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Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Amtsblätter bis 2018“
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angehenden und ankommenden Sprachverkehrs im Mobilfunk während der Jahre 2005-2010
ablesen lässt:
2005 2006 2007 2008 2009 2010
Aus Mobilfunknetzen abgehender Verkehr (Mrd. Minuten) 43,00 57,11 70,03 86,14 93,61 102,32
in nationale Festnetze 13,28 18,46 24,60 29,65 31,43 32,95
netzintern (on-net) 15,08 22,66 32,30 40,76 45,06 49,45
in fremde nationale Mobilfunknetze 9,40 10,46 10,29 12,16 13,48 16,03
in ausländische Netze 2,05 2,06 1,44 1,97 1,94 2,19
sonstiger Verkehr (Dienstenummern) 3,14 3,47 1,39 1,61 1,70 1,70
In Mobilfunknetzen ankommender Verkehr (Mrd. Minuten) 43,12 52,76 61,16 71,37 76,23 82,07
aus nationalen Festnetzen 16,19 15,95 17,70 17,73 16,68 15,63
aus dem eigenen Netz (on-net) 15,08 22,66 32,30 40,76 45,06 49,45
aus fremden nationalen Mobilfunknetzen 8,40 9,35 9,57 11,34 13,12 15,48
aus ausländischen Netzen 1,74 1,93 1,59 1,54 1,37 1,50
Quelle: Tätigkeitsbericht der Bundesnetzagentur 2010/2011, S. 53. Abweichende Angaben bei dem in fremde
nationale Mobilfunknetze abgehenden und aus fremden nationalen Mobilfunknetzen ankommenden Verkehr
resultieren u. a. aus der unterschiedlichen Fakturierung der Verbindungsminuten durch die Netzbetreiber.
Die vorstehende Entwicklung von F→M- und M→F-Verkehren, die nach anfänglichem Überwie-
gen der F→M-Verkehre bis 2010 zu einem Verhältnis von 1:2 zugunsten der M→F-Verkehre
(bei gleichzeitig absolutem Rückgang der F→M-Verkehre) führte, lässt sich am Ehesten erklä-
ren, wenn man annimmt, dass die Festnetzbetreiber ihre Endkunden an den erzielten Einspa-
rungen an Terminierungsentgelten nicht vorrangig im Wege wesentlich gesenkter Preise für An-
rufe in Mobilfunknetze, sondern vielmehr mittels allgemein günstigerer Paketpreise bzw. im Ein-
zelfall gewährter Preisnachlässe haben teilhaben lassen. Die Kundenwahrnehmung und damit
das Wettbewerbsgeschehen im Festnetzbereich konzentrieren sich zunehmend auf die An-
schlussbandbreite und den Bündel-Tarif, der für die Überlassung eines Anschlusses mitsamt
Verbindungen in die nationalen Festnetze und das Internet zu zahlen ist,
vgl. Tätigkeitsbericht der Bundesnetzagentur 2010/2011, S. 65; nach dem Digital Agenda
Scoreboard 2011 der EU-Kommission, S. 63, nimmt Deutschland diesbezüglich den Spit-
zenplatz in der Europäischen Union ein.
Für Anrufe in nationale Mobilfunknetze sind dagegen seit Jahren Standardbruttotarife von ca. 19
ct/min. verbreitet. Damit korrespondierend haben Untersuchungen der Bundesnetzagentur für
das Jahr 2011 einen Durchschnittspreis von 16 ct./min (netto, ungetaktet) und für das Jahr 2012
einen Durchschnittspreis von 15 ct./min (netto, ungetaktet) für Gespräche vom Festnetz ins Mo-
bilfunknetz ergeben. Bei zwischenzeitlich erreichten Terminierungsentgelten von ca. 3,4 ct/min.
in den Jahren 2011 und 2012 betragen diese Tarife ein Mehrfaches der tatsächlichen Kosten.
Dies alles legt den Schluss nahe, dass die im Terminierungsbereich erzielten Ersparnisse der
Festnetzbetreiber hauptsächlich in die Bündelpreisgestaltung hineingeflossen sind.
Im Mobilfunkbereich lässt sich dagegen eine Entwicklung von M→M Off-net- und M→M On-net-
Verkehren beobachten, die 2010 – nach einer zwischenzeitlich noch stärker ausgeprägten Diffe-
renz – in ein Verkehrsverhältnis von 1:3 mündete. Offensichtlich ist es den Mobilfunknetzbetrei-
bern gelungen, weite Teile der ausschließlich mobilen Verkehre in den eigenen Netzen zu hal-
ten. Zumindest ursprünglich dürften dafür ausgeprägte On-net-/Off-net-Preisdifferenzierungen
der verschiedenen Mobilfunknetzbetreiber verantwortlich gewesen sein. Fraglich ist allerdings,
ob diese Differenzierungen gegenwärtig noch eine größere Rolle spielen. Das Bundeskartellamt
jedenfalls ist in einer Entscheidung vom 28.12.2009, mit der ein gegen die D-Netzbetreiber ge-
führtes Verfahren wegen des angeblich missbräuchlichen Einsatzes von On-net/Off-net-
Differenzierungen eingestellt wurde, davon ausgegangen, dass niedrige On-net-Tarife im Mobil-
funkendkundenbereich mittlerweile stark an Bedeutung verloren hätten und zunehmend durch
einheitliche all-net-Tarife ersetzt worden seien,
vgl. Bundeskartellamt, Fallbericht B7-170/02 vom 02.02.2010.
Anlage
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Die bereits vorstehend erwähnte Untersuchung der Bundesnetzagentur legt zwar nahe, dass die
Unterschiede zwischen On-net und Off-net Tarifen noch keineswegs durchgängig nivelliert sind.
Letztlich allerdings konnte wegen der weiten Verbreitung von Pauschaltarifen kein aussagekräf-
tiges Ergebnis für die durchschnittliche Höhe von On-net-Tarifen einerseits und Off-net-Tarifen
andererseits ermittelt werden. Vielmehr war es allein möglich, auf Basis von zwei Drittel der
M→M-Verkehrsmenge einen Durchschnittspreis von 10 ct/min. (netto, ungetaktet) für das Jahr
2011 zu ermitteln. Eine etwas anders abgegrenzte Untersuchung für das Jahr 2012 ergab hierzu
keinen neuen Erkenntnisgewinn. Es bestätigte sich aber hierbei, dass der Durchschnittspreis
2012 sicherlich unter 12 ct/min. (netto, ungetaktet) lag und vermutlich ähnlich wie 2011 bei 10
ct/min anzunehmen ist.
Darüber hinaus ließ sich im Frühjahr 2012 erstmals beobachten, dass im Mobilfunkbereich All-
net-Tarife zu sehr kompetetiven Preisen an den Markt gebracht worden sind,
vgl. etwa das All-net-Angebot von „yourfone“ mit durchschnittlichen Kosten von
20,73€/Monat über 24 Monate inklusive Rabatten und Anschlussgebühren bei Online-
Abschluss.
In der Folge etablierten sich günstige Allnet-Flats als Markttrend, d. h. andere Mobilfunkanbieter
ziehen diesen Preisschritt seither zumindest aktionsweise nach,
vgl. die entsprechenden Übersichten auf der Webseite „teltarif.de“.
Im Endergebnis hängt die Höhe der Endkundenentgelte im Festnetz, aber auch im Mobilfunk-
netz wesentlich – wenn auch zumindest im Festnetz über Umwege – von den Vorleistungsent-
gelten auf dem Terminierungsmarkt ab. Es liegt deshalb im Interesse der Verbraucher, dass die
Vorleistungsentgelte für Koppelungs-, Terminierungs- und Kollokationsleistungen die Kosten der
effizienten Leistungsbereitstellung nicht überschreiten.
3.6.5.1.1.3 Förderung der Entwicklung des Binnenmarktes
Entgelte, die nicht die KeL überschreiten, fördern auch die Entwicklung des Binnenmarktes in
der Europäischen Union im Sinne von § 2 Abs. 2 Nr. 3 TKG besser als Vorleistungsentgelte, die
erst von der Missbrauchsschwelle begrenzt würden. Zwar weisen nur ca. 2% der Mobilfunkter-
minierungen einen außerdeutschen Ursprung auf. Davon unabhängig ist es aber mit Blick auf
die in Art. 8 Rahmen-RL verankerten unionsweiten Regulierungsziele jedenfalls dem Binnen-
markt zuträglich, wenn die Entgelte für Terminierungsleistungen – gleich welchen Ursprungs –
anhand eines insbesondere dem Wettbewerbs- und Verbraucherschutzziel verpflichteten Kos-
tenmaßstabs bestimmt werden.
3.6.5.1.1.4 Beschleunigung des Ausbaus von hochleistungsfähigen Telekommunikati-
onsnetzen
Im vorliegenden Zusammenhang nicht unmittelbar von Belang ist das in § 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG
enthaltene Regulierungsziel, den Ausbau von hochleistungsfähigen öffentlichen Telekommuni-
kationsnetzen der nächsten Generation zu beschleunigen. Hochleistungsnetze werden für die
Abwicklung von Datenverkehr benötigt. Vorliegend geht es jedoch allein um die Entgeltregulie-
rung auf dem Markt für die Terminierung von Sprachverkehr. Zu dessen verbesserter Abwick-
lung tragen neue Hochleistungsnetze kaum etwas bei. Zudem würde es wegen des auf den
Endkundenmärkten herrschenden Wettbewerbs überraschen, sollten die Mobilfunknetzbetreiber
ihre Investitionen in diese Netze wegen einer KeL-Preisobergrenze im Terminierungsbereich –
dessen Anteil am Gesamtumsatz in den letzten Jahren ohnehin geschrumpft ist – reduzieren. Im
Übrigen ist eine KeL-Preisobergrenze allerdings mittelbar besser als eine bloße Missbrauchs-
kontrolle geeignet, den Ausbau von hochleistungsfähigen Telekommunikationsnetzen zu be-
schleunigen, indem nämlich die nachfragenden Netzbetreiber keine Entgelte für ineffiziente Leis-
tungsbereitstellungen bezahlen müssen und dadurch Mittel sparen, die dann für eigene effizien-
te Investitionen beispielsweise in feste oder mobile Hochleistungsnetze zur Verfügung stehen
könnten.
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3.6.5.1.1.5 Ergebnis
Die Untersuchung der Regulierungsziele nach § 2 TKG hat ergeben, dass die Bundesnetzagen-
tur neben einer Einhaltung der allgemeinen Missbrauchsmaßstäbe (siehe Ziffer 3.6.4.1) auch die
Einhaltung einer KeL-Preisobergrenze im Sinne von § 32 TKG i.V.m. Nr. 1 S. 1 Terminierungs-
empfehlung – zum Verständnis der Effizienzanforderungen sogleich – anstreben sollte.
3.6.5.1.2 Symmetrische Effizienzanforderungen
Abweichend von den Vorgaben des § 32 TKG sollten die Effizienzanforderungen grundsätzlich
symmetrisch ausgestaltet werden. Unter Effizienzsymmetrie wird dabei verstanden, dass bei der
Prüfung, ob eine Leistung effizient erbracht wird, nicht auf die individuellen Möglichkeiten und
Ressourcen des jeweils betroffenen Unternehmens, sondern vielmehr auf die von außen an das
Unternehmen herangetragenen wettbewerblichen Anforderungen abgestellt wird. Symmetrische
Effizienzanforderungen sind besser geeignet als das asymmetrische Vorgehen nach § 31 Abs. 1
S. 1 Nr. 1 i.V.m. § 32 TKG, um die Regulierungsziele nach § 2 TKG zu erreichen.
Die Regulierungsziele der Sicherstellung eines chancengleichen, nachhaltigen und unverzerrten
Wettbewerbs sowie der Wahrung der Nutzer- und Verbraucherinteressen werden vorliegend am
Ehesten erreicht, wenn es der Regulierungsbehörde gelingt, Wettbewerbsergebnisse zu emulie-
ren, d.h. durch Regulierung diejenigen Preise zu bestimmen, die sich auf einem Markt bei wirk-
samem Wettbewerb einstellen würden,
vgl. oben, Ziffer 3.6.5.1.1.1.
Wettbewerbspreise zeichnen sich allerdings gerade dadurch aus, dass ein einzelnes Unterneh-
men keinen bestimmenden Einfluss auf den Preis nehmen kann,
siehe BVerwG, Urteil 6 C 34/08 vom 25.11.2009, Rz. 19.
Ein Unternehmen muss also grundsätzlich unabhängig von den eigenen Voraussetzungen und
Möglichkeiten als Preisnehmer entweder den vom Wettbewerb vorgegebenen Preis mitgehen
und seine Kostenstruktur bzw. seine interne Produktfinanzierung daran anpassen oder aber aus
dem Markt ausscheiden. Dabei kann der Umstand, dass es sich bei Terminierungsmärkten nach
den derzeitigen Gegebenheiten um Monopolmärkte handelt, nicht darüber hinwegtäuschen,
dass Mobilfunkterminierungsleistungen verschiedener Unternehmen grundsätzlich technisch
und kommerziell vergleichbar sind und durchaus homogene Güter darstellen. In der Konse-
quenz sind grundsätzlich vergleichbare Effizienzanforderungen an alle originären und virtuellen
Mobilfunknetzbetreiber zu stellen.
Um allerdings bestimmten Wettbewerbsverzerrungen, die sich bei einer strikten Anwendung
dieses Grundsatzes ergeben würden, zu begegnen, muss es die Möglichkeit geben, unver-
schuldete Kostennachteile durch entsprechend geringere Effizienzanforderungen zu berücksich-
tigen. Im Zusammenhang der Terminierungsempfehlung ist hier etwa an eine ungünstige Fre-
quenzausstattung und/oder an spezifische Spät-Einsteiger-Nachteile zu denken,
vgl. auch Monopolkommission, a.a.O., Rz. 175.
Eine weitergehende Individualisierung der Entgelte wäre dagegen nicht gerechtfertigt. Zwar stellt
das TKG bei der Effizienzprüfung nach § 31 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 TKG jedenfalls in erster Linie auf
die individuellen Ressourcen und damit auf die individuelle Effizienz eines Unternehmens ab,
vgl. ausführlich Beschluss BK 3a-10/098 vom 24.02.2011, Ziffer 4.1.4.12; so auch VG
Köln, Beschluss 1 L 793/11 vom 05.12.2011, S. 5f.
Diese unternehmensindividuelle Vorgehensweise ist aber unionsrechtlich nicht vorgegeben.
Insbesondere lässt sie sich nicht auf Art. 13 Abs. 1 S. 2 Zugangs-RL n.F. zurückführen, wonach
die nationalen Regulierungsbehörden, um zu Investitionen der Betreiber auch in Netze der
nächsten Generation anzuregen, den Investitionen des Betreibers Rechnung tragen und ihm
eine angemessene Rendite für das entsprechend eingesetzte Kapital ermöglichen, wobei gege-
benenfalls die spezifischen Risiken im Zusammenhang mit einem bestimmten neuen Netzpro-
jekt, in das investiert wird, zu berücksichtigen sind,
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a.A. mit Blick auf Art. 13 Abs. 1 S. 2 Zugangs-RL a.F. VG Köln, a.a.O., S. 6.
Nach Auffassung der Beschlusskammer ist bei der Auslegung dieser Norm insbesondere der
systematische Zusammenhang im Auge zu behalten. Gemäß Art. 13 Abs. 2 S. 1 Zugangs-RL
stellen die nationalen Regulierungsbehörden sicher, dass alle vorgeschriebenen Kostende-
ckungsmechanismen und Tarifsysteme die wirtschaftliche Effizienz und einen nachhaltigen
Wettbewerb fördern und für die Verbraucher möglichst vorteilhaft sind. Erwägungsgrund 20 der
Zugangs-RL ergänzt hierzu, dass die Methode der Kostendeckung auf die Umstände abge-
stimmt sein sollte. In anderem Zusammenhang – nämlich dem der TAL-VO – hat der EuGH
klargestellt, dass die nationalen Regulierungsbehörden bei der Prüfung der von den gemeldeten
Betreibern für die Bereitstellung eines entbündelten Zugangs zu ihren Teilnehmeranschlüssen in
Rechnung gestellten Preise über eine weit reichende Befugnis verfügen, die die Beurteilung der
verschiedenen Aspekte dieser Preise umfasst, und zwar bis hin zur Änderung der Preise, d. h.
der vorgeschlagenen Entgelte. Diese weit reichende Befugnis bezieht sich auch auf die den ge-
meldeten Betreibern entstandenen Kosten, wie z. B. die Zinsen für das eingesetzte Kapital und
die Abschreibungen der Anlagegüter, die Berechnungsgrundlage dieser Kosten und die Kosten-
rechnungsmodelle,
EuGH, Urteil in der Sache C-55/06 vom 24.04.2008, Rz. 159 – Arcor.
Gerade mit Blick auf das in Erwägungsgrund 20 der Zugangs-RL enthaltene Gebot der Abstim-
mung auf die Umstände ist nicht ersichtlich, weshalb die vorgenannten weit reichenden Befug-
nisse, die nach der TAL-VO bestanden, nicht auch bei der nach der Zugangs-RL zu treffenden
Entscheidung über eine Anwendung symmetrischer bzw. asymmetrischer Effizienzanforderun-
gen gegeben sein sollten. Das Unionsrecht steht danach einem Vorgehen anhand symmetri-
scher Effizienzanforderungen nicht im Wege.
Im Rahmen der KeL-Prüfung sollten danach grundsätzlich symmetrische Effizienzanforderungen
– wie auch in Nr. 1 S. 2 i.V.m. Nr. 9f. der Terminierungsempfehlung vorgesehen – angestrebt
werden.
3.6.5.1.3 Keine Verschärfung der Entgeltkontrolle anhand des LRIC-Maßstabs
Terminierungsentgelte, die nicht über die KeL hinausgehen, erreichen – wie gezeigt – die Regu-
lierungsziele nach § 2 TKG besser und wirksamer als Entgelte, die in ihrer Höhe bis zur Miss-
brauchsschwelle getrieben werden. Ein noch strengeres Vorgehen nach den von der Kommissi-
on in Nr. 6 i.V.m. Nr. 2 Terminierungsempfehlung vorgesehenen LRIC-Grundsätzen ist dagegen
nicht besser im Sinne von § 31 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 TKG geeignet, die Regulierungsziele nach § 2
TKG zu erreichen. Im Übrigen fehlt es damit auch an den in § 29 Abs. 3 S. 1 Alt. 2 und S. 2 TKG
genannten Voraussetzungen für die regulatorische Vorgabe eines bestimmten Kostende-
ckungsmechanismus,
vgl. zu letzterem die Ausführungen oben in Ziffer 3.6.3.
Die Bundesnetzagentur hat mit Beschlüssen vom 19.07.2013 die Regulierungslage hinsichtlich
der Mobilfunkterminierungsleistungen der Unternehmen Telekom Deutschland GmbH (BK3b-
12/003), Vodafone GmbH (BK 3b-12/004), E-Plus Mobilfunk GmbH & Co. KG (BK 3b-12/005),
Telefónica Germany GmbH & Co. OHG (BK 3b-12/006) und Lycamobile Germany GmbH (BK
3b-12/010) überprüft und (teils neu) geregelt. Hinsichtlich der Mobilfunkterminierungsentgelte ist
dabei festgesetzt worden, dass jeweils eine symmetrische KeL-Obergrenze angestrebt werden
sollte.
Mit Blick hierauf erscheint es im vorliegenden Fall und unter Beachtung der verschiedenen Re-
gulierungsziele – namentlich denjenigen der Sicherstellung chancengleichen Wettbewerbs, För-
derung nachhaltig wettbewerbsorientierter Märkte und Gewährleistung unverzerrten und unbe-
schränkten Wettbewerbs im Bereich der Telekommunikation, Wahrung von Nutzer- und Ver-
braucherinteressen, Förderung der Entwicklung des Binnenmarktes sowie Beschleunigung des
Ausbaus von hochleistungsfähigen Telekommunikationsnetzen – angezeigt, auch hinsichtlich
der Mobilfunkterminierungsentgelte der Betroffenen eine symmetrische KeL-Obergrenze anzu-
streben. Eine Verschärfung des Maßstabs hin zu einer – jedenfalls im Ergebnis asymmetrischen
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– LRIC-Obergrenze würde die Betroffene gegenüber den anderen Anbietern von Mobilfunkter-
minierungsleistungen benachteiligen. Denn während die anderen Unternehmen (auch von der
Betroffenen) KeL-Entgelte verlangen und die entsprechenden Erlöse in den Wettbewerb inves-
tieren könnten, würde die Betroffene selbst bei einer LRIC-Regulierung nur geringere Einnah-
men pro Terminierungsminute erzielen können. Eine solche Benachteiligung der Betroffenen
wäre sachlich nicht zu rechtfertigen. Im Gegenteil: Unternehmen würden vom erstmaligen
Marktzutritt in den Mobilfunkbereich abgeschreckt werden, würden sie gegenüber den bereits
tätigen – und nach KeL-Grundsätzen regulierten – Unternehmen schlechter gestellt werden.
Sollte danach auch im Fall der Betroffenen eine symmetrische KeL-Obergrenze angestrebt wer-
den, so weist die Beschlusskammer gleichwohl darauf hin, dass bei der nächsten anlassbezo-
genen oder turnusgemäßen Überprüfung der vorliegenden Regulierungsverfügung ein besonde-
res Augenmerk auf die Entwicklung der MTR in Europa zu richten sein wird. Etwaige Änderun-
gen der Regulierungslage würden dann alle Anbieter von (Mobilfunk-)Terminierungsleistungen
gleichermaßen treffen.
3.6.5.1.4 Ergebnis
Eine Untersuchung der Regulierungsziele nach § 2 TKG hat erbracht, dass die Vorleistungsent-
gelte nicht nur die allgemeinen Missbrauchsgrenzen, sondern darüber hinaus auch eine grund-
sätzlich symmetrische KeL-Obergrenze einhalten sollen. Eine weitere Verschärfung der Preis-
obergrenze nach den in Nr. 6 i.V.m. Nr. 2 Terminierungsempfehlung vorgesehenen Grundsätzen
ist dagegen nicht besser i.S.v. § 31 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 TKG als die KeL-Regulierung geeignet, um
die Regulierungsziele nach § 2 TKG zu erreichen.
3.6.5.2 Verhältnismäßigkeit im weiteren Sinne
Die Kontrolle von Vorleistungsentgelten im tenorierten Umfang entspricht dem vorgestellten
Zweck. Dabei werden gleichzeitig die gesetzlichen Grenzen des Ermessens eingehalten. Die
Auferlegung ist geeignet, erforderlich und verhältnismäßig im engeren Sinne, um zu gewährleis-
ten, dass die Zugangsentgelte die grundsätzlich symmetrisch auszugestaltenden Kosten der
effizienten Leistungserbringung nicht überschreiten. Zudem ist eine angemessene Verfahrens-
ausgestaltung für die Missbrauchsaufsicht sichergestellt..Die Begründung für die vorrangige
Anwendung einer Vergleichsmarktbetrachtung erfolgt gesondert unter Ziffer 3.6.5.3.
3.6.5.2.1 Eignung
Die Auferlegung der Entgeltgenehmigungspflicht ist geeignet, die genannten Zwecke zu errei-
chen. Da nicht mehrere Diensteentgelte zur Genehmigung anstehen, die in einem Korb zur Pri-
ce-Cap-Genehmigung gemäß § 31 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 TKG zusammengefasst werden könnten,
kommt allein eine einzeldienstbasierte Genehmigung in Betracht. In ihrem Rahmen werden so-
wohl etwaige Verstöße gegen die Missbrauchsvorschrift des § 28 TKG als auch drohende Über-
schreitungen symmetrischer KeL wirksam abgestellt.
3.6.5.2.2 Erforderlichkeit
Die Genehmigungspflicht gemäß § 30 Abs. 1 S. 1 i.V.m. § 31 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 TKG ist auch
erforderlich zur Zweckerreichung. Es ist kein milderes, aber gleich wirksames Regime zu entde-
cken, welches an die Stelle der Entgeltgenehmigungspflicht treten könnte.
Namentlich weniger wirksam als die Entgeltgenehmigungspflicht wäre die Auferlegung einer
Missbrauchskontrolle nach § 30 Abs. 1 S. 2 i.V.m. § 38 TKG. Zwar wäre eine solche Miss-
brauchskontrolle in der Lage, die Einhaltung der aus dem allgemeinen Wettbewerbsrecht be-
kannten Grenzen für Preismaßnahmen – selbst vor Inkrafttreten neuer Tarife – sicherzustellen.
Die Missbrauchsaufsicht wäre jedoch nicht geeignet, die Einhaltung eines symmetrischen KeL-
Maßstabs zu gewährleisten. Mit der vorliegend verfügten Auferlegung einer Zugangsgewäh-
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rungspflicht würde die Betroffene bei gleichzeitiger Geltung von § 38 TKG in die Lage versetzt,
bei gekündigter oder jedenfalls fehlender Zusammenschaltungsvereinbarung per Beantragung
einer Zusammenschaltungsanordnung nach § 25 Abs. 1 TKG KeL-überschreitende asymmetri-
sche Entgelte gegenüber dem jeweils betroffenen Zusammenschaltungspartner durchzusetzen.
Der Missbrauchsmaßstab ist damit nicht ausreichend zur Sicherstellung von KeL-Entgelten.
Kann der Gefahr von die KeL überschreitenden Entgelten für die auferlegten Zugangsverpflich-
tungen schon nicht nach § 30 Abs. 1 S. 2 i.V.m. § 38 TKG begegnet werden, so würde selbiges
erst recht nicht bei der Auferlegung von Verpflichtungen nach § 30 Abs. 1 S. 2 i.V.m. § 38 Abs. 2
bis 4 TKG oder gar bei einem vollständigen Absehen von Entgeltkontrollverpflichtungen gelin-
gen.
Die Entgeltgenehmigungspflicht stellt sich damit als zur Zweckerreichung erforderliche Maß-
nahme dar.
3.6.5.2.3 Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne
Die Auferlegung der Genehmigungspflicht ist schließlich verhältnismäßig im engeren Sinne. Es
sind keine Einwirkungen der KeL-Regulierung auf andere Rechtsgüter zu entdecken, die in der
Abwägung eine solche Regulierung unzulässig erscheinen ließen.
In diesem Zusammenhang ist zwar durchaus zuzugestehen, dass nicht jedwede vorhersehbare
Überschreitung der KeL-Obergrenze die Genehmigungspflichtigkeit von Entgelten auslösen
kann. Eine auf eine KeL-Obergrenze zielende Entgeltregulierung stellt einen massiven Eingriff in
die unternehmerische Freiheit dar. Ein derartiger Eingriff darf deshalb nur vorgenommen wer-
den, wenn es sich im Lichte der Regulierungsziele des § 2 Abs. 2 und 3 TKG nicht um einen
Bagatellfall handelt.
Ob ein solcher Bagatellfall vorliegt, ist anhand des betroffenen absoluten Entgeltvolumens, der
marktstrukturellen Bedeutung des Preises und der möglich erscheinenden Spanne zwischen
den bei alleiniger Missbrauchs- und bei zusätzlicher KeL-Regulierung geltenden Preisen zu be-
urteilen. Je niedriger das Entgeltvolumen, die Bedeutung des Preises für die Entwicklung dieses
und anderer Märkte sowie das Änderungspotenzial einer KeL-Regulierung sind, desto geringer
sind die zu erwartenden positiven Auswirkungen einer KeL-Regulierung und desto eher können
in Abwägung mit der Eingriffstiefe einer solchen Regulierung gewisse künftige Überschreitungen
der KeL hingenommen werden. Sollte nach dieser Maßgabe eine KeL-Regulierung unverhält-
nismäßig sein, müsste notgedrungen auf ein schwächeres Kontrollregime zurückgegriffen wer-
den.
Im vorliegenden Fall ist nach dieser Maßgabe eine KeL-Regulierung indes nicht unverhältnis-
mäßig. Denn zum einen handelt es sich bei den Zugangspreisen um wesentliche Aktionspara-
meter, die – wenn sie etwa per Zugangsanordnung in Kel-überschreitender und asymmetrischer
Weise hoheitlich festgesetzt würden – eine nicht zu unterschätzende Signalwirkung gegenüber
den anderen Netzbetreibern entfalten würden. Zudem wäre das Änderungspotenzial einer KeL-
Regulierung gegenüber einer Missbrauchsregulierung insofern nicht unbeträchtlich, als zumin-
dest der in einem Anordnungsverfahren voraussichtlich in voller Höhe beantragte Missbrauchs-
zuschlag entfallen würde. Der Umstand, dass das absolute Entgeltvolumen überschaubar ist,
muss dahinter zurücktreten. Im Übrigen ist im Auge zu behalten, dass sich mit der vorliegend
verfügten Ermittlung der KeL-Entgelte anhand einer Vergleichsmarktbetrachtung der Aufwand
der Betroffenen für die Vorbereitung und Durchführung der Genehmigungsverfahren in vertret-
barem Rahmen halten wird.
3.6.5.3 Methode der Kostenermittlung
Im vorliegenden Fall sind die Zugangsentgelte der Betroffenen gemäß § 31 Abs. 2 S. 1 Nr. 2
TKG vorrangig anhand der Vergleichsmarktmethode im Sinne von § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 TKG
zu ermitteln. Die Norm des § 35 Abs. 1 TKG ist deshalb nach der hier verfügten Vorgehenswei-
se so zu lesen, dass die der Bundesnetzagentur vorliegenden Kosteninformationen einerseits
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und die Anstellung einer Vergleichsmarktbetrachtung andererseits in der Hierachie der Ermitt-
lungsmethoden „die Plätze tauschen“.
Die vorrangige Anwendung der Vergleichsmarktmethode im Sinne von § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1
TKG erlaubt es, die insbesondere für das jeweilige Mobilfunk-Wirtsnetz geltenden Zugangsent-
gelte auf den MVNO-Bereich zu übertragen. Dieses Vorgehen sichert das Erreichen symmetri-
scher KeL-Entgelte. Als demgegenüber aufwändigere Methoden müssen Entgeltermittlungen
anhand von Kosteninformationen und/oder gemäß Nr. 2 Halbs. 2 Terminierungsempfehlung
mittels eines analytischen Kostenmodells hinter die hier verfügte Vorgehensweise zurücktreten.
Im Übrigen hat die vorrangige Anwendung der Vergleichsmarktmethode Auswirkungen auf den
Umfang der Unterlagen, welche zur Prüfung des Antrags erforderlich und deshalb von der Be-
troffenen gemäß § 31 Abs. 3 und § 34 Abs. 1 TKG zusammen mit dem Entgeltgenehmigungsan-
trag vorzulegen sind. Zu diesen Unterlagen zählen im vorliegenden Fall – weil aufgrund der Kos-
tenermittlung vorrangig anhand einer Vergleichsmarktbetrachtung nicht erforderlich – nicht die in
§ 34 Abs. 1 Nr. 1, 3 und 4 TKG genannten Kostennachweise und sonstigen Angaben mit Aus-
nahme derjenigen Angaben, aus denen sich die relative Häufigkeit der Nutzung der Funkschnitt-
stelle bei der Erbringung von Terminierungsleistungen ergibt (vgl. Ziffer 3.6.5.4). Die in § 34 Abs.
3 TKG vorgesehene regelmäßige Vorlage von Kostenunterlagen ist ebenfalls nicht erforderlich.
Anwendbar bleibt allerdings § 34 Abs. 1 Nr. 2 TKG (Leistungsangaben).
Die Beschlusskammer stellt schließlich klar, dass die in § 31 Abs. 2 S. 2 TKG enthaltene Ver-
weisung auf § 32 Abs. 2 TKG entsprechend insofern folgenlos bleibt, als asymmetrische Entgel-
te begehrt werden. Im vorliegenden Zusammenhang sind Abweichungen vom Symmetriegrund-
satz – wie unter Ziffer 3.6.5.1.2 dargelegt – allein nach Nr. 9 und 10 der Terminierungsempfeh-
lung zu beurteilen. Darüber hinausgehende Entgeltunterschiede lassen sich dagegen mit dem
verfügten Symmetrieziel nicht in Übereinklang bringen.
3.6.5.4 Homezonedienste und Anrufsammeldienste
Im vorliegenden Zusammenhang bedarf es keiner Sonderregelungen für Homezone-
Vorleistungsentgelte, weil die Betroffene derartige Leistungen nicht im Außenverhältnis erbringt,
vgl. zu den Einzelheiten Beschluss BK 3a-10/098 vom 24.02.2011, S. 30.
Sollte die Betroffene die Erbringung solcher Leistungen allerdings aufnehmen, würden die ent-
sprechenden Entgelte unter die vorliegend auferlegte Genehmigungspflicht fallen.
Grundsätzlich sind auch keine besonderen Vorkehrungen mit Blick auf Entgelte für Verbindun-
gen zu sog. Anrufsammeldiensten zu treffen. Bei diesen Diensten leitet der Anbieter einen an
eine Mobilfunkrufnummer gerichteten Anruf zunächst auf eine Plattform, von der aus der Anruf –
je nach Wunsch des Endkunden – auf bestimmte Festnetz- und/oder Mobilfunkanschlüsse wei-
tergeleitet wird. Soweit es sich allerdings im Falle der Betroffenen herausstellen sollte, dass sie
für einen bestimmten Teil der Terminierungen aufgrund des Angebots von Anrufsammeldiensten
– oder aufgrund anderer Umstände – die Luftschnittstelle nicht in Anspruch nimmt, wäre dies im
Rahmen des Entgeltgenehmigungsverfahrens bei der Bestimmung des oder der relevanten Ver-
gleichsmärkte zu berücksichtigen. Tatsächlich hat im Vorfeld des vorliegenden Verfahrens ins-
besondere die Telekom Deutschland GmbH entsprechende Besorgnisse geäußert. Die Be-
schlusskammer wird deshalb im Entgeltgenehmigungsverfahren ein besonderes Augenmerk auf
diese Fallgestaltung haben.
3.7 Getrennte Rechnungsführung, § 24 TKG
Nach § 24 Abs. 1 S. 1 TKG kann die Regulierungsbehörde den Betreiber eines öffentlichen Te-
lekommunikationsnetzes, der über beträchtliche Marktmacht verfügt, für bestimmte Tätigkeiten
im Zusammenhang mit Zugangsleistungen zu einer getrennten Rechnungsführung verpflichten.
§ 24 TKG setzt Artikel 11 Zugangs-RL um. Der diesen Artikel erläuternde Erwägungsgrund 18
der Richtlinie nimmt wiederum Bezug auf die Empfehlung 98/322/EG vom 8. April 1998 zur Zu-
sammenschaltung (Teil 2 - Getrennte Buchführung und Kostenrechnung). Demnach ist Zweck
Anlage
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der getrennten Buchführung, eine aus den Rechnungsbüchern hergeleitete Informationsanalyse
vorzulegen, die das Ergebnis von Teilbereichen eines Geschäfts auf der Basis einer Aufgliede-
rung von Kosten und Erlösen mit größtmöglicher Annäherung so beschreibt, als handele es sich
um getrennt geführte Geschäftstätigkeiten. Die Verpflichtung zur getrennten Rechnungsführung
soll somit insbesondere Verstöße gegen das Diskriminierungsverbot und unzulässige Quersub-
ventionen verhindern, § 24 Abs. 1 S. 3 TKG.
Im Rahmen ihrer pflichtgemäßen Ermessensausübung ist die Beschlusskammer allerdings zu
dem Ergebnis gekommen, dass die Auferlegung einer solchen Verpflichtung zur Erreichung die-
ser Zielsetzung vorliegend nicht erforderlich ist und daher unverhältnismäßig wäre.
Die Entgelte, welche die Betroffene für die Zusammenschaltung einschließlich der Kollokation
erheben kann, unterliegen der Genehmigungspflicht nach den §§ 30 Abs. 1 S. 1, 31 TKG. Weil
Entgelte nur innerhalb der nach § 31 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 TKG vorgegebenen Höchstgrenzen ge-
nehmigungsfähig sind, ist die Gefahr einer unzulässigen Quersubventionierung, die durch eine
getrennte Rechungsführung verhindert werden sollte, ausgeschlossen,
vgl. hierzu auch VG Köln, Urteil 21 K 2317/11 vom 22.08.2012, S. 22 des amtlichen Um-
drucks.
Die Beschlusskammer sieht deshalb von einer Verpflichtung der Betroffenen zur getrennten
Rechnungsführung ab.
4. Rückwirkung
Die vorliegende Regulierungsverfügung wirkt auf den [Zeitpunkt der Zustellung der vorläufigen
Regulierungsverfügung] zurück.
Nach höchstrichterlicher Rechtsprechung können Regulierungsverpflichtungen mit Rückwirkung
ergehen, sofern die Voraussetzungen für die nunmehr auferlegten Verpflichtungen schon in der
Vergangenheit vorgelegen haben, die rückwirkend angeordneten Verpflichtungen für die Ver-
gangenheit ihre Rechtsfolgen noch entfalten können und Gründe des Vertrauensschutzes nicht
entgegenstehen,
vgl. BVerwG, Urteil 6 C 36.10 vom 14.12.2011, Rz. 13 und 42ff.
Sind diese Merkmale gegeben, ist das Regulierungsermessen der Behörde eröffnet. Bei Aus-
übung ihres Ermessens hat diese nach der Erkenntnislage im Zeitpunkt ihrer neuen Entschei-
dung – denn hierauf bezogen beurteilt sich die Rechtmäßigkeit ihres Handelns – die Sachlage
für den zurückliegenden Zeitraum festzustellen und zu bewerten,
BVerwG, a.a.O., Rz. 27.
Nach diesen Maßgaben ist die verfügte Rückwirkung zulässig und angemessen. Für den Zeit-
raum ab dem [Zeitpunkt der Zustellung der vorläufigen Regulierungsverfügung] sind mit der vor-
läufigen Regulierungsverfügung BK 3b-13/055 vom … die vorliegend tenorierten Regulierungs-
maßnahmen bereits in Kraft gesetzt worden. Dass zu diesem Zeitpunkt die jeweiligen tatbe-
standlichen und rechtsfolgenseitigen Voraussetzungen für das Ergreifen der tenorierten Regulie-
rungsmaßnahmen vorlagen, lässt sich der Begründung der vorläufigen Regulierungsverfügung
entnehmen. Die rückwirkend angeordneten Verpflichtungen können darüber hinaus für den Zeit-
raum ab dem [Zeitpunkt der Zustellung der vorläufigen Regulierungsverfügung] ihre Rechtsfol-
gen noch entfalten. So ersetzen sie die vorläufige Regulierungsverfügung und übernehmen de-
ren Funktion, eine Rechtsgrundlage für die zwischenzeitlich stattgefundene Zugangsregulierung
zu bieten. Mit Blick hierauf stehen dem Erlass einer rückwirkenden Regulierungsverfügung auch
keine Gründe des Vertrauensschutzes entgegen.
Die Beschlusskammer hat sich für den Erlass einer rückwirkenden Regulierungsverfügung ent-
schieden, um die Betroffene und auch die Gerichte von dem Aufwand eines doppelten Vorge-
hens gegen die vorläufige Regulierungsverfügung einerseits und die vorliegende Regulierungs-
verfügung andererseits zu entlasten. Mit dem rückwirkenden Erlass erledigt sich die vorläufige
Regulierungsverfügung auf andere Weise i.S.v. § 43 Abs. 2 VwVfG. Rechtshilfe suchende Klä-
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ger können sich somit mit etwaigen Klagebegehren auf die vorliegende Regulierungsverfügung
konzentrieren.
[Ausführungen zu den zwischenzeitlichen Entwicklungen]
Rechtsbehelfsbelehrung
Gegen diesen Bescheid kann innerhalb eines Monats nach Zustellung Klage bei dem Verwal-
tungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbe-
amten der Geschäftsstelle erhoben werden. Die Klage muss den Kläger, den Beklagten und den
Gegenstand des Klagebegehrens bezeichnen. Sie soll einen bestimmten Antrag enthalten. Die
zur Begründung dienenden Tatsachen und Beweismittel sollen angegeben werden.
Der Klage nebst Anlagen sollen so viele Abschriften beigefügt werden, dass alle Beteiligten eine
Ausfertigung erhalten können.
Eine Klage hat keine aufschiebende Wirkung, § 137 Abs. 2 TKG.
Bonn, den Beilage
Festlegung der Präsidentenkammer
Vorsitzender Beisitzer Beisitzer
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Mitteilung Nr. 120/2014
TKG § 36 Abs. 2 i. V. m. § 5 S.1 TKG;
Antrag der sipgate Wireless GmbH auf Genehmigung von Mo-
bilfunk-Terminierungsentgelten
Die sipgate Wireless GmbH hat mit Schreiben vom 07.02.2014
aufgrund der vorläufigen Regulierungsverfügung, Az.: BK3b-
13/055, zur Vermeidung rechtlicher und wirtschaftlicher Nachteile
mit Wirkung ab dem 03.02.2014 Entgelte gemäß Anlage 1 bean-
tragt.
Das Verfahren wird unter dem Aktenzeichen BK3b-14/006 geführt.
Der Antrag nebst der beigefügten Anlagen - mit Ausnahme der
Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse - kann in der BK-Geschäfts-
stelle der Bundesnetzagentur, Tulpenfeld 4, 53113 Bonn, an Werk-
tagen (Montag bis Freitag) zwischen 08:00 und 14:00 Uhr, nach
vorheriger telefonischer Anmeldung unter der Rufnummer 0228 /
14-4712 oder -4716 eingesehen werden.
Eine öffentlich-mündliche Verhandlung vor der Beschlusskammer 3
ist für den 06.03.2014, 10:00 Uhr, im Dienstgebäude der Bundes-
netzagentur, Tulpenfeld 4, 53113 Bonn, im Raum 0.10 terminiert
worden.
Anlage 1
Entgeltantrag der
Sipgate Wireless GmbH
BK3b-14/006
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