles Breitband bis ins Jahr 2020. Durch den großen Erfolg neuer
Technologien und Geräte wie z. B. Smartphones oder Tablet-PCs, innovativer An-
wendungen sowie neuer Geschäftsmodelle und das dadurch geänderte Nutzungs-
verhalten der Mobilfunkkunden wurde bereits das Datenvolumen weit übertroffen,
welches von der ITU im Report ITU-R M.2072 für den Zeitraum 2007 bis 2011 prog-
nostiziert wurde. Daraufhin wurde die prognostizierte Entwicklung des Datenver-
kehrsaufkommens bis 2015 durch die ITU im Jahr 2011 nach oben angepasst. Selbst
dieses von der ITU erwartete Datenvolumen wird in der Cisco-Prognose aus dem
Jahr 2014 übertroffen (Cisco Visual Networking Index: Global Mobile Data Traffic Fo-
recast Update, 2013–2018).
395 Die Kammer prognostiziert, dass aufgrund der Bedarfsanmeldungen unter Berück-
sichtigung der marktlichen und technologischen Entwicklungen für die Vergabe der
Frequenzen in den Bereichen 700 MHz, 900 MHz, 1800 MHz sowie 1,5 GHz mehr
Anträge gestellt werden als Frequenzen verfügbar sind.
396 Soweit ein Kommentator gegen eine Frequenzknappheit anführt, dass einige Unter-
nehmen, die einen Frequenzbedarf angemeldet haben, über ungenutzte Frequenzzu-
teilungen in den Bereichen 450 MHz, 2 GHz, 2,6 GHz und 3,5 GHz verfügen würden
und somit nicht den dargelegten Bedarf hätten, weist die Kammer auf Folgendes hin:
397 Selbst wenn interessierte Unternehmen im Rahmen ihrer längerfristigen Planungen
einen Mehrbedarf über gegebenenfalls aktuell noch nicht ausgeübte Frequenzzutei-
lungen hinaus prognostizieren, vermag aus Sicht der Kammer die Stellungnahme
nicht zu überzeugen. Die Kammer sieht es vielmehr als unzulässige staatliche Ein-
flussnahme auf eigenverantwortlich zu treffende unternehmerische Entscheidungen
an, wenn sie die ermittelten qualifizierten Frequenzbedarfe unberücksichtigt lässt. Es
müssen allenfalls solche Bedarfe unberücksichtigt bleiben, von denen ohne weiteres
feststeht, dass ihnen offensichtlich eine Hortungsabsicht oder sachfremde Erwägun-
gen zu Grunde liegen oder offenkundig die Zuteilungsvoraussetzungen nicht vorlie-
gen. Die Bedarfsermittlung nach § 55 Abs. 10 TKG dient aber nicht dazu – wie aber
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von Kommentatoren behauptet – eine Knappheit durch frequenzregulatorische Be-
wertungen von angemeldeten Bedarfen durch die Bundesnetzagentur zu verhindern.
398 Im Einzelnen:
399 Die Beurteilung von Frequenzbedarfen erfolgt nicht pauschal für eine Nutzergruppe,
sondern muss konkret und individuell für jedes einzelne Unternehmen erfolgen (siehe
§§ 55 Abs. 4 und 5 sowie 61 Abs. 3 TKG). Andernfalls bliebe zum Beispiel unberück-
sichtigt, dass das vom Kommentator angesprochene Gesamtvolumen an zugeteilten
Frequenzen gerade nicht zu gleichen Teilen an die bestehenden Netzbetreiber zuge-
teilt wurde. Eine pauschale Betrachtung von Nutzergruppen würde zudem außer Acht
lassen, dass die interessierten Unternehmen die zu vergebenden Frequenzen ent-
sprechend ihrer individuellen geschäftlichen Planungen grundsätzlich mit allen hierfür
vorgesehenen Technologien verwenden dürfen (vgl. § 54 Abs. 2 TKG). Ebenso wenig
würde eine pauschale Betrachtung dem Umstand Rechnung tragen, dass die Zutei-
lungsinhaber mit den Frequenzen alle Arten von Telekommunikationsdiensten erbrin-
gen dürfen.
400 Ausgangspunkt der Bedarfsfeststellung sind also grundsätzlich die von den Marktteil-
nehmern selbst angemeldeten Bedarfe. Diese individuellen Frequenzbedarfe ermit-
teln die interessierten Unternehmen eigenverantwortlich auf der Grundlage ihrer
wettbewerblichen Besonderheiten. Ihre wettbewerblichen Handlungsoptionen haben
die Unternehmen einerseits in Bezug auf den intramodalen Wettbewerb im Mobil-
funksektor zu bewerten. Von besonderer Bedeutung ist hierbei der Erwerb wettbe-
werbsadäquater Frequenzausstattungen mit Blick auf die geänderte Marktstruktur
und Wettbewerbssituation infolge der Fusion Telefónica/E-Plus. Andererseits haben
die Unternehmen den intermodalen Wettbewerb zwischen Mobilfunk und Festnetz zu
würdigen.
401 Zu den wettbewerblichen Besonderheiten von Unternehmen zählt insbesondere die
Beschaffenheit ihrer Netze, die die Grundlage für die Angebotsvielfalt, Qualität und
Preise ihrer geplanten Produkte sind. Die Beschaffenheit der Netze bestimmt die
Handlungsoptionen sowohl im intermodalen als auch im intramodalen Wettbewerb.
Darüber hinaus treffen die Unternehmen in eigener Verantwortung Prognosen über
Markt- und Kommunikationsentwicklungen, nachfragegerechte Netzkapazitäten sowie
ihre strategischen und wettbewerblichen Ausrichtungen. So kann der Frequenzbedarf
zum Beispiel auch davon abhängen, ob Unternehmen eine „aggressive“ Geschäfts-
strategie verfolgen, die auf die Gewinnung neuer Kunden oder Kundengruppen oder
die Vermarktung zunehmend breitbandiger Dienste zielt. Des Weiteren kann der Fre-
quenzbedarf davon abhängen, ob Unternehmen planen, ihren Kunden in Bezug auf
Preis, Angebotsvielfalt und Qualität flächendeckend oder vorrangig in städtischen
Gebieten Dienste anzubieten. Schließlich können die interessierten Unternehmen ih-
ren Frequenzbedarfen mit Blick auf die Laufzeit der Zuteilungen auch ihre Prognosen
über künftige geschäftliche, marktliche oder technologische Entwicklungen (LTE-
Advanced, 5G etc.) zugrunde legen.
402 Dass interessierte Unternehmen im Rahmen ihrer längerfristigen Planungen einen
Mehrbedarf über gegebenenfalls aktuell noch nicht ausgeübte Frequenzzuteilungen
hinaus prognostizieren können, hat das Verwaltungsgericht Köln in seinem Urteil vom
3. September 2014 (Az. 21 K4413/11; Seite 21 f.) dem Grunde nach bestätigt:
„Die für die Bedarfsfeststellung maßgeblichen Bedarfsanmeldungen der Unter-
nehmen können zum entscheidungserheblichen Zeitpunkt in Anbetracht der übli-
cherweise langfristigen Frequenzzuteilungen naturgemäß auch mitbeeinflusst
sein durch Planungen und Entwicklungen, die einen in der Zukunft liegenden
Zeitraum betreffen; grundsätzlich- soweit die geltenden Frequenznutzungsbe-
stimmungen es zulassen und das Widerrufermessen nach § 63 Abs. 1
Satz 1 TKG nicht im Sinne eines Widerrufs auszuüben ist - kann den geltend
gemachten Bedarfen daher auch ein abschätzbarer Mehrbedarf im Zuteilungs-
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zeitraum zu Grunde gelegt werden. Deswegen führt auch der Umstand, dass ein
Zuteilungspetent in gewissem Umfang über aktuell (noch) nicht ausgeübte Fre-
quenznutzungsrechte verfügt, nicht ohne weiteres dazu, dass ein von ihm gel-
tend gemachter Mehrbedarf an Frequenzen bei der Bedarfsfeststellung und der
Prognose, ob mit einer überschießenden Anzahl von Zuteilungsanträgen zu
rechnen ist, unberücksichtigt bleiben muss.“
403 Entgegen der Ansicht des Kommentators ist für Frequenzzuteilungen oberhalb von
1 GHz das Widerrufsermessen der Bundesnetzagentur nach § 63 Abs. 1 Satz 1 TKG
nicht im Sinne eines Widerrufs auszuüben.
404 Hinsichtlich der Frage nach einem frequenzregulatorischen Handlungsbedarf zur Si-
cherstellung einer effizienten Frequenznutzung im Bereich 3,5 GHz hat die Kammer
in ihrer Entscheidung zum Zusammenschluss der Unternehmen Telefónica und E-
Plus insbesondere Folgendes klargestellt (a. a. O., Rn. 288 f.):
„Im Frequenzband 3,5 GHz bestehen Zuteilungen der E-Plus im Umfang von
2 x 42 MHz (gepaart). Die übrigen Beteiligten verfügen über keine Frequenzen in
diesem Band. Durch die Fusion der Netzbetreiber Telefónica und E-Plus kommt
es daher im Bereich 3,5 GHz nicht zu einer Veränderung der Spektrumsvertei-
lung.
Die Kammer erwartet keine kurzfristige Einführung von LTE in einem Umfang,
der eine Diskriminierung verursachen würde. Es ist weiterhin darauf hinzuweisen,
dass im Bereich 3,5 GHz weitere Frequenzen für Zuteilungen zur Verfügung ste-
hen. Aus diesen Gründen sieht die Kammer derzeit keinen frequenzregulatori-
schen Handlungsbedarf.“
405 Hinsichtlich der Nutzung von gepaarten Frequenzen im Bereich bei 2,6 GHz hat die
Kammer in ihrer Entscheidung zum Zusammenschluss der Unternehmen Telefónica
und E-Plus mit Blick auf die 900-MHz- und 1800-MHz-Frequenzen auf folgende Un-
terschiede hingewiesen (a. a. O., Rn. 283):
„Des Weiteren werden kurzfristige Diskriminierungen aufgrund der Frequenzaus-
stattungen in diesem Band nicht gesehen, da diese Frequenzen derzeit vorrangig
zur Kapazitätserweiterung in städtischen Gebieten (wie z. B. Hot Spots) genutzt
werden, im Gegensatz zu den Frequenzen in den Bereichen 800 MHz, 900 MHz,
1800 MHz und 2 GHz.“
406 Hinsichtlich der gepaarten Frequenzen im Bereich bei 2 GHz hat die Kammer in ihrer
Entscheidung zum Zusammenschluss der Unternehmen Telefónica und E-Plus aus-
geführt (a. a. O., Rn. 285 ff.), dass sie einen möglichen Handlungsbedarf nach
Kenntnis der Neuallokation prüfen wird:
„Im Übrigen hat die Kammer bei der Bewertung eines kurzfristigen Handlungsbe-
darfs bei 2 GHz auch berücksichtigt, dass das Fusionsunternehmen Teile des
1800-MHz-Bandes vorzeitig zurückzugeben hat. In diesem Zusammenhang ist
darauf hinzuweisen, dass die Kammer in ihrer Bewertung für die vorzeitige Räu-
mung auch die Frequenzausstattung des Fusionsunternehmens im Bereich
2 GHz zugrunde gelegt hat. Das Fusionsunternehmen kann Sprachverkehr aus
dem Bereich 1800 MHz kurzfristig in sein UMTS-Netz verlagern. Auch mit Blick
hierauf sieht die Kammer derzeit keine Diskriminierung durch die größere Fre-
quenzausstattung des Fusionsunternehmens im Bereich 2 GHz. Die Kammer
wird aber insbesondere im Bereich 2 GHz einen möglichen Handlungsbedarf mit
Blick auf künftige, durch die Neuallokation in den Bereichen 900 MHz und
1800 MHz veränderte Frequenzausstattungen aller Wettbewerber im Rahmen ei-
ner Gesamtbetrachtung prüfen (Frequenzverteilungsuntersuchung).“
407 Hinsichtlich der Nutzung ungepaarter Frequenzen in den Bereichen bei 2 GHz und
2,6 GHz hat die Kammer in ihrer Entscheidung zum Zusammenschluss der Unter-
nehmen Telefónica und E-Plus Folgendes ausgeführt (a. a. O., Rn. 285 ff.):
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„Die für den Mobilfunk in Europa bedeutendsten Frequenzen sind die gepaarten
Frequenzbereiche bei 800 MHz, 900 MHz, 1800 MHz und 2 GHz.
Aus Sicht der Präsidentenkammer ergibt sich für die ungepaarten Frequenzbe-
reiche derzeit kein frequenzregulatorischer Handlungsbedarf aufgrund zu erwar-
tender Diskriminierung der Wettbewerber. Für die ungepaarten Frequenzberei-
che bei 2 GHz und 2,6 GHz steht derzeit noch nicht in einem Umfang Technik für
Mobilfunk in Europa zur Verfügung beziehungsweise wird diese noch nicht ein-
gesetzt, um den Massenmarkt zu adressieren. Diese Frequenzen sind derzeit
insbesondere zur Kapazitätserweiterung in sogenannten Hot Spots vorgesehen.
Sofern von Kommentatoren eine effiziente Frequenznutzung infrage gestellt und
zugleich eine Umverteilung von Frequenzen zugunsten von Wettbewerbern be-
ziehungsweise potenziellen Neueinsteigern gefordert wurde, ist anzumerken,
dass eine fusionsbedingte Änderung mit Blick auf eine effiziente Frequenznut-
zung nicht zu erwarten ist. Die Kammer erwartet, dass nach dem zügigen Breit-
bandnetzausbau mit den Frequenzen in den Bereichen 800 MHz und 1800 MHz
– insbesondere mit LTE – auch die Frequenzen im Bereich 2,6 GHz (gepaarte
und ungepaarte Frequenzen) vermehrt zum Einsatz kommen werden.“
408 Darüber hinaus ist bei der Würdigung von Frequenzbedarfen zu beachten, dass ent-
gegen der Ansicht des Kommentators die zur Vergabe anstehenden Frequenzen in
den Bereichen bei 700 MHz und 900 MHz nicht ohne weiteres mit Frequenzen in den
Bereichen bei 2 GHz oder höher austauschbar sind. Frequenzen unterhalb von
1 GHz eignen sich wegen ihrer physikalischen Ausbreitungseigenschaften besser zur
kosteneffizienten Versorgung ländlicher Räume als Frequenzen oberhalb 1 GHz.
409 Des Weiteren stellt ein Kommentator die Bedarfe der bestehenden Mobilfunknetzbe-
treiber in Frage, weil sie seiner Ansicht nach nicht das gesamte zugeteilte Spektrum
in den Bereichen 900 MHz und 1800 MHz gegenwärtig effizient nutzen. Diese Be-
trachtungsweise bedarf schon deshalb einer Klarstellung, weil die Beurteilung einer
effizienten Frequenznutzung gerade nicht pauschal für alle bestehenden Zuteilungs-
inhaber erfolgen kann, sondern konkret und individuell für jeden einzelnen Zutei-
lungsinhaber zu erfolgen hat. Hierzu weist die Kammer darauf hin, dass sie in ihrer
Entscheidung zum Zusammenschluss von Telefónica und E-Plus (Az: BK1 – 13/002)
einen kurzfristigen Handlungsbedarf für die Frequenzbereiche bei 900 MHz und 1800
MHz festgestellt hat, um diskriminierungsfreie Frequenzausstattungen und effiziente
Frequenznutzungen sicherzustellen. Hierzu ist in o. a. Entscheidung (Rn. 242 f.) Fol-
gendes ausgeführt:
„Die Kammer ist der Ansicht, dass die dem Fusionsunternehmen zur Verfügung
stehende Spektrumsmenge bei 900/1800 MHz unter den Gesichtspunkten der
Diskriminierungsfreiheit sowie der effizienten Frequenznutzung nicht gerechtfer-
tigt ist. Selbst wenn das Fusionsunternehmen 2 x 20 MHz (gepaart) für LTE-
Dienste im Bereich 1800 MHz nutzen würde, stünde diesem noch – bei ver-
gleichbarer Kundenzahl – etwa doppelt so viel Spektrum wie seinen Wettbewer-
bern für GSM-Dienste zur Verfügung. So steht z. B. der Vodafone in diesen Fre-
quenzbereichen nur Spektrum im Umfang von 2 x 17,8 MHz (gepaart) zur Verfü-
gung, das für GSM genutzt wird. Diesem Wettbewerber stehen nicht vergleichba-
re Frequenzressourcen zur Verfügung, um in diesen Frequenzbändern LTE ne-
ben GSM kurzfristig einführen zu können. Überdies bestehen Bedenken, da das
Fusionsunternehmen bei annähernd vergleichbarer Kundenzahl wie seine Wett-
bewerber über die Hälfte des gesamten Spektrums in den Bereichen 900 MHz
und 1800 MHz verfügen würde. Damit könnten die Wettbewerber nicht kurzfristig
auf die fusionsbedingten Asymmetrien reagieren. Mit Blick auf den Grundsatz der
effizienten Frequenznutzung wurde von Telefónica nicht dargelegt, warum selbst
bei Nutzung von 2 x 20 MHz (gepaart) für Breitbandtechnologien die verglichen
mit den Wettbewerbern doppelte Menge an GSM-Spektrum nicht ausreichen soll-
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