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Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Amtsblätter bis 2018“
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diesen Maßnahmen die frühzeitige Bereitstellung zusätzlicher geeigneter Frequenz-
ressourcen erforderlich.
393 Die absehbar stark wachsende Nachfrage nach mobilen Breitbanddiensten erfordert,
dass zur Erreichung der Breitbandziele einer flächendeckenden Versorgung mit min-
destens 50 Mbit/s entsprechende Übertragungskapazitäten kosteneffizient bereitge-
stellt werden. Andere Maßnahmen – wie beispielsweise Netzverdichtungen – sind
nach Ansicht der Kammer nicht gleichermaßen kosteneffizient, um die flächende-
ckende Versorgung außerhalb der Ballungsgebiete zu erreichen. Vielmehr kann eine
flächendeckende Versorgung zur Kapazitätssteigerung – insbesondere in ländlichen
Gebieten - mit der doppelten Menge an verfügbarem Spektrum wesentlich kosten-
günstiger erfolgen als eine andere Maßnahme wie die Netzverdichtung, bei der die
Zahl der Standorte erheblich ausgebaut werden müsste. Gerade die Akquirierung
neuer Standorte ist zeit- und kostenintensiv. Der schnelle und kosteneffiziente Aus-
bau zur Versorgung der ländlichen Räume mit den im Jahr 2010 vergebenen 800-
MHz-Frequenzen beruhte in erster Linie darauf, dass bestehende Standorte genutzt
werden konnten. Dies verdeutlicht, dass ohne die Bereitstellung ausreichenden
Spektrums unterhalb 1 GHz keine Anreize für den weiteren Ausbau hochleistungsfä-
higer funkgestützter Breitbandnetze in ländlichen Gebieten gegeben sind und damit
die Ziele der Breitbandstrategie sowie der Digitalen Agenda 2014-2017 nicht erreicht
werden können. Die digitale Kluft zwischen städtischen und ländlichen Gebieten wür-
de weiter vergrößert.
394 Auch internationale Studien über künftige Marktentwicklungen gehen von einer
enormen Steigerung der Datenvolumina und entsprechenden Frequenzbedarfen aus.
Die ITU (Internationale Fernmeldeunion) prognostiziert in ihrem Report ITU-R M.2243
(Assessment of the global mobile broadband deployments and forecasts for Internati-
onal Mobile Telecommunications, http://www.itu.int/pub/R-REP-M.2243-2011) die
Bedarfe für mobiles Breitband bis ins Jahr 2020. Durch den großen Erfolg neuer
Technologien und Geräte wie z. B. Smartphones oder Tablet-PCs, innovativer An-
wendungen sowie neuer Geschäftsmodelle und das dadurch geänderte Nutzungs-
verhalten der Mobilfunkkunden wurde bereits das Datenvolumen weit übertroffen,
welches von der ITU im Report ITU-R M.2072 für den Zeitraum 2007 bis 2011 prog-
nostiziert wurde. Daraufhin wurde die prognostizierte Entwicklung des Datenver-
kehrsaufkommens bis 2015 durch die ITU im Jahr 2011 nach oben angepasst. Selbst
dieses von der ITU erwartete Datenvolumen wird in der Cisco-Prognose aus dem
Jahr 2014 übertroffen (Cisco Visual Networking Index: Global Mobile Data Traffic Fo-
recast Update, 2013–2018).
395 Die Kammer prognostiziert, dass aufgrund der Bedarfsanmeldungen unter Berück-
sichtigung der marktlichen und technologischen Entwicklungen für die Vergabe der
Frequenzen in den Bereichen 700 MHz, 900 MHz, 1800 MHz sowie 1,5 GHz mehr
Anträge gestellt werden als Frequenzen verfügbar sind.
396 Soweit ein Kommentator gegen eine Frequenzknappheit anführt, dass einige Unter-
nehmen, die einen Frequenzbedarf angemeldet haben, über ungenutzte Frequenzzu-
teilungen in den Bereichen 450 MHz, 2 GHz, 2,6 GHz und 3,5 GHz verfügen würden
und somit nicht den dargelegten Bedarf hätten, weist die Kammer auf Folgendes hin:
397 Selbst wenn interessierte Unternehmen im Rahmen ihrer längerfristigen Planungen
einen Mehrbedarf über gegebenenfalls aktuell noch nicht ausgeübte Frequenzzutei-
lungen hinaus prognostizieren, vermag aus Sicht der Kammer die Stellungnahme
nicht zu überzeugen. Die Kammer sieht es vielmehr als unzulässige staatliche Ein-
flussnahme auf eigenverantwortlich zu treffende unternehmerische Entscheidungen
an, wenn sie die ermittelten qualifizierten Frequenzbedarfe unberücksichtigt lässt. Es
müssen allenfalls solche Bedarfe unberücksichtigt bleiben, von denen ohne weiteres
feststeht, dass ihnen offensichtlich eine Hortungsabsicht oder sachfremde Erwägun-
gen zu Grunde liegen oder offenkundig die Zuteilungsvoraussetzungen nicht vorlie-
gen. Die Bedarfsermittlung nach § 55 Abs. 10 TKG dient aber nicht dazu – wie aber
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von Kommentatoren behauptet – eine Knappheit durch frequenzregulatorische Be-
wertungen von angemeldeten Bedarfen durch die Bundesnetzagentur zu verhindern.
398 Im Einzelnen:
399 Die Beurteilung von Frequenzbedarfen erfolgt nicht pauschal für eine Nutzergruppe,
sondern muss konkret und individuell für jedes einzelne Unternehmen erfolgen (siehe
§§ 55 Abs. 4 und 5 sowie 61 Abs. 3 TKG). Andernfalls bliebe zum Beispiel unberück-
sichtigt, dass das vom Kommentator angesprochene Gesamtvolumen an zugeteilten
Frequenzen gerade nicht zu gleichen Teilen an die bestehenden Netzbetreiber zuge-
teilt wurde. Eine pauschale Betrachtung von Nutzergruppen würde zudem außer Acht
lassen, dass die interessierten Unternehmen die zu vergebenden Frequenzen ent-
sprechend ihrer individuellen geschäftlichen Planungen grundsätzlich mit allen hierfür
vorgesehenen Technologien verwenden dürfen (vgl. § 54 Abs. 2 TKG). Ebenso wenig
würde eine pauschale Betrachtung dem Umstand Rechnung tragen, dass die Zutei-
lungsinhaber mit den Frequenzen alle Arten von Telekommunikationsdiensten erbrin-
gen dürfen.
400 Ausgangspunkt der Bedarfsfeststellung sind also grundsätzlich die von den Marktteil-
nehmern selbst angemeldeten Bedarfe. Diese individuellen Frequenzbedarfe ermit-
teln die interessierten Unternehmen eigenverantwortlich auf der Grundlage ihrer
wettbewerblichen Besonderheiten. Ihre wettbewerblichen Handlungsoptionen haben
die Unternehmen einerseits in Bezug auf den intramodalen Wettbewerb im Mobil-
funksektor zu bewerten. Von besonderer Bedeutung ist hierbei der Erwerb wettbe-
werbsadäquater Frequenzausstattungen mit Blick auf die geänderte Marktstruktur
und Wettbewerbssituation infolge der Fusion Telefónica/E-Plus. Andererseits haben
die Unternehmen den intermodalen Wettbewerb zwischen Mobilfunk und Festnetz zu
würdigen.
401 Zu den wettbewerblichen Besonderheiten von Unternehmen zählt insbesondere die
Beschaffenheit ihrer Netze, die die Grundlage für die Angebotsvielfalt, Qualität und
Preise ihrer geplanten Produkte sind. Die Beschaffenheit der Netze bestimmt die
Handlungsoptionen sowohl im intermodalen als auch im intramodalen Wettbewerb.
Darüber hinaus treffen die Unternehmen in eigener Verantwortung Prognosen über
Markt- und Kommunikationsentwicklungen, nachfragegerechte Netzkapazitäten sowie
ihre strategischen und wettbewerblichen Ausrichtungen. So kann der Frequenzbedarf
zum Beispiel auch davon abhängen, ob Unternehmen eine „aggressive“ Geschäfts-
strategie verfolgen, die auf die Gewinnung neuer Kunden oder Kundengruppen oder
die Vermarktung zunehmend breitbandiger Dienste zielt. Des Weiteren kann der Fre-
quenzbedarf davon abhängen, ob Unternehmen planen, ihren Kunden in Bezug auf
Preis, Angebotsvielfalt und Qualität flächendeckend oder vorrangig in städtischen
Gebieten Dienste anzubieten. Schließlich können die interessierten Unternehmen ih-
ren Frequenzbedarfen mit Blick auf die Laufzeit der Zuteilungen auch ihre Prognosen
über künftige geschäftliche, marktliche oder technologische Entwicklungen (LTE-
Advanced, 5G etc.) zugrunde legen.
402 Dass interessierte Unternehmen im Rahmen ihrer längerfristigen Planungen einen
Mehrbedarf über gegebenenfalls aktuell noch nicht ausgeübte Frequenzzuteilungen
hinaus prognostizieren können, hat das Verwaltungsgericht Köln in seinem Urteil vom
3. September 2014 (Az. 21 K4413/11; Seite 21 f.) dem Grunde nach bestätigt:
„Die für die Bedarfsfeststellung maßgeblichen Bedarfsanmeldungen der Unter-
nehmen können zum entscheidungserheblichen Zeitpunkt in Anbetracht der übli-
cherweise langfristigen Frequenzzuteilungen naturgemäß auch mitbeeinflusst
sein durch Planungen und Entwicklungen, die einen in der Zukunft liegenden
Zeitraum betreffen; grundsätzlich- soweit die geltenden Frequenznutzungsbe-
stimmungen es zulassen und das Widerrufermessen nach § 63 Abs. 1
Satz 1 TKG nicht im Sinne eines Widerrufs auszuüben ist - kann den geltend
gemachten Bedarfen daher auch ein abschätzbarer Mehrbedarf im Zuteilungs-
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zeitraum zu Grunde gelegt werden. Deswegen führt auch der Umstand, dass ein
Zuteilungspetent in gewissem Umfang über aktuell (noch) nicht ausgeübte Fre-
quenznutzungsrechte verfügt, nicht ohne weiteres dazu, dass ein von ihm gel-
tend gemachter Mehrbedarf an Frequenzen bei der Bedarfsfeststellung und der
Prognose, ob mit einer überschießenden Anzahl von Zuteilungsanträgen zu
rechnen ist, unberücksichtigt bleiben muss.“
403 Entgegen der Ansicht des Kommentators ist für Frequenzzuteilungen oberhalb von
1 GHz das Widerrufsermessen der Bundesnetzagentur nach § 63 Abs. 1 Satz 1 TKG
nicht im Sinne eines Widerrufs auszuüben.
404 Hinsichtlich der Frage nach einem frequenzregulatorischen Handlungsbedarf zur Si-
cherstellung einer effizienten Frequenznutzung im Bereich 3,5 GHz hat die Kammer
in ihrer Entscheidung zum Zusammenschluss der Unternehmen Telefónica und E-
Plus insbesondere Folgendes klargestellt (a. a. O., Rn. 288 f.):
„Im Frequenzband 3,5 GHz bestehen Zuteilungen der E-Plus im Umfang von
2 x 42 MHz (gepaart). Die übrigen Beteiligten verfügen über keine Frequenzen in
diesem Band. Durch die Fusion der Netzbetreiber Telefónica und E-Plus kommt
es daher im Bereich 3,5 GHz nicht zu einer Veränderung der Spektrumsvertei-
lung.
Die Kammer erwartet keine kurzfristige Einführung von LTE in einem Umfang,
der eine Diskriminierung verursachen würde. Es ist weiterhin darauf hinzuweisen,
dass im Bereich 3,5 GHz weitere Frequenzen für Zuteilungen zur Verfügung ste-
hen. Aus diesen Gründen sieht die Kammer derzeit keinen frequenzregulatori-
schen Handlungsbedarf.“
405 Hinsichtlich der Nutzung von gepaarten Frequenzen im Bereich bei 2,6 GHz hat die
Kammer in ihrer Entscheidung zum Zusammenschluss der Unternehmen Telefónica
und E-Plus mit Blick auf die 900-MHz- und 1800-MHz-Frequenzen auf folgende Un-
terschiede hingewiesen (a. a. O., Rn. 283):
„Des Weiteren werden kurzfristige Diskriminierungen aufgrund der Frequenzaus-
stattungen in diesem Band nicht gesehen, da diese Frequenzen derzeit vorrangig
zur Kapazitätserweiterung in städtischen Gebieten (wie z. B. Hot Spots) genutzt
werden, im Gegensatz zu den Frequenzen in den Bereichen 800 MHz, 900 MHz,
1800 MHz und 2 GHz.“
406 Hinsichtlich der gepaarten Frequenzen im Bereich bei 2 GHz hat die Kammer in ihrer
Entscheidung zum Zusammenschluss der Unternehmen Telefónica und E-Plus aus-
geführt (a. a. O., Rn. 285 ff.), dass sie einen möglichen Handlungsbedarf nach
Kenntnis der Neuallokation prüfen wird:
„Im Übrigen hat die Kammer bei der Bewertung eines kurzfristigen Handlungsbe-
darfs bei 2 GHz auch berücksichtigt, dass das Fusionsunternehmen Teile des
1800-MHz-Bandes vorzeitig zurückzugeben hat. In diesem Zusammenhang ist
darauf hinzuweisen, dass die Kammer in ihrer Bewertung für die vorzeitige Räu-
mung auch die Frequenzausstattung des Fusionsunternehmens im Bereich
2 GHz zugrunde gelegt hat. Das Fusionsunternehmen kann Sprachverkehr aus
dem Bereich 1800 MHz kurzfristig in sein UMTS-Netz verlagern. Auch mit Blick
hierauf sieht die Kammer derzeit keine Diskriminierung durch die größere Fre-
quenzausstattung des Fusionsunternehmens im Bereich 2 GHz. Die Kammer
wird aber insbesondere im Bereich 2 GHz einen möglichen Handlungsbedarf mit
Blick auf künftige, durch die Neuallokation in den Bereichen 900 MHz und
1800 MHz veränderte Frequenzausstattungen aller Wettbewerber im Rahmen ei-
ner Gesamtbetrachtung prüfen (Frequenzverteilungsuntersuchung).“
407 Hinsichtlich der Nutzung ungepaarter Frequenzen in den Bereichen bei 2 GHz und
2,6 GHz hat die Kammer in ihrer Entscheidung zum Zusammenschluss der Unter-
nehmen Telefónica und E-Plus Folgendes ausgeführt (a. a. O., Rn. 285 ff.):
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„Die für den Mobilfunk in Europa bedeutendsten Frequenzen sind die gepaarten
Frequenzbereiche bei 800 MHz, 900 MHz, 1800 MHz und 2 GHz.
Aus Sicht der Präsidentenkammer ergibt sich für die ungepaarten Frequenzbe-
reiche derzeit kein frequenzregulatorischer Handlungsbedarf aufgrund zu erwar-
tender Diskriminierung der Wettbewerber. Für die ungepaarten Frequenzberei-
che bei 2 GHz und 2,6 GHz steht derzeit noch nicht in einem Umfang Technik für
Mobilfunk in Europa zur Verfügung beziehungsweise wird diese noch nicht ein-
gesetzt, um den Massenmarkt zu adressieren. Diese Frequenzen sind derzeit
insbesondere zur Kapazitätserweiterung in sogenannten Hot Spots vorgesehen.
Sofern von Kommentatoren eine effiziente Frequenznutzung infrage gestellt und
zugleich eine Umverteilung von Frequenzen zugunsten von Wettbewerbern be-
ziehungsweise potenziellen Neueinsteigern gefordert wurde, ist anzumerken,
dass eine fusionsbedingte Änderung mit Blick auf eine effiziente Frequenznut-
zung nicht zu erwarten ist. Die Kammer erwartet, dass nach dem zügigen Breit-
bandnetzausbau mit den Frequenzen in den Bereichen 800 MHz und 1800 MHz
– insbesondere mit LTE – auch die Frequenzen im Bereich 2,6 GHz (gepaarte
und ungepaarte Frequenzen) vermehrt zum Einsatz kommen werden.“
408 Darüber hinaus ist bei der Würdigung von Frequenzbedarfen zu beachten, dass ent-
gegen der Ansicht des Kommentators die zur Vergabe anstehenden Frequenzen in
den Bereichen bei 700 MHz und 900 MHz nicht ohne weiteres mit Frequenzen in den
Bereichen bei 2 GHz oder höher austauschbar sind. Frequenzen unterhalb von
1 GHz eignen sich wegen ihrer physikalischen Ausbreitungseigenschaften besser zur
kosteneffizienten Versorgung ländlicher Räume als Frequenzen oberhalb 1 GHz.
409 Des Weiteren stellt ein Kommentator die Bedarfe der bestehenden Mobilfunknetzbe-
treiber in Frage, weil sie seiner Ansicht nach nicht das gesamte zugeteilte Spektrum
in den Bereichen 900 MHz und 1800 MHz gegenwärtig effizient nutzen. Diese Be-
trachtungsweise bedarf schon deshalb einer Klarstellung, weil die Beurteilung einer
effizienten Frequenznutzung gerade nicht pauschal für alle bestehenden Zuteilungs-
inhaber erfolgen kann, sondern konkret und individuell für jeden einzelnen Zutei-
lungsinhaber zu erfolgen hat. Hierzu weist die Kammer darauf hin, dass sie in ihrer
Entscheidung zum Zusammenschluss von Telefónica und E-Plus (Az: BK1 – 13/002)
einen kurzfristigen Handlungsbedarf für die Frequenzbereiche bei 900 MHz und 1800
MHz festgestellt hat, um diskriminierungsfreie Frequenzausstattungen und effiziente
Frequenznutzungen sicherzustellen. Hierzu ist in o. a. Entscheidung (Rn. 242 f.) Fol-
gendes ausgeführt:
„Die Kammer ist der Ansicht, dass die dem Fusionsunternehmen zur Verfügung
stehende Spektrumsmenge bei 900/1800 MHz unter den Gesichtspunkten der
Diskriminierungsfreiheit sowie der effizienten Frequenznutzung nicht gerechtfer-
tigt ist. Selbst wenn das Fusionsunternehmen 2 x 20 MHz (gepaart) für LTE-
Dienste im Bereich 1800 MHz nutzen würde, stünde diesem noch – bei ver-
gleichbarer Kundenzahl – etwa doppelt so viel Spektrum wie seinen Wettbewer-
bern für GSM-Dienste zur Verfügung. So steht z. B. der Vodafone in diesen Fre-
quenzbereichen nur Spektrum im Umfang von 2 x 17,8 MHz (gepaart) zur Verfü-
gung, das für GSM genutzt wird. Diesem Wettbewerber stehen nicht vergleichba-
re Frequenzressourcen zur Verfügung, um in diesen Frequenzbändern LTE ne-
ben GSM kurzfristig einführen zu können. Überdies bestehen Bedenken, da das
Fusionsunternehmen bei annähernd vergleichbarer Kundenzahl wie seine Wett-
bewerber über die Hälfte des gesamten Spektrums in den Bereichen 900 MHz
und 1800 MHz verfügen würde. Damit könnten die Wettbewerber nicht kurzfristig
auf die fusionsbedingten Asymmetrien reagieren. Mit Blick auf den Grundsatz der
effizienten Frequenznutzung wurde von Telefónica nicht dargelegt, warum selbst
bei Nutzung von 2 x 20 MHz (gepaart) für Breitbandtechnologien die verglichen
mit den Wettbewerbern doppelte Menge an GSM-Spektrum nicht ausreichen soll-
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te, die eigenen Kunden mit ausreichender Kapazität für GSM-Dienste ohne rele-
vante Qualitätseinbußen versorgen zu können.“
410 Die Kammer hat es als ermessensgerecht und zweckmäßig erachtet, die o. g. Ziele
im Wege einer Neuallokation der Frequenzen in den Bereichen 900 MHz und
1800 MHz wie folgt zu erreichen (vgl. Rn. 324 ff. a. a. O.):
„Die vorzeitige teilweise Rückgabe von Frequenzen aus den Bereichen bei
900 MHz und 1800 MHz bis zum 31. Dezember 2015 in Verbindung mit einer
Neuallokation in einem offenen, objektiven, transparenten und diskriminierungs-
freien Verfahren als auch die Frequenzverteilungsuntersuchung dienen nach
Maßgabe des § 52 Abs. 1 TKG dem Zweck, eine effiziente Frequenznutzung si-
cherzustellen sowie den übrigen einschlägigen Regulierungszielen und -
grundsätzen nach § 2 Abs. 2 und 3 TKG Geltung zu verschaffen. Dabei hat die
Kammer insbesondere als Ziele der Regulierung die Wahrung der Nutzer-, ins-
besondere der Verbraucherinteressen auf dem Gebiet der Telekommunikation
nach § 2 Abs. 2 Nr. 1 TKG, die Sicherstellung eines chancengleichen Wettbe-
werbs und die Förderung nachhaltig wettbewerbsorientierter Märkte der Tele-
kommunikation im Bereich der Telekommunikationsdienste und –netze nach § 2
Abs. 2 Nr. 2 TKG und die Beschleunigung des Ausbaus von hochleistungsfähi-
gen öffentlichen Telekommunikationsnetzen der nächsten Generation nach § 2
Abs. 2 Nr. 5 TKG berücksichtigt. Die Kammer wendet bei der Verfolgung der ge-
nannten Ziele objektive, transparente, nichtdiskriminierende und verhältnismäßi-
ge Regulierungsgrundsätze nach § 2 Abs. 3 Nr. 2 TKG an, indem sie gewährleis-
tet, dass Betreiber von Telekommunikationsnetzen und Anbieter von Telekom-
munikationsdiensten unter vergleichbaren Umständen nicht diskriminiert werden.
Diese Ziele und Grundsätze liegen im Interesse der Allgemeinheit. (...)“.
Anordnung eines Vergabeverfahrens
Hierzu wurde Folgendes vorgetragen:
411 Die derzeit bestehenden Frequenznutzungsrechte im 900/1800-MHz-Bereich sollten
– zumindest für einen Übergangszeitraum – verlängert werden.
412 Es sei zu überlegen, Frequenzbereiche, die zum jetzigen Zeitpunkt von den etablier-
ten Marktakteuren nicht zwingend benötigt würden, der Allgemeinheit zur Verfügung
zu stellen, statt sie für eine Technologie zu reservieren, die aufgrund des verbunde-
nen Investitionsaufwands nur von großen Marktakteuren eingesetzt werden könnte.
Eine Alternative zur Allgemeinzuteilung bestünde darin bei der Versteigerung Spekt-
rum für Neueinsteiger freizuhalten, um auf diese Weise kleineren Unternehmen eine
Chance am Markt zu geben. Überdies wird vorgeschlagen, Frequenzen unterhalb
1 GHz zur lizenzfreien Nutzung für WiFi zur Verfügung zu stellen. In Betracht käme
die geplante Duplexlücke von 733 MHz – 758 MHz oder die nachrangige Nutzung im
verbleibenden DVB-T-Frequenzbereich.
Die Kammer urteilt hierzu wie folgt:
413 Die Anordnung eines Vergabeverfahrens erfolgt nach Maßgabe von §§ 55 Abs. 10,
61 TKG in Verbindung mit Art. 87 f GG, §§ 2 Abs. 2 und 3, 55 Abs. 4 und 5 TKG der-
gestalt, dass der Zuteilung der Frequenzen für den drahtlosen Netzzugang zum An-
gebot von Telekommunikationsdiensten in den Bereichen 700 MHz, 900 MHz, 1800
MHz sowie weiterer Frequenzen im Bereich 1,5 GHz ein Vergabeverfahren voranzu-
gehen hat.
414 Nach § 55 Abs. 10 TKG „kann“ die Bundesnetzagentur unbeschadet des Absatzes 5
anordnen, dass der Zuteilung von Frequenzen ein Vergabeverfahren nach § 61 TKG
voranzugehen hat. Im Falle einer Knappheit besteht eine gesetzliche Vorprägung,
dass ein Vergabeverfahren anzuordnen ist.
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415 In den Frequenzbereichen 700 MHz, 900 MHz und 1800 MHz sowie 1,5 GHz sind für
Frequenzzuteilungen nicht in ausreichendem Umfang verfügbare Frequenzen vor-
handen (vgl. hierzu unter 1.3). Für diese Frequenzbereiche besteht nach § 55
Abs. 10 TKG aufgrund der festgestellten Knappheit der Frequenzen grundsätzlich ei-
ne gesetzliche Vorprägung für die Anordnung eines Vergabeverfahrens.
416 Das Vergabeverfahren ist geeignet, den gesetzlichen Auftrag der Bundesnetzagentur
sicherzustellen. Eine – wie von Kommentatoren geforderte – Verlängerung von GSM-
Frequenznutzungsrechten wäre nicht gleichermaßen geeignet, die Regulierungsziele
nach § 2 Abs. 2 TKG sicherzustellen.
417 Mit der Durchführung eines Vergabeverfahrens wird dem Regulierungsziel der Ver-
braucherinteressen nach § 2 Abs. 2 Nr. 1 TKG, welches die größtmöglichen Vorteile
für den Verbraucher in Bezug auf Auswahl, Qualität und Preis erfordert, grundsätzlich
Rechnung getragen. Aufgrund einer technologie- und diensteneutralen Zuteilung der
bereitgestellten Frequenzen kann abhängig von den Geschäftsmodellen der Mobil-
funknetzbetreiber und der Nachfrage der Verbraucher sowohl die Fortführung der flä-
chendeckenden Versorgung mit Sprachkommunikation als auch der Ausbau der
Breitbandinfrastruktur erfolgen. Mit der Ausgestaltung des Vergabeverfahrens werden
Anreize gesetzt, wonach die Frequenzen schnellstmöglich und effizient genutzt wer-
den, damit für den Verbraucher innovative Dienste zu erschwinglichen Preisen be-
reitgestellt werden. Im Falle einer Verlängerung ist nicht gleichermaßen sichergestellt,
dass neben der Fortführung GSM auch der Breitbandausbau schnellstmöglich erfolgt.
Die bisherige Fragmentierung insbesondere im Bereich 900 MHz würde fortgeführt,
was einen Einsatz der Frequenzen in für Breitbandtechniken geeigneten 5-MHz-
Blöcken zulasten der Breitbandversorgung der Verbraucher verzögern könnte.
418 Mit einem Vergabeverfahren wird ein wesentliches Regulierungsziel, nämlich die Si-
cherstellung chancengleichen Wettbewerbs und Förderung nachhaltig wettbewerbs-
orientierter Märkte (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 TKG), realisiert. Das Vergabeverfahren ist ein ob-
jektives, offenes, transparentes und diskriminierungsfreies Verfahren, das sowohl den
etablierten Mobilfunknetzbetreibern als auch Markteinsteigern für die jeweiligen Ge-
schäftsmodelle den chancengleichen Zugang zu der Ressource Frequenz ermöglicht.
Ein chancengleicher Wettbewerb für Marktteilnehmer und Neueinsteiger kann insbe-
sondere durch ein Vergabeverfahren mit geeigneten Verfahrensregelungen sicherge-
stellt werden. Eine Zugangsmöglichkeit eines Neueinsteigers wäre im Fall der Ver-
längerung der 900/1800-MHz-Frequenzzuteilungen ausgeschlossen. Gerade mit
Blick auf die geänderte Marktstruktur gilt es, den Zugang zu Frequenzressourcen in
einem offenen, transparenten und diskriminierungsfreien Verfahren sicherzustellen,
um hierdurch den Wettbewerb auf Infrastruktur- und Diensteebene zu fördern.
419 Eine Förderung nachhaltig wettbewerbsorientierter Märkte erfordert auch im Rahmen
der Bereitstellung von Frequenzen für Wettbewerber die Rahmenbedingungen und
Verfahrensbedingungen so zu gestalten, dass in möglichst weiten Bereichen funkti-
onsfähiger Wettbewerb fortbestehen und intensiviert werden kann. Das Vergabever-
fahren ist geeignet, mögliche negative wettbewerbliche Auswirkungen in Bezug auf
die Frequenzausstattung zu verhindern. Hierdurch kann im Gegensatz zu einer Ver-
längerung erreicht werden, dass auch die bestehenden Netzbetreiber ihre Fre-
quenzausstattungen in Bezug auf die sich ändernden marktlichen Rahmenbedingun-
gen und ihre jeweiligen Geschäftsmodelle anpassen können.
420 Auch wenn zunächst erwogen wurde, zur Sicherstellung des Infrastrukturgewährleis-
tungsauftrages nach Art. 87 f GG eine „Frequenzreserve“ von 2 x 5 MHz (gepaart) je
etabliertem Netzbetreiber im Bereich 900 MHz auf Antrag zuzuteilen, weist die Kam-
mer auf Folgendes hin: Die Erwägungen zur Frequenzreserve erfolgten mit Blick auf
die Sicherung der zum damaligen Zeitpunkt bestehenden vier flächendeckenden Inf-
rastrukturen, insbesondere für Sprachkommunikation. Die Frequenzreserve war unter
den damaligen marktlichen Umständen von vier unabhängigen Mobilfunknetzen die
gebotene regulatorische Maßnahme.
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421 Im Hinblick auf das nunmehr geänderte Marktumfeld und das damit geänderte Ver-
hältnis von Marktteilnehmern zur verfügbaren Spektrumsmenge kann das Ziel der
Fortführung der bestehenden GSM-Infrastrukturen jedoch auch mit der Festlegung
einer Spektrumskappe sichergestellt werden. Die Auferlegung einer Spektrumskappe
von 2 x 15 MHz im Bereich 900 MHz ist zur Wahrung des chancengleichen Wettbe-
werbs auch in der Fläche und der Förderung nachhaltig wettbewerbsorientierter
Märkte geboten. Hiermit kann erreicht werden, dass jeder Mobilfunknetzbetreiber ei-
ne hinreichend große und geeignete Menge an Frequenzspektrum erwerben kann,
damit die Verbraucher weiterhin die Vorteile von im Wettbewerb stehenden flächen-
deckenden Mobilfunknetzen nutzen können. Alle Mobilfunknetzbetreiber verfügen
über weiteres Frequenzspektrum in anderen Frequenzbereichen, so dass sie sowohl
GSM-Dienstleistungen als auch Breitbanddienste anbieten können.
422 Zur Gewährleistung der fortwährenden Versorgung der Verbraucher mit flächende-
ckenden Mobilfunkdiensten ist eine Beschränkung der Bietrechte geboten, aber auch
ausreichend. Hierdurch kann jeder Mobilfunknetzbetreiber im Bereich 900 MHz
Spektrum zum Ausbau oder Erhalt der bestehenden Infrastruktur erwerben.
423 Gleichzeitig kann mit der Vorgabe einer Spektrumskappe auch erreicht werden, dass
ein Neueinsteiger im Rahmen eines offenen, transparenten und diskriminierungsfrei-
en Vergabeverfahrens eine hinreichend große und geeignete Menge an Frequenz-
spektrum unterhalb 1 GHz erwerben kann.
424 Durch ein Vergabeverfahren kann dem Regulierungsziel der Beschleunigung des
Ausbaus von hochleistungsfähigen öffentlichen Telekommunikationsnetzen der
nächsten Generation (§ 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG) Rechnung getragen werden. Mit der
technologieneutralen Bereitstellung der Frequenzen in einem Vergabeverfahren wer-
den Anreize gesetzt, die Frequenzen schnellstmöglich und effizient für hochleistungs-
fähige mobile Breitbandnetze zu nutzen. Im Falle einer Verlängerung ist nicht gleich-
ermaßen sichergestellt, dass der Ausbau von hochleistungsfähigen öffentlichen Tele-
kommunikationsnetzen der nächsten Generation schnellstmöglich erfolgt. Für den
Breitbandausbau ist ein geeignetes Kanalraster von 5 MHz oder einem Vielfachen
hiervon förderlich, was bei einer Verlängerung der Frequenznutzungsrechte in den
Bereichen 900 MHz und 1800 MHz nicht gegeben wäre.
425 Das Vergabeverfahren ist geeignet, die effiziente Frequenznutzung im Sinne des § 2
Abs. 2 Nr. 7 TKG sicherzustellen. Mit dem Vergabeverfahren kann festgestellt wer-
den, welche der Zuteilungspetenten am besten geeignet sind, die zu vergebenden
Frequenzen effizient zu nutzen. So belegt ein erfolgreiches Gebot typischerweise die
Bereitschaft und die Fähigkeit, die zuzuteilende Frequenz im marktwirtschaftlichen
Wettbewerb der Dienstleistungsangebote möglichst optimal einzusetzen und sich um
eine wirtschaftliche und sparsame Verwendung der Frequenz zu bemühen.
426 Mit Blick auf die vorgenommene Abwägung der Regulierungsziele und -grundsätze
kann der Forderung einiger Kommentatoren nach einer Verlängerung der Frequenz-
nutzungsrechte in den Bereichen 900 MHz und 1800 MHz daher nicht gefolgt wer-
den.
427 Soweit gefordert wird, Frequenzbereiche unterhalb 1 GHz der Allgemeinheit zur Ver-
fügung zu stellen, weist die Kammer hier auf die besondere Bedeutung dieser Fre-
quenzen für den flächendeckenden Ausbau mit mobilem Breitband und der entspre-
chenden Nachfrage für einen bundesweiten Einsatz dieser Frequenzen hin.
Zu II. Wahl des Vergabeverfahrens nach § 61 Abs. 1 TKG
428 Hierzu wurde Folgendes vorgetragen:
429 Es wird vorgetragen, eine Frequenzversteigerung sei zumindest zum jetzigen Zeit-
punkt nicht angezeigt und würde den Breitbandzielen der Bundesregierung entge-
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genstehen, da eine Auktion dem Markt dringend für den Ausbau der mobilen Breit-
bandnetze benötigte Finanzmittel entziehen würde.
430 Darüber hinaus wurde vorgetragen, das Versteigerungsverfahren sei nicht das Re-
gelverfahren, da insbesondere die Frequenzen in den Bereichen 900 MHz und
1800 MHz aufgrund des GSM-Konzeptes außerhalb von Versteigerungsverfahren
vergeben worden seien.
431 Die Kammer urteilt hierzu wie folgt:
432 Die Kammer ordnet an, dass der Zuteilung der Frequenzen in den Bereichen
700 MHz, 900 MHz, 1800 MHz sowie im Bereich 1,5 GHz ein Versteigerungsverfah-
ren voranzugehen hat, § 61 Abs. 1 und 2 TKG.
433 Die Durchführung der Versteigerung stellt die Regulierungsziele nach § 2 Abs. 2 TKG
sicher. Ein Vergabeverfahren kann gemäß § 61 Abs. 1 Satz 1 TKG als Versteige-
rungsverfahren oder als Ausschreibungsverfahren durchgeführt werden. Nach § 61
Abs. 2 Satz 1 TKG ist grundsätzlich das Versteigerungsverfahren nach § 61
Abs. 5 TKG durchzuführen, es sei denn, dieses Verfahren ist nicht geeignet, die Re-
gulierungsziele nach § 2 Abs. 2 TKG sicherzustellen. Hierzu hat das Bundesverwal-
tungsgericht (vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Oktober 2012, Az: 6 C 13/11, Rn. 33) Fol-
gendes ausgeführt:
„Bei der danach vorzunehmenden Verfahrensbestimmung hat die Bundesnetza-
gentur zwar kein Ermessen, denn nach § 61 Abs. 2 Satz 1 TKG ist grundsätzlich
das Versteigerungsverfahren durchzuführen, falls dieses Verfahren nicht aus-
nahmsweise ungeeignet zur Erreichung der Regulierungsziele ist. Im Hinblick auf
diese Bewertung ist aber - auf der Tatbestandsseite der Norm - ein Beurteilungs-
spielraum der Bundesnetzagentur anzuerkennen. Er rechtfertigt sich aus der
Notwendigkeit, zur Bestimmung der Geeignetheit bzw. Ungeeignetheit des Ver-
steigerungsverfahrens in eine komplexe Abwägung der Regulierungsziele einzu-
treten, was die Gewichtung und den Ausgleich gegenläufiger öffentlicher und pri-
vater Belange einschließt.“
434 Nach § 61 Abs. 2 Satz 1 TKG besteht ein Regel-Ausnahme-Verhältnis zugunsten des
Versteigerungsverfahrens, so dass grundsätzlich von der Geeignetheit dieses Verfah-
rens zur Erreichung der Regulierungsziele auszugehen ist. Mit einer Auktion kann
das gesetzliche Ziel eines Vergabeverfahrens erreicht werden, nämlich diejenigen
Bewerber auszuwählen, die am besten geeignet sind, die Frequenzen effizient zu
nutzen. In der amtlichen Begründung zu § 61 Abs. 5 TKG (§ 59 Abs. 5 TKG des Re-
gierungsentwurfs TKG-2004, BR-Drs. 755/03, S. 109) wird in diesem Zusammenhang
Folgendes ausgeführt:
„Das erfolgreiche Gebot belegt typischerweise die Bereitschaft und die Fähigkeit,
die zuzuteilende Frequenz im marktwirtschaftlichen Wettbewerb der Dienstleis-
tungsangebote möglichst optimal einzusetzen und sich um eine wirtschaftliche
und sparsame Verwendung der Frequenz zu bemühen.“
435 Soweit von Kommentatoren vorgetragen wird, eine Auktion würde dem Markt drin-
gend für den Ausbau der mobilen Breitbandnetze benötigte Finanzmittel entziehen,
ist die Kammer vielmehr der Ansicht, dass das Versteigerungsverfahren geeignet ist,
eine sparsame und optimale Verwendung der Frequenzressourcen zu fördern. Das
Versteigerungsverfahren setzt Anreize zum Einsatz möglichst effizienter Funksyste-
me und eine damit verbundene möglichst optimale und sparsame Nutzung der Fre-
quenzspektren im Wettbewerb. Auch sind aus Sicht der Kammer keine Anhaltspunkte
ersichtlich, dass ein Auktionsverfahren zu dem von Kommentatoren vorgetragenen
Nachteilen für den Breitbandausbau führen wird. Dieser Vortrag wird beispielsweise
durch den zügigen Breitbandausbau nach der Versteigerung im Jahr 2010 widerlegt.
436 Nach § 61 Abs. 2 Satz 2 TKG kann ausnahmsweise die Eignung des Versteigerungs-
verfahrens zur Sicherstellung der Regulierungsziele in Frage stehen, wenn entweder
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für die Frequenznutzung, für die die Frequenzen unter Beachtung des Frequenzpla-
nes verwendet werden dürfen, bereits Frequenzen ohne vorherige Durchführung ei-
nes Versteigerungsverfahrens zugeteilt wurden oder ein Antragsteller für die zuzutei-
lenden Frequenzen eine gesetzlich begründete Präferenz geltend machen kann.
437 Frequenzen im Bereich 900 MHz und 1800 MHz wurden in der Vergangenheit in un-
terschiedlichen Verfahren zugeteilt. Mit der Öffnung des Marktes für den digitalen zel-
lularen Mobilfunk wurden diese Frequenzen im Rahmen der sog. GSM-Lizenzen (Li-
zenzen zum Errichten und Betreiben von Digitalen zellularen Mobilfunknetzen nach
dem GSM- bzw. DCS-1800-Standard) vergeben. Anfang der 1990er Jahre wurde zu-
nächst das 900-MHz-Spektrum im Umfang von jeweils 2 x 12,4 MHz (gepaart) an die
sog. D-Netzbetreiber (Telekom Deutschland GmbH und Vodafone GmbH) und später
das 1800-MHz-Spektrum an die sog. E-Netzbetreiber (E-Plus Mobilfunk GmbH & Co.
KG und Telefónica Germany GmbH & Co. OHG) im Umfang von je 2 x 22,4 MHz
(gepaart) auf der Grundlage von Ausschreibungsverfahren zugeteilt. 1999 wurde wei-
teres zusätzlich zur Verfügung stehendes Spektrum aus dem Bereich 1800 MHz für
Mobilfunkanwendungen nach dem GSM 1800-Standard im Rahmen einer Versteige-
rung unter den vier seinerzeit tätigen Mobilfunknetzbetreibern vergeben (vgl. Ent-
scheidung der Präsidentenkammer der Reg TP vom 21. Juni 1999; Vfg-Nr. 70/1999,
ABl. Reg TP 11/1999, S. 1751). Die Frequenzausstattungen der E-Netzbetreiber im
900-MHz-Band für den GSM-Mobilfunk von jeweils 2 x 5 MHz (gepaart) beruhen ge-
mäß dem GSM-Konzept 2005 (Konzept zur Vergabe weiteren Spektrums für den digi-
talen zellularen öffentlichen Mobilfunk unterhalb von 1,9 GHz - GSM-Konzept – Vfg-
Nr. 88/2005, ABl. Bundesnetzagentur 23/2005, S. 1852; Mit-Nr. 168/2012, ABl. Bun-
desnetzagentur 3/2012, S. 361 ff.) auf Einzelzuteilungen (Frequenzverlagerungsbe-
scheiden).
438 Diese GSM-Frequenznutzungsrechte laufen grundsätzlich zum 31. Dezember 2016
aus und sollen im Rahmen dieses Verfahrens entsprechend den Widmungen im Fre-
quenzplan für den drahtlosen Netzzugang zum Angebot von Telekommunikations-
diensten – ohne Beschränkung auf den GSM-Standard – zur Verfügung gestellt wer-
den. Mit Blick hierauf steht die Eignung des Versteigerungsverfahrens im Sinne des
§ 61 Abs. 2 Satz 2 TKG zur Vergabe der nunmehr einheitlich neu zu vergebenden
Frequenzen im Bereich 900/1800 MHz für den drahtlosen Netzzugang nicht dadurch
in Frage, dass diese in der Vergangenheit für einen anderen Widmungszweck ohne
Durchführung eines Versteigerungsverfahrens zugeteilt wurden. Mit der Durchführung
eines Versteigerungsverfahrens bestehen keine heterogenen Marktzutrittsbedingun-
gen mehr für Zuteilungspetenten. Damit wird der chancengleiche und diskriminie-
rungsfreie Frequenzzugang (§ 2 Abs. 2 Nr. 2, § 55 Abs. 1 Satz 3 TKG) für jeden der
Zuteilungspetenten gewahrt.
439 Soweit ein Kommentator vorträgt, das Versteigerungsverfahren sei nicht das Regel-
verfahren, da insbesondere die Frequenzen in den Bereichen 900 MHz und
1800 MHz aufgrund des GSM-Konzeptes außerhalb von Versteigerungsverfahren
vergeben worden seien, weist die Kammer darauf hin, dass im Rahmen des GSM-
Konzepts die Frequenzen für GSM – und damit im Wesentlichen für Sprachkommuni-
kationsdienste – zugeteilt wurden.
440 Demgegenüber wurden alle Frequenzen für mobiles Breitband bislang im Rahmen
von Versteigerungsverfahren vergeben. Dies gilt für die Versteigerung der Frequen-
zen im Bereich 2 GHz im Jahr 2000 und der Frequenzen im Bereich 3,5 GHz im Jahr
2006. So wurden auch entsprechend der Widmung für den drahtlosen Netzzugang
zum Angebot von Telekommunikationsdiensten bereits weitere neu zur Verfügung
stehende Frequenzen in den Bereichen 800 MHz, 1800 MHz, 2 GHz und 2,6 GHz im
Rahmen der Versteigerung im Jahr 2010 auf der Grundlage der Präsidentenkammer-
entscheidung vom 12. Oktober 2009 (Vfg-Nr. 59/2009; ABl. Bundesnetzagentur
20/2009, S. 3623) versteigert.
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441 Das Versteigerungsverfahren ist auch geeignet, die Regulierungsziele nach § 2
Abs. 2 TKG sicherzustellen. Auch wenn die Fallbeispiele des § 61 Abs. 2 TKG dem
Wortlaut nach nicht erfüllt sind, hat die Kammer die Eignung des Versteigerungsver-
fahrens zur Sicherstellung der Regulierungsziele detailliert geprüft.
442 Mit dem Versteigerungsverfahren steht ein objektives, offenes, transparentes und
diskriminierungsfreies Verfahren zur wettbewerblichen Allokation von Frequenzspekt-
rum zur Verfügung. Mit dem Versteigerungsverfahren kann insbesondere dem Infra-
strukturgewährleistungsauftrag nach Art. 87 f GG hinreichend Rechnung getragen
werden und zugleich nachhaltig wettbewerbsorientierte Märkte der Telekommunikati-
on im Bereich der Dienste und Netze, auch in der Fläche, gefördert werden.
443 Im Einzelnen:
444 Das Versteigerungsverfahren ist gemessen an dem Regulierungsziel der Verbrau-
cherinteressen nach § 2 Abs. 2 Nr. 1 TKG das geeignete Vergabeverfahren.
445 Durch die Vergabe von Frequenzen in einem anreizorientierten Versteigerungsver-
fahren kann die Frequenzallokation optimiert werden. Damit wird dem Markt ein
Höchstmaß an Flexibilität entsprechend den jeweiligen Geschäftsmodellen gegeben,
welches die Netzbetreiber entsprechend den Verbraucherinteressen in Bezug auf
Preis, Qualität und Auswahl nutzen können. Mit der Vergabe der Frequenzen in ei-
nem Versteigerungsverfahren werden Anreize gesetzt, dass die Frequenzen im Inte-
resse der Verbraucher schnellstmöglich genutzt und damit zum Angebot innovativer
Dienste im Wettbewerb eingesetzt werden.
446 Das Versteigerungsverfahren ist gemessen an dem Regulierungsziel des § 2 Abs. 2
Nr. 2 TKG das geeignete Vergabeverfahren zur Sicherstellung eines chancenglei-
chen Wettbewerbs und Förderung nachhaltig wettbewerbsorientierter Märkte der Te-
lekommunikation im Bereich der Telekommunikationsdienste und -netze sowie der
zugehörigen Einrichtungen und Dienste, auch in der Fläche. Mit der Durchführung ei-
nes Versteigerungsverfahrens erhalten sowohl die bestehenden Mobilfunknetzbetrei-
ber als auch Neueinsteiger im Verbraucherinteresse gleichermaßen in einem offenen,
diskriminierungsfreien und transparenten Verfahren Zugang zu den Frequenzres-
sourcen. Gerade Neueinsteiger erhalten in einem solchen Verfahren ein Höchstmaß
an Transparenz und Flexibilität in Bezug auf die Wert- und Nutzungsinterdependen-
zen zwischen den verschiedenen Frequenzbändern in den Bereichen 700 MHz,
900 MHz, 1800 MHz und 1,5 GHz.
447 Hierzu weist die Kammer darauf hin, dass die Teilnahmemöglichkeit am Versteige-
rungsverfahren nicht beschränkt ist, sofern ein Zuteilungspetent die fachlichen und
sachlichen Mindestvoraussetzungen erfüllt. Die Vergabe- und Auktionsregeln sind so
ausgestaltet, dass ein diskriminierungsfreier Zugang zu den Frequenzressourcen so-
wohl für bestehende Mobilfunknetzbetreiber als auch für mögliche Neueinsteiger ge-
geben ist (vgl. hierzu Punkte III und IV).
448 Das Versteigerungsverfahren ist im Sinne des § 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG geeignet, den
Ausbau von hochleistungsfähigen Telekommunikationsnetzen der nächsten Genera-
tion zu beschleunigen. Durch die Höchstgebote in einem Versteigerungsverfahren
werden Anreize dafür gesetzt, dass die Frequenzen zügig und nachfragegerecht für
mobiles Breitband eingesetzt werden, damit die Erwerbskosten schnellstmöglich
amortisiert werden.
449 Das Versteigerungsverfahren ist im Sinne des § 2 Abs. 2 Nr. 7 TKG geeignet, die ef-
fiziente Frequenznutzung sicherzustellen. Das Versteigerungsverfahren ist geeignet,
eine optimale und sparsame Verwendung der Ressourcen zu fördern und setzt An-
reize zum Einsatz möglichst effizienter Funksysteme und eine damit verbundene
möglichst optimale Nutzung der Frequenzspektren im Wettbewerb.
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