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Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Amtsblätter bis 2018“
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Verfahrens. Denn selbst wenn man (entgegen der Auffassung der Beschlusskammer) an-
nähme, dass ein Ausgangsentgeltniveau, das von rechtswidrig genehmigten Entgelten aus-
geht, seinerseits rechtswidrig sei, so wäre allenfalls das Ausgangsentgeltniveau einer auf
den Entgelten der Jahre 2003 bis 2005 fußenden Maßgrößenentscheidung rechtswidrig ge-
wesen. Eine Maßgrößenentscheidung, deren Ausgangsentgeltniveau auf den Entgelten des
Jahres 2005 beruht, existiert jedoch nicht. Vielmehr basiert die Maßgrößenentscheidung vom
07.11.2007, Az. BK5b-07/068, auf den Entgelten des Jahres 2007, die mit bestandskräftiger
Entgeltgenehmigung vom 09.11.2006, Az. BK5b-06/097, genehmigt wurden. Die Maßgrö-
ßenentscheidung 2007 berücksichtigt vollumfänglich den Unterschiedsbetrag zwischen dem
Ausgangsentgeltniveau und den KeL zuzüglich der zu berücksichtigenden Lasten nach § 20
Abs. 2 Satz 2 PostG sowie die erwarteten Produktivitätssteigerungen der Betroffenen. Eine
KeL-Überschreitung im Sinne der o. g. Urteile liegt damit seit dem Maßgrößenverfahren
2007 (Price-Cap-Entgelte 2008 bis 2011) nicht vor. Auswirkungen auf das laufende Verfah-
ren sind danach ausgeschlossen.
Tenor zu 4. b) stellt klar, dass der Price-Cap-Entscheidung nicht nur die aktuell erwarteten
Absatzmengen und die zum 31.12.2015 genehmigten Produktentgelte als Startgröße zu-
grunde gelegt werden müssen, sondern auch das aktuelle Leistungsniveau bezogen auf die
der Price-Cap-Regulierung unterliegenden Postdienstleistungen. Nur auf diese Art und Wei-
se kann sichergestellt werden, dass keine „unechten Effizienzgewinne“ erzielt werden, indem
statt einer Steigerung der Leistungsfähigkeit eine kostensenkende Rückführung des Leis-
tungsniveaus erfolgt.
Hierzu ist es erforderlich, möglichst aktuelle Daten über das Leistungsniveau zu erlangen.
Deshalb wird der Betroffenen mit Tenor zu 7 e) auferlegt, der Beschlusskammer entspre-
chende Unterlagen für die zu genehmigenden Entgelte vorzulegen. Der dem Entscheidungs-
zeitpunkt am nächsten gelegene Informationsstand ist das 3. Quartal des Jahres 2015. Von
dem dann festgestellten Leistungsniveau wird mittels der mit Tenor zu 7. e) auferlegten Be-
richtspflicht überprüft werden können, ob Leistungsrückführungen in einem solchen Maß
stattfinden, dass (dann mittels einer Prüfung des Einzelfalles) zu entscheiden ist, ob das der
Maßgrößenentscheidung zugrunde liegende Leistungsniveau noch erreicht wird, vgl. auch
die Ausführungen unter Punkt II. 9.e).
Die Daten sind in EDV-fähigem Format zur Verfügung zu stellen (vgl. Tenor zu 7 e). Sie sind
in elektronischer Form so aufzubereiten, dass eine Auswertung mittels Datenbanksoftware
möglich ist.
Sollte dieses „Ausgangsleistungsniveau“ nicht unerheblich unterschritten werden, wäre z. B.
die Aufhebung der Entscheidung mittels der allgemeinen verwaltungsverfahrensrechtlichen
Vorschriften über den Widerruf rechtmäßiger Verwaltungsakte zu prüfen.
7. Zu erwartende Produktivitätsfortschrittsrate – X-Faktor (Tenor zu 5.)
Die zu erwartende Produktivitätsfortschrittsrate (X-Faktor) der Betroffenen für den
Zeitraum 2016 bis 2018 wird auf insgesamt -5,8 % festgelegt.
Nach § 4 Abs. 3 PEntgV ist bei der Vorgabe von Maßgrößen, insbesondere bei der Festle-
gung der erwarteten Produktivitätsfortschrittsrate, das Verhältnis des Ausgangsentgeltni-
veaus zu den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung (§ 3 Abs. 2 PEntgV) einschließ-
lich der einzubeziehenden neutralen Aufwendungen zu berücksichtigen.
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Weiterhin sind nach § 4 Abs. 4 PEntgV bei der Vorgabe von Maßgrößen die Produktivitäts-
fortschrittsraten von Unternehmen auf vergleichbaren Märkten mit Wettbewerb einzubezie-
hen.
a) Ausgangsentgeltniveau für die Ermittlung der Produktivitätsfortschrittsrate
Das Ausgangsentgeltniveau ergibt sich als gewichteter Durchschnitt der Entgelte der im Korb
enthaltenen Dienstleistungen. Dazu werden die am 31.12.2015 von der Betroffenen erhobe-
nen genehmigungspflichtigen Entgelte einer jeden Dienstleistung mit den erwarteten Ab-
satzmengen des gesamten Price-Cap-Zeitraums gewichtet. Damit werden die zum Zeitpunkt
der Festlegung der Maßgrößen aktuell erwarteten Absatzzahlen des Regulierungszeitraums
zu Grunde gelegt (zur Ermittlung des Ausgangsentgeltniveaus siehe auch Punkt II. 6.).
Unter Zugrundelegung der Preise zum 31.12.2015 und der aktuell erwarteten Absatzzahlen
des Regulierungszeitraums 2016 bis 2018 ermittelt sich ein Ausgangsentgeltniveau in Höhe
von €.
Die dem Ausgangsentgeltniveau zugrunde liegenden Preise entsprechen den am
15.10.2014 genehmigten Entgelten für den Zeitraum 01.01.2015 bis 31.12.2015. Die Entgel-
te wurden im Amtsblatt der Bundesnetzagentur vom 29.10.2014 veröffentlicht (vgl. Amtsblatt
20/2014 vom 29.10.2014, Vfg. Nr.58/2014).
Für die Ermittlung des Ausgangentgeltniveaus wurden die von der Betroffenen erwarteten
Absatzmengen der Jahre 2016 bis 2018 zugrunde gelegt. Es werden daher folgende Ab-
satzmengen in die Ermittlung des Ausgangsentgeltniveaus einbezogen:
Tabelle 1: Sendungsmengen p. a. (Angaben in Mio. Stück)
2016 2017 2018
(Zur Prognose der Sendungsmengenentwicklung vergl. Punkt II. 7. d) Sendungsmengen)
b) Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung
Genehmigungsbedürftige Entgelte haben sich an den KeL zu orientieren (§ 20 Abs. 1 PostG)
und den Anforderungen des § 20 Abs. 2 PostG zu entsprechen.
Nach § 3 Abs. 2 PEntgV ergeben sich die KeL aus den langfristigen zusätzlichen Kosten der
Leistungsbereitstellung und einem angemessenen Zuschlag für leistungsmengenneutrale
Gemeinkosten, jeweils einschließlich eines angemessenen Gewinnzuschlags, soweit diese
Kosten jeweils für die Leistungsbereitstellung notwendig sind. Bei der Ermittlung des ange-
messenen Gewinnzuschlags sind insbesondere die Gewinnmargen solcher Unternehmen als
Vergleich heranzuziehen, die in anderen europäischen Ländern auf den mit dem lizenzierten
Bereich vergleichbaren Märkten tätig sind.
Soweit die vom regulierten Unternehmen nachgewiesenen Kosten die KeL nach § 3 Abs. 2
PEntgV übersteigen, gelten sie als Aufwendungen, die für die effiziente Leistungsbereitstel-
lung nicht notwendig sind. Diese Aufwendungen sind gem. § 20 Abs. 2 PostG i. V. m. § 3
Abs. 4 PEntgV neben den KeL zu berücksichtigen, wenn hierfür eine rechtliche Verpflichtung
besteht oder eine sonstige sachliche Rechtfertigung nachgewiesen wird. Dabei sind insbe-
sondere Kosten einer flächendeckenden Versorgung mit Postdienstleistungen, Kosten für die
Einhaltung der wesentlichen Arbeitsbedingungen sowie Kosten aus der Übernahme von
Versorgungslasten für diejenigen Beschäftigten, die aus der Rechtsnachfolge der Deutschen
Bundespost entstanden sind, angemessen zu berücksichtigen.
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An den von der Betroffenen eingereichten Kostenunterlagen waren keine effizienzbezogenen
Kürzungen vorzunehmen. Hinsichtlich der geltend gemachten Wertschöpfungskosten be-
standen keine begründeten Zweifel hinsichtlich der Effizienz.
Allerdings waren, um die Einhaltung des KeL-Maßstabes sicherzustellen, Anpassungen be-
züglich der Höhe der angesetzten Personalkostensteigerungen sowie der Sachkosten erfor-
derlich.
Soweit der bbd vorträgt, dass die Ermittlung der KeL losgelöst von der konkreten Kostensitu-
ation der Betroffenen, insbesondere unter „Herausrechnung“ von Größen- und Verbundvor-
teilen der Betroffenen, zu erfolgen habe, kann dem nicht gefolgt werden.
Aus § 3 Abs. 4 PEntgV i. V. m. § 2 Abs. 2 PEntgV geht hervor, dass auf die von der Be-
troffenen nachgewiesenen Kosten abzustellen ist. Diese bilden naturgemäß die unterneh-
mensspezifische Kostensituation, einschließlich der durch die bestehende Netzinfrastruktur
sowie der durch die Produktionsabläufe entstehenden Größen-, Verbund- und Dichtevorteile,
ab. Das Erfordernis eines „Herausrechnens“ von Größen-, Verbund- und Dichtevorteilen mit
der Folge eines somit zusätzlich zu berücksichtigenden fiktiven Kostenansatzes lässt sich
den entgeltregulatorischen Vorgaben nicht entnehmen. Der Ansatz steht auch der Berück-
sichtigung effizienter Produktionsstrukturen und Vorteile aus einer effizienten Betriebsfüh-
rung im Rahmen der Entgeltregulierung prinzipiell entgegen.
ba) Bewertung der Kostenunterlagen
Die vorgelegten Kostenunterlagen erfüllen die in § 2 PEntgV genannten Anforderungen an
Vollständigkeit und Nachvollziehbarkeit. Die formelle und materielle Prüffähigkeit war gege-
ben. Die Beschlusskammer konnte auf dieser Datengrundlage die Kosten der effizienten
Leistungsbereitstellung bestimmen.
Die von der Betroffenen zur Verfügung gestellten Unterlagen zu Leistungen, Kosten und
Mengen waren geeignet, sämtliche relevanten Kosten im Zusammenhang mit der Briefbeför-
derung abzubilden und auf dieser Datengrundlage die zu erwartende Produktivitätsfort-
schrittsrate als wesentliche Maßgröße herzuleiten. Außerdem konnten wesentliche Aspekte
der Kostenermittlung und Kostenzurechnung mit Blick auf die Kostenverursachungsgerech-
tigkeit untersucht werden.
Die Betroffene hat mit Schreiben vom 08.06.2015 und ergänzend auf Nachfragen der Be-
schlusskammer mit Schreiben vom 22.07.2015 und 28.08.2015 die nach § 2 PEntgV ver-
langten entgeltbegründenden Kostennachweise und prüffähigen Kostenunterlagen sowie
Erläuterungen zur Kostenentstehung, -verteilung und -entwicklung vorgelegt. Sie hat die
Kosten für die einzelnen Price-Cap-Produkte sowie die Kosten nach Wertschöpfungsstufen
für die Price-Cap- und Teilleistungs-Basisprodukte dargestellt.
Darüber hinaus hat sie in ihren Unterlagen die bisherigen sowie erwarteten Sendungsmen-
gen und Erlöse beziffert.
Sie hat diese Angaben gemäß § 2 Abs. 1 Nr. 2 und 3 PEntgV für die zwei zurückliegenden
Jahre 2013 und 2014 (Ist-Werte), für das Antragsjahr 2015 sowie die darauf folgenden fünf
Jahre (Planwerte) vorgelegt. Die Unterlagen für die Jahre vor 2013 hat die Betroffene bereits
im Verfahren BK5b-13/001 vorgelegt. Eine neuerliche Vorlage war insoweit entbehrlich.
Zum Nachweis ihrer Gesamtkosten hat die Betroffene ausgehend vom handelsrechtlichen
Jahresabschluss des Jahres 2014 im Wege einer Überleitungsrechnung die Aufwands- und
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Kostenpositionen gegenüber gestellt, wobei sie auf jene Positionen eingegangen ist, bei de-
nen eine Umbewertung erfolgte. In den Fällen, in denen kalkulatorisch eine abweichende
Bewertungsmethode verwendet wurde, hat sie dies begründet.
Ausgehend davon hat sie die Gesamtkosten sowohl für ihr gesamtes Produktportfolio als
auch differenziert nach den Segmenten „Price-Cap“, „Postdienstleistungen (ohne Price-
Cap)“, „Briefkommunikation Teilleistungen“, „Dialogmarketing“, „Pressepost“, „Paket“, „sons-
tige Postdienstleistungen“ sowie „Nicht-Postdienstleistungen“ dargestellt.
Für jedes dieser Segmente hat sie die Gesamtkosten aufgeteilt nach Wertschöpfungskosten,
verrechneten Gemeinkosten und sog. Lasten (i. S. v. neutralen Aufwendungen). Wertschöp-
fungskosten und verrechnete Gemeinkosten werden nach Personal- und Sachkosten, Ab-
schreibungen sowie „Interne Belastungen“ untergliedert. Sie umfassen – anders als BIEK
vermutet – diejenigen Kosten je Segment, die bei der Leistungserstellung anfallen, etwaige
Kostenvorteile - also Kostenersparnisse, z. B. aufgrund von Skalen-, Verbund- oder Dichte-
vorteilen - berücksichtigend.
Der Vortrag des BIEK, das Paketgeschäft oder auch der Bereich der Geschäftskundenbriefe
trügen nicht oder nur unzureichend zur Deckung der Kosten für die Wertschöpfungsstufen
Filiale, Briefzentren und Zustellung bei, kann insoweit nicht gefolgt werden.
Darüber hinaus hat die Betroffene den Kostenunterlagen eine Lastenübersicht beigefügt.
Aus diesen Unterlagen geht hervor, welche Kosten angefallen sind bzw. anfallen werden und
in welchem Umfang diese den einzelnen Segmenten zugerechnet werden.
Da die Beschlusskammer über detaillierte Kostendaten verfügt, konnte sie die Einhaltung
des Effizienzkriteriums überprüfen. Zudem liegen der Beschlusskammer aus den vorange-
gangenen Price-Cap-Verfahren, aber auch aus Einzelentgeltgenehmigungsverfahren umfas-
sende Kostendokumentationen vor, die es erlauben, die absoluten Kostenbeträge, aber auch
die Kostenstrukturen im Einzelnen nachzuvollziehen, zu überprüfen und ggf. auch Korrektur-
rechnungen durchzuführen. Da die Betroffene die Kostendaten in einer Struktur aufbereitet
hatte, welche derjenigen in den vorangegangenen Verfahren entspricht, konnte eine Verifi-
zierung der Kostenbasis zur Bestimmung der effizienten Kosten erfolgen. Das Datenmaterial
gestattete zudem eine Überprüfung aufgrund einer Mehrjahresbetrachtung.
Die Betroffene hat zudem im Rahmen einer Deckungsbeitragsrechnung die Kosten den Erlö-
sen für sämtliche Produktgruppen und -segmente gegenüber gestellt. Ausgehend von diesen
Daten konnte die Kammer nachvollziehen, welchen Beitrag die einzelnen Segmente zur De-
ckung der Kosten sowie der neutralen Aufwendungen leisten können.
bb) Einhaltung des KeL-Maßstabes
Nach § 3 Abs. 2 Satz 1 PEntgV ergeben sich die KeL aus den langfristigen zusätzlichen Kos-
ten der Leistungsbereitstellung und einem angemessenen Zuschlag für leistungsmengen-
neutrale Gemeinkosten, jeweils einschließlich eines angemessenen Gewinnzuschlags, so-
weit diese Kosten für die Leistungsbereitstellung notwendig sind.
Um die Einhaltung des KeL-Maßstabes sicherzustellen waren Anpassungen bezüglich der
Höhe der angesetzten Sach- und Personalkosten erforderlich. Die Betroffene hat in diesem
Zusammenhang mit Schreiben vom 28.08.2015 ergänzende Kostenangaben und Erläute-
rungen vorgelegt.
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Die für die Festlegung der erwartenden Produktivitätsfortschrittsrate für die Jahre 2016 bis
2018 ermittelten Kosten orientieren sich nach den vorgenommenen Anpassungen an den
KeL gemäß § 20 Abs. 1 PostG i. V. m. § 3 Abs. 2 Satz 1 PEntgV.
Demnach ergeben sich die folgenden KeL für die price-cap-regulierten Produkte, auf deren
Grundlage die Maßgrößen hergeleitet werden:
Tabelle 2: KeL* ohne Gewinnzuschlag – Price-Cap-Produkte (in Mio. €)
2016 2017 2018
* vor Deflationierung (vgl. Punkt 7e)
(1) Wertschöpfungskosten
Die ermittelten Wertschöpfungskosten genügen dem KeL-Maßstab, weil sämtliche im Zu-
sammenhang mit der Beförderung der Price-Cap-Produkte anfallenden Kosten abgedeckt
werden. Anhaltspunkte für produktionsbedingte Ineffizienzen sind nicht ersichtlich. Insofern
Stückkostensteigerungen im Wertschöpfungsbereich vorgetragen werden, resultieren diese
aus dem Sendungsmengenrückgang. Wegen des Fixkostencharakters und der damit ver-
bundenen Kostenremanenzen gehen die Kosten innerhalb des hier relevanten Price-Cap-
Zeitraums nicht in dem Umfange zurück wie die Absatzmengen.
Die Beschlusskammer konnte sich davon überzeugen, dass die Wertschöpfungskosten nach
dem Verursachungsprinzip verrechnet werden. Diese Verrechnungsmethode entspricht den
Vorgaben der Entgeltregulierung zur Ermittlung kostenorientierter Entgelte.
Die Wertschöpfungskosten sind verursachungsgerecht auf die einzelnen Postdienstleistun-
gen umzulegen. Nach dem Kostenverursachungsprinzip sind diejenigen Aufwandsanteile
unmittelbar zuzurechnen, für die ein sachlicher Kausalzusammenhang zum Leistungspro-
zess besteht. Ausgehend von dieser Allokationsmethode sind die Kosten in Abhängigkeit
von der tatsächlichen Inanspruchnahme und Nutzung durch die Kostenträger (Produkte und
Produktgruppen) zu verteilen, vgl. § 2 Abs. 2 Nr. 4 PEntgV.
Eine unzulässige Quersubventionierung zu Lasten der Price-Cap-Produkte ist für den Be-
reich der Wertschöpfungskosten nicht feststellbar. Für die Jahre 2016 bis 2018 ermitteln sich
für den Price-Cap-Bereich folgende Wertschöpfungskosten:
Tabelle 3: Wertschöpfungskosten – Price-Cap-Produkte (in Mio. €)
2016 2017 2018
Bei der Unterlagenprüfung festgestellte Kostenunterschiede zwischen den Ansätzen bei den
Teilleistungsprodukten und den Price-Cap-Produkten wurden von der Betroffenen mittels
Daten der Prozesskostenrechnung plausibel dargestellt. Sie hat sowohl für die Basisproduk-
te im Price-Cap- wie auch für den Teilleistungsbereich Stückkostenunterschiede bei den
Prozesskosten für die einzelnen Wertschöpfungsstufen „Annahme“, „Sortierung“, „Trans-
port“, „Zustellung“ und „sonstige Wertschöpfungskosten“ beziffert. Zudem hat sie die der
Prozesskostenrechnung zugrunde liegende Sendungsmengenstruktur benannt. Unter Zuhil-
fenahme dieser Daten konnte die Betroffene nachvollziehbar darlegen, dass Unterschiede
bei den Prozesskosten gerechtfertigt sind.
Unterschiede bei den Prozesskosten beruhen zum einen darauf, dass für den Price-Cap-
Bereich Kosten der Einsammlung für die filialbezogenen Tätigkeiten in Agenturen anfallen,
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welche jedoch für den Teilleistungsbereich nicht entstehen. Denn Teilleistungssendungen
werden entweder von den Absendern entsprechend vorbereitet und in den Großannahme-
stellen der Briefzentren eingeliefert oder von Konsolidierern oder anderen Dienstleistern ab-
geholt. Mithin sind in beiden Fällen keine Kosten für die Einsammlung zu berücksichtigen.
Zudem zeichnen sich Teilleistungssendungen dadurch aus, dass diese vorsortiert und ma-
schinell lesbar sind, was die nachfolgenden Prozesse der Feinsortierung erheblich verein-
facht. Sendungen von Privatkunden – sofern sie handgeschrieben sind - müssen teilweise
videokodiert und mit einem Barcode versehen werden, wodurch zusätzliche Kosten anfallen.
Unterschiede bei den Prozesskosten beruhen zum anderen darauf, dass das Price-Cap-
Segment einen
enthält.
Die Teilleistungsentgelte umfassen somit die Wertschöpfungs- und Gemeinkosten, die für
den Beförderungsprozess ab den Briefzentren der Betroffenen anfallen. Die Kostendifferenz
zwischen den Price-Cap-Basisprodukten Brief und den Teilleistungen für die Basisprodukte
beträgt € bzw. % bezogen auf die KeL vor Lasten. Die Teil-
leistungsprodukte tragen darüber hinaus im erheblichen Umfang zur Lastendeckung des
Nicht-Price-Cap-Bereichs bei. Die derzeitigen Teilleistungsentgelte liegen somit deutlich über
dem KeL-Niveau.
Die Betroffene hat ferner die im Rahmen der internen Leistungsverrechnung zugerechneten
Wertschöpfungskosten dargelegt. Die Verrechnung erfolgt hierbei zwischen sogenannten
Verrechnungsbereichen, d.h. leistungsgebenden und leistungsempfangenden Einheiten.
Erbringt eine Einheit Leistungen für einen anderen Verrechnungsbereich so erhält diese Ein-
heit interne Erlöse. Der leistungsempfangenden Einheit werden demgegenüber interne Be-
lastungen in gleicher Höhe zugewiesen. Beim Leistungsnehmer erfolgt danach die Weiter-
verrechnung der Belastung auf die Marktprodukte nach sachgerechten Schlüsseln. Die Be-
troffene hat insbesondere dargelegt, dass im Rahmen der internen Leistungsverrechnung
nicht mehr Kosten verrechnet werden, als bei den leistungsgebenden Einheiten entstehen.
(2) Gemeinkosten
Die Betroffene hat dargelegt, dass die geltend gemachten „verrechneten Gemeinkosten“
nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen ermittelt und verrechnet wurden. Die Ermittlung
und Verteilung der Gemeinkosten folgt dabei nach den gleichen Grundsätzen wie im voran-
gegangenen Verfahren. Die Betroffene verweist diesbezüglich auf die im Verfahren
BK5-13/001 vorgelegten Erläuterungen und Allokationsschlüssel:
Die Gemeinkosten umfassen u. a. Kosten für „Marketing/Vertrieb“, „Indirekte IT“, „Human
Ressources“, „Controlling/Finance“, „Legal“ und andere Overheadleistungen.
So werden bei der Zurechnung der Gemeinkosten zunächst die direkt einem Produkt verur-
sachungsgerecht zurechenbaren Kostenblöcke identifiziert und dem Produkt zugeordnet.
Die Verrechnung erfolgt – entgegen der Vermutung des BIEK – somit primär nach Allokati-
onsschlüsseln, die einen direkten betriebswirtschaftlichen Bezug zum Produkt und zum Kos-
tenursprung aufweisen.
Falls keine direkte Zurechnung möglich ist, verwendet die Betroffene bei einzelnen Kosten-
blöcken / Kostenstellen Verteilregeln, die einen betriebswirtschaftlichen Bezug zwischen den
Kosten und den Produktgruppen herstellen. Nur für diejenigen Kostenblöcke / Kostenstellen,
für die kein direkter betriebswirtschaftlicher Schlüssel ableitbar ist, z. B. „Zentrales Control-
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ling“, nimmt die Betroffene eine allgemeine Verteilung auf alle Produkte vor. Die Kostenver-
teilung erfolgt dann z. B. nach oder nach
Die Betroffene hat zudem die Verteilung der Gemeinkosten in der Verteilsicht nach Funktio-
nen auf die regulatorischen Segmente abgebildet. Die Kosten einer Funktion, wie z. B. Indi-
rekte IT, ergeben sich demnach aus einer Aggregation von Geschäftsprozessen.
Jeder der mehr als Geschäftsprozesse im Bereich der Gemeinkosten wird
hierbei eindeutig einer Funktion zugeordnet. Indirekte IT-Kosten beziehen sich bspw. auf IT-
Anwendungen ohne einen direkten Produktbezug. Demgegenüber werden IT-Kosten mit
direktem Produktbezug dem originären Wertschöpfungsbereich des jeweiligen Produkts /
Segment zugeordnet.
Der Umfang der verrechneten Gemeinkosten im Price-Cap-Bereich sowie deren Anteil (in %)
an den gesamten KeL (vor Gewinn) stellt sich im Zeitraum 2016 bis 2018 wie folgt dar:
Tabelle 4: Verrechnete Gemeinkosten – Price-Cap-Produkte (in Mio. € bzw. in % der KeL)
2016 2017 2018
Die Verrechnung der Gemeinkosten wird unter Einbezug sämtlicher Produkte und Segmente
sowie der jeweiligen Mengen vorgenommen. Auch der Bereich der Nicht-
Postdienstleistungen wird mit Gemeinkosten belastet. Die Sorge des BIEK, einzelnen Pro-
duktbereichen und Mengen würden keine Gemeinkosten zugerechnet, ist daher unbegrün-
det.
Der Anteil der Gemeinkosten an den Wertschöpfungskosten über alle Produktbereiche hin-
weg liegt während des relevanten Zeitraums bei rund % und damit in der glei-
chen Größenordnung wie im Price-Cap-Bereich.
(3) Gewinnzuschlag
Nach § 3 Abs. 2 Satz 1 PEntgV beinhalten die KeL einen angemessenen Gewinnzuschlag.
Während § 3 Abs. 2 PEntgV a. F. noch einen „dem unternehmerischen Risiko angemesse-
nen Gewinnzuschlag“ vorsah, hat der Verordnungsgeber den Bezug zum unternehmerischen
Risiko aus dem Wortlaut der Norm gestrichen und hat in § 3 Abs. 2 Satz 2 PEntgV nun kon-
kretisiert, dass bei der Ermittlung des angemessenen Gewinnzuschlags insbesondere die
Gewinnmargen solcher Unternehmen als Vergleich heranzuziehen sind, die in anderen eu-
ropäischen Ländern auf den mit dem lizenzierten Bereich vergleichbaren Märkten tätig sind.
Im Folgenden werden zunächst die Grundsätze und Maßstäbe dargelegt, die die Beschluss-
kammer bei der Bestimmung des Gewinnzuschlags gemäß § 3 Abs. 2 Satz 2 PEntgV zu-
grunde legt. Sodann wird unter Berücksichtigung der dargestellten Grundsätze und Maßstä-
be der für das Price-Cap-Verfahren maßgebliche Gewinnzuschlag ermittelt.
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i. Grundsätze und Maßstäbe
Die Beschlusskammer orientiert sich bei der in § 3 Abs. 2 Satz 2 PEntgV vorgesehenen Ver-
gleichsbetrachtung hinsichtlich der methodischen Vorgaben an der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts zur thematisch verwandten Vergleichsmarktbetrachtung nach
dem Telekommunikationsgesetz (vgl. § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 TKG). Trotz geringer Unter-
schiede in Wortlaut, Regelungsgegenstand und dem Umfang behördlicher Entscheidungs-
spielräume zwischen den post- und telekommunikationsrechtlichen Regelungen geht die
Kammer von einer grundsätzlichen Vergleichbarkeit aus.
Die Unterschiede im Wortlaut stehen einer Vergleichbarkeit nicht entgegen. Soweit § 3 Abs.
2 Satz 2 PostG im Gegensatz zu § 31 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 TKG nicht auf Märkte abstellt, die
dem Wettbewerb geöffnet sind, bezieht sich dieser Unterschied nicht auf die Methode der
Vergleichsmarktbetrachtung, sondern allein auf die materiellen Vorgaben bei Anwendung der
Methode. Auch die in der postrechtlichen Vorschrift fehlende Anordnung, die Besonderheiten
der Vergleichsmärkte zu berücksichtigen, schließt einen Rückgriff auf die bereits ergangene
Rechtsprechung zur Vergleichsmarktbetrachtung nicht aus. Die Beschlusskammer geht da-
von aus, dass die Berücksichtigung von Unterschieden der Vergleichsmärkte durch die aus-
drückliche Erwähnung in § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 TKG nur klargestellt wird. Denn die Be-
rücksichtigung von Unterschieden ist der Vergleichsbetrachtung immanent. Im Rahmen einer
Vergleichsmarktbetrachtung ist immer eine wertende Betrachtung anzustellen, die – mangels
vollständiger Vergleichbarkeit – die Besonderheiten der einzelnen Märkte ggf. durch Zu- und
Abschläge erforderlich macht. So wird auch im Anwendungsbereich des § 19 Abs. 2 Nr. 2
GWB, der ebenfalls keine ausdrücklich Anordnung zur Berücksichtigung der Besonderheiten
der Vergleichsmärkte enthält, ohne weiteres angenommen, dass den Besonderheiten der
Vergleichsmärkte mit Zu- und Abschlägen zu begegnen ist (vgl. Nothdurft, in: Langen/Bunte,
Kommentar zum deutschen und europäischen Kartellrecht, 12. Auflage 2014, § 19 Rn. 107,
117 ff. m w. N.). Insoweit bestehen keine materiellen Unterschiede zwischen der post- und
der telekommunikationsrechtlichen Norm.
Auch die unterschiedlichen Regelungsgenstände sprechen nicht gegen eine Übertragbarkeit
der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung auf § 3 Abs. 2 Satz 2 PEntgV. Denn die Frage,
ob die Vergleichsmarktbetrachtung auf die Ermittlung der KeL insgesamt abzielt, so im Falle
der telekommunikationsrechtlichen Norm, oder aber nur zur Ermittlung des Gewinnzuschlags
– also eines Teils der KeL – dient, wie im Falle der postrechtlichen Norm, spielt weder für die
Methode oder das Verfahren der Vergleichsmarktbetrachtung noch für die anzuwendenden
Maßstäbe und Grundsätze eine Rolle.
Zuletzt steht auch der unterschiedliche Grad behördlicher Entscheidungsspielräume einer
Übertragung der telekommunikationsrechtlichen Rechtsprechung auf den Postbereich nicht
entgegen. Soweit der Beschlusskammer bei Anwendung des § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 TKG
ein weitergehendes Aufgreifermessen zusteht als im Anwendungsbereich des § 3 Abs. 2
Satz 2 PEntgV, wirkt sich dieser Umstand allein auf die Frage aus, ob eine Vergleichsmarkt-
betrachtung durchgeführt wird. Hinsichtlich der Frage, wie die Vergleichsmarktbetrachtung
durchzuführen ist, steht dieser Unterschied der Anwendung der in der Rechtsprechung auf-
gestellten Grundsätze nicht entgegen.
Die Beschlusskammer geht aufgrund der dargestellten Vergleichbarkeit der post- und der
telekommunikationsrechtlichen Regelungen auch im Anwendungsbereich der erstgenannten
Regelungen davon aus, dass ihr bei Anwendung der Vergleichsmarktbetrachtung ein gericht-
lich nur eingeschränkt überprüfbarer Entscheidungsspielraum eingeräumt ist. Dieser bezieht
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sich sowohl auf die Beurteilung, welche grundsätzlich vergleichbaren Märkte sie heranzieht,
als auch auf die Frage, ob und ggf. in welcher Höhe Besonderheiten der Vergleichsmärkte
Zu- bzw. Abschläge erforderlich machen (vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom
10.12.2014, Az. 6 C 16.13, Rn. 35 ff.).
Denn die Voraussetzungen, unter denen das Bundesverwaltungsgericht im telekommunika-
tionsrechtlichen Bereich einen Beurteilungsspielraum angenommen hat, liegen auch im
Postbereich vor.
Das Bundesverwaltungsgericht geht davon aus, dass es die aus dem Gebot effektiven
Rechtsschutzes folgende Pflicht der Gerichte, angefochtene Verwaltungsakte in rechtlicher
und sachlicher Hinsicht vollständig nachzuprüfen, nicht ausschließe, dass der Gesetzgeber
durch die Eröffnung von Gestaltungs-, Ermessens- und Beurteilungsspielräumen die Durch-
führung der gerichtlichen Kontrolle einschränkt. Denn diese gerichtliche Kontrolle kann nicht
weiter reichen, als die materiell-rechtliche Bindung der Instanz, deren Entscheidung über-
prüft werden soll. Die Kontrolle endet deshalb dort, wo das materielle Recht in verfassungs-
rechtlich unbedenklicher Weise das Entscheidungsverhalten nicht vollständig determiniert
und der Verwaltung einen Einschätzungs- und Auswahlspielraum belässt (vgl. ebenda, Rn.
36).
Die Annahme eines in diesem Sinne verstandenen Letztentscheidungsrechts der Behörde ist
jedoch nur in engen Grenzen möglich. So setzt dessen Einräumung voraus, dass sich dies –
erstens – ausdrücklich aus dem Gesetz ergibt oder durch Auslegung hinreichend deutlich
ermitteln lässt, dass – zweitens – ein hinreichend gewichtiger, am Grundsatz eines wirksa-
men Rechtschutzes ausgerichteter Sachgrund vorliegt und dass – drittens – den Fachgerich-
ten genügend Möglichkeiten und in diesem Rahmen auch die Pflicht zu einer substantiellen
Kontrolle des behördlichen Handelns verbleiben (vgl. ebenda, m. w. N.).
Diese Voraussetzungen sind auch im Postbereich gegeben.
Zunächst lässt sich ein Beurteilungsspielraum unmittelbar der gesetzlichen Regelung des § 3
Abs. 2 Satz 2 PEntgV entnehmen. Dabei muss sich der Anknüpfungspunkt nicht unmittelbar
aus dem Wortlaut ergeben, solange er hinreichend deutlich durch Auslegung ermittelt wer-
den kann. Während das Bundesverwaltungsgericht einen Beurteilungsspielraum zunächst
mit Blick auf europäische Vorgaben, die der Regulierungsbehörde einen Ermessensspiel-
raum einräumen, hergeleitet hat (vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 25.09.2013, Az.
6 C 13.12, Rn. 18 ff. m. w. N.), hat es den genannten Spielraum zuletzt unmittelbar aus den
nationalen Regelungen hergeleitet (vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 10.12.2014,
Az. 6 C 16.13, Rn. 35 ff.). Als Anknüpfungspunkt in der Regelung des § 35 Abs. 1 Satz 1
Nr. 1 TKG hat das Gericht dabei die „Kann“-Formulierung herangezogen, die sich – so das
Gericht – nicht nur auf die Frage bezöge, ob die Bundesnetzagentur eine Vergleichsmarktbe-
trachtung durchführt, sondern auch darauf, welche Märkte und welche Preise sie in die Ver-
gleichsgrundlage einbezieht sowie ob und ggf. inwieweit strukturelle Unterschiede der Ver-
gleichsmärkte durch Zu- oder Abschläge ausgeglichen werden (vgl. ebenda, Rn. 37). Zwar
ist die Regelung in § 3 Abs. 2 Satz 2 PEntgV nicht als „Kann“-Vorschrift ausgestaltet.
Gleichwohl räumt die Vorschrift der Beschlusskammer vergleichbare, aufeinander aufbauen-
de Entscheidungsspielräume ein, die sich ohne weiteres durch Gesetzesauslegung ermitteln
lassen. Ein solcher Entscheidungsspielraum steht der Beschlusskammer bereits deshalb zu,
weil die Norm die in der Regelung vorgesehene Vergleichsmarktbetrachtung nicht unbedingt
anordnet. Vielmehr räumt die Verordnung dieser Methode der Gewinnsatzermittlung nur Vor-
rang ein. Dies folgt unmittelbar aus der Verordnungsbegründung, die ausdrücklich vorsieht,
Öffentliche Fassung - Enthält keine Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse
Bonn, 9. Dezember 2015
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
23 2015 – Regulierung, Post – 3289
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dass unter bestimmten Voraussetzungen (es liegen keine geeigneten Vergleichsmärkte vor)
andere Methoden zur Anwendung kommen können (vgl. Verordnungsbegründung, Seiten 6
und 7). Diese Verordnungssystematik räumt der Beschlusskammer denknotwenig Ermes-
sensspielräume ein. Zum einen obliegt es der Beschlusskammer zu entscheiden, ob eine
Vergleichsmarktbetrachtung hinreichend belastbare Ergebnisse liefert, um einen Gewinnsatz
zu bestimmen. Ist dies zu verneinen, so überlässt es die Verordnung der Beschlusskammer,
„sonstige übliche Verfahren“ zu wählen, die die anstehenden Strukturänderungen berück-
sichtigen (vgl. Verordnungsbegründung, Seiten 6 und 7). Daneben müssen der Beschluss-
kammer auch insoweit Entscheidungsspielräume zukommen, als die Norm selbst nur rudi-
mentäre Vorgaben macht. Insbesondere die nur abstrakte Beschreibung der zu vergleichen-
den Märkte und Unternehmen erfordert eine konkretisierende Entscheidung durch die Be-
schlusskammer. Wie die Parallelvorschrift im Telekommunikationsbereich setzt auch § 3
Abs. 2 PEntgV insoweit voraus, dass die Beschlusskammer sowohl hinsichtlich der zu ver-
gleichenden Unternehmen als auch hinsichtlich der zu vergleichenden Märkte eine Auswahl
unter Berücksichtigung der gesetzlichen Vorgaben vornimmt. Diese – jedenfalls durch Aus-
legung erkennbaren – Entscheidungsspielräume der Beschlusskammer bei Anwendung des
§ 3 Abs. 2 Satz 2 PEntgV dienen als Anknüpfungspunkt für die Annahme eines Beurtei-
lungsspielraums im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts.
Für den in der Norm angelegten Beurteilungsspielraum und die damit verbundene Ein-
schränkung der gerichtlichen Kontrolle im Bereich der Auswahl und Bewertung der zu ver-
gleichenden Unternehmen und Märkte liegen zudem ausreichende Sachgründe vor. Das
Bundesverwaltungsgericht hat im Bereich der Regulierung im Telekommunikationsbereich
angenommen, dass die Anordnung einer Vergleichsmarktbetrachtung, ohne das Entschei-
dungsprogramm näher auszugestalten, mit Blick auf die Orientierung bietende zivilrechtliche
Rechtsprechung verfassungsrechtlich hinnehmbar sei. Diese Rechtsprechung zugrunde ge-
legt, sei die Vergleichsmarktbetrachtung ein komplexes und mehrphasiges Verfahren, dass
in allen Phasen des Verfahrens Entscheidungen verlange, die in hohem Maße durch werten-
de und gestaltende Elemente geprägt sind und nicht durch gesetzliche Vorgaben gesteuert
werden. Die dabei anzustellenden ökonomischen Einschätzungen und Prognosen seien in-
nerhalb eines bestimmten Rahmens nicht als eindeutig richtig oder falsch zu charakterisie-
ren. Insbesondere die Entscheidung über Zu- und Abschläge weise nicht nur wertende, son-
dern auch in hohem Maße gestaltende Elemente auf, die einen Spielraum vorgeben, inner-
halb dessen verschiedene Entscheidungen gleichermaßen rechtmäßig sein können. Hinzu
komme, dass die Vergleichsmarktbetrachtung vom Gesetzgeber der Entscheidung durch die
Beschlusskammer zugewiesen worden ist. Die Sachkunde der Mitglieder der Beschluss-
kammer sei durch fortlaufende wissenschaftliche Unterstützung institutionell abgesichert.
Zudem sei das Beschlusskammerverfahren als förmliches Verwaltungsverfahren mit beson-
deren Antrags- und Beteiligungsrechten ausgestaltet (vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil
vom 10.12.2014, Az. 6 C 16.13, Rn. 38 ff.). Die beschriebenen Sachgründe, die das Bun-
desverwaltungsgericht im Bereich der telekommunikationsrechtlichen Regulierung für die
Annahme eines Beurteilungsspielraums angenommen hat, gelten im Bereich der postrechtli-
chen Regulierung ganz entsprechend.
Zuletzt geht das Bundesverwaltungsgericht davon aus, dass auch bei Anerkennung eines
nur eingeschränkt überprüfbaren Beurteilungsspielraums eine substantielle gerichtliche Kon-
trolle des behördlichen Handelns nicht in Frage gestellt wird. Ein Beurteilungsspielraum sei
generell darauf zu überprüfen, ob die Behörde die gültigen Verfahrensbestimmungen einge-
halten hat, von einem richtigen Verständnis des anzuwendenden Gesetzesbegriffs ausge-
gangen ist, den erheblichen Sachverhalt vollständig und zutreffend ermittelt hat und sich bei
der eigentlichen Beurteilung an allgemeingültige Wertungsmaßstäbe gehalten, insbesondere
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Bonn, 9. Dezember 2015
