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Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Amtsblätter bis 2018“
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Neben dem Effekt der Komplementarität würde auch ein unmittelbarer Diffusionseffekt auf-
treten. Durch die zunehmende Verbreitung der OTT-Plattformen, die VoIP anbiete, erhöhe
sich auch die Verfügbarkeit der notwendigen Software-App. In vielen OTT-Plattformen sei
die VoIP-Anwendung bereits auf dem Gerät vorinstalliert oder im Softwarebündel enthalten
und konfiguriere sich automatisch.
Alle diese integrierten Plattformen, die überwiegend von finanzkräftigen außereuropäischen
Konzernen angeboten würden, wiesen eine hohe Penetration auf und vereinen kumuliert
hohe Nutzerzahlen auf sich. Zudem öffneten sich die Plattformen zunehmend untereinander
(z. B. gibt es Skype und WhatsApp u. a. für Android und iOS).
Weiterhin seien die Voraussetzungen für die Nutzung der OTT-Plattformen, nämlich die Ver-
fügbarkeit von immer günstigeren Datentarifen und leistungsfähigen Smartphones, zuneh-
mend gegeben. So seien im Jahr 2013 zum ersten Mal mehr als eine Milliarde Smartphones
verkauft worden.
Allein in Deutschland besäßen im Februar 2014 40,494 Millionen Deutsche bereits ein Smart-
phone und wie die Studie über die Smartphone-Nutzung des Bundesverbandes Digitale
Wirtschaft (BVDW)95 zeige, nutzen 73 % der deutschen Bevölkerung (ab 14 Jahren und im
Besitz eines Smartphones) ihr Smartphone zu Hause, 38 % am Arbeitsplatz und 22 % beim
Einkaufen. Alle Applikationen, die die Kunden über ihre Smartphones nutzten, insbesondere
auch diejenigen Sprachverbindungen, die als VoIP beziehungsweise Voice over Internet Ge-
spräche über das Internet an den Adressaten zugestellt werden, stellten Alternativen zur
klassischen Sprachterminierung dar.
Einschätzung der Kommission
Die hier vorgetragene Zunahme in der Entwicklung und in der Nachfrage nach OTT-Diensten
entspricht dem Grundsatz nach den Erkenntnissen der EU-Kommission und erweist sich
demnach als Resultat der Zunahme der Verfügbarkeit von Breitband sowohl über Festnetz
als auch über Mobilfunknetz.
Auch aus Sicht der Kommission können einzelne OTT-Dienste in ihrem Umfang zunehmen,
so dass sie als Alternative für elektronische Kommunikationsdienste betrachte werden kön-
nen, die normalerweise bei Anbietern betrieben werden, wie etwa Sprachdienste als auch
SMS.
Solche Dienste mögen nach Auffassung der Kommission disruptive Effekte auf die aktuellen
Business-Modelle von Infrastrukturanbietern haben, da viele dieser Dienste kostenlos ange-
boten werden. Auch wenn diese aktuell noch nicht in der Qualität angeboten werden, in der
sie als Substitute der Angebote von Infrastrukturanbietern betrachtet werden können, so ist
damit zu rechnen, dass bestimmte technologische Entwicklungen, wie eben die wachsende
Bedeutung von Smartphones und die voranschreitende Expansion von LTE aller Voraussicht
nach in einer kontinuierlichen Zunahme von OTTs münden wird.
Grundsätzlich sei voraussehbar, dass die Bedeutung dieser Dienste weiterhin wachsen und
somit einen direkten Einfluss auf den Markt nehmen wird, insbesondere auf der Endkun-
denebene.
Ausgangspunkt
94
Http://de.statista.com/statistik/daten/studie/198959/umfrage/anzahl-der-smartphonenutzer-in-deutschland-seit-
2010/.
95
Studie zur Smartphone-Nutzung und ihren Einsatzgebieten des Bundesverbandes Digitale Wirtschaft/TNS
Mobile Club vom Mai 2013.
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Fraglich ist, inwieweit die dargestellte Entwicklung einen relevanten Einfluss auf die Abgren-
zung der hier zu bewertenden Vorleistungsmärkte nimmt. Zumindest bislang gelangte die
Marktanalyse zu dem Ergebnis, dass Substitutionsmöglichkeiten über Voice over Internet
Protocol (VoIP) zwar auf der Endkundenebene gegeben sind, diese allerdings nicht dazu
führen, dass die Grenzen auf der Vorleistungsebene zu erweitern sind.
Technische Erläuterungen
Die Nutzung von VoIP setzt voraus, dass der Angerufene auf seinem UMTS-Endgerät einen
VoIP-Client installiert hat und damit online ist. Der Anruf wird über das Datennetz des Mobil-
funknetzbetreibers dem Angerufenen zugestellt und könnte somit grundsätzlich ein Substitut
für die klassische Anrufzustellung darstellen, für das regelmäßig keine Terminierungs-
entgelte erhoben werden.
Anzahl VoIP-fähiger Endgeräte
Zutreffend ist, dass die Penetration mit VoIP-fähigen Smartphones gegenüber der vorherge-
henden Untersuchung weiter zugenommen hat. Nach einer Studie des Bitkom sind im Jahr
2014 knapp 82 Prozent aller in Deutschland verkauften Mobiltelefone voraussichtlich Smart-
phones gewesen.96 Gleichzeitig ist die Anzahl der regelmäßigen UMTS- und LTE-Nutzer
rapide gestiegen. Mitte 2013 wurden über 36 Mio. Teilnehmer gezählt, die über Smartphones
und Tablets mobile Datenübertragung nutzten. So ist der Anteil der Mobilsurfer seit dem
2012 in Deutschland um 9 Prozentpunkte auf 43 % der Befragten angestiegen. Laut Ze-
nithOptimedia wird die Penetrationsrate von Smartphones im Jahr 2015 bei rund 55 Prozent
liegen.97 Damit hat die Versorgung mit Geräten für den mobilen Breitbandzugang über 3 G-
Netze weiter stark zugenommen.
Berücksichtigt man allerdings den Altbestand von mobilen Endkundengeräten, ist trotz der
hohen Wachstumsraten von Smartphones für den vorliegenden Prognosezeitraum davon
auszugehen, dass die VoIP-Technologie auf dem Mobilfunkmarkt noch nicht vorherrschend
sein wird. So liegt die Versorgungsrate nach wie vor deutlich hinter der Versorgung mit
Sprachtelefondiensten über 2-G-Netze zurück. Ende 2014 betrug der von den Netzbetrei-
bern veröffentlichte SIM-Karten-Bestand rund 112,63 Mio. SIM-Karten, was einer Gesamt-
Penetrationsrate mit SIM-Karten (2G und 3G) von rund 139 % entspricht.98
Ein weiteres Substitutionshemmnis besteht darin, dass bei einer rein paketvermittelnden An-
rufzustellung auf IP-Ebene (so genannte reine Peer-to-Peer Anwendungen) beide Endkun-
den, also sowohl der anrufende Endkunde als auch der angerufene Endkunde, bei densel-
ben VoIP-Anbietern einen VoIP-Account haben müssen. Anders als bei Telefongesprächen
auf der Basis von E.164-Nummern gibt es zwischen den VoIP-Anbietern derzeit keine ge-
meinsame Übereinkunft über einen gemeinsam zu benutzenden Adressraum beziehungs-
weise ein zentrales Teilnehmerverzeichnis. Das bedeutet, dass ein Endkunde eines VoIP-
Anbieters grundsätzlich nicht mit einem Endkunden über das Internet telefonieren kann, der
die Dienste eines anderen VoIP-Anbieters in Anspruch nimmt.
Zulässigkeit der VoIP-Nutzung
In der Vergangenheit hatten die Mobilfunknetzbetreiber solche VoIP-Anwendungen über ihre
mobilen Breitbandnetze ausgeschlossen. Im eingeschränkten und unterschiedlichen Maße
wird die VoIP-Nutzung zwischenzeitlich teilweise gegen Entgelt – meistens in Form zusätzli-
cher Optionstarife – ermöglicht, zum Teil aber weiterhin unterbunden.
96
Http://www.bitkom.org/files/documents/BITKOM_Presseinfo_Marktentwicklung_Smartphones_12_02_2014.
pdf.
97
Http://de.statista.com/statistik/daten/studie/253941/umfrage/penetrationsrate-von-smartphones-tablets-iptv-in-
deutschland/.
98
Vgl. Jahresbericht der Bundesnetzagentur 2014; S. 79.
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So muss der Endkunde um VoIP-Verbindungen über einen Mobilfunkanschluss nutzen zu
dürfen, bei der Vodafone GmbH eine entsprechende vertragliche Vereinbarung mit der Vo-
dafone GmbH abgeschlossen haben, die die Nutzung von VoIP-Verbindungen erlaubt. Wei-
tere Ausführungen erfolgten seitens der Vodafone GmbH nicht. Von Seiten der Bundesnetz-
agentur wurden Recherchen der Preisliste der Vodafone GmbH dahingehend vorgenommen,
ob es Tarife gibt, bei denen die Nutzung von VoIP-Verbindungen inklusive ist oder ob diese
zusätzliche Kosten verursacht. Gemäß der Preisliste der Vodafone GmbH 99 mit Stand De-
zember 2014 gibt es beide Tarifvarianten.
Den Endkunden der Telefónica Germany GmbH & Co. OHG ist es in den Tarifen [B.u.G.],
VoIP-Dienste einschließlich Skype über das Mobilfunknetz zu nutzen. In den Tarifen [B.u.G.]
ist die Verwendung von VoIP-Diensten einschließlich Skype untersagt.
Die Nutzung von VoIP ist bei der E-Plus Mobilfunk GmbH und der sipgate Wireless GmbH
grundsätzlich vertraglich ausgeschlossen. Bei der Telekom Deutschland GmbH ist die Mög-
lichkeit zur VoIP-Nutzung im Tarif Mobile Data S ausgeschlossen,100 bei den weiteren Tarifen
ansonsten aktuell für Neukunden zulässig.
Insoweit ist festzustellen, dass derzeit die Telekom Deutschland GmbH, die Telefónica Ger-
many GmbH & Co. OHG sowie die Vodafone GmbH den Endkunden bei einem Teil ihrer
Datentarife die Nutzung von „Voice-over-IP“ ohne zusätzliche Kosten ermöglicht. Sowohl die
zuvor genannten drei Unternehmen als auch die restlichen Mobilfunknetzbetreiber verlangen
für einen Teil ihrer Tarifvarianten beziehungsweise gänzlich entweder ein zusätzliches Ent-
gelt oder schließen von vornherein die VoIP-Nutzung gemäß ihrer allgemeinen Geschäfts-
bedingungen aus.
Solange aber der Datentarif an ein zusätzliches Entgelt für die Nutzung von „Voice-over-IP“
gekoppelt ist, werden die meisten Endverbraucher keine Notwendigkeit sehen, zu einem
VoIP-Dienst zu wechseln und gleichzeitig auf die herkömmliche Sprachtelefonie zu verzich-
ten. Denn die meisten Endverbraucher entrichten bereits ein Entgelt beziehungsweise eine
Flatrate für die herkömmliche Telefonie über das Mobilfunknetz oder haben in den entspre-
chenden Kombinationstarifen Freiminuten, die es zunächst abzutelefonieren gilt. Diejenigen
Endkunden, die sich ausschließlich einen Datentarif aus der Motivation zulegen, einen VoIP-
Dienst zu nutzen, um ihre Telefongesprächskosten zu reduzieren, sind demnach in der Min-
derheit. Solche maßgeschneiderten „Stand-alone“-Datentarife (keine Flatrate beziehungs-
weise keine Inklusivminuten für herkömmliche Sprachtelefonie) sind auf dem Mobilfunkmarkt
eher selten vorzufinden, da die Mobilfunkunternehmen in der Regel eine Kannibalisierung
der eigenen herkömmlichen Sprachtelefonie zugunsten einer Ausweitung von Telefonge-
sprächen mittels „Voice-over-IP“ verhindern möchten und durch die soeben beschriebenen
Zusatzkosten für den Endkunden überwiegend wirtschaftlich unattraktiv gestalten.
Begrenzte Erreichbarkeit VoIP
Mobiles VoIP hat insoweit derzeit eher den Charakter eines Komplementärdienstes zu
Sprachtelefonie, weil zumindest über die marktüblichen Implementierungsvarianten die Er-
reichbarkeit über diesen Dienst nicht generell gegeben ist.
Entwicklung Mobilfunkminuten
Hinsichtlich der Entwicklung der entsprechenden Verkehrswerte kann nur auf Daten aus den
Jahren 2011 und 2012 zurückgegriffen werden. Diese lassen allerdings nicht erkennen, dass
sich tatsächlich eine Verdrängung der klassischen Mobiltelefonie durch VoIP abzeichnet; im
99
Http://www.vodafone.de/infofaxe/100.pdf, vgl. Seite 42 der Preisliste.
100
Vgl. Fußnote Nr. 6 der AGB zur Preisliste Data Comfort, CombiCard Data Comfort und CombiCard Mobile
Data Zuhause mit Stand vom 17.11.2014.
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Gegenteil, die in Mobilfunknetzen ankommenden Minuten wiesen damals im Vergleich zu
früheren Angaben weiterhin ein Wachstum auf. So stieg der in Mobilfunknetzen ankommen-
de Verkehr von 82 Mrd. Minuten 2010 auf 86 Mrd. Minuten 2011 und 87 Mrd. Minuten im
Jahr 2012 weiter an.101
Fraglicher Preisvorteil
Zu berücksichtigen ist, dass VoIP trotz der sinkenden Tarife und steigenden Download-
Grenzen für den mobilen Internet-Zugang aus preislicher Sicht nicht zwingend eine attrakti-
vere Alternative zur klassischen mobilen Sprachtelefonie darstellt; gerade durch die Einfüh-
rung von Flatrate-Tarifmodellen hat die klassische mobile Sprachtelefonie deutlich an preisli-
cher Attraktivität gewonnen. Sofern man zudem keine Internetnutzung wünscht, erhält man
derzeit Tarifpakete, die in der Regel Freiminuten beinhalten. Der Preis eines entsprechenden
mobilen Breitbandzugangs liegt in der Regel darüber, wobei diese Angebote meist ebenfalls
Tarifpakete mit Freiminuten beinhalten. Es ist somit also kein nennenswerter Preisvorteil zu
erzielen. Auf die Darstellung einzelner Preise wird hier verzichtet, da aufgrund der zahlrei-
chen Preismodelle eine objektive Vergleichbarkeit der Tarife nur schwer möglich ist. Demge-
genüber stehen die oben genannten Nachteile bezüglich der Erreichbarkeit und gegebenen-
falls der Qualität.
Option von Behinderungsmöglichkeiten
Derzeit ist es weiterhin noch unklar, in welchem Ausmaß Mobilfunkbetreiber technische und
rechtliche Möglichkeiten ausschöpfen können und werden, um VoIP zu behindern, sollte
VoIP eine Verbreitung erreichen, die geeignet ist ihre Umsätze im traditionellen Mobilfunk-
sprachverkehr zu verringern.
Vor diesem Hintergrund scheint eine Berücksichtigung von VoIP im Rahmen der Marktab-
grenzung auch weiterhin nicht geboten, allerdings empfiehlt sich die weitere Entwicklung von
VoIP im Mobilfunk in den nächsten Jahren zu beobachten.
Demnach stellt Voice over Internet Protocol (VoIP) für den Bereich des Mobilfunks
auch weiterhin zum gegenwärtigen Zeitpunkt kein vollwertiges Substitut dar. Daher
werden VoIP-Dienste weiterhin nicht als mögliche vollwertige Substitute gewertet und
sind nicht Teil des relevanten Marktes. Sollten die jetzt festgestellten Ergebnisse nicht
mehr den tatsächlichen Marktgegebenheiten entsprechen, könnte eine diesbezügliche
Überprüfung von Marktdefinition und -analyse nach § 14 Abs. 1 Alt. 1 TKG erforderlich
werden.
(7) Weitergehende Substitutionsmöglichkeiten
Im Rahmen des Auskunftsersuchens wurden von einem Unternehmen (Telefónica Germany
GmbH & Co. OHG) weitere mögliche Substitute genannt, wie zum Beispiel VPN-Angebote
der Mobilfunknetzbetreiber, Substitution der Anrufzustellung durch abgehende Anrufe (ange-
rufener Teilnehmer ruft zurück, da das Gespräch für ihn günstig ist), Anrufe auf einer geo-
graphischen Homezone-Festnetznummer, Geschäftsmodelle wie beispielsweise Rückruf-
funktion auf eine Festnetznummer sowie die Telefonie über WLAN Hot Spots.
Zutreffend daran ist, dass es sich hierbei, ebenso wie bei den VoIP-Lösungen beziehungs-
weise OTT-Diensten um Alternativen handelt, die wie ein Telefonat geführt werden können
und gegebenenfalls günstiger sind als eine klassische Mobilfunkterminierungsleistung.
101
Die Angaben für die Jahre 2013 und 2014 sind voraussichtlich erst im Rahmen der Erhebung für den Tätig-
keitsbericht 2014/2015 der Bundesnetzagentur verfügbar.
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Wie allerdings von den entsprechenden Unternehmen selber vorgetragen, erfordern diese
Lösungen jeweils eine entsprechende Alternative von der Endkundenebene aus. Auf der
Vorleistungsebene können diese Lösungen nicht einfach durchgeführt werden. Auf der Vor-
leistungsebene ist der Netzbetreiber vielmehr an die Lösungen der Endkunden gebunden.
Die Alternativen stehen dem Anbieter zur Umgehung der von dem Anrufer gewählten Mobil-
funknummer nicht zur Verfügung.
Hinzu kommt, dass sich auch solche Lösungen im Ergebnis ähnlich wie die VoIP-Lösungen
zumindest bislang eher als komplementäre Produkte darstellen, die von einzelnen Teilneh-
mern neben der Möglichkeit der klassischen Mobilfunktelefonie verwendet werden, diese
aber nicht ersetzen. Dies zeigt sich – wie bisher auch schon – an der [B.u.G.] Zahl der klas-
sischen Mobilfunkterminierungsminuten.102 Somit ist zwar zutreffend, dass von derartigen
Lösungen ein gewisser Wettbewerbsdruck auf die Terminierungsleistungen ausgeht, aller-
dings erreichen diese Produkte keine für die Frage der Marktabgrenzung relevante Größe.
Im Ergebnis spricht sich auch das Unternehmen, welches auf die dargestellten Alternativen
hingewiesen hat, soweit ersichtlich, nicht für eine Einbeziehung dieser Alternativen in den
relevanten Markt aus, sondern sieht diese Ausweichmöglichkeiten als Ursache dafür an,
weshalb der Vorleistungsmarkt für die Terminierung in einzelne Mobilfunknetze zwischen-
zeitlich keiner sektorspezifischen Regulierung mehr bedarf. Auf die Frage, d. h. in welchem
Umfang entsprechende Ausweichmöglichkeiten der Endkunden dazu führen, dass eine sek-
torspezifische Regulierung der Märkte für die Mobilfunkterminierung nicht mehr erforderlich
ist, wird unter Kapitel J.I.5.b näher eingegangen. Eine Erweiterung des relevanten Marktes
um entsprechende Alternativprodukte kommt aus den dargestellten Gründen damit weiterhin
nicht in Betracht.
Weitere, derzeit technisch realisierte Substitutionsmöglichkeiten oder andere Er-
kenntnisse, die zu einer anderen Marktdefinition führen könnten, sind nicht bekannt
und von den Mobilfunknetzbetreibern im Übrigen auch nicht konkret aufgezeigt wor-
den. Solange Terminierungen in das Netz eines Mobilfunknetzbetreibers nicht durch
einen anderen Betreiber ersetzt werden können, ist die Betrachtung von Einzelnetzen
angemessen.
c. Wettbewerbsbedingungen
Bei der Untersuchung der Wettbewerbsbedingungen werden zur Vermeidung von Zirkel-
schlüssen nur solche Regulierungsmaßnahmen und die auf diesen beruhenden Marktgege-
benheiten berücksichtigt, die auch unabhängig von der Feststellung von beträchtlicher Markt-
macht auf dem untersuchten Markt während des Zeitraums der vorausschauenden Beurtei-
lung des Marktes fortbestehen.
Grundlage für diese Marktanalyse sowie die drei vorangegangenen Marktanalysen ist die
Märkte-Empfehlung der Kommission, welche die „Anrufzustellung in einzelnen Mobilfunknet-
zen“ als sachlich relevanten Markt vorsieht. Es ist bisher festgestellt worden, dass weder aus
Nachfrager- noch aus Anbietersicht eine Austauschbarkeit der Mobilfunkterminierungsleis-
tungen in die einzelnen Mobilfunknetze vorliegt. Dies spricht für die Abgrenzung der Mobil-
funknetze als eigene gesonderte Märkte. Eine Abweichung könnte nur dann in Betracht
kommen, wenn die Wettbewerbsbedingungen für diese Leistungen homogen wären, so dass
die Mobilfunkterminierungsleistungen einem sachlich gemeinsamen Markt zuzuordnen wä-
ren.
102
So nehmen die an Wettbewerber abgesetzten Mobilfunkterminierungsminuten bei den vier Mobilfunknetzbe-
treibern von 2011 bis zum Ende des Erhebungszeitraums (1. Quartal 2014) [B.u.G.]. Stellvertretend für alle sind
hier beispielsweise die Angaben der Vodafone GmbH genannt: 2011: [B.u.G.], 2012: [B.u.G.], 2013: [B.u.G.], 1.
Quartal 2014: [B.u.G.] (Hochrechnung für 2014 insgesamt: ca. [B.u.G.]).
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Unter dem Aspekt der homogenen Wettbewerbsbedingungen waren in der ersten Marktana-
lyse zu dem Markt für die Terminierung in einzelne Netze die Preise der Mobilfunknetzbe-
treiber betrachtet worden, die zu diesem Zeitpunkt noch keiner Regulierung durch die Bun-
desnetzagentur unterlagen. Dabei zeigte sich, dass damals die Preisstrategien der einzelnen
Mobilfunknetzbetreiber für Terminierungsleistungen individuellen Faktoren ausgesetzt waren,
die nicht von einer einheitlichen Marktstruktur herrührten. Von Bedeutung für die Höhe der
Terminierungsentgelte waren z. B. die Netzgröße (gemessen an der Zahl der Teilnehmer)
oder der Zeitpunkt der Aufnahme der Tätigkeit. Das Fehlen einheitlicher Wettbewerbsbedin-
gungen kam damals in der teilweisen Abweichung der Terminierungsentgelte der jeweiligen
Mobilfunknetzbetreiber zum Ausdruck. Nunmehr sind die von Seiten der Bundesnetzagentur
genehmigten Mobilfunkterminierungsentgelte für alle Mobilfunknetzbetreiber gleich hoch.
Nichtsdestotrotz hatten die Mobilfunknetzbetreiber in den durchgeführten Entgeltverfahren
der Bundesnetzagentur [B.u.G.] abweichende Entgelte beantragt.103 Vor diesem Hintergrund
ist auch weiterhin davon auszugehen, dass unter der Annahme nichtregulierter Mobilfunk-
terminierungsmärkte unterschiedliche Preisstrategien der Mobilfunkunternehmer nach wie
vor vorliegen würden. Damit sind homogene Wettbewerbsbedingungen hinsichtlich der An-
rufzustellungsleistungen der Mobilfunknetzbetreiber zu verneinen.
Homogene Wettbewerbsbedingungen könnten zudem jedoch dadurch gegeben sein, dass
im Bereich der Terminierungsleistungen alle zusammengeschalteten Netzbetreiber nicht nur
Anbieter, sondern gleichzeitig auch Nachfrager von Terminierungsleistungen sind. Die Ter-
minierungsleistungen aller Netzbetreiber könnten deshalb einem Markt zuzuordnen sein, da
sie wechselseitig in gleicher Weise nachgefragt wie auch angeboten werden. Wie bereits
schon in den vorherigen Marktanalyseverfahren festgestellt, gilt dies allerdings weiterhin nur
für Teilnehmernetzbetreiber im Festnetz, nicht aber für Verbindungsnetzbetreiber. Denn der
Mobilfunknetzbetreiber fragt die Terminierungsleistungen in das Festnetz immer nur beim
Teilnehmernetzbetreiber nach. Ein Verbindungsnetzbetreiber, der seine Dienstleistungen
den Endkunden über Preselection oder Call-by-Call anbietet, tritt somit nur als Nachfrager
und nicht als Anbieter von Terminierungsleistungen auf.
Mangels homogener Wettbewerbsbedingungen für Terminierungsleistungen in die Mobil-
funknetze gibt es nach Ansicht der Bundesnetzagentur – wie bisher auch – weiterhin keinen
sachlichen gemeinsamen Markt für Mobilfunkterminierungsleistungen, so dass in Überein-
stimmung mit der Märkte-Empfehlung jedes Mobilfunknetz als eigener gesonderter Markt
betrachtet wird.
d. Übereinstimmung mit den Vorgaben der Märkte-Empfehlung
Das Ergebnis deckt sich mit den Ermittlungsergebnissen der Kommission zur aktuellen
Märkte-Empfehlung. Maßgeblich für die Einschätzung der Kommission ist, dass der Betrei-
ber (des Ausgangsnetzes) die Anrufzustellung in einem bestimmten Netz nach wie vor nicht
von einer anderen Quelle beziehen kann.
Eine Marktdefinition verbundener nationaler Märkte für Mobilfunkdienste könne ferner nur
dann sinnvoll sein, wenn Mobilfunkteilnehmer auf die Preise für Anrufe zu Mobiltelefonen
und damit auf die Zustellungsentgelte (als maßgebende Preisdeterminante) achteten. In Eu-
ropa sei demgegenüber nach wie vor das Calling-Party-Pays-Prinzip üblich. Dabei zahle der
Anrufer die anfallenden Entgelte, auf die er selbst keinen Einfluss hat, da die Zustellungsent-
gelte vom Netz des angerufenen Teilnehmers festgelegt werden. Dadurch entstehe ein ex-
terner Effekt, bei dem der Gerufene den Anrufer unabhängig und nachteilig beeinflussen
könne.
103
In den zuletzt durchgeführten Entgeltgenehmigungsverfahren für die Mobilfunkterminierungsentgelte ab dem
01.12.2014 gab es je nach Mobilfunkanbieter eine beantragte Terminierungsentgelte-Spanne von [B.u.G.] €Cent
pro Minute ([B.u.G.]) bis zu [B.u.G.] €Cent pro Minute ([B.u.G.]). Die [B.u.G.] beantragte ein Entgelt von [B.u.G.]
€Cent pro Minute, die [B.u.G.] von [B.u.G.] €Cent pro Minute. Genehmigt wurden jeweils 1,72 €Cent pro Minute
(bis 30.11.2015).
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Zwar könnten die Zustellungsentgelte für mobile Anrufe durch Substitution auf der Endkun-
denseite möglicherweise eingeschränkt werden. Für den Vorleistungsmarkt hingegen be-
stünden jedoch keine Substitutionsmöglichkeiten, da die Nachfrage auf der Vorleistungsebe-
ne untrennbar mit dem Angebot verknüpft sei.
Auch gebe es keine empirischen Beweise, dass im Endkundenbereich potenzielle Substituti-
onsmöglichkeiten auf der Nachfragerseite (z. B. Substitution einer Verbindung aus dem
Festnetz in ein Mobilfunknetz durch eine Verbindung aus dem Mobilfunknetz in ein Mobil-
funknetz) existierten, die das Verhalten der Mobilfunknetzbetreiber hinsichtlich der Zustel-
lungsentgelte einschränken könnten. Vor diesem Hintergrund beeinflusst die Definition des
Endkundenmarktes nach Auffassung der Kommission nicht die Abgrenzung auf der Vorleis-
tungsebene.
Weiter führt die Kommission aus, dass auch keine Substitution auf der Anbieterseite möglich
sei. Dies könne jedoch in der Zukunft durchführbar werden, wenn ein Zugriff auf die SIM-
Karten freigegeben werde.
e. Ergebnis
Die Prüfungen der Bundesnetzagentur haben erneut bestätigt, dass die Terminierungsleis-
tungen der jeweiligen Netze nicht untereinander austauschbar sind und somit auch keine
Substitute darstellen. Es liegen gerade nicht die Voraussetzungen dafür vor, dass die jewei-
ligen Mobilfunknetze als Substitute im Sinne eines Gesamtmarktes angesehen werden kön-
nen.
Die Rechtmäßigkeit dieser bereits den vorhergehenden Analyserunden erfolgten grundsätz-
lichen Erwägungen wurde durch das Bundesverwaltungsgericht zur Festlegung vom
30.08.2006 des vorliegend in Rede stehenden Marktes bestätigt, indem es feststellte, dass
die Bundesnetzagentur die netzbezogene Marktdefinition in Anwendung der Marktabgren-
zungskriterien des europäischen Wettbewerbsrechts, insbesondere der Austauschbarkeit auf
Nachfrageseite und der Angebotsumstellungsflexibilität, unter erschöpfender Berücksichti-
gung der ihr zugänglichen tatsächlichen Erkenntnisse nachvollzogen und auch im Hinblick
auf die spezifischen deutschen Marktverhältnisse zutreffend bestätigt habe.
Solange Terminierungen in das Netz eines Mobilfunknetzbetreibers nicht durch einen
anderen Betreiber ersetzt werden können, ist die Betrachtung von Einzelnetzen wei-
terhin angemessen.
7. Einbezug telefondienstspezifischer Übergabe auf IP-Ebene
Im Rahmen des Marktanalyseverfahrens haben die (virtuellen) Mobilfunknetzbetreiber vorge-
tragen, dass bislang noch keine Vereinbarungen für die Bereitstellung von Zusammenschal-
tungsleistungen mit telefondienstspezifischer Übergabe auf IP-Ebene abgeschlossen wur-
den. Während die für eine Übergabe auf der Ebene des Internet Protokolls erforderlichen
technischen Anforderungen für den Festnetzbereich bereits im AKNN104 spezifiziert sind,
fehlt es im Mobilfunk aktuell noch an entsprechenden Spezifikationen.
Unabhängig davon planen aktuell zwei Mobilfunkunternehmen die künftige Einführung sol-
cher IP-basierter Übergabeschnittstellen. Ein Unternehmen nannte das Jahr 2018 und damit
einen Zeitraum, der noch innerhalb der voraussichtlichen Geltungsdauer der Marktanalyse
fällt, als möglichen Starttermin für die Einführung eines solchen marktreifen Produktes.
104
Arbeitskreis für technische und betriebliche Fragen der Nummerierung und der Netzzusammenschaltung.
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Vor dem Hintergrund der genannten Aktivitäten einzelner Netzbetreiber gilt es im Rahmen
des aktuellen Marktanalyseverfahrens zu prüfen, ob beziehungsweise inwieweit auch tele-
fondienstspezifische Zusammenschaltungsleistungen, die künftig auf IP-Ebene übergeben
werden, Gegenstand eines regulierungsbedürftigen Marktes sind. Bislang unterliegen allein
Zusammenschaltungsleistungen, die auf PSTN-Ebene übergeben werden, der sektorspezifi-
schen Regulierung. Dabei sind allerdings, wie oben dargelegt, bereits Leistungen umfasst,
die vor beziehungsweise nach der Übergabe vom PSTN in das IP gewandelt werden, d. h.
auch Verkehr, der über Netze der so genannten nächsten Generation (NGN) geführt wird.
Fraglich ist, ob beziehungsweise inwieweit der Umstand, dass zumindest bislang noch keine
entsprechenden Spezifikationen für eine entsprechende telefondienstspezifische Übergabe-
schnittstelle auf IP-Ebene vorhanden sind, einer belastbaren Prüfung und Entscheidung der
Austauschbarkeit derartiger künftiger Produkte mit den bereits aktuell vorhandenen telefon-
dienstspezifischen Übergabeprodukten entgegensteht.
Nach § 10 Abs. 2 Satz 3 TKG berücksichtigt die Bundesnetzagentur bei ihrer Definition der
Telekommunikationsmärkte weitestgehend die jeweilige Märkte-Empfehlung der EU-Kom-
mission nach Art. 15 Abs. 1 der Rahmenrichtlinie.
Die EU-Märkte-Empfehlung 2014 enthält als Markt Nr. 2 den Markt für die Anrufzustellung in
einzelne öffentliche Telefonnetze. Die Kommission geht in ihrer Empfehlung insoweit von
einem einheitlich abzugrenzenden Markt für Terminierungsleistungen aus. Der EU-Märkte-
Empfehlung 2014 ist insoweit grundsätzlich eine Vermutungswirkung für eine technologie-
neutrale Marktdefinition zu entnehmen.
Nachfolgend gilt es zu klären, inwieweit die Einschätzung der Kommission von den in
Deutschland ermittelten Informationen auf nationaler Ebene bestätigt oder widerlegt wird.
Materielle Kriterien für Einbeziehung von telefondienstspezifischer IP-Übergabe
Nach den Leitlinien der EU-Kommission zur Marktanalyse und Ermittlung beträchtlicher
Marktmacht ist bei der Festlegung relevanter Produkt- und Dienstmärkte insbesondere die
Austauschbarkeit auf der Nachfrageseite und die Angebotsumstellungsflexibilität zu prüfen.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist die Bundesnetzagentur gehal-
ten, bei der Marktdefinition „eine vorausschauende Bewertung anhand aller verfügbaren ab-
grenzungsrelevanten Marktdaten“ vorzunehmen.105
a. Austauschbarkeit aus Sicht der Nachfrager
Für die Feststellung, welche Produkte und Leistungen miteinander in Konkurrenz stehen,
kann zunächst darauf abgestellt werden, inwieweit diese Produkte und Leistungen gegen-
einander aus Sicht ihrer Nachfrager austauschbar (substituierbar) sind. Zur Ermittlung der
Nachfragesubstitution wird regelmäßig das so genannte Bedarfsmarktkonzept ins Feld ge-
führt. Dieses Konzept zielt im Wesentlichen darauf ab, diejenigen Waren und Dienstleistun-
gen zu ermitteln, die zur Befriedigung eines bestimmten Bedarfs dienen.106
Funktionelle Austauschbarkeit
Die Austauschbarkeit von Produkten wird vor allem durch ihre Eigenschaften und den ihnen
zugedachten Verwendungszweck aus der Sicht der Nachfrager bestimmt. Ausschlaggeben-
des Kriterium ist neben den äußeren Merkmalen die Verwendbarkeit der Produkte für den
jeweiligen Kundenkreis. Dabei setzt die funktionelle Austauschbarkeit nicht voraus, dass die
angebotenen Produkte in physikalisch-technischer Hinsicht vollkommen identisch sind. Aus-
105
BVerwG, Urteil Az. 6 C 15.07 vom 02.04.2009, Rdnr. 23.
106
Dirksen, in: Langen/Bunte, Kommentar zum Kartellrecht, Band 2, 11. Aufl. 2011, Art. 2 FKVO Rdnr. 79.
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reichend für die Annahme der Substituierbarkeit ist, dass die Produkte sich nach Eigen-
schaften, Verwendungszweck und Einkaufsbedingungen so nahe stehen, dass ein verstän-
diger Nachfrager sie als für die Deckung eines bestimmten Bedarfs gleichermaßen geeignet
ansieht.
Für die Klassifikation einer Verbindungsleistung als Terminierungsleistung ist es in funktiona-
ler Hinsicht grundsätzlich unerheblich, über welche Technologie die Verbindung übergeben
wird. Entscheidend ist die Funktion der Terminierungsleistung für den nachfragenden Netz-
betreiber und nicht die Art der technischen Realisierung zwischen den beiden Netzen. Für
eine gemeinsame Betrachtung der beiden Typen von Terminierungsleistungen spricht inso-
weit, dass beide Produkte die Anforderungen erfüllen, die an eine Terminierungsleistung im
Festnetz zu stellen sind. Beide Produkte ermöglichen die Zustellung von Anrufen von einer
telefondienstspezifischen Netzübergabestelle zu Teilnehmern, die in dem durch die Mobile
Dienste Rufnummer zugeordneten Zielnetz angeschlossen sind.
Aktivitäten und Anreize für die Marktteilnehmer zu einer Migration
Zwar steht aktuell im Bereich der Zusammenschaltung im Mobilfunk bislang noch kein IP-
basiertes Zusammenschaltungsprodukt zur Verfügung, gleichwohl wird von zumindest einem
der drei beziehungsweise vier Mobilfunknetzbetreiber damit gerechnet, dass bis 2018 und
damit für einen Teil der voraussichtlichen Geltungsdauer der Marktanalyse ein marktfähiges
Produkt vorhanden sein wird. Dies bedeutet zugleich, dass dieses Unternehmen davon aus-
geht, dass bis 2018 die erforderlichen Spezifikationen realisiert sein dürften, so dass ein ent-
sprechendes Produkt auf dem Markt eingeführt werden könnte. Sind die entsprechenden
Spezifikationen erst einmal auf dem Markt vorhanden, so ist zu erwarten, dass auch andere
Mobilfunknetzbetreiber damit beginnen werden, entsprechende Umstellungen ihrer Über-
gänge anzugehen. Mit der [B.u.G.] hat dies ein weiterer großer Mobilfunknetzbetreiber be-
reits angekündigt.
Sofern die Möglichkeit einer telefondienstspezifischen Übergabe auf IP-Ebene besteht, ist
davon auszugehen, dass auch von Seiten der Mobilfunknetzbetreiber einerseits und der
Festnetzbetreiber andererseits eine entsprechende Nachfrage nach Übergängen auf IP-
Ebene entstehen wird.
Speziell bei den festnetzbasierten potenziellen Nachfragern ergibt sich dies aus dem Um-
stand, dass bereits im Rahmen der Marktanalyse für die Festnetzterminierung rund 87 % der
befragten Unternehmen angegeben haben, dass sie zumindest in Teilen eine Umstellung
ihres eigenen Netzes auf das IP planen beziehungsweise bereits vorgenommen haben. Ins-
besondere die Kabelnetzbetreiber sind bereits aktuell rein IP-basierte Netzbetreiber.
Aber auch für die Mobilfunknetzbetreiber ist zu erwarten, dass sich im Zusammenhang mit
der anstehenden Migration der Sprachübertragung auf den LTE-Standard der Anreiz weiter
erhöht, auch die Übergänge untereinander derjenigen Technologie anzupassen, die auch im
eigenen Mobilfunknetz verwendet wird. So ist nach den Aussagen aller drei beziehungswei-
se vier Mobilfunknetzbetreiber vorgesehen, dass Sprache innerhalb des nächsten Jahres
auch auf Basis von LTE und damit auch über einem IP-basierten Anschluss realisiert werden
soll, d. h., dass davon auszugehen ist, dass Netzbetreiber zumindest intern bereits während
der voraussichtlichen Laufzeit der Marktanalyse ihr eigens telefondienstspezifisches Mobil-
funknetz in Teilen auf der Basis des IP umgestellt haben werden. Ähnlich wie im Festnetz
erhöht dies zugleich den Anreiz, auch die Übergabe mit den Zusammenschaltungspartnern
auf der Basis des IP-Standards zu realisieren.
Entgelthöhe
Da aktuell noch keine IP-basierten Zusammenschaltungen bestehen, lässt sich die Höhe des
Preises für die einzelne Terminierungsleistung derzeit noch nicht absehen. Deshalb kann im
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Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
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vorliegenden Zusammenhang auf den Preis auch nur ergänzend abgestellt werden. Tatsäch-
lich ist es allerdings so, dass im Festnetzbereich, in denen die Leistungen bereits im Wirkbe-
trieb laufen, diese nahezu identisch zueinander sind, d. h. in der gleichen Höhe abgerechnet
werden. Dass sich dies im Bereich des Mobilfunks grundlegend anders entwickeln sollte, ist
derzeit nicht ersichtlich.
Im Sinne einer zukunftsgerichteten Analyse ist insoweit aus Sicht der Nachfrager von einem
einheitlichen Markt für Terminierungsleistungen auszugehen ist, der neben Terminierungs-
leistungen mit traditionellen PSTN-Netzübergängen auch Terminierungsleistungen mit tele-
fondienstspezifischer Übergabe auf IP-Ebene umfasst, sofern entsprechende Angebote auf
dem Markt sind.
b. Angebotssubstitution
Im Übrigen spricht auch der Gesichtspunkt der Angebotsumstellungsflexibilität für die Zu-
sammenfassung der in Rede stehenden Terminierungsleistungen zu einem einheitlichen
Markt.
Die Realisierung einer telefondienstspezifischen IP-Schnittstelle wird technisch innerhalb des
voraussichtlichen Geltungszeitraumes der Marktanalyse aller Wahrscheinlichkeit nach mög-
lich sein. Die Telekom Deutschland GmbH plant für das Jahr 2018 die Einführung eines
marktreifen Produktes. Auch die [B.u.G.] plant entsprechende Produkte anzubieten, sofern
die erforderlichen technischen Spezifikationen geklärt sind.
Die Terminierungsleistungen selber erfolgen sowohl bei der Übergabe des Verkehres auf
PSTN-Ebene als auch auf IP-Ebene auf denselben paket- oder leitungsvermittelnden Tele-
kommunikationsnetzen. Der Umrüstungsaufwand begrenzt sich auf die Technologie der
Netzzusammenschaltung und folgt in seiner Geschwindigkeit – wie bereits dargelegt – den
individuellen Effizienzerwägungen der einzelnen Netzbetreiber.
Im Gegensatz zu einem Anbieter eines beliebigen, nicht dem Markt zugehörigen Telekom-
munikationsprodukts verfügt ein Mobilfunknetzbetreiber regelmäßig über fundierte Kenntnis-
se der Einsatzbereiche der telefondienstspezifischen Verkehrsübergabe und den für deren
Realisierung erforderlichen Arbeitsabläufe. Zudem kann er aufbauend auf bestehenden In-
frastrukturen zumeist von entsprechenden Vorkenntnissen für die IP-Verkehrsführung von
Telefonanrufen in seinem eigenen Telekommunikationsnetz aufsetzen. Der Umstellungsauf-
wand und damit die Realisierungskosten liegen hier erheblich niedriger als für Anbieter, die
auf benachbarten Märkten tätig sind.
c. Wettbewerbsbedingungen
Es bleibt der Aspekt der homogenen Wettbewerbsbedingungen. Beide Leistungen unterlie-
gen einer vergleichbaren Wettbewerbssituation.
Die Anbieter von „PSTN-Terminierung“ und von „IP-Terminierung“ sehen sich einem weitge-
hend einheitlichen Kreis von Unternehmen gegenüber, welche diese Leistungen für einen
jeweils vergleichbaren Verwendungszweck benötigen (nämlich dem eigenen Angebot von
Sprachtelefonie gegenüber dem Endkunden) und sie im Falle der Geltung einer rein techno-
logieneutralen Übergabe sogar „im Sortiment“ nachfragen würden.
Auch sind die Ausweichmöglichkeiten der Nachfrager homogen. So scheidet bei beiden Leis-
tungen die Möglichkeit der Eigenrealisierung nahezu aus, da die Anmietung beziehungswei-
se Eigenrealisierung aller zu einem bestimmten Netz gehörenden Teilnehmeranschlusslei-
tungen unwirtschaftliche Investitionen erfordert, wobei noch weitere Aufwendungen für die
Schaffung von Wechselanreizen für die Teilnehmer hinzukommen.
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