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Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Amtsblätter bis 2018“
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b. Sprache über LTE
Nach dem Ergebnis der letzten Marktanalyse wurden Leistungen der Anrufzustellung über
ein LTE-Netz dem relevanten Markt für den Fall zugerechnet, dass während der Geltungs-
dauer der Marktanalyse Mobilfunknetzbetreiber ihr LTE-Netz für den Sprachverkehr einset-
zen. Aufgrund der Tatsache, dass von einigen Unternehmen für ausgewählte Kundengrup-
pen beziehungsweise für bestimmte Endgerätetypen VoLTE tatsächlich angeboten wird, ist
auch davon auszugehen, dass über LTE-Netze Terminierungsleistungen im Sinne des Mark-
tes Nr. 2 angeboten werden dürften, sofern VoLTE nicht ausschließlich netzintern verfügbar
sein sollte. Daher ist die Einbeziehung der Leistungen im Vergleich zur letzten Festlegung
schon aufgrund eines möglichen tatsächlichen Angebots ohnehin gegeben.
Um über die geschilderte Variante hinaus Telefongespräche mit LTE-Technik zu gewährleis-
ten, gibt es grundsätzlich weitere Möglichkeiten:
• Das IP Multimedia Subsystem (IMS) ist ein Ansatz zur Übermittlung von Sprachpa-
keten auch über das LTE-Netz. IMS wurde von 3GPP im Rahmen der UMTS-
Standardisierung entwickelt, um einen standardisierten Zugriff auf Dienste aus unter-
schiedlichen Netzen zu ermöglichen. IMS nutzt das SIP (Session Initiation Protocol)
als Basis-Protokoll. Es ermöglicht, Verbindungen zwischen Teilnehmern über ein IP-
Netz herzustellen. IMS stellt eine Plattform für IP-basierte Netze dar, in die bestehen-
de Dienste migriert werden können. IMS ist somit ein weiterer konsequenter Schritt
hin zu einem vollständig IP-basierten Netz. Allerdings ist IMS im Hinblick auf seine
Komplexität die technisch aufwändigste Lösung.
• Voice over LTE via GAN (VoLGA) wäre auf dem Weg zu einem kompletten IP-Netz
eine Übergangslösung mit dem Vorteil einer leichten Implementierung in das bereits
bestehende Netz der Mobilfunkanbieter. Dem Mobilfunknetz muss lediglich ein VANC
(VoLGA Access Network Controller) hinzugefügt werden, im Kernnetz sind keine Än-
derungen notwendig. VoLGA stellt eine Weiterentwicklung des 3GPP GAN (Generic
Access Network) dar, das entwickelt wurde, um leitungsvermittelnde Dienste über ein
IP-Netz anbieten zu können. Ein großer Vorteil des VoLGA-Standards ist der „Fall-
back“, d. h. wenn der Endnutzer eine LTE-Zelle verlässt und keine Übergabe auf ein
weitere LTE-Zelle erfolgt, ist ein Fallback auf das UMTS- und GSM-Netz möglich.
• Circuit Switches Fallback (CS Fallback) stellt die einfachste Variante dar. Für die
Terminierung von Sprache und SMS wird nicht das LTE-Netz, sondern das UMTS-
oder GSM-Netz genutzt, es wird sozusagen ein Rückzug von LTE auf UMTS und
GSM erzeugt. Ist der Endnutzer mit seinem Mobiltelefon in einer LTE-Zelle angemel-
det, findet parallel eine Anmeldung in bestehende UMTS- und GSM-Netze statt. Tele-
fongespräche und SMS-Dienste würden dann über das UMTS- oder GSM-Netz statt-
finden.
Alle über LTE-Netze angebotenen Produkte waren zu Beginn zunächst einmal nur für den
stationären Einsatz und weniger für eine echte mobile Nutzung konzipiert.
Die Entwicklung des Marktes und seiner technischen Voraussetzungen und die künftige wirt-
schaftliche Bedeutung der LTE-Netze für die Mobilfunkunternehmen im Rahmen der
Sprachterminierung kann weiterhin nur prognostiziert werden, da die Entwicklung der LTE-
Technologie naturgemäß noch durch Unsicherheiten geprägt ist. Solche Unsicherheiten füh-
ren aber nicht automatisch dazu, eine Einschätzung des betroffenen Marktes innerhalb des
Prognosezeitraums gänzlich zu unterlassen beziehungsweise nur im Falle einer erneuten
Marktuntersuchung vornehmen zu dürfen.
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Im Rahmen der erforderlichen vorausschauenden Analyse ist zu bedenken, dass die Mobil-
funknetzbetreiber zwischenzeitlich, wie bereits im Rahmen der letzten Marktanalyse erwar-
tet, einen signifikanten Ausbau ihrer LTE-Netze in größerem Umfang getätigt haben und für
den Prognosezeitraum bis einschließlich 2018 weiter tätigen werden.
Es hat sich gezeigt, dass der Ausbau der LTE-Netze zwischenzeitlich weiter vorangeschrit-
ten ist. So führte der Ausbau zu einer auf Einwohner bezogenen LTE-Netzabdeckung der
Telekom Deutschland GmbH und der Vodafone GmbH Ende 2014 von rund 80 Prozent be-
ziehungsweise rund 73 Prozent gegenüber jeweils 67 Prozent Ende 2013. Die Telefónica
Germany GmbH & Co. OHG erreichte Ende 2014 eine LTE-Einwohnerabdeckung von rund
62 Prozent. Zudem konnten Ende 2014 laut dem Breitbandatlas der Bundesregierung
92,1 Prozent der deutschen Haushalte über LTE-Anschlüsse mit einer Downloadgeschwin-
digkeit ab 2 Mbit/s verfügen. LTE mit Downloadgeschwindigkeiten ab 6 Mbit/s konnten
74,7 Prozent der Haushalte erhalten. 74
Auch hat die Verfügbarkeit von LTE-Endgeräten weiter zugenommen. Entsprechend den
Angaben im Jahresbericht der Bundesnetzagentur 2014 werden SIM-Karten in wachsendem
Maße in Endgeräten eingesetzt, um mobile Datenübertragungsdienste zu nutzen. Ende 2014
wurden rund 52,6 Mio. SIM -Karten in UMTS- und LTE-fähigen Geräten verwendet. Die LTE-
Teilnehmerzahl ist demnach rasant von rund 5,6 Mio. Ende 2013 auf rund 13 Mio. Ende
2014 gestiegen.75
Gleichwohl ist es allerdings so, dass die Mobilfunknetzbetreiber in Deutschland in ihrem für
den Terminierungsmarkt relevanten Leistungsangebot aktuell fast noch ausschließlich die
GSM- beziehungsweise UMTS-Telekommunikationsnetze nutzen beziehungsweise nutzen
dürften.
Im Ergebnis hält es die Bundesnetzagentur daher für hinreichend wahrscheinlich, dass die
Netzbetreiber mit der Einführung von Sprachtelefonie noch vor Ende der voraussichtlichen
Geltungsdauer der neuen Festlegung zu den Ergebnissen von Marktdefinition und Marktana-
lyse beginnen.
Die künftige praktische Relevanz von VoLTE bestätigend, wurde im aktuellen Beschlussent-
wurf zur Genehmigung der Mobilfunkterminierungsentgelte das für die Ermittlung der effi-
zienten Kosten zugrunde gelegte Kostenmodell ausdrücklich um den Sprachdienst Voice
over Long Term Evolution (VoLTE) ergänzt.76 Zwar wurde der Wert für VoLTE noch nicht
modelliert, d. h. für die genehmigten Entgelte wurde der Wert auf Null gesetzt. Hierbei ist
allerdings zu beachten, dass die Genehmigung der Mobilfunkterminierungsentgelte mit Ende
2016 rund 2 Jahre früher endet als die voraussichtliche Geltungsdauer der Marktanalyse.
Zu beachten ist ferner, dass die Mobilfunknetzbetreiber in Deutschland aktuell eine entspre-
chende Migration der Sprachtelefonie in das LTE-Netz planen beziehungsweise zwischen-
zeitlich schon eingeführt haben. So hat die Telefónica Germany GmbH & Co. OHG für be-
stimmte Endgeräte eine VoLTE-Freischaltung durchgeführt. Auch die Vodafone GmbH er-
möglicht einem Teil ihrer Kunden die Nutzung von VoLTE. Den Internetseiten der Telekom
Deutschland GmbH konnte hierzu keine Information entnommen werden. 77 Insbesondere in
solchen Gebieten, in denen das LTE-Netz bereits sehr gut ausgebaut ist, ist davon auszuge-
hen, dass LTE grundsätzlich auch im Zeitraum der aktuellen Analyse bereits zum Einsatz
gelangt beziehungsweise noch gelangen wird.
74
Vgl. Jahresbericht der Bundesnetzagentur 2014; S. 80.
75
Vgl. Jahresbericht der Bundesnetzagentur 2014; S. 79.
76
Vgl. Punkt 4.1.3.2 Modellkritik und Modellerweiterungen, BK3a 14/013.
77
Vgl. Pressemitteilung der Vodafone GmbH vom 15.03.2015 beziehungsweise
https://blog.telefonica.de/2015/04/schneller-und-besser-telefonieren-voice-over-lte-volte-im-gesamten-lte-netz-
von-o2/.
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Aufgrund der insoweit geänderten Vorzeichen gegenüber dem Zeitpunkt der letzten Analyse
ist es aus Sicht der Bundesnetzagentur sachgerecht, die Sprachtelefonie über LTE in den
relevanten Markt mit einzubeziehen, sofern diese Technologie für den Markt verwendet wird.
Es sind keinerlei Anhaltspunkte ersichtlich, aus denen sich eine Terminierung über ein GSM
beziehungsweise UMTS-Netz einerseits und eine Terminierung über ein LTE-Netz anderer-
seits aus Sicht der Nachfrager als etwas anderes darstellen sollte. Sofern sich innerhalb der
voraussichtlichen Geltungsdauer der Marktanalyse zeigen sollte, dass dies nicht so ist, be-
ziehungsweise dass es Anhaltspunkte gibt, die nahelegen, dass es sich doch um unter-
schiedliche Leistungen handeln könnte, die unterschiedlichen Märkten zuzuordnen wären,
bietet § 14 Abs. 1 S. 1 TKG die Möglichkeit zu einem erneuten Aufgreifen.
Die Einbeziehung von Sprachterminierung über LTE-Netze in einen einheitlichen relevanten
Markt entspricht zugleich der ausdrücklichen Empfehlung der Kommission in deren Arbeits-
unterlage zur aktuellen Märkte-Empfehlung. Darin spricht sich die Kommission dementspre-
chend nunmehr auch ausdrücklich dafür aus, dass in Übereinstimmung mit dem Grundsatz
der Technologieneutralität der Markt für die Terminierung in einzelnen Mobilfunknetzen alle
Netzwerktechnologien wie 2G, 3G - UMTS sowie 4G - LTE und alle anderen betriebenen
Netzwerke in den einzelnen Mitgliedsstaaten, wie CDMA Netze umfasst.78
2. Kein Einbezug von mobilen Datendiensten
In den drei vorangegangenen Runden zur Marktanalyse zu Markt Nr. 2 der Märkte-
Empfehlung 2014 wurde jeweils die Frage behandelt, ob es sich bei der Anrufzustellung in
einzelnen Mobilfunknetzen ausschließlich um die Terminierung von Sprachdiensten handelt
oder ob dieser Markt auch im Hinblick auf so genannte „Datendienste“ zu erweitern ist. Die
bisherigen Untersuchungen gelangten jeweils übereinstimmend zu dem Ergebnis, dass es
sich bei dem Markt für die „Anrufzustellung in einzelne Mobilfunknetze“ ausschließlich um die
Terminierung von Sprache handelte. Hierzu gehörten demnach weder die Terminierung von
SMS-Diensten noch Datendienste ohne Sprachzweck.
a. SMS-Dienste und Datendienste ohne Sprachzweck
Die Tatsache, dass der „alte“ Markt Nr. 7 nahezu wortgleich als „Wholesale Voice call termi-
nation on individual mobile networks“ und damit inhaltlich unverändert in die Märkte-
Empfehlung 2014 übernommen wurde, spricht bereits für die Beibehaltung des oben ge-
nannten Ergebnisses. Aber auch die Überprüfung der sowohl in der ersten als auch in der
zweiten und dritten Runde der Marktabgrenzung herangezogenen Kriterien sowie die nach-
folgend zusätzlich aufgeführten Argumente belegen, dass der unter Nr. 2 in der Märkte-
Empfehlung 2014 aufgeführte Markt weiterhin auch nur die Terminierung von Sprache um-
fasst.
So ist nach wie vor das Wortlaut-Argument der englischen Fassung der Märkte-Empfehlung
hinsichtlich „Voice call termination on individual mobile networks“ [Unterstreichungen nur
hier] anwendbar. Durch die Wahl des Begriffes „Voice call“ wird verdeutlicht, dass bei der zu
untersuchenden Terminierungsleistung lediglich die Terminierung der Sprache von Relevanz
ist.
Auch gegenwärtig findet die Unterscheidung zwischen Sprach- und Datenterminierung in der
zugrunde zu legenden Netzwerktechnik ihren Niederschlag. Zwar besteht die Transportleis-
tung sowohl von Daten als auch von Sprache ausschließlich im Transport von Datenpaketen,
denn letztere werden – vereinfacht gesagt – vom Endgerät des Anrufenden in elektrische
Signale gewandelt und in Datenpakete gepackt, über die einzelnen Netzelemente (Festnetz
beziehungsweise Mobilfunkstrecke) dem Empfänger zugestellt und dort wieder vom Endge-
78
S. Fußnote 73.
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rät des Angerufenen entpackt und in ein akustisches Sprachsignal zurück gewandelt. Jedoch
kann dem Umstand, dass es sich bei der Zustellung von Datenpaketen einer Sprachdienst-
leistung um eine zeitkritische Terminierungsleistung handelt, dadurch Rechnung getragen
werden, dass diese zur Gewährleistung des Echtzeit-Kriteriums priorisiert oder auf gesonder-
ten Pfaden transportiert werden. Datenpakete beispielsweise für SMS werden beim Trans-
port zurückgestellt.
In der ersten Untersuchung des Marktes für die Anrufzustellung in einzelne Mobilfunknetze
wurde auch das Explanatory Memorandum zur Märkte-Empfehlung 2003 zur Bestätigung der
Annahme herangezogen, dass es sich bei dem damaligen Markt Nr. 16 lediglich um
Sprachterminierung handelt. Dieses ergab sich zum einen daraus, dass die Kommission die
Terminierungsleistung sowohl in der Bereitstellung mobiler „Telefongespräche“ (Mobile-to-
Mobile) als auch in Anrufen von Festnetzen in ein Mobilfunknetz (Fixed-to-Mobile) sah. 79
Ferner sprach die Kommission auch bei der Betrachtung etwaiger Substitutionsmöglichkeiten
auf dem Endkundenmarkt von „anderen Gesprächs- und Kommunikationsformen, wie Rück-
ruf, Rufumleitung und SMS-Nachrichten“80, was eine Unterscheidung zwischen der Terminie-
rung von Sprache und anderer Kommunikation nahe legte. Zudem grenzte die Kommission
unter dem Titel „Datendienste für Großkunden“ den Bereich der SMS von der zuvor vorge-
nommenen Betrachtung zur reinen Gesprächszustellung ab. Hierzu wurde ausgeführt:
„Großkunden-SMS einschließlich Verbindungsaufbau und Zustellung oder mobile Schmal-
band-Datendienste generell weisen Merkmale auf, die eine andere Behandlung rechtfertigen
als Verbindungsaufbau und Zustellung bei Sprachanrufen (s. o.)“.81 Die SMS-Dienste könn-
ten danach möglicherweise „als Teil eines größeren Datenmarktes betrachtet werden“. 82 Die
Kommission schloss diese Betrachtung mit der Aussage ab, dass „im Sinne dieser Empfeh-
lung [...] kein SMS-Großkundenmarkt festgelegt wird“.83 Der ausdrückliche Ausschluss des
SMS-Großkundenmarktes konnte als Bestätigung dafür gesehen werden, dass letztlich die
reine Terminierung von Sprache als Terminierungsleistung vom damaligen Markt Nr. 16 um-
fasst wurde.
Zur Märkte-Empfehlung 2007 hat die Kommission kein offizielles Explanatory Memorandum
veröffentlicht. Stattdessen existiert ein so genanntes „Commission Staff Working Document -
Explanatory Note“, das jedoch durchweg als Explanatory Memorandum zur Märkte-
Empfehlung 2007 herangezogen und zitiert wird. Dort wird den nationalen Regulierungsbe-
hörden die Abgrenzung eines zusätzlichen separaten SMS-Mobilfunkterminierungsmarktes
freigestellt. Es ist jedoch in diesem Zusammenhang darauf hinzuweisen, dass dieses Doku-
ment zur Erläuterung einer Entwurfsfassung einer Märkte-Empfehlung veröffentlicht wurde,
die seinerzeit den vorliegend in Rede stehenden Markt als „Voice call and sms termination
on individual mobile networks“ [Unterstreichungen nur hier] definierte. Vor diesem Hinter-
grund ergibt sich, dass dieses Dokument nur insoweit für die Auslegung der Märkte-
Empfehlung 2007 herangezogen werden kann, wie sich der damalige Entwurf, auf den sich
das Dokument bezieht, und die derzeit geltende Märkte-Empfehlung 2014 entsprechen. In
Bezug auf SMS-Dienste bedeutet dies, dass die im Explanatory Note diesbezüglich gemach-
ten Ausführungen vorliegend nicht herangezogen werden können, weil die SMS-Dienste
letztlich nicht Eingang in die Märkte-Empfehlung 2007 gefunden haben, sondern zuvor aus
dem Empfehlungsentwurf gestrichen wurden. Dieser Verlauf ist im Übrigen auch weiterhin
als Argument zu werten, dass die SMS-Dienste nicht einmal als Submarkt Teil des Marktes
Nr. 2 sein sollen.
Zu den sonstigen mobilen Datendiensten hat die Kommission im Explanatory Note mit ähnli-
chen Argumenten wie im Explanatory Memorandum zur Märkte-Empfehlung 2003 ausge-
führt, dass diesbezüglich auch im Rahmen der überarbeiteten Märkte-Empfehlung weder
79
Explanatory Memorandum zur Märkte-Empfehlung 2003, S. 32.
80
Explanatory Memorandum zur Märkte-Empfehlung 2003, S. 33.
81
Explanatory Memorandum zur Märkte-Empfehlung 2003, S. 35.
82
Explanatory Memorandum zur Märkte-Empfehlung 2003, S. 35.
83
Explanatory Memorandum zur Märkte-Empfehlung 2003, S. 36.
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Endkunden- noch Vorleistungsmärkte für Datendienste beziehungsweise entsprechende
Dienste identifiziert werden. „Neben Sprach- und SMS-Diensten können mobile oder drahtlo-
se Zellularnetze für den Zugang zu Daten und entsprechenden Diensten einschließlich Inter-
net verwendet werden“. Die meisten der damit in Zusammenhang stehenden Aspekte wie-
sen jedoch einen hohen Unsicherheitsfaktor auf. Es bleibe daher nach wie vor unsicher, wie
sich mobile Datendienste zukünftig entwickelten.84
Weiterhin wurde darauf hingewiesen, dass sich die vorliegende Abgrenzung zwischen der
Terminierung von Sprachtelefondiensten und der Terminierung mobiler Datendienste
schließlich durch den hypothetischen Monopolistentest begründen lasse. Zwar könne diese
Form der Substitutionsprüfung mangels ausreichender Transparenz über Grenzkosten und
Nachfrageelastizitäten nicht im streng empirisch-quantitativ analytischen Sinne angewandt
werden.85 Allerdings lässt sich ein eingängiges Gedankenexperiment durchführen, mit des-
sen Hilfe die – hier nicht vorliegenden – Substitutionseffekte zwischen Sprachtelefondiensten
und mobilen Datendiensten ohne Sprachzweck (also gerade kein VoIP) transparent gemacht
werden können: Im Rahmen der klassischen leitungsvermittelnden Anrufzustellung ermög-
licht nur die Sprachterminierung mittels E.164-Rufnummern ein Telefongespräch zwischen
zwei Endkunden. Ein entsprechender Datentransfer über ein mobiles Endkundengerät er-
möglicht in einem solchen Fall lediglich die Nutzung von Internetdiensten, die nicht zur Über-
tragung von Sprache zu dienen bestimmt sind. Demnach würde eine Preiserhöhung von 5
bis 10 % für die Terminierung von Sprache mittels leitungsvermittelnder Anrufzustellung („CS
– circuit switched“) mit entsprechender Adressierung über E.164-Rufnummern nicht dazu
führen, auf die Terminierung von Datendiensten ohne Sprachzweck auszuweichen, da so
letztlich kein Telefongespräch zwischen zwei Endkunden zustande kommen kann, sondern
lediglich die Nutzung entsprechender Internetdienste.
Die Bundesnetzagentur bleibt somit auch in Übereinstimmung mit den Aussagen der Kom-
mission zu den Erwägungsgründen zu der neuen Märkte-Empfehlung 86 bei der Feststellung,
dass die hier relevante Terminierungsleistung des Marktes Nr. 2 (Anrufzustellung in einzel-
nen Mobilfunknetzen) ausschließlich die Sprachübertragung erfasst. Hierzu gehören dem-
nach weder die Terminierung von SMS-Diensten noch Datendienste ohne Sprachzweck.
b. Kein Einbezug der reinen intermaschinellen Kommunikation (M2M)
Im Zusammenhang mit dem Voranschreiten neuer Formen der mobilen Kommunikation sind
zwischenzeitlich neue Anwendungen auf dem Markt aufgetreten, bei denen das Mobilfunk-
netz für die Realisierung von so genannter intermaschineller Kommunikation (engl.: Machi-
ne-to-Machine; M2M) verwendet wird.
Der Begriff der intermaschinellen Kommunikation beziehungsweise M2M beschreibt Techno-
logien und Dienste, die einen automatisierten Informationstransfer zwischen Diensten und
Anwendungen betreffen, bei der es zu einer „nur begrenzten oder keiner“ menschlichen In-
teraktion kommt. Eine solche Definition wurde erstmals ausgearbeitet von CEPT 87. Die Defi-
nition erscheint ein wenig allgemein, aber aktuell gibt es noch keine formal akzeptierte Defi-
nition von „M2M“ auf europäischer Ebene. Die Grundidee von „M2M“ geht davon aus, dass
eine „Maschine“ eine Vorrichtung ist, die in der Lage ist, Daten von einem Sender zu emp-
fangen, zu analysieren und die Ergebnisse der Analyse weiterzuleiten.
In diesem Zusammenhang gilt es zu untersuchen, ob die Zustellung von M2M-Verbindungen
Teil des Terminierungsmarktes für die mobile Sprachkommunikation ist, d. h. ob die Leistung
84
Commission staff working document Explanatory Note, SEC(2007)1483 final, S. 46 f.
85
Ohne Kenntnis von Nachfrageelastizitäten ist die Errechnung von Umsatzrückgängen aufgrund von Nachfra-
gesubstitution nicht möglich (so genannte. critical loss analysis).
Vgl. Commission Staff Working Document, Explanatory Note, SWD(2014) 298, S. 33.
86
87
CEPT ECC, Numbering and Addressing in Machine-to-Machine (M2M) Communications, 2012, S. 2, 5.
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Zustellung von M2M-Verbindungen an einen Mobilfunkanschluss zusammen mit der Zustel-
lung von Sprachdiensten einen betreiberindividuellen Terminierungsmarkt bildet.
Von den hier zu betrachtenden M2M-Fallkonstellationen gilt es vorweg diejenigen auszu-
nehmen, bei denen zwar die Verbindung automatisiert ausgelöst wird, bei der die nachfol-
gende Kommunikation aber auf die Herstellung einer Sprachkommunikation ausgelegt ist.
Denkbar ist dies etwa für den Fall des Einbaus von SIM-Karten in Autos, bei der für den Fall
des Auslösens des „Airbags“ automatisch eine Sprachverbindung zu der nächsten Notruf-
stelle ausgelöst wird, über die sich dann Arzt und Verletzter unterhalten können. Hierbei
handelt es sich um eine reine Sprachverbindung, bei der die Terminierungsleistung dem re-
levanten Markt zuzuordnen ist und die hier insoweit keiner weiteren Betrachtung bedarf. Ent-
sprechendes gilt für eine Kommunikation, bei der ebenfalls eine Sprachverbindung realisiert
werden soll, bei der allerdings an den entsprechenden Telefonanschlüssen Maschinen zum
Einsatz kommen. Als Beispiel wäre hier etwa an eine Verbindung von einem Sprachcompu-
ter zu einem Telefonanschluss, an dem ein Anrufbeantworter angeschaltet ist, zu denken.
Auch hier geht es um die Realisierung einer Sprachverbindung, auch wenn auf beiden Sei-
ten technische Hilfsmittel zur Sprachrealisierung beziehungsweise Sprachaufzeichnung ver-
wendet werden.
Ebenfalls nicht weiter zu untersuchen sind Fallkonstellationen, in denen im Rahmen der in-
termaschinellen Kommunikation eine SMS-Terminierung ausgelöst wird. So ist etwa denk-
bar, dass in einer Waschmaschine ein Modul eingebaut wird, das in der Lage ist, festzustel-
len, wann ein Waschvorgang beendet ist und dann eine entsprechende SMS an das Mobilte-
lefon des Endkunden versendet. Da die realisierte Terminierungsleistung hier eine SMS-
Terminierung darstellt, handelt es sich aus den unter Punkt H.I.2.a genannten Gründen um
keine Leistung, die dem relevanten Markt für Sprachverbindungen zuzuordnen ist.
Damit verbleiben insbesondere solche Fallgestaltungen, bei denen die über das telefon-
dienstspezifische Mobilfunknetz realisierten Verbindungen tatsächlich nicht zur Sprachkom-
munikation zählen, sondern allein zum Austausch von Daten und damit zu einer reinen in-
termaschinellen Kommunikation verwendet werden.
Zu diesen Leistungen gilt das Nachfolgende:
Damit die Terminierung im Rahmen einer reinen intermaschinellen Kommunikation und einer
Sprachterminierung einem gemeinsamen Markt zugerechnet werden können, müssten ent-
weder eine Austauschbeziehung zwischen diesen Diensten bestehen oder beide Dienste auf
Vorleistungsebene im Bündel nachgefragt und verkauft werden.
Eine Austauschbeziehung würde voraussetzen, dass es bei einer dauerhaften Preiserhö-
hung von 5-10 % der Sprachterminierung eine entsprechende – die Preissetzung des Voice-
Terminierungsbetreibers restringierende – Anpassungsreaktion in Richtung einer interma-
schinellen Kommunikation geben würde.
Dies ist auszuschließen. Sprachdienste und eine reine intermaschinelle Kommunikation sind
auf der Vorleistungsebene auch kein Produktbündel. Die Abgrenzung zweier nicht aus-
tauschbarer Leistungen innerhalb eines Marktes setzt voraus, dass es keine separate Nach-
frage gibt, die sich auf einzelne Produkte (Teilmengen) des Bündels bezieht. Es gibt aber die
Nachfrage nach einer reinen Sprachterminierung durch andere Netzbetreiber. Aus diesem
Grund beinhaltet der vorliegende Markt nicht die reine intermaschinelle Kommunikation.
3. Kein Einbezug von Bündelfunknetzen
Wie auch schon in den drei bisherigen Marktabgrenzungen zur Anrufzustellung in einzelnen
Mobilfunknetzen festgestellt wurde, ist Bündelfunk kein Bestandteil des hier definierten sach-
lich relevanten Marktes. Vielmehr stellt Bündelfunk einen eigenen sachlich relevanten Ni-
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schen-Markt im Verhältnis zum digitalen zellularen Mobilfunk (GSM/UMTS) dar. Dies hat die
Bundesnetzagentur in der Präsidentenkammerentscheidung vom 17.02.2004 über das Ver-
fahren zur Vergabe von Frequenzen für weitbandigen Betriebs-/Bündelfunk (Amtsblatt Nr. 7
vom 31.03.2004, Vfg. Nr. 6/2004) unter Verweis auf die Entscheidung der Präsidentenkam-
mer zur Neukonzeption des Bündelfunks vom 08.02.2001 (Amtsblatt Nr. 4 vom 28.02.2001,
Vfg. Nr. 13/2001) festgestellt. Diese Einschätzung befindet sich im Einklang mit dem Be-
schluss der 7. Beschlussabteilung des Bundeskartellamtes vom 9.10.2000 in dem Verwal-
tungsverfahren B7 – 64203 – U – 168/00.
Grundlage für diese Beurteilung ist die Tatsache, dass es sich beim Bündelfunk um eine
Form des Mobilfunks handelt, die überwiegend auf firmeninterne Kommunikation ausgerich-
tet ist, z. B. von Taxi-, Speditions- und Nahverkehrsunternehmen. Bündelfunk dient der regi-
onal begrenzten Sprach- und Datenkommunikation unmittelbar vom Sender zum Empfänger
ohne Zwischenschaltung von Verstärkereinrichtungen. Auch die Herstellung von Verbindun-
gen ins öffentliche Netz ist möglich. Dabei steht eine Vielzahl von Funkkanälen (Frequenz-
bündel) einem Netzbetreiber für die Nutzung durch eine größere Zahl von an das Netz ange-
schlossenen Teilnehmern zur Verfügung. Für die Zeit des Gesprächs werden einzelne Kanä-
le durch die Bündelnetzsteuerung des Gesprächs den jeweiligen Nutzern exklusiv zugewie-
sen.
Ferner stellt das Bundeskartellamt in dem oben genannten Beschluss fest, dass für die vor-
genommene Marktabgrenzung maßgeblich gewesen sei, dass bestimmte Funktionen (sofor-
tiger Verbindungsaufbau, Direktruf, Leitstellendienste, bestimmte erweiterte Gruppenruffunk-
tionalitäten) ausschließlich durch Bündelfunk möglich seien, nicht aber durch GSM-/UMTS-
Mobilfunk. Bündelfunk sei durch geringe Nutzungskosten bei hohem Informationsaustausch
sowie sehr kurze Gesprächsaufbauzeiten gekennzeichnet. Angeboten und entwickelt werden
hier firmenspezifische Leistungsmerkmale, die die auf den Massenmarkt ausgerichteten
GSM- und UMTS-Märkte in der Regel nicht bedienen.
Vor diesem Hintergrund wird weiterhin davon ausgegangen, dass Substitutionsbeziehungen
zum Markt des digitalen zellularen Mobilfunks wenig oder zu wesentlichen Teilen nur einsei-
tig ausgeprägt sind. Insofern bilden Bündelfunk und digitaler zellularer Mobilfunk keinen ge-
meinsamen Markt.
4. Kein Einbezug von Satellitennetzen
Seitens der Bundesnetzagentur sind Frequenzzuteilungen für die Mobilfunksatellitensysteme
Thuraya, Iridium, Inmarsat, SpaceChecker und Euteltracs ausgesprochen worden. Die Satel-
litensysteme SpaceChecker, Euteltracs und Orbcomm ermöglichen nur Übertragungen mit
niedrigen Bitraten und sind nicht für eine Sprachkommunikation ausgelegt. Eine Einbezie-
hung in den hier sachlich relevanten Markt kommt daher auch künftig nicht in Betracht.
Die Satellitensysteme Thuraya, Inmarsat (geostationäre Systeme), Iridium und Globalstar
(umlaufende Systeme) ermöglichen Sprachkommunikation in Echtzeit. Es wird jedoch auch
weiterhin davon ausgegangen, dass die Teilnehmerzahl pro System bei weniger als
1.000 Teilnehmern liegt, so dass es sich bei der (landgestützten) Mobilkommunikation über
Satelliten in Deutschland um einen Nischenmarkt handelt.88 Bei Inmarsat liegt der Schwer-
punkt im maritimen und aeronautischen Bereich. Dabei handelt es sich überwiegend um
nichtöffentliche Anwendungen.
Im Ergebnis ist festzustellen, dass GSM-/UMTS-Mobilfunk und Satellitenfunk auch weiterhin
keine relevanten Substitutionsbeziehungen aufweisen und insofern keinen gemeinsamen
Markt bilden.
88
Aktuellere Nutzerzahlen im Vergleich zur letzten Festlegung sind den Webseiten der Unternehmen nicht er-
kennbar beziehungsweise waren nicht ermittelbar, so dass weiter von den bisherigen Angaben ausgegangen
wird.
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5. Kein Einbezug von WLAN und WiMax als Alternative
In den vorhergehenden Untersuchungen wurden auch zusätzlich Betreiber von WLAN89 oder
WiMax-Netzen90 als alternative Anbieter von Terminierung zu Mobilfunknetzen betrachtet.
Diese Funknetztechnologien haben jedoch nur einen begrenzten Empfangsbereich und eine
begrenzte Flächenabdeckung.91 Außerdem werden sie von der derzeitig verbreiteten Mobil-
telefontechnologie noch nicht unterstützt. Zudem müsste eine Vielzahl von WLAN-Betrei-
bern, die bislang vor allem Internetzugänge anbieten, Zusammenschaltungen mit den Mobil-
funknetzbetreibern herstellen. Auch hat diese Technologie gegenwärtig noch keinen derarti-
gen Entwicklungsstand erreicht, dass eine Austauschbarkeit im Betrachtungszeitraum ab-
sehbar wäre. Im Übrigen ist auch hier zu beachten, dass ein Zugriff auf die Informationen der
SIM-Karte für Anbieter von WLAN oder WiMax nicht möglich ist.
6. Betreiberindividuelle Mobilfunkterminierungsmärkte
Für die Untersuchung von Anrufzustellung in einzelnen (virtuellen) Mobilfunknetzen stellt sich
die Frage, ob die einzelnen Netze der in Deutschland tätigen (virtuellen) Mobilfunknetzbe-
treiber verschiedenen sachlich relevanten Märkten angehören oder einheitlich unter einem
gemeinsamen Markt zu betrachten sind.
Diese Abgrenzungsfrage wurde bereits in den vorhergehenden Analyserunden ausführlich
behandelt. In Übereinstimmung mit den Vorgaben der Märkte-Empfehlungen 2003 sowie
2007 wurden bislang jeweils betreiberindividuelle Mobilfunkterminierungsmärkte definiert. Im
Rahmen der aktuellen Untersuchungsrunde gilt es zu prüfen, inwieweit das Ergebnis einer
netzbezogenen Marktabgrenzung auch weiterhin gerechtfertigt ist oder ob zwischenzeitlich
Entwicklungen eingetreten sind, die eine andere, netzübergreifende Marktabgrenzung nahe-
legen.
a. Austauschbarkeit aus der Sicht der Nachfrager
Mittels der Zustellung eines Telefongesprächs in einem Mobilfunknetz wird die angewählte
Verbindung zu einem bestimmten Teilnehmer hergestellt. Daraus ergibt sich, dass die Ter-
minierung zu einem bestimmten Teilnehmer nicht mit der Terminierung zu einem anderen
Teilnehmer austauschbar ist. Der das Telefongespräch initiierende Endkunde will nur mit
dem einen, bestimmten Gesprächspartner Kontakt aufnehmen. Eine Verbindung zu einem
anderen Teilnehmer kommt daher aus seiner Sicht nicht in Frage.
Das gleiche gilt im Prinzip auch für den Netzbetreiber, der die Terminierung bei einem ande-
ren Netzbetreiber nachfragt. Er wird von seinem Kunden beauftragt, die Verbindung zu dem
Kunden des anderen Netzbetreibers herzustellen, und zwar über den von dem Kunden vor-
gegebenen Weg. Da der Telefonkunde über die Wahl der Telefonnummer das Netz be-
stimmt, in das sein Telefongespräch zugestellt werden soll, bleibt dem Nachfrager auf der
Vorleistungsebene, also dem Netzbetreiber des Telefonkunden, keine andere Möglichkeit,
als diese Terminierung bei dem anderen Netzbetreiber nachzufragen. Aus der Sicht des
nachfragenden Netzbetreibers ist daher eine konkrete Verbindung nicht mit einer anderen
austauschbar. Hinzu kommt, dass der Endkundendienst Telefongespräch und die Vorleis-
tung Terminierung in einer festen Eins-zu-Eins-Relation zueinander stehen. Dadurch ergibt
sich eine direkte Relation zwischen dieser Endkundennachfrage und der Vorleistungsnach-
frage.
89
Wireless Local Area Network.
90
Worldwide Interoperability for Microwave Access. WiMax wurde ursprünglich für kostengünstige Telefonan-
schlüsse in entlegenen Regionen entwickelt.
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Http://www.bitkom.org/de/markt_statistik/64042_65241.aspx.
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Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
14 2015 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 1993
Die isolierte Betrachtung nach dem Bedarfsmarktkonzept führt damit weiterhin zu einem
Markt, der mit der jeweiligen Verbindung zu einem konkreten Teilnehmer identisch ist. Eine
derartige Marktabgrenzung wäre indes zu eng. Grund dafür ist nicht zuletzt, dass die An-
nahme zahlreicher kleiner Märkte die Gefahr beinhaltet, dass der einzelne Markt nicht mehr
aussagekräftig wäre hinsichtlich der insgesamt bestehenden Wettbewerbsbedingungen.
Zudem fragt der Netzbetreiber, in dessen Netz das Telefongespräch initiiert wird, nicht jede
einzelne Terminierung in der Weise nach, wie es der technischen Herstellung der Verbin-
dung entspricht. Vielmehr wird im Rahmen von Großhandelsbeziehungen zwischen den
Netzbetreibern die Gesamtheit der anfallenden Terminierungen nachgefragt und angeboten.
Anknüpfungspunkt nach dem Bedarfsmarktkonzept ist das Zielnetz, in das die Terminierung
vorgenommen wird. Die nachfragenden Netzbetreiber sehen alle Terminierungen in das
Zielnetz als einheitlichen Vorgang an. Für sie sind die individuellen Teilnehmeranschlüsse
bei der Auswahl der Netze, mit denen sie Zusammenschaltungen herstellen, nicht entschei-
dend. Vielmehr fragen sie sämtliche erreichbaren Terminierungsmöglichkeiten beim Ab-
schluss von Zusammenschaltungsverträgen nach.
Die jeweils einzeln hergestellte Telefongesprächsverbindung löst zwar einen Abrechnungs-
vorgang aus, der die Terminierung nach ihrer Zeitdauer erfasst. Allerdings ist für das Nach-
frageverhalten der Netzbetreiber nicht jede einzelne Terminierung entscheidend, sondern
das Gesamtvolumen aller Verbindungen, die zu einem Netz in einem bestimmten Zeitraum
anfallen. Aufgrund dieser Verbindungsmengen werden die Entgelte für die Einzelterminie-
rungen und die Zusammenschaltungsleistungen festgelegt.
Somit können aus Sicht der nachfragenden Netzbetreiber, wie auch bislang, alle Terminie-
rungen, die in einem Netz ausgeführt werden, zu einem Produkt zusammengefasst werden,
ohne dass zu berücksichtigen ist, in welchem Netz die Verbindungen generiert worden sind.
b. Austauschbarkeit aus der Sicht der Anbieter
Eine direkte Angebotssubstitution scheidet vorliegend aus, da nur der Netzbetreiber, bei dem
der Teilnehmer angeschlossen ist, ein Gespräch an diesen Teilnehmer zustellen kann. Aus
diesem Grunde kann keine unmittelbare Angebotssubstitution der Terminierungsleistung zu
einem bestimmten Teilnehmer durch einen anderen Kommunikationsbetreiber stattfinden.
Unabhängig davon sind allerdings auch (absehbare zukünftige) Entwicklungen und techni-
sche Möglichkeiten zu prüfen, die die Terminierungsbetreiber in ihrem Preissetzungsverhal-
ten restringieren könnten beziehungsweise sogar die Terminierung im derzeitigen Verständ-
nis gegebenenfalls obsolet machen könnten. Eine Austauschbarkeit von Terminierungsleis-
tungen eines Netzbetreibers durch Alternativprodukte anderer Netzbetreiber könnte in Frage
kommen, wenn zumindest ein relevanter Teil der Anbieter in der Lage wäre, durch Anpas-
sungen die Terminierung in ein anderes Netz durch ein anderes Mittel zu ersetzen.
(1) Zugriff auf SIM-Karten
So wäre etwa eine Angebotssubstitution denkbar, wenn Mobilfunknetzbetreiber auf die In-
formationen von SIM92-Karten der Kunden anderer Netzbetreiber zugreifen könnten. Diese
Mobilfunknetzbetreiber könnten die Verbindungen dann selbst terminieren und die Terminie-
rung anderen Betreibern anbieten. Die durchgeführten Untersuchungen haben in Bestäti-
gung der vorhergehenden Untersuchungsergebnisse ergeben, dass auch weiterhin solche
Alternativen im Mobilfunksektor in der Bundesrepublik Deutschland derzeit nicht bestehen.
Die befragten Unternehmen haben erneut übereinstimmend angegeben, dass sie auch wei-
terhin einerseits keinen Zugriff auf die SIM-Karten anderer Betreiber haben und andererseits
auch selber anderen Unternehmen keinen Zugriff auf die eigenen SIM-Karten gewähren.
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Abkürzung für Subscriber Identity Module.
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(2) Nutzung von zwei SIM-Karten
Auch der Einsatz von Mobiltelefonen, die gleichzeitig mit zwei SIM-Karten betrieben werden,
führt nicht dazu, dass die Terminierung in zwei Netzen erfolgen könnte. Denn der Anrufende
wählt die Nummer und die mit dieser verbundenen SIM-Karte und damit auch dasjenige
Netz, in das das Telefongespräch zugestellt wird. Der Nutzer eines Mobiltelefons muss zur
Erreichbarkeit der jeweiligen SIM-Karte diese allerdings vorher aktiviert haben. Für den
Nachfrager der Terminierungsleistung, dem Netzbetreiber des Anrufenden, bleibt keine an-
dere Möglichkeit, als das Telefongespräch in das gewählte Netz weiterzuleiten und die not-
wendige Terminierung nachzufragen.93
Selbst wenn ein Anrufempfänger Kunde mehrerer Netzbetreiber und daher in zwei oder
mehreren Mobilfunknetzen erreichbar ist, kann keine Substitutionsmöglichkeit zur Terminie-
rung in ein spezifisches Netz angenommen werden. Die Nachfrage des Ausgangsnetzbetrei-
bers richtet sich nämlich auf einen spezifischen Netzanschluss und nicht auf den Teilnehmer
selbst.
(3) Zugriff auf SIM-Karten seitens MVNO und umgekehrt
Für die hier in Rede stehende Frage eines alternativen Terminierungsangebots bleibt festzu-
halten, dass MVNOs ebenso wie die übrigen Mobilfunknetzbetreiber nur Zugriff auf Informa-
tionen ihrer eigenen SIM-Karten haben und nicht auf diejenigen der übrigen Netzbetreiber
ausweichen können. Wäre es MVNOs möglich, gleichzeitig Netznutzungsverträge mit allen
Mobilfunknetzbetreibern zu unterhalten, könnten sie unter Umständen technisch in der Lage
sein, Mobilfunknetze variabel für die Terminierung auszuwählen. Diese Variante steht aller-
dings letztlich schon deshalb nicht zur Verfügung, weil MVNOs sich in Bezug auf die Nut-
zung von Mobilfunknetzen an einen Betreiber (den so genannten „Gastnetzbetreiber“) binden
und diese ausschließliche Bindung die Voraussetzung für den Abschluss des entsprechen-
den Netznutzungsvertrags ist. Schließlich ist jedoch selbst der Zugriff auf Informationen der
SIM-Karten des eigenen Gast-Mobilfunknetzbetreibers verwehrt. Darüber hinaus muss die
letzte Terminierungsleistung in das Funknetz nach wie vor von einem Mobilfunknetzbetreiber
durchgeführt werden, die der MVNO bei diesem einkauft, da MVNOs zwar eine umfangrei-
che eigene Infrastruktur aufweisen, ihnen aber letztlich mobile Basisstationen, Antennen so-
wie die mobile Übergabeschnittstelle fehlen. Insofern kann auch in technischer Hinsicht kei-
ne von den Mobilfunknetzbetreibern völlig unabhängige Terminierungsleistung erbracht wer-
den.
Andererseits kann auch der Gastnetzbetreiber, der dem MVNO die nötige Infrastruktur be-
reitstellt, nicht auf die SIM-Karten des MVNO beziehungsweise der MVNOs zugreifen und
somit Verbindungen der Endkunden aus seinem Netz zu Endkunden im virtuellen Netz selbst
zustellen.
Da den MVNOs ebenso wenig wie den Mobilfunknetzbetreibern ein Zugriff auf die Informati-
onen fremder SIM-Karten erlaubt und infolgedessen eine Zustellung von Verbindungen für
andere als die eigenen Endkunden nicht möglich ist, gelten die übrigen vorgenannten Erläu-
terungen ebenso ausnahmslos für Full-MVNOs wie auch für deren Gastnetzbetreiber.
(4) GSM-Gateways
Auch der Einsatz so genannter GSM-Gateways stellt keine allgemeingültige Alternative zu
Terminierungen für Verbindungen aus dem Festnetz dar, da die GSM-Gateways nur für die
unternehmensinterne Kommunikation zulässig sind. In Bezug auf das kommerzielle Angebot
93
Vgl. Koenig/Vogelsang: Gutachten Marktabgrenzung und Marktbeherrschung im Bereich der Mobilfunkterminie-
rung (Markt Nr. 16 der Empfehlung der Kommission über relevante Produkt- und Dienstemärkte), 04.10.2004, S.
28/29.
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