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Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Amtsblätter bis 2018“
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Vor dem Hintergrund der genannten Aktivitäten einzelner Netzbetreiber gilt es im Rahmen
des aktuellen Marktanalyseverfahrens zu prüfen, ob beziehungsweise inwieweit auch tele-
fondienstspezifische Zusammenschaltungsleistungen, die künftig auf IP-Ebene übergeben
werden, Gegenstand eines regulierungsbedürftigen Marktes sind. Bislang unterliegen allein
Zusammenschaltungsleistungen, die auf PSTN-Ebene übergeben werden, der sektorspezifi-
schen Regulierung. Dabei sind allerdings, wie oben dargelegt, bereits Leistungen umfasst,
die vor beziehungsweise nach der Übergabe vom PSTN in das IP gewandelt werden, d. h.
auch Verkehr, der über Netze der so genannten nächsten Generation (NGN) geführt wird.
Fraglich ist, ob beziehungsweise inwieweit der Umstand, dass zumindest bislang noch keine
entsprechenden Spezifikationen für eine entsprechende telefondienstspezifische Übergabe-
schnittstelle auf IP-Ebene vorhanden sind, einer belastbaren Prüfung und Entscheidung der
Austauschbarkeit derartiger künftiger Produkte mit den bereits aktuell vorhandenen telefon-
dienstspezifischen Übergabeprodukten entgegensteht.
Nach § 10 Abs. 2 Satz 3 TKG berücksichtigt die Bundesnetzagentur bei ihrer Definition der
Telekommunikationsmärkte weitestgehend die jeweilige Märkte-Empfehlung der EU-Kom-
mission nach Art. 15 Abs. 1 der Rahmenrichtlinie.
Die EU-Märkte-Empfehlung 2014 enthält als Markt Nr. 2 den Markt für die Anrufzustellung in
einzelne öffentliche Telefonnetze. Die Kommission geht in ihrer Empfehlung insoweit von
einem einheitlich abzugrenzenden Markt für Terminierungsleistungen aus. Der EU-Märkte-
Empfehlung 2014 ist insoweit grundsätzlich eine Vermutungswirkung für eine technologie-
neutrale Marktdefinition zu entnehmen.
Nachfolgend gilt es zu klären, inwieweit die Einschätzung der Kommission von den in
Deutschland ermittelten Informationen auf nationaler Ebene bestätigt oder widerlegt wird.
Materielle Kriterien für Einbeziehung von telefondienstspezifischer IP-Übergabe
Nach den Leitlinien der EU-Kommission zur Marktanalyse und Ermittlung beträchtlicher
Marktmacht ist bei der Festlegung relevanter Produkt- und Dienstmärkte insbesondere die
Austauschbarkeit auf der Nachfrageseite und die Angebotsumstellungsflexibilität zu prüfen.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist die Bundesnetzagentur gehal-
ten, bei der Marktdefinition „eine vorausschauende Bewertung anhand aller verfügbaren ab-
grenzungsrelevanten Marktdaten“ vorzunehmen.105
a. Austauschbarkeit aus Sicht der Nachfrager
Für die Feststellung, welche Produkte und Leistungen miteinander in Konkurrenz stehen,
kann zunächst darauf abgestellt werden, inwieweit diese Produkte und Leistungen gegen-
einander aus Sicht ihrer Nachfrager austauschbar (substituierbar) sind. Zur Ermittlung der
Nachfragesubstitution wird regelmäßig das so genannte Bedarfsmarktkonzept ins Feld ge-
führt. Dieses Konzept zielt im Wesentlichen darauf ab, diejenigen Waren und Dienstleistun-
gen zu ermitteln, die zur Befriedigung eines bestimmten Bedarfs dienen.106
Funktionelle Austauschbarkeit
Die Austauschbarkeit von Produkten wird vor allem durch ihre Eigenschaften und den ihnen
zugedachten Verwendungszweck aus der Sicht der Nachfrager bestimmt. Ausschlaggeben-
des Kriterium ist neben den äußeren Merkmalen die Verwendbarkeit der Produkte für den
jeweiligen Kundenkreis. Dabei setzt die funktionelle Austauschbarkeit nicht voraus, dass die
angebotenen Produkte in physikalisch-technischer Hinsicht vollkommen identisch sind. Aus-
105
BVerwG, Urteil Az. 6 C 15.07 vom 02.04.2009, Rdnr. 23.
106
Dirksen, in: Langen/Bunte, Kommentar zum Kartellrecht, Band 2, 11. Aufl. 2011, Art. 2 FKVO Rdnr. 79.
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reichend für die Annahme der Substituierbarkeit ist, dass die Produkte sich nach Eigen-
schaften, Verwendungszweck und Einkaufsbedingungen so nahe stehen, dass ein verstän-
diger Nachfrager sie als für die Deckung eines bestimmten Bedarfs gleichermaßen geeignet
ansieht.
Für die Klassifikation einer Verbindungsleistung als Terminierungsleistung ist es in funktiona-
ler Hinsicht grundsätzlich unerheblich, über welche Technologie die Verbindung übergeben
wird. Entscheidend ist die Funktion der Terminierungsleistung für den nachfragenden Netz-
betreiber und nicht die Art der technischen Realisierung zwischen den beiden Netzen. Für
eine gemeinsame Betrachtung der beiden Typen von Terminierungsleistungen spricht inso-
weit, dass beide Produkte die Anforderungen erfüllen, die an eine Terminierungsleistung im
Festnetz zu stellen sind. Beide Produkte ermöglichen die Zustellung von Anrufen von einer
telefondienstspezifischen Netzübergabestelle zu Teilnehmern, die in dem durch die Mobile
Dienste Rufnummer zugeordneten Zielnetz angeschlossen sind.
Aktivitäten und Anreize für die Marktteilnehmer zu einer Migration
Zwar steht aktuell im Bereich der Zusammenschaltung im Mobilfunk bislang noch kein IP-
basiertes Zusammenschaltungsprodukt zur Verfügung, gleichwohl wird von zumindest einem
der drei beziehungsweise vier Mobilfunknetzbetreiber damit gerechnet, dass bis 2018 und
damit für einen Teil der voraussichtlichen Geltungsdauer der Marktanalyse ein marktfähiges
Produkt vorhanden sein wird. Dies bedeutet zugleich, dass dieses Unternehmen davon aus-
geht, dass bis 2018 die erforderlichen Spezifikationen realisiert sein dürften, so dass ein ent-
sprechendes Produkt auf dem Markt eingeführt werden könnte. Sind die entsprechenden
Spezifikationen erst einmal auf dem Markt vorhanden, so ist zu erwarten, dass auch andere
Mobilfunknetzbetreiber damit beginnen werden, entsprechende Umstellungen ihrer Über-
gänge anzugehen. Mit der [B.u.G.] hat dies ein weiterer großer Mobilfunknetzbetreiber be-
reits angekündigt.
Sofern die Möglichkeit einer telefondienstspezifischen Übergabe auf IP-Ebene besteht, ist
davon auszugehen, dass auch von Seiten der Mobilfunknetzbetreiber einerseits und der
Festnetzbetreiber andererseits eine entsprechende Nachfrage nach Übergängen auf IP-
Ebene entstehen wird.
Speziell bei den festnetzbasierten potenziellen Nachfragern ergibt sich dies aus dem Um-
stand, dass bereits im Rahmen der Marktanalyse für die Festnetzterminierung rund 87 % der
befragten Unternehmen angegeben haben, dass sie zumindest in Teilen eine Umstellung
ihres eigenen Netzes auf das IP planen beziehungsweise bereits vorgenommen haben. Ins-
besondere die Kabelnetzbetreiber sind bereits aktuell rein IP-basierte Netzbetreiber.
Aber auch für die Mobilfunknetzbetreiber ist zu erwarten, dass sich im Zusammenhang mit
der anstehenden Migration der Sprachübertragung auf den LTE-Standard der Anreiz weiter
erhöht, auch die Übergänge untereinander derjenigen Technologie anzupassen, die auch im
eigenen Mobilfunknetz verwendet wird. So ist nach den Aussagen aller drei beziehungswei-
se vier Mobilfunknetzbetreiber vorgesehen, dass Sprache innerhalb des nächsten Jahres
auch auf Basis von LTE und damit auch über einem IP-basierten Anschluss realisiert werden
soll, d. h., dass davon auszugehen ist, dass Netzbetreiber zumindest intern bereits während
der voraussichtlichen Laufzeit der Marktanalyse ihr eigens telefondienstspezifisches Mobil-
funknetz in Teilen auf der Basis des IP umgestellt haben werden. Ähnlich wie im Festnetz
erhöht dies zugleich den Anreiz, auch die Übergabe mit den Zusammenschaltungspartnern
auf der Basis des IP-Standards zu realisieren.
Entgelthöhe
Da aktuell noch keine IP-basierten Zusammenschaltungen bestehen, lässt sich die Höhe des
Preises für die einzelne Terminierungsleistung derzeit noch nicht absehen. Deshalb kann im
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vorliegenden Zusammenhang auf den Preis auch nur ergänzend abgestellt werden. Tatsäch-
lich ist es allerdings so, dass im Festnetzbereich, in denen die Leistungen bereits im Wirkbe-
trieb laufen, diese nahezu identisch zueinander sind, d. h. in der gleichen Höhe abgerechnet
werden. Dass sich dies im Bereich des Mobilfunks grundlegend anders entwickeln sollte, ist
derzeit nicht ersichtlich.
Im Sinne einer zukunftsgerichteten Analyse ist insoweit aus Sicht der Nachfrager von einem
einheitlichen Markt für Terminierungsleistungen auszugehen ist, der neben Terminierungs-
leistungen mit traditionellen PSTN-Netzübergängen auch Terminierungsleistungen mit tele-
fondienstspezifischer Übergabe auf IP-Ebene umfasst, sofern entsprechende Angebote auf
dem Markt sind.
b. Angebotssubstitution
Im Übrigen spricht auch der Gesichtspunkt der Angebotsumstellungsflexibilität für die Zu-
sammenfassung der in Rede stehenden Terminierungsleistungen zu einem einheitlichen
Markt.
Die Realisierung einer telefondienstspezifischen IP-Schnittstelle wird technisch innerhalb des
voraussichtlichen Geltungszeitraumes der Marktanalyse aller Wahrscheinlichkeit nach mög-
lich sein. Die Telekom Deutschland GmbH plant für das Jahr 2018 die Einführung eines
marktreifen Produktes. Auch die [B.u.G.] plant entsprechende Produkte anzubieten, sofern
die erforderlichen technischen Spezifikationen geklärt sind.
Die Terminierungsleistungen selber erfolgen sowohl bei der Übergabe des Verkehres auf
PSTN-Ebene als auch auf IP-Ebene auf denselben paket- oder leitungsvermittelnden Tele-
kommunikationsnetzen. Der Umrüstungsaufwand begrenzt sich auf die Technologie der
Netzzusammenschaltung und folgt in seiner Geschwindigkeit – wie bereits dargelegt – den
individuellen Effizienzerwägungen der einzelnen Netzbetreiber.
Im Gegensatz zu einem Anbieter eines beliebigen, nicht dem Markt zugehörigen Telekom-
munikationsprodukts verfügt ein Mobilfunknetzbetreiber regelmäßig über fundierte Kenntnis-
se der Einsatzbereiche der telefondienstspezifischen Verkehrsübergabe und den für deren
Realisierung erforderlichen Arbeitsabläufe. Zudem kann er aufbauend auf bestehenden In-
frastrukturen zumeist von entsprechenden Vorkenntnissen für die IP-Verkehrsführung von
Telefonanrufen in seinem eigenen Telekommunikationsnetz aufsetzen. Der Umstellungsauf-
wand und damit die Realisierungskosten liegen hier erheblich niedriger als für Anbieter, die
auf benachbarten Märkten tätig sind.
c. Wettbewerbsbedingungen
Es bleibt der Aspekt der homogenen Wettbewerbsbedingungen. Beide Leistungen unterlie-
gen einer vergleichbaren Wettbewerbssituation.
Die Anbieter von „PSTN-Terminierung“ und von „IP-Terminierung“ sehen sich einem weitge-
hend einheitlichen Kreis von Unternehmen gegenüber, welche diese Leistungen für einen
jeweils vergleichbaren Verwendungszweck benötigen (nämlich dem eigenen Angebot von
Sprachtelefonie gegenüber dem Endkunden) und sie im Falle der Geltung einer rein techno-
logieneutralen Übergabe sogar „im Sortiment“ nachfragen würden.
Auch sind die Ausweichmöglichkeiten der Nachfrager homogen. So scheidet bei beiden Leis-
tungen die Möglichkeit der Eigenrealisierung nahezu aus, da die Anmietung beziehungswei-
se Eigenrealisierung aller zu einem bestimmten Netz gehörenden Teilnehmeranschlusslei-
tungen unwirtschaftliche Investitionen erfordert, wobei noch weitere Aufwendungen für die
Schaffung von Wechselanreizen für die Teilnehmer hinzukommen.
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Maßgeblich für die Wettbewerbskraft der Marktparteien ist bei den Terminierungsleistungen
als einem netzbezogen definierten Markt insbesondere die Frage einer entgegenstehenden
Nachfragemacht. Ob die Teilnehmer innerhalb des Netzes über eine leitungsvermittelnde
oder aber einer paketvermittelnde Technologie angebunden sind, ist für die Frage des Be-
stehens oder Nichtbestehens entgegenstehender Nachfragemacht demgegenüber unerheb-
lich. Weder die für eine IP-Übergabe erforderlichen technischen Anforderungen noch die
Realisierung beziehungsweise Umrüstung einer Netzkoppelungsstelle bilden ausweislich der
bereits erfolgten Zusammenschaltungen auf IP-Ebene ein Engpassprodukt. Damit spricht
viel für das Vorliegen von homogenen Wettbewerbsbedingungen.
In dieser Situation ist zugleich zu beachten, dass das Bundesverwaltungsgericht zwischen-
zeitlich festgestellt hat, dass Art. 15 Abs. 1, 3 RRL i. V. m. § 10 Abs. 2 Satz 3 TKG eine ge-
setzliche Vermutung dafür begründet, dass diese Märkte ebenso in Deutschland abzugren-
zen sind.
In Bezug auf die Festlegung des sachlich und räumlich relevanten Marktes steht der Bun-
desnetzagentur zwar gemäß § 10 Abs. 2 Satz 2 TKG ein Beurteilungsspielraum zu. Erlauben
die festgestellten Gegebenheiten allerdings keine eindeutige Entscheidung für oder gegen
eine bestimmte Marktabgrenzung, ist im Sinne der von der Kommission zur Prüfung empfoh-
lenen Marktdefinition zu entscheiden.
Dies bedeutet im vorliegenden Fall, in welchem die Kommission jeweils einen einheitlichen
Markt für die Leistungen der Anrufzustellung in einzelne Mobilfunknetze festlegt, dass man-
gels Vorliegen von nationalen Besonderheiten nicht von dem Vorliegen unterschiedlicher
technologischer Verbindungsmärkte ausgegangen werden kann.
Auch kann – bei unterstellter Regulierungsbedürftigkeit – eine „regulierungsfreie“ Entwick-
lung des Marktes für Zusammenschaltungen auf IP-Ebene nicht überzeugen. So ist zu be-
achten, dass mit der Möglichkeit einer Übergabe des Verkehrs auf der im Teilnehmernetz
verwendeten IP-Ebene kein vollkommen anderes Produkt auf den Markt tritt; vielmehr wird
das bereits vorhandene Leistungsangebot des Unternehmens mit beträchtlicher Marktmacht
um eine weitere Leistungsvariante ergänzt.
Die Wettbewerbsbedingungen entsprechen damit letztlich gerade den Marktumständen, für
die seitens der Bundesnetzagentur im Anschlussbereich bislang fortwährend und aus den in
Kapitel I dargestellten Gründen eine Regulierungsbedürftigkeit identifiziert worden ist. Würde
das IP-Produkt mit seinen entsprechenden Engpasssituationen nicht reguliert, so würden die
gleichen nachteiligen Folgen für die Wettbewerbsentwicklung drohen, die im Falle einer
Nichtregulierung auch für die anderen Verbindungsleistungen im Bereich der Anrufzustellung
abzusehen wären.
d. Fazit
Aus Sicht der Bundesnetzagentur ist in Deutschland eine technologieübergreifende Abgren-
zung vorzunehmen, d. h. dass Zusammenschaltungsleistungen, die telefondienstspezifisch
auf IP-Ebene übergeben werden, den jeweils technologieneutral abzugrenzenden Märkten
für die Anrufzustellung in einzelne Mobilfunknetze zuzurechnen sind.
8. Kein Einbezug der diensteneutralen Zusammenschaltung auf IP-Ebene
Die diensteneutrale Übergabe auf IP-Ebene zeichnet sich dadurch aus, dass sich die Über-
gabe des Datenverkehrs nicht auf einen speziellen Dienst (etwa Datenpakete für den Tele-
fondienst) begrenzt, sondern grundsätzlich ein undifferenzierter Datenstrom für eine Anzahl
an Anwendungen ausgetauscht wird. Derartige diensteneutrale Zusammenschaltungen wer-
den auch als Peering-Abkommen bezeichnet. Die Realisierung der Sprachtelefondienste
erfolgt dann auf der Anwendungsebene (Kooperation auf Ebene der Dienste). Für den auf-
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nehmenden Netzbetreiber ist es nicht möglich, zu erkennen, welcher Datenverkehr gerade
übertragen wird.
Diensteneutrale Zusammenschaltungsleistungen mit IP-basierter Übergabe gibt es bereits
seit mehreren Jahren (direkte IP-Zusammenschaltungen, öffentliche Internet-Austausch-
Knoten). Diese Zusammenschaltungsleistungen haben in der Regel allerdings lediglich den
Austausch von Verkehr zum Gegenstand, unabhängig davon, welche Dienste diesen Ver-
kehr erzeugen.
Die Vertragsgestaltung solcher Zusammenschaltungsleistungen besteht überwiegend in ei-
nem reinen Mengenaustausch ohne einen entsprechenden Zahlungsstrom(überhang) zu-
gunsten der einen oder der anderen Vertragspartei (so genannte Peering-Vereinbarungen).
Darüber hinaus werden IP-Zusammenschaltungsleistungen auch als kommerzielle Transit-
vereinbarungen angeboten. Die entsprechenden Zusammenschaltungsleistungen sind diens-
teneutral und unterscheiden sich in diesem zentralen Punkt von Ausgangsprodukten des hier
relevanten Marktes, die telefondienstspezifisch sind. Gegenstand der Abrechnung und der
Leistung ist nicht die konkrete Telefonverbindung, sondern der Datenaustausch in seiner
Gesamtheit und damit eine auch aus Nachfragersicht wesentlich andere Leistung.
Diensteneutrale Zusammenschaltungsleistungen wie IP-Zusammenschaltungen werden bis-
lang nicht sektorspezifisch reguliert, weil hier aus den nachfolgenden Aspekten in der Regel
von wettbewerblichen Verhältnissen ausgegangen wird. (So auch zuletzt die Kommission in
ihren Erwägungsgründen zur aktuellen Märkte-Empfehlung).
Anhaltspunkte dafür, dass sich daran etwas geändert haben könnte, liegen derzeit nicht vor.
Während die Zusammenschaltungsleistungen in leitungsvermittelnden Netzen, wie die Zu-
führung oder die Terminierung auf die Ermöglichung von Sprachverbindungen konzipiert
sind, wird bei den Zusammenschaltungsleistungen in paketvermittelnden Netzen der Verkehr
unabhängig davon übergeben, von welchem Dienst er erzeugt wurde.
Während bei der telefondienstspezifischen Übergabe auf PSTN-Ebene eine Erfassung und
entsprechende Abrechnung der einzelnen Telefonverbindungen zwischen den Zusammen-
schaltungsparteien möglich ist, fehlt zumindest bislang eine entsprechende Möglichkeit im
Rahmen einer Kooperation auf Diensteebene. Aus Sicht der Nachfrager handelt es sich in-
soweit um zwei unterschiedliche Leistungen.
Ein Einbezug dieser Leistungen in den hier sachlich relevanten Markt kommt also (aus Sicht
der Nachfrager) schon deswegen nicht in Betracht, weil die IP-Zusammenschaltung nicht
dienstespezifisch erfolgt und deshalb keine, nur ausschließlich auf den Telefondienst bezo-
gene Leistung ableitbar ist.
Zudem kann hier auch weiterhin von wettbewerblichen Verhältnissen ausgegangen werden,
wie sie bereits die Kommission in ihrer Explanatory Memorandum zur Märkte-Empfehlung
2003 und in ihrem Explanatory Note zur Märkte-Empfehlung 2007 unterstellt hat. Wie schon
bereits in der Explanatory Memorandum zur Märkte-Empfehlung 2003 hervorgehoben, ist es
– anders als bei der telefondienstspezifischen Anrufzustellung – grundsätzlich nicht erforder-
lich, eine Vorabanalyse eines (Vorleistungs-) „Marktes für Internet-Konnektivität“ beziehungs-
weise „die Übergabe eintreffender Pakete“ zu erstellen.
Es gibt eine Reihe von Unterschieden zwischen der klassischen Anrufzustellung im öffentli-
chen Telefonnetz und der Paketübertragung im öffentlichen Internet. Im letzteren Fall werden
Endnutzer implizit sowohl für den Versand als auch für den Empfang von Datenpaketen be-
zahlen (sinngemäß: Abrechnungssystem Bill & Keep). Es ist nicht automatisch oder grund-
sätzlich der Fall, dass Gebühren für eingehenden Verkehr erhoben und über das Netz des
Absenders an diesen weitergeleitet würden (sinngemäß: Abrechnungssystem CPP). Der
Zugang zu dem Markt für Internet-Konnektivität wird demnach nur geringfügig erschwert, und
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obwohl eindeutig mengenbedingte Vorteile bestehen, die die Gegenseitigkeitsvereinbarun-
gen erleichtern, ist dies allein nicht als Wettbewerbshindernis zu betrachten.
In ihrer Explanatory Note zur Märkte-Empfehlung 2007, wie auch der Explanatory Note zur
aktuellen Märkte-Empfehlung 2014 wiederholt die Kommission diese Argumente, um den
Bereich der Internet-Konnektivität im Gegensatz zur Anrufzustellung weiterhin nicht in die
aktuelle Märkte-Empfehlung (d. h. keine potenzielle Regulierungsbedürftigkeit) aufzuneh-
men. Demnach führen schon allein die anderen Abrechnungsmodalitäten im Bereich der
diensteneutralen IP-Zusammenschaltung (Abrechnungssystem Bill & Keep) dazu, dass es im
Bereich der Terminierungsmärkte nicht zur gleichen Form und Grad der Marktmachtaus-
übung kommt wie im Bereich der telefondienstspezifischen Zusammenschaltung (Abrech-
nungssystem CPP).
Auch die Bundesnetzagentur geht in ihrem Eckpunktepapier zur Zusammenschaltung IP-
basierter Netze davon aus, dass ein Abrechnungssystem Bill & Keep eine effizientere Netz-
nutzung ermöglicht, Terminierungsmonopole vermeidet und damit letztlich den Regulie-
rungsbedarf reduziert.
Im Ergebnis ist festzuhalten, dass der sachlich relevante Markt Nr. 2 (Anrufzustellung in ein-
zelnen Mobilfunknetzen) keine diensteneutralen paketvermittelnden Sprachterminierungen
mit Übergabeschnittstelle IP in die Mobilfunknetze beinhaltet.
9. Kein Einbezug der Festnetzterminierung
Fraglich ist, ob auch Terminierungsleistungen, die über Festnetze erfolgen, einem gemein-
samen Markt mit Terminierungsleistungen über Mobilfunknetze zuzurechnen sind. Beide
Leistungen ermöglichen es Netzbetreibern, dass die eigenen Kunden Teilnehmer anrufen
können, die in anderen Netzen angeschlossen sind.
Der Umstand, dass die Vorleistungsnachfrage bei den Märkten für die Anrufzustellung direkt
von der Nachfrage auf dem Endkundenmarkt abgeleitet ist, eröffnet die Frage, ob es auf der
Endkundenebene Möglichkeiten zur Umgehung der Terminierungsleistungen gibt und
dadurch gegebenenfalls die Wettbewerbsbedingungen auf der Vorleistungsebene beeinflusst
werden können.
Der Endkunde hat die Möglichkeit, einen Anruf in ein Mobilfunknetz zu vermeiden und statt-
dessen den Festnetzanschluss des gewünschten Teilnehmers anzurufen. Diese Alternative
besteht jedoch nur dann, wenn der Anrufer den gewünschten Teilnehmer in der Nähe
(s)eines Festnetzanschlusses weiß. Ein echtes Substitut stellt sie jedoch nicht dar, da der
sofortige und vom Aufenthaltsort des Angerufenen unabhängige Kontakt wesentlicher Zweck
für einen Anruf zu einem Mobiltelefonanschluss ist.
Die Anzahl der Haushalte, die nur über einen Mobilfunkanschluss angebunden sind, ist – wie
bisher auch – geringer als diejenigen, die weiterhin sowohl einen Mobilfunk- als auch einen
Festnetzanschluss nutzen. Weiterhin unterscheiden sich die Abdeckung sowie auch die er-
zielbare Sprachqualität in Mobilfunknetzen – etwa in Abhängigkeit von der Anzahl der simul-
tan durchgeführten Gespräche – in geographischer Hinsicht und über die Zeit weiterhin von
der Qualität bei der Festnetztelefonie.
So führte auch in Deutschland die Marktuntersuchung der Märkte Nr. 3 bis Nr. 6 der Märkte-
Empfehlung 2003 zu dem Ergebnis, dass Verbindungsleistungen im Bereich der Endkun-
denmärkte für Sprachtelefondienste, die über ein Mobilfunknetz erfolgen, keine Alternative
für Verbindungsleistungen, die über ein Festnetz erfolgen, darstellen. Unter funktionalen As-
pekten bieten sich ausschließlich Terminierungsleistungen über das öffentliche Telefonfest-
netz als Vorleistungselement für Sprachverbindungen im Bereich der Endkundenmärkte für
Festnetzgespräche an. Sofern ein Netzbetreiber dementsprechend andere Terminierungs-
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leistungen als solche einkauft, die über das Mobilfunknetz realisiert werden, wie etwa Mobil-
funkverbindungen, kann der Netzbetreiber damit keine Sprachtelefondienste im Mobilfunk-
netzbereich anbieten.
Auch bei Anwendung des von der Kommission zur Begründung der in der letzten Empfeh-
lung festgelegten Marktabgrenzungen herangezogenen Kriteriums der Angebotsumstel-
lungsflexibilität gelangt man zu diesem Ergebnis: Der Eintritt von Festnetzanbietern in den
Festnetzmarkt ist nicht ohne weiteres möglich. Wegen der hohen Kosten für den Aufbau ei-
nes Teilnehmernetzes wäre ein Markzutritt mit selbst betriebenen Netzen etwa durch Über-
nahme etablierter Festnetzbetreiber oder durch den Aufbau eines neuen Anschlussnetzes
möglich. Beides ist mit einem entsprechend hohen Aufwand verbunden.
Weiterhin kann auch nicht davon ausgegangen werden, dass homogene Wettbewerbsbedin-
gungen vorliegen. Eine Leistung „Terminierung von Verbindungen in einzelnen Mobilfunk-
netzen“ würde jedenfalls anderen Wettbewerbsbedingungen als die Leistung „Terminierung
von Verbindungen in einzelnen Festnetzen“ unterliegen. So sind die Festnetzmärkte im Ge-
gensatz zu dem Mobilfunksektor von einer ehemals monopolistischen Anbieterstruktur ge-
prägt. Bei unterschiedlichen Marktstrukturen aber sind homogene Wettbewerbsbedingungen
nicht mehr gegeben.
Terminierungsleistungen, die über Mobilfunknetze erbracht werden, sind damit weiterhin an-
deren Märkten zuzurechnen als festnetzbasierten Terminierungsleistungen. Dies bereits in
den vorhergehenden Marktanalyseverfahren ermittelte Ergebnis steht weiterhin in Überein-
stimmung mit der Einschätzung der Märkte-Empfehlung der Kommission, die beide Leistun-
gen, wie auch zuvor weiterhin zwei eigenständigen Märkten zurechnet.
10. Einbezug von MVNO-Netzen
In die vorliegende Untersuchung werden ausschließlich diejenigen Betreiber von MVNO-
Geschäftsmodellen einbezogen, die gegenüber Dritten auch tatsächlich als Anbieter von
Terminierungsleistungen in ihr eigenes virtuelles Mobilfunknetz auftreten und die entspre-
chenden Terminierungsentgelte unabhängig von ihrem mobilen Gastnetzbetreiber eigen-
ständig mit den Nachfragern der entsprechenden Terminierungsleistungen verhandeln.
Dies ist in der Regel der Fall bei dem so genannten Full-MVNO/MVNE-Geschäftsmodell. Wie
bereits beschrieben, ist dafür neben dem eigenen Angebot kennzeichnend, dass ein Full-
MVNO außer der Funkschnittstelle und den Basisstationen die erforderlichen Netzkompo-
nenten selber abbildet. In der Wertschöpfungsstufe stehen sie einem Mobilfunknetzbetreiber
daher am nächsten. Neben der Ausgabe von eigenen SIM-Karten verfügt ein Full-MVNO
sowohl über einen eigenen Mobilfunkcode als auch über eigene Mobilfunknetz-Schnittstel-
len. Aufgrund dieser Ausstattung ist er in der Lage, das Routing der Verkehrsmengen fast
vollständig selber zu übernehmen. Weiter bilden diese Voraussetzungen die Grundlage da-
für, dass Full-MVNOs auf dem hier relevanten Vorleistungsmarkt als Anbieter von Mobilfunk-
terminierungen auftreten und unabhängig von ihrem Gast-Mobilfunknetzbetreiber Verhand-
lungen mit anderen Netzbetreibern führen und selbstständig die entsprechenden Vereinba-
rungen über die zu entrichtenden Terminierungsentgelte treffen können. Dies bedeutet zu-
gleich auch, dass die Full-MVNO in der Lage sind, entsprechend erbrachte Terminierungs-
leistungen gegenüber anderen Netzbetreibern selbst abzurechnen. Den übrigen Marktteil-
nehmern stehen sie somit vergleichbar einem Mobilfunknetzbetreiber als Anbieter von Mobil-
funkterminierungsleistungen in ihr eigenes virtuelles Mobilfunknetz einerseits und als Nach-
frager von Mobilfunk- beziehungsweise Festnetzterminierungsleistungen (zum Teil realisiert
über Transitleistung der Festnetzsparte der Telekom Deutschland GmbH) andererseits auf
der Vorleistungsebene gegenüber. Auf dem Endkundenmarkt sind sie für Mobilfunkendkun-
den kaum von den übrigen mit Lizenzen ausgestatteten Mobilfunknetzbetreibern unter-
scheidbar. Vor diesem Hintergrund sind Full-MVNOs als relevantes Produkt beziehungswei-
se Geschäftsmodell in den vorliegenden Markt einzubeziehen.
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Bei der vorliegenden Marktuntersuchung bleiben – wie auch bislang – (Enhanced) Service
Provider und so genannte „light“ MVNO außen vor, denn sie bieten nicht eigenständig Ter-
minierungsleistungen auf dem hier maßgeblichen Vorleistungsmarkt an und verhandeln in-
folgedessen auch nicht unabhängig Terminierungsentgelte beziehungsweise treffen keine
Zusammenschaltungsvereinbarungen mit anderen Netzbetreibern. Ein einem Mobilfunknetz-
betreiber vergleichbares Tätigwerden ist auch deshalb nicht zu bejahen, weil sie nicht über
eigene SIM-Karten verfügen und daher keinen eigenen Zugang in ein eigenes virtuelles Mo-
bilfunknetz haben.
Auf dem deutschen Mobilfunkmarkt erfüllen die Unternehmen Lycamobile Germany GmbH,
Truphone GmbH, sipgate Wireless GmbH, OnePhone Deutschland GmbH sowie argon net-
works UG die Voraussetzungen eines Full-MVNO-Geschäftsmodells.
Lycamobile Germany GmbH
Die Lycamobile Germany GmbH ist Betreiber eines virtuellen Mobilfunknetzes auf der Basis
eines im Jahre 2011 abgeschlossenen Netznutzungsvertrags mit der Vodafone GmbH. Als
Full-MVNO betreibt sie unter anderem ein eigenes HLR, ein eigenes SMSC und eigene
Vermittlungsanlagen (Gateway Mobile Switching Center). Das Geschäftsmodell der Lycamo-
bile Germany GmbH besteht im Entwickeln und Betreiben individueller Mobilfunkangebote
für Markenpartner (so genannte „Branded Retailer“), wobei die Endkundenbeziehung bei der
Lycamobile Germany GmbH verbleibt. Die Terminierungsleistungen in das von der Lycamo-
bile Germany GmbH betriebene Mobilfunknetz werden von der Lycamobile Germany GmbH
allein erbracht. Hierzu kauft die Lycamobile Germany GmbH die entsprechenden Vorleistun-
gen bei der Vodafone GmbH ein. Die Preise für Terminierungsleistungen in ihr MVNO-Netz
werden ebenfalls eigenständig durch die Lycamobile Germany GmbH festgelegt und gegen-
über den Nachfragern von Terminierungsleitung in ihr MVNO-Netz entsprechend ab-
gerechnet. Die Lycamobile Germany GmbH verfügt zudem über eigene SIM-Karten, auf die
sie ausschließlich Zugriff hat. Damit ist die Lycamobile Germany GmbH wie ein unabhängi-
ger Mobilfunknetzbetreiber auf dem hier maßgeblichen Vorleistungsmarkt tätig, was die Ein-
beziehung des virtuellen Netzes der Lycamobile Germany GmbH in die vorliegende Marktun-
tersuchung rechtfertigt.
Truphone GmbH
Die Truphone GmbH hat zum [B.u.G.] einen Netznutzungsvertrag mit der [B.u.G.] abge-
schlossen. Im Übrigen ist ihr Geschäftsmodell mit dem der Lycamobile Germany GmbH ver-
gleichbar: sie betreibt ebenfalls wesentliche, für die Erbringung von Mobilfunkleistungen er-
forderliche Netzelemente und tritt auf dem Mobilfunkendkundenmarkt vergleichbar einem
Mobilfunknetzbetreiber mit einem eigenen Produktportfolio auf. Die für die Einbeziehung in
den vorliegenden Markt maßgeblichen Kriterien, wie das Anbieten und eigenständige Ver-
handeln von Terminierungsleistungen liegen ebenfalls vor. Hierzu kauft das die Truphone
GmbH die entsprechenden Vorleistungen bei der [B.u.G.] ein.
OnePhone Deutschland GmbH
Auch die OnePhone Deutschland GmbH ist ein virtueller Mobilfunknetzbetreiber, der als An-
bieter von Terminierungsleistungen in sein eigenes virtuelles Mobilfunknetz auftritt. Bei der
OnePhone Deutschland GmbH handelte es sich zum Zeitpunkt der letzten Marktanalyse
noch um ein gemäß § 3 Nr. 29 TKG mit der E-Plus Mobilfunk GmbH verbundenes Unter-
nehmen. Im Rahmen des Erwerbes der E-Plus Mobilfunk GmbH durch die Telefónica
Deutschland Holding AG wurde die OnePhone Deutschland GmbH allerdings aus dem Ver-
bund gelöst.
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So wurde die OnePhone Deutschland GmbH von der KPN OnePhone Holding B. V. an das
niederländische Unternehmen Voiceworks B. V. veräußert. Zwischenzeitlich hat die
OnePhone Deutschland GmbH auf Anfrage der Bundesnetzagentur bezüglich der gesell-
schaftsrechtlichen Verhältnisse mitgeteilt, dass die [B.u.G.] alleiniger Gesellschafter der
OnePhone Deutschland GmbH ist. Die [B.u.G.] ist die Holding der [B.u.G.] Eigentümer und
ist die [B.u.G.] Mutter der Voiceworks B.V. und somit auch der OnePhone Deutschland
GmbH.
Als MVNO produziert die OnePhone Deutschland GmbH Mobilfunkdienstleistungen und ver-
äußert diese an Endkunden und/oder an Telekommunikationsnetzbetreiber und zwar im
Rahmen eines so genannten [B.u.G.]. Die Kunden der OnePhone Deutschland GmbH erhal-
ten eine Festnetznummer für die Festnetztelefonie sowie eine Mobilfunknummer für die Mo-
biltelefonie. Die Festnetznummer erhält die OnePhone Deutschland GmbH von einem Fest-
netzpartner. Dafür installiert und betreibt die OnePhone Deutschland GmbH an jedem Kun-
denstandort eine GSM-Netzversorgung mittels so genannter [B.u.G.].
Im Gegensatz zu Mobilfunknetzbetreibern (MNOs) betreibt die OnePhone Deutschland
GmbH als MVNO allerdings selbst – da es über keine Frequenznutzungsrechte verfügt –
kein vollständiges Mobilfunknetz, sondern substituiert einen Teil der Mobilfunknetzinfrastruk-
tur, nämlich das Funknetz, durch eine von der E-Plus Mobilfunk GmbH (Gastnetz-Betreiber)
bezogene Vorleistung. Die Kunden erhalten eine SIM-Karte der OnePhone Deutschland
GmbH. Weiterhin verfügt die OnePhone Deutschland GmbH über Netzwerkelemente wie
dem HLR sowie dem [B.u.G.], die einen virtuellen Mobilfunknetzbetreiber auszeichnen. Die
Leistung der Terminierung wird von der OnePhone Deutschland GmbH in derselben Weise
erbracht wie von einem „herkömmlichen“ Mobilfunknetzbetreiber im Rahmen der so genann-
ten [B.u.G.]. Zu diesem Zweck verfügt die OnePhone Deutschland GmbH seit dem [B.u.G.]
über eine Zusammenschaltungsvereinbarung mit der QSC AG als Festnetzkooperations-
partner.
sipgate Wireless GmbH
Die sipgate Wireless GmbH ist seit [B.u.G.] als so genannter MVNO („Mobile Virtual Network
Operator“) in Deutschland tätig. Als solcher stellt die sipgate Wireless GmbH den Endkunden
den Mobilfunkanschluss mittels eigener SIM-Karten zur Verfügung und erbringt die Netzleis-
tungen grundsätzlich auf Basis eigener Netzinfrastruktur. Anders als ein originärer Mobilfunk-
netzbetreiber verfügt die sipgate Wireless GmbH jedoch über keine eigenen Funkschnittstel-
len zum Endkunden, sondern muss sich diese von dritten Netzbetreibern (im vorliegenden
Fall von der [B.u.G.]) herstellen lassen.
argon networks UG (haftungsbeschränkt)
Die argon networks UG soll künftig als MVNO tätig werden. [B.u.G.]. Mit Schreiben vom
11.03.2015 hat das Unternehmen argon networks UG zusammen mit dem Schwesterunter-
nehmen sipgate Wireless GmbH einen Antrag auf Anordnung einer Zusammenschaltung
gegenüber der Telekom Deutschland GmbH gestellt.
In Hinsicht auf die Eigenschaft als Full-MVNO ist das geplante Geschäftsmodell mit dem der
sipgate Wireless GmbH vergleichbar: sie soll ebenfalls die wesentlichen, für die Erbringung
von Mobilfunkleistungen erforderlichen Netzelemente selber betreiben und auf dem Mobil-
funkendkundenmarkt vergleichbar einem Mobilfunknetzbetreiber mit einem eigenen Produkt-
portfolio auftreten. Die für die Einbeziehung in den vorliegenden Markt maßgeblichen Krite-
rien, wie das Anbieten und eigenständige Verhandeln von Terminierungsleistungen ist eben-
falls beabsichtigt. [B.u.G.]. Bei der argon networks UG handelt es sich um ein gemäß § 3 Nr.
29 TKG mit der sipgate Wireless GmbH verbundenes Unternehmen.
[B.u.G.].
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Bonn, 29. Juli 2015
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
2012 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 14 2015
Vistream GmbH und ring Mobilfunk GmbH
Die vistream GmbH sowie die ring Mobilfunk GmbH sind zwischenzeitlich nicht mehr als Full-
MVNO tätig.
Fazit
Auch Unternehmen, die als so genannte Full-MVNO auf dem Markt im oben definierten Sin-
ne107 auftreten, sind weiterhin der hier definierten Marktkategorie der Anbieter von Mobilfunk-
terminierungsleistungen zuzurechnen.
11. Einbezug der Homezone-Produkte
Im Weiteren werden Homezone-Produkte betrachtet. Ein derartiges Geschäftsmodell ermög-
licht Mobilfunkendkunden mit einer Homezone-Option, über eine geographische Rufnummer
zu denselben Tarifen anrufen und angerufen werden zu können, die auch für „echte“ Fest-
netznummern gelten. Mobilfunknetzbetreiber ermöglichen ihren Endkunden auf diese Weise
ein integriertes Fest- und Mobilfunkpaket.
Ein Mobilfunkpaket mit einer hinzu gebuchten Homezone-Option ist gekennzeichnet durch
zwei Terminierungsvarianten. Wird der Anruf über eine Mobilfunknummer getätigt, gelten die
obigen Ausführungen uneingeschränkt. Im Fall der geographischen Rufnummer wird die Zu-
stellung des Anrufs an den Mobilfunkendkunden, der sich in der Homezone befindet, zu-
nächst wie jede andere Terminierungsleistung zu einer geographischen Rufnummer initiiert,
d. h. dass der Netzbetreiber des Anrufers über eine Abfrage der Rufnummerndatenbank die
Kennziffer des Netzbetreibers erfährt, dem die geographische Rufnummer auf dieser Zu-
sammenschaltungsebene zugeordnet ist.
Dabei handelt es sich bei den hier behandelten Homezone-Produkten um den Verbindungs-
netzbetreiber, der im Hinblick auf die Homezone-Produkte des Mobilfunknetzbetreibers ein
externer Vertragspartner ist. Im Fall der OnePhone Deutschland GmbH handelt es sich um
einen externen Vertragspartner, nämlich die QSC AG.
Die Mobilfunknetzbetreiber Telekom Deutschland GmbH sowie Telefónica Germany GmbH
& Co. OHG arbeiten bei der Terminierung zu geographischen Rufnummern nicht mehr mit
externen beziehungsweise verbundenen Unternehmen zusammen. Die Leistungen werden
vielmehr für die jeweilige Festnetzsparte des eigenen Unternehmens erbracht. Im Gegensatz
zu den beiden Nachfragekategorien (externe Nachfrage beziehungsweise Nachfrage von
einem verbundenen Unternehmen) stehen den Eigenleistungen hierbei keine Vorleistungs-
einnahmen mehr gegenüber. Da in diesen Fällen keine Leistung mehr an ein anderes
Rechtssubjekt erbracht wird, handelt es sich um eine unternehmensinterne Terminierung.
Bei der Übergabe an einen externen Verbindungsnetzbetreiber übernimmt dieser zunächst
die Verbindung. Hierbei handelt es sich aber nicht um eine klassische Festnetzterminierung,
auch wenn sich dies für den Ausgangsnetzbetreiber später abrechnungstechnisch so dar-
stellt. Vielmehr ist diese Leistung als „Scheinterminierung“ zu bezeichnen, denn der Verbin-
dungsnetzbetreiber stellt das Telefongespräch nicht dem Angerufenen zu, sondern sorgt
nach Umwandlung der Festnetznummer in eine Mobilfunknummer für die Weiterleitung des
107
Dieses Ergebnis wird auch von der Kommission unter Punkt 4.1.3 ihrer Erwägungsgründe zu der neuen Märk-
te-Empfehlung noch einmal ausdrücklich bestätigt. Vgl. Commission Staff Working Document, Explanatory Note,
SWD(2014) 298, S. 28: „As regards the market for mobile termination, this is composed of the markets for termi-
nation offered by each MNO and full MNVO that can negotiate call termination charges with other mobile opera-
tors independent of their host mobile network operator.”
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Bonn, 29. Juli 2015
