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Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Amtsblätter bis 2018“
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ternehmen insbesondere den Kunden zu beraten und auf attraktivere bzw. für ihn sinnvollere
Tarife hinzuweisen. Eine geringere Zahl von Unternehmen bietet in diesem Fall auch Preis-
senkungen im existierenden Vertrag bzw. Gutschriften an.
Lediglich acht Unternehmen geben an, grundsätzlich keine Maßnahmen zur Kundenbindung
durchzuführen bzw. dafür bisher keine einheitlichen Prozesse geschaffen zu haben. Als
Grund dafür nennen drei dieser Unternehmen, dass es zu dem Zeitpunkt der Kündigung be-
reits zu spät sei den Kunden zu binden, da dieser bereits bei einem anderen Unternehmen
einen Vertrag unterschrieben hätte. Auch bei Umzügen von Kunden seien Kundenbin-
dungsmaßnahmen wirkungslos.
4.11 Behinderungsstrategien
Eine große Anzahl von Unternehmen klagt über Behinderungen durch das marktmächtige
Unternehmen. Insbesondere bei der Bereitstellung von Vorleistungsprodukten und bei späte-
ren Wartungs- und Abrechnungsprozessen komme es immer wieder zu Problemen. Auch
wenn diese Behinderungen nicht vorsätzlich verursacht worden seien, so könnten sie doch
negative Auswirkungen auf den Wettbewerb nach sich ziehen.
Sowohl die 1 & 1 Internet AG als auch die QSC AG geben an, dass es faktische Beschrän-
kungen für neue Anbieter auf den Märkten gäbe. So begrenzten die Konkurrenz mit dem
marktmächtigen Unternehmen, unangemessene Vorleistungskosten, Neben- und Zusatzkos-
ten zu den Zusammenschaltungsentgelten sowie wettbewerbsbeschränkende Resale-
Angebote im Mobilfunkbereich die Möglichkeit neuer Anbieter, sich zu etablieren. Angebote
für Sprach-VPN könnten de facto nur von bereichsübergreifend tätigen Unternehmen wett-
bewerbsfähig angeboten werden. Als wesentlichste Probleme nennen die beiden Unterneh-
men Preis-Kosten-Scheren zu den IC-Tarifen und hohe Konfigurationskosten, die Entgeltre-
gulierung und sich ständig erhöhende Neben- und Zusatzentgelte sowie die mangelnde ef-
fektive Regulierung von Mobilfunkentgelten (Terminierung). Aus Sicht der 1&1 Internet AG
gehören auch Preis-Kosten-Scheren bei Anschlussprodukten zu den Problemen, während
die QSC AG das Investitionsbedürfnis bei der Teilnehmeranschlussleitung und die Verringe-
rung an Flächen sowie den regulierungsfreien Raum für Sprach-VPN Angebote des markt-
mächtigen Unternehmens nennt.
Die Communication Services Tele2 GmbH sieht Wettbewerber in mehrfacher Hinsicht Be-
hinderungsstrategien der Telekom Deutschland GmbH ausgesetzt. So versuche die Telekom
Deutschland GmbH, sich durch Verzögerungen und die Umstellung von PSTN- auf IP-
basierte Leistungen den Verpflichtungen zu Call-by-Call und Preselection zu entziehen. Da
die Telekom Deutschland GmbH der einzige Anbieter schmalbandiger Telefonanschlüsse
sei, könne der Wettbewerb beim Angebot von Verbindungsleistungen nicht als selbsttragend
qualifiziert werden. Zudem weigere sich die Telekom Deutschland GmbH seit Jahren, ein
Vorleistungsprodukt für den Wiederverkauf von schmalbandigen Anschlüssen (Anschluss-
Resale) zu verkaufen. Hierdurch könne das Unternehmen seine Marktmacht behaupten. Au-
ßerdem seien Vorleistungsentgelte zu hoch, wodurch Wettbewerber reine Anschlussleistun-
gen nicht anbieten könnten, sondern eine Kostendeckung über Komplettanschlüsse errei-
chen müssten. Behinderungen gehen nach Ansicht der Tele 2 auch von den Single Play
Produkten der Telekom Deutschland GmbH aus, die gezielt zur Kundenbindung eingesetzt
würden. Dadurch werde den Endkunden der Wechsel auf alternative Anschluss- und Verbin-
dungsleistungen der Wettbewerber erschwert. Insbesondere im Rahmen ihrer Portfolioberei-
nigung hätte es die Telekom Deutschland GmbH unterlassen, Kunden auch auf alternative
reine Anschlusstarife hinzuweisen. Zwischenzeitlich gemachte Zusagen würden nicht für alle
Alttarife gelten, für die in Zukunft Kündigungen zu erwarten seien. Im Rahmen der Einfüh-
rung der neuen Wholesale-Schnittstelle WITA sei es ebenfalls zu massiven Behinderungen
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gekommen. So seien Fehler nicht mit der notwendigen Priorität behoben worden, es hätte
Verzögerungen gegeben und Bestellungen seien abgelehnt worden. [B. u. G.].
Die easybell GmbH sieht ebenfalls Behinderungsstrategien auf dem Markt. So würden Por-
tierungen wegen nicht nachvollziehbarer Fehler auf den Formularen abgelehnt, so dass
Kunden beim Altanbieter verblieben und Kündigungstermine verpasst würden. Außerdem
würden Kunden nach deren Kündigung mit Hilfe des Portierungsformulars abgeworben.
Probleme gebe es auch mit Technikerterminen. Eine signifikante Zahl von Kunden behaup-
tet, durchgängig anwesend gewesen zu sein, während der Techniker angibt, die Kunden
nicht angetroffen zu haben. Auch die inexio Informationstechnologie und Telekommunikation
KGaA stellt fest, dass bekannt sei, dass manche Marktteilnehmer die Anschlussübernahme
(vorwiegend über die Teilnehmeranschlussleitung) durch langwierige Kündigungsprozeduren
und das Ausnutzen von Lücken in definierten Prozessabläufen vorsätzlich erschwerten bzw.
die damit verbundenen Probleme ignorierten. Auch die Unternehmen envia TEL GmbH,
PfalzKom Gesellschaft für Telekommunikation mbH, Stadtwerke Schwedt GmbH, Teliko
GmbH, wilhelm.tel GmbH sowie ein weiteres Unternehmen [B. u. G.] sehen sich vergleich-
baren Behinderungen bei der Bereitstellung der Teilnehmeranschlussleitung durch das
marktmächtige Unternehmen ausgesetzt.
Vergleichbare Aussagen treffen die [B. u. G.] sowie die KielNET GmbH Gesellschaft für
Kommunikation. Es falle auf, dass eine Vielzahl der Vorleistungen nicht mehr vertragsge-
recht erbracht würde. Dies beziehe sich z. B. auf die Bereitstellung der Teilnehmeran-
schlussleitung, deren Entstörung, mangelhafte technische Arbeiten, mangelhafte Wartung
der Kollokationsräume und fehlerhafte Abrechnungen. Hierdurch werde den Kunden ein
Qualitätsproblem des Wettbewerbers suggeriert, das jedoch von der Telekom Deutschland
GmbH verursacht werde. Die VSE Net GmbH vertritt eine ähnliche Aussage und ergänzt,
dass das marktmächtige Unternehmen insbesondere in den Gebieten Vermarktung und
Netzausbau vorantreibe, in denen Wettbewerber eigene Infrastruktur schafften. Auch nach-
trägliche Behinderungs- und Missbrauchsverfahren seien dann nicht zielführend.
Unternehmens- und Behördenkunden könnten ebenfalls unter Problemen bei der Bereitstel-
lung von Vorleistungsprodukten leiden. [B. u. G.].
[B. u. G.].
Die Telekom Deutschland GmbH verweist auf vorangegangene Stellungnahmen. Ihrer Mei-
nung nach ahnden einige Carrier Fehlverhalten ihrer Vertriebspartner bei der Neukundenge-
winnung nur sehr unzureichend.
Die HSE Medianet GmbH sowie die KurpfalzTel Gesellschaft für Telekommunikation mbH
sehen keine Behinderungsstrategien auf dem Markt.
4.12 Marktzutrittsschranken und Expansionshemmnisse
Die Telekom Deutschland GmbH geht davon aus, dass es keine Marktzutrittsschranken ge-
be. So zeigten die steigenden Zahlen der Wettbewerber im Markt, die ebenfalls steigende
Zahl der vermieteten Teilnehmeranschlussleitungen sowie die Marktanteilsgewinne der
Wettbewerber und der Kabelnetzbetreiber deutlich, dass es keine Behinderungen geben
könne.
Auch die HSE Medianet GmbH sowie die Stadtwerke Schwedt GmbH gehen davon aus,
dass es keine Marktzutrittsschranken oder Expansionshindernisse gebe. Die PfalzKom Ge-
sellschaft für Telekommunikation mbH sieht nach wie vor Möglichkeiten gegeben, in den
Markt einzutreten. Unsicherheiten im rechtlichen Rahmen (z. B. TKÜV und Vorratsdaten-
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speicherung) seien jedoch Expansionshemmnisse. Auch die Teliko GmbH sieht keine prinzi-
piellen Zutrittsschranken. Jedoch wäre ein Markteintritt bei niedrigeren Einkaufspreisen für
regulierte Vorleistungsprodukte einfacher.
Abweichend davon nimmt die QSC AG eine Differenzierung vor. So seien bei ausreichender
Größe nur noch geringe Markteintrittsschwellen zu überwinden, um ohne eigene Infrastruktur
auf Basis eines T-VPN Angebote am Markt zu platzieren. Solle jedoch teilweise eigene Infra-
struktur verwendet werden, seien die Markteintrittbarrieren hingegen unverändert hoch.
Probleme entstünden z. B. durch die Knappheit an Flächen und die praktisch unregulierten
Aufwandsentgelte für die Bereitstellung sowie die aufgrund mangelnder Veröffentlichung von
KPIs22 noch nicht belegbaren diskriminierenden Praktiken der Telekom Deutschland GmbH
bei der Bereitstellung der Teilnehmeranschlussleitung.
Die 1 & 1 Internet AG sieht ebenfalls massive Markteintrittsbarrieren für die Nutzung der ent-
bündelten Teilnehmeranschlussleitung. Es gebe Probleme bei der Bereitstellung von Flä-
chen und den damit verbundenen möglicherweise diskriminierenden Praktiken. Die hohen
Entgelte für die Teilnehmeranschlussleitung sowie hohe und kaum begründbare Einmalent-
gelte machten einen Return on Investment (ROI) in vom Markt akzeptierten Zeiträumen un-
möglich. Durch die Bündelung von Produkten könne es ebenfalls durch das „Calling Party
Network Pays“-Modell zu Marktzutrittsschranken kommen, da dieses Modell größere Netze
mit vielen angeschlossenen Kunden bevorzuge. So könnten Betreiber kleinerer Netze Flatra-
te-Angebote nur mit wesentlich höheren Kosten realisieren.
Auch die easybell GmbH geht davon aus, dass nur Anschlussprodukte, die keine Teilneh-
meranschlussleitung voraussetzen, neue Wettbewerber anziehen dürften. Hier seien die
Margen attraktiv und die Prozesse weniger komplex.
[B. u. G.]. Auch die Toplink GmbH verweist auf hohe Anforderungen des TKG, betont je-
doch, dass diese zum Wohle des Endkunden aufrecht erhalten werden sollten.
Hohe Fixkosten im Anschlussbereich sowie existierende Infrastruktur führen nach Ansicht
der Vodafone GmbH zu erheblichen Marktzutrittsschranken, die sich nur durch eine Vorleis-
tungsregulierung beseitigen ließen. Schwierigkeiten auf der Vorleistungsebene werden auch
von der VSE Net GmbH genannt, die davon ausgeht, dass die Zahl der Wettbewerber auf
dem Anschlussmarkt eher abnehmen werde. Auch nicht vorleistungsabhängige Anschluss-
produkte, die Eigeninvestitionen in Infrastruktur erforderten, seien aufgrund der gesunkenen
Umsätze zu risikobehaftet. Auch die [B. u. G.]. Das Unternehmen Communication Services
Tele2 GmbH sieht ebenfalls Marktzutrittsschranken bzw. Expansionshemmnisse auf dem
betrachteten Markt.
4.13 Technischer Fortschritt
Die Mehrzahl der Unternehmen sieht für die Zukunft eine zunehmende Nachfrage nach
breitbandigen Produkten und damit einhergehend eine Migration der klassischen PSTN-
Netze hin zu IP-basierten Netztechnologien (NGN).
So sehen die Unternehmen EWE TEL GmbH, HSE Medianet GmbH, PfalzKom Gesellschaft
für Telekommunikation mbH sowie die Teliko GmbH einen Trend weg von schmalbandigen
Anschlüssen hin zu Komplettanschlüssen mit einer höheren Bandbreite. Ausgenommen sei
aus Sicht der PfalzKom Gesellschaft für Telekommunikation mbH nur der Bereich der ISDN-
PMx-Anschlüsse im Geschäftskundenbereich. [B. u. G.]. Demgegenüber hält die TeleSon
Vertriebs GmbH eine Migration hin zu Glasfaser- und Kabelanschlüssen für wahrscheinlich.
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Key Performance Indicator.
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[B. u. G.].
Eine vollständige Umstellung der PSTN-Netze auf die IP-Technik sieht die Communication
Services Tele2 GmbH in den nächsten Jahren. Die Kunden seien durch diese netzseitige
Umstellung hingegen nicht betroffen und es werde auch weiterhin eine Nachfrage nach
schmalbandigen und breitbandigen Anschlüssen erwartet. Mittelfristig sei daher eine Ab-
grenzung zwischen einem Markt für schmalbandige und einem für breitbandige Anschlüsse
sinnvoll. Darüber hinaus bliebe auch weiterhin die wettbewerbliche Notwendigkeit für Prese-
lection und Call-by-Call bestehen.
Auch die easybell GmbH geht davon aus, dass sowohl schmalbandige als auch breitbandige
Anschlüsse über NGN VoIP realisiert werden würden. Für schmalbandige Anschlüsse werde
dann nur das DSL unterdrückt. Die QSC AG hingegen sieht zeitliche Verzögerungen bei der
technischen Umstellung, die durch das Beharrungsvermögen etablierter Technologien und
die Trägheit der Kunden verursacht würden.
[B. u. G.]. Die Toplink GmbH warnt davor, dass der Technologievorsprung kleinerer Unter-
nehmen durch negative Regulierungsentscheidungen schrumpfen könnte.
4.14 Art und Umfang möglicher Wettbewerbsprobleme
Die überwiegende Zahl der Unternehmen sieht bereits jetzt Wettbewerbsprobleme auf dem
betrachteten Markt bzw. würde diese im Falle einer Deregulierung erwarten. Demgegenüber
argumentiert die Telekom Deutschland GmbH, dass es durch die umfassende Vorleistungs-
regulierung nicht zu Wettbewerbsbehinderungen auf dem Endkundenmarkt kommen könne.
Die Verfügbarkeit der Vorleistungen Teilnehmeranschlussleitung und Bitstrom mache
Markteintritte möglich und der herrschende Wettbewerb verhindere unabhängige Preisset-
zung. Die Aufhebung der Anzeigepflicht im Jahr 2010 habe zu keiner Verschlechterung ge-
führt. Aus diesen Gründen sei ein Einschreiten der Bundesnetzagentur jenseits der kartell-
rechtlichen Missbrauchsaufsicht nicht mehr notwendig und die auferlegte sektorspezifische
ex-post Regulierung daher aufzuheben. Auch die TraveKom GmbH erwartet keine Wettbe-
werbsbehinderungen.
Im Gegensatz dazu sieht die 1 & 1 Internet AG die Gefahr, dass das marktmächtige Unter-
nehmen durch missbräuchliches Verhalten die Wettbewerbsbedingungen so verändern
könnte, dass dadurch eine Remonopolisierung eintrete. Ungerechtfertige Bündeltarife könn-
ten genutzt werden, um Wettbewerber zu verdrängen, indem den Kunden Tarife mit unlimi-
tiertem Volumen angeboten werden, während alle Wholesale-Anschlusskosten mit erhebli-
chen Volumenkosten versehen seien. Dadurch stiegen für Wettbewerber seit Jahren die
Kosten. Darüber hinaus wäre es dem marktmächtigen Unternehmen möglich, durch ein gro-
ßes Netz und das „Calling Party Network Pays“-Abrechnungsmodell Flatrate-Tarife mit deut-
lich geringeren Kosten anzubieten. Auch Diskriminierungspraktiken wie die Bevorzugung
eigener Kunden würden dann keine Anschlussgewinne bei den Wettbewerbern zulassen.
Durch Quersubventionierungsmöglichkeiten könnte ein Auszehrungswettbewerb länger
durchgehalten werden als bei den Wettbewerbern.
Die QSC AG sieht ebenfalls eine Gefahr durch missbräuchliche Flatrate-Tarife in Verbindung
mit dem Abrechnungsmodell „Calling Party Network Pays“. Darüber hinaus bestünden die
Möglichkeiten des Dumpings und der Marktmachtübertragung. Durch Preisdumping könnten
Kunden angezogen werden. Die dadurch entstehende Marktmacht könnte durch Bündelpro-
dukte in benachbarte Märkte (z. B. den Breitbandmarkt) übertragen werden. Auch bei der
horizontalen Integration von Festnetz und Mobilfunk könne es zu Marktmachtübertragung
kommen, wenn Verbindungen in das Mobilfunknetz intern wesentlich günstiger als für Wett-
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bewerber zur Verfügung gestellt würden. Dies gelte insbesondere auch für den Geschäfts-
kundenbereich. [B. u. G.].
Auch die EWE TEL GmbH geht davon aus, dass es Wettbewerbsbehinderungen geben wer-
de. Sie hält die Erhöhung von verbrauchsabhängigen Kosten und einmaligen Entgelten für
möglich. Steigende Gewinne könnten dafür genutzt werden, die Preise für die Kunden zu
senken oder den Breitbandausbau voranzutreiben. Die PfalzKom Gesellschaft für Telekom-
munikation mbH rechnet mit Preisdumping bei unregulierten Preisen.
Die HSE Medianet GmbH hält bei einem Wegfall der sektorspezifischen Regulierung Dum-
pingpreise und Behinderungen bei der Nutzung von Vorleistungsprodukten für möglich. Dazu
könnten z. B. überhöhte Preise für Vorleistungen, nicht akzeptable Nutzungsbedingungen
oder Qualitätsunterschiede zwischen Vorleistungsprodukten und Produkten für Endkunden
gehören.
Die Vodafone GmbH geht davon aus, dass bereits Wettbewerbsprobleme auf dem An-
schlussmarkt bestehen. Sektorspezifische Regulierung sei in der Lage, den Umfang der
Probleme zu begrenzen. Eine ex-post Kontrolle entfalte eine präventive Wirkung und sei in
absoluten Bottleneck-Bereichen wie der Teilnehmeranschlussleitung unumgänglich.
[B. u. G.].
Die Communication Services Tele2 GmbH geht davon aus, dass das allgemeine Wettbe-
werbsrecht nicht ausreichend sei, um Wettbewerbsbehinderungen zu vermeiden. So biete es
keine Handhabe, um das marktmächtige Unternehmen bei der Umstellung auf IP-basierte
Produkte zur Fortsetzung von Call-by-Call und Preselection zu verpflichten. Diese seien je-
doch essentiell, da sowohl in Gebieten mit TAL-Wettbewerb als auch in solchen ohne TAL-
Wettbewerb effektiv keine alternativen Angebote für reine Schmalbandprodukte bestünden.
Darüber hinaus sei zu erwarten, dass das marktmächtige Unternehmen auch weiterhin Altta-
rife kündigen bzw. umstellen werde. Für eine wettbewerbskonforme Vorgehensweise gebe
es keine Zusage des Unternehmens, so dass hier die Missbrauchsaufsicht der Bundesnetz-
agentur dafür sorgen könne, dass Behinderungen rechtzeitig verhindert würden. Wichtig sei
auch die Auferlegung eines Anschlussresales, da die nach wie vor erhebliche Nachfrage
nach schmalbandigen Produkten bisher fast ausschließlich von dem marktmächtigen Unter-
nehmen bedient werde. Eine Veränderung dieser Situation sei nicht zu erwarten, da der
TAL-basierte Wettbewerb auf DSL-basierte Komplettanschlüsse und der LTE-Ausbau auf
mobile Breitbandprodukte konzentriert seien. Das allgemeine Wettbewerbsrecht sei kein ge-
eignetes Instrumentarium für die Auferlegung eines Resale-Vorleistungsproduktes.
Auch die Teliko GmbH spricht sich auch weiterhin für eine Regulierung der Vorleistungspro-
dukte aus. Es sei auch wichtig, dass Vorleistungsprodukte dienste-offen realisiert würden
(z. B. keine Sperrung bestimmter Protokolle).
Die easybell GmbH stellt klar, dass Wettbewerb nur dann existieren könne, wenn die Marge
zwischen Vorleistung und erzielbaren Preisen attraktiv sei. Da die Endkundenpreise auch
aufgrund der Preisreduktion des marktmächtigen Unternehmens schneller sinken würden als
die Vorleistungspreise, sei dies bereits kritisch. Das Unternehmen sieht darüber hinaus auch
Probleme bei VDSL-Anschlüssen. Diese seien für Kunden attraktiv, jedoch sei ein Wettbe-
werbsangebot nicht möglich, da die Kosten für die VDSL-Vorleistung höher seien als die
Endkundenpreise des marktmächtigen Unternehmens. Auch die Tatsache, dass Kabelanbie-
ter Telefonanschlüsse inzwischen für unter zehn Euro im Monate (brutto) anböten, sei prob-
lematisch. Alleine die regulierten Entgelte für die TAL-Miete seien 20 % teurer. Dies könne
darauf hinweisen, dass die regulierten Entgelte zu hoch seien oder die Kabelanbieter unter
den Kosten anbieten. Problematisch sei auch, dass das marktmächtige Unternehmen die
Schaltung von Anschlüssen und die Entstörung für eigene Kunden schneller durchführe als
im Auftrag der Wettbewerber. Außerdem werde Infrastruktur vorenthalten, so dass Aufträge
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des Wettbewerbers abgelehnt würden, eine direkte Bestellung jedoch möglich sei. Auf länge-
re Bearbeitungszeiten des marktmächtigen Unternehmens weist auch die Stadtwerke
Schwedt GmbH hin.
[B. u. G.].
4.15 Stellungnahme der Telekom Deutschland GmbH
Im Rahmen der Nacherhebung im Frühjahr 2012 hat die Telekom Deutschland GmbH noch
einmal umfangreich zu dem laufenden Verfahren schriftlich Stellung genommen. Dabei wird
die Meinung vertreten, dass aufgrund des inzwischen massiven Wettbewerbs durch alterna-
tive Netzbetreiber, Kabelnetzbetreiber und IP-Anbieter auf Bitstrom-Basis kein Regulie-
rungsbedarf auf dem Anschlussmarkt mehr bestehe. Die Telekom Deutschland GmbH be-
gründet ihre Forderung nach vollständiger Deregulierung u. a. mit der Entwicklung ihrer End-
kundenzahlen. So sei der Endkundenbestand an Telefonanschlüssen vom 20.06.2007 bis
zum 21.03.2012 von ca. 32 Mio. auf 23 Mio. Telefonanschlüsse gesunken. Parallel dazu ha-
be sich der Bestand an vermieteten TAL von 6,4 Mio. auf 9,6 Mio. Leitungen erhöht. Insge-
samt sei der Bestand an Telefonkunden der Wettbewerber laut Jahresbericht 2011 der Bun-
desnetzagentur im gleichen Zeitraum von 7,2 Mio. auf 14,39 Mio. Telefonkunden angestie-
gen. Zusätzlich wird auf die Anschlusszahlen auf Basis von Breitbandkabelnetzen verwiesen,
die auf etwa 3,6 Mio. Anschlüsse gestiegen seien. Die Telekom Deutschland GmbH unter-
streicht, dass diese Anschlüsse unabhängig von ihrer Infrastruktur betrieben werden.
Da DSL-Anschlüsse entweder in Kombination mit einem Telefonanschluss oder als Kom-
plettanschluss vertrieben würden, bedeute der starke Wettbewerb durch Kabel und die stark
dynamische Verbreitung dieser unabhängigen Infrastruktur, dass der Regulierungsbedarf für
Sprachtelefonanschlüsse entfalle. Die Marktentwicklung zeige, dass der Bestand der TAL-
und IP-BSA-basierten Anschlüsse nur noch langsam steige, während das Kundenpotenzial
der Kabelnetze enorm sei. Auch wenn die Telekom Deutschland GmbH nach wie vor über
einen hohen Endkundenstand verfüge, so sei dieser Markt durch Zugänge über die Teilneh-
meranschlussleitung und IP-BSA-Anschlüsse vollständig bestreitbar. Hinzu käme die signifi-
kante Wettbewerbswirkung von Unternehmen, die mit eigener Infrastruktur (neben Breit-
bandkabelnetzen auch alternative Glasfasernetze) operierten. Bei einer vorausschauenden
Marktanalyse sei aus diesen Gründen festzustellen, dass der Anteil des unabhängigen, in-
termodalen Wettbewerbs deutlich zunehmen werde.
In ihrer Schlussfolgerung spricht sich die Telekom Deutschland GmbH dafür aus, den Markt
Nr. 1, wie auch von der Monopolkommission erörtert, vollständig zu deregulieren. Die starke
Marktentwicklung mache die Regulierung obsolet, da die Telekom Deutschland GmbH keine
beträchtliche Marktmacht ausüben könne. Unabhängig davon solle der Markt geografisch
differenziert werden. Die bundesweite Marktabgrenzung könne nicht aufrecht erhalten wer-
den, da die Kabelnetzbetreiber massiv in den Markt drängen und fokussiert auf Ballungsge-
biete, Angebote mit günstigen Preisen machten. Dadurch komme es zu regional sehr unter-
schiedlichem Wettbewerbsdruck. Die Telekom Deutschland GmbH schlägt vor, eine geogra-
fische Differenzierung auf Anschlussbereiche, ggf. auch auf Ortsnetze vorzunehmen, wie sie
die Regulierungsbehörde Ofcom durchgeführt habe.
5 Sondergutachten der Monopolkommission
In ihrem 61. Sondergutachten mit dem Titel: „Telekommunikation 2011: Investitionsanreize
stärken, Wettbewerb sichern“ geht die Monopolkommission auch auf die Entwicklung des
Wettbewerbs auf dem Anschlussmarkt ein. Sie stellt dabei fest, dass der Wettbewerb bei den
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Teilnehmeranschlüssen intensiver geworden sei23. Insbesondere die Zahl der Komplettan-
schlüsse habe sich deutlich erhöht, während schmalbandige Anschlüsse zunehmend an Be-
deutung verlören. Sie schlussfolgert, dass der zunehmende Wettbewerb durch die dynami-
sche Entwicklung bei den Breitbandanschlüssen angestoßen werde, wobei es jedoch regio-
nale Unterschiede gebe. Der Substitutionswettbewerb, der von Mobilfunkanschlüssen aus-
gehe, sei hingegen nicht wesentlich intensiver geworden.
Die Monopolkommission hat auch die Frage erörtert, ob der Markt für Teilnehmeranschlüsse
bereits nachhaltig wettbewerbsorientiert sei. Sie geht davon aus, dass die der Telekom
Deutschland GmbH auferlegte nachträgliche Entgeltregulierung nicht zwingend notwendig
sei, da ggf. auftretende Missbräuche auch mit den Mitteln des allgemeinen Wettbewerbs-
rechts verfolgt werden könnten. Dazu seien überhöhte Preise durch den Wettbewerb ohne-
hin unwahrscheinlich und der Wettbewerb festige sich durch die Infrastrukturinvestitionen der
Wettbewerber. Gegen eine Deregulierung spreche auch weder die eingeschränkte Verfüg-
barkeit der Kabelnetze, noch die Tatsache, dass nicht alle Hauptverteiler durch alternative
Anbieter erschlossen seien. Die auferlegten Pflichten zur Betreiberauswahl und Betreiber-
vorauswahl sicherten dazu nicht den Wettbewerb auf dem Markt für Festnetzanschlüsse,
sondern den Wettbewerb auf den Märkten für Gesprächsverbindungen.
Zusammenfassend stellt die Monopolkommission fest, dass geprüft werden müsse, ob eine
bundesweite Marktabgrenzung auch weiterhin sachgerecht sei.24 Eine Regionalisierung der
Märkte könne den Abbau von Regulierung erleichtern und der Anschlussmarkt komme durch
die regional unterschiedlichen Wettbewerbsbedingungen für eine solche Regionalisierung in
Frage. Ebenso sei nicht auszuschließen, dass der Markt oder die ggf. regional abzugrenzen-
den Märkte nicht mehr regulierungsbedürftig seien, wenn mindestens eines der drei Kriterien
des § 10 Abs. 2 TKG nicht mehr erfüllt sei. So könnte sich z. B. die Wettbewerbsintensität
erhöht haben oder das allgemeine Wettbewerbsrecht zur Vermeidung von Marktversagen
ausreichend sein.
Die Monopolkommission kommt abschließend zu dem Ergebnis, dass die Regulierung des
Anschlussmarktes aus ihrer Sicht aufgegeben werden könne25.
6 Nationale Konsultation
Zum Zweck der Durchführung einer nationalen Konsultation im Sinne des § 12 Abs. 1 TKG
hat die Bundesnetzagentur am 07.11.2012 einen Entwurf zur Marktdefinition und Marktana-
lyse betreffend den Endkundenmarkt für den Zugang von Privat- und Geschäftskunden zum
öffentlichen Telefonnetz an festen Standorten als Mitteilung Nr. 933/2012 im Amtsblatt Nr. 21
und auf den Internetseiten der Bundesnetzagentur veröffentlicht. Damit wurde interessierten
Parteien Gelegenheit zur Stellungnahme innerhalb eines Monats gegeben. Insgesamt sind
sieben Stellungnahmen von Unternehmen und Verbänden eingegangen.
Gemäß § 12 Abs. 1 S. 2 TKG sind sodann die Ergebnisse des Anhörungsverfahrens als Mit-
teilung Nr. 61 am 30.01.2013 im Amtsblatt Nr. 2/2013 der Bundesnetzagentur und auf den
Internetseiten der Bundesnetzagentur veröffentlicht worden.
Bei beiden Veröffentlichungen sind Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse nach § 12 Abs. 1
S. 3 TKG geschwärzt worden.
In Anhang 2 werden die Stellungnahmen der interessierten Parteien zu dieser Konsultation
wiedergegeben.
23
Vgl. 61. Sondergutachten der Monopolkommission, S. 35 ff.
24
Vgl. 61. Sondergutachten der Monopolkommission, S. 47-48.
25
Vgl. 61. Sondergutachten der Monopolkommission, S. 104.
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7 Einvernehmen des Bundeskartellamtes gemäß § 123 Abs. 1 TKG
Mit Schreiben vom 03.05.2013 wurde das Bundeskartellamt um die Herstellung des Einver-
nehmens nach § 123 Absatz 1 TKG gebeten. Die 7. Beschlussabteilung des Bundeskartell-
amtes hat das Einvernehmen zu der für den Endkundenmarkt für den Zugang von Privat-
und Geschäftskunden zum Telefonnetz an festen Standorten (Markt Nr. 1 der Empfehlung
2007/89/EG) vorgenommenen Marktabgrenzung und zu den getroffenen Feststellungen der
beträchtlichen Marktmacht mit Schreiben vom 16.05.2013 erteilt.
8 Europäisches Konsolidierungsverfahren
Am 12.06.2013 wurde das europäische Konsolidierungsverfahren im Sinne von § 12 Absatz
2 Nr. 1 TKG eingeleitet. In diesem Zusammenhang übermittelte die Kommission der Bun-
desnetzagentur am 21.06.13 ein Auskunftsersuchen gemäß Art. 5 Abs. 4 RRL; die Antwort
darauf ging am 26.06.13 ein.
Zu dem Konsolidierungsentwurf hat zwar keine der nationalen Regulierungsbehörden ande-
rer Mitgliedstaaten der Europäischen Union noch GEREK, wohl aber die Europäische Kom-
mission am 12.07.13 Stellung genommen.26 In ihrer Stellungnahme erhebt die Kommission
keine Einwände gegen die Marktanalyse und Marktdefinition. Sie gibt folgende Bemerkungen
ab:
„Komplettanschlüsse und Regulierung auf der Vorleistungsebene
Die Kommission ruft in Erinnerung, dass sie die Bundesnetzagentur anlässlich der vorheri-
gen Marktanalyse aufgefordert hatte, das Marktsegment der Komplettanschlüsse genau zu
beobachten, und besonders darauf hingewiesen hatte, dass eine wirksame Regulierung auf
der Vorleistungsebene sich längerfristig auf die Wettbewerbsbedingungen auf dem Endkun-
denzugangsmarkt auswirken könnte, und zwar insbesondere im Hinblick auf die zu erwar-
tende Steigerung des Anteils der Komplettanschlüsse an der Gesamtzahl der Telefonan-
schlussleitungen. Die Kommission nimmt die von der Bundesnetzagentur übermittelten An-
gaben zur Kenntnis, wonach vor allem Wettbewerber, aber auch die Telekom Deutschland
GmbH selbst, Komplettanschlüsse intensiv bewerben und der Einsatz breitbandiger Kom-
plettanschlüsse in Deutschland seit der letzten Marktüberprüfung zunehmend an Bedeutung
gewonnen hat27. Außerdem nimmt die Kommission zur Kenntnis, dass die Umstellung auf
Komplettanschlüsse Teil eines Modernisierungsprozesses ist, in dessen Folge möglicher-
weise noch im Laufe des aktuellen Überprüfungszeitraums leitungsvermittelte Netze durch
paketvermittelte Netze abgelöst werden. Wenngleich die Marktzutrittsschranken gegenwärtig
noch immer beträchtlich sind, ist die Kommission der Ansicht, dass vom zunehmenden Ein-
satz sogenannter „All-IP“-Zugangsprodukte in Verbindung mit einer wirksamen Regulierung
des Breitbandzugangs auf der Vorleistungsebene eine erhebliche Verringerung der beste-
henden Marktzutrittsschranken sogar noch vor dem Ende des aktuellen Marktüberprüfungs-
zeitraums erwartet werden kann. Aus diesem Grund fordert die Kommission die Bundes-
netzagentur auf, diesen Prozess weiter zu be achten und den Markt erneut zu überprüfen,
sobald sich die Regulierung auf der Vorleistungsebene als ausreichend erweist, um einen
wirksamen Wettbewerb auf dem Endkundenmarkt für den Zugang zu Telefonnetzen und
-diensten zu garantieren.
26
DE/2013/1468 vom 12.07.2013.
27
Zwischen 2008 und 2011 stieg der Anteil der DSL-Komplettanschlüsse von 7 % auf 16 % und der Anteil der
Komplettanschlüsse über Breitbandkabelnetze von 3 % auf 7 % bezogen auf den Gesamtabsatz von Zugängen
zum öffentlichen Telefonnetz.
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Notifizierung der Regulierungsmaßnahmen zu einem späteren Zeitpunkt
Die Kommission erinnert daran, dass gemäß Artikel 16 der Rahmenrichtlinie die Festset-
zung, Beibehaltung, Änderung oder Aufhebung von Verpflichtungen ein fester Bestandteil
des Marktanalyseverfahrens sind. Aus diesem Grund kritisiert die Kommission die Vorge-
hensweise der Bundesnetzagentur, bei der das Verfahren zur Auferlegung von Verpflichtun-
gen erst im Anschluss an die Notifizierung der Marktabgrenzung und der Feststellung be-
trächtlicher Marktmacht eingeleitet wird.
Die Kommission stellt fest, dass nach dem Zeitplan der Bundesnetzagentur mit der Notifizie-
rung der betreffenden Verpflichtungen erst im Jahr 2014 zu rechnen ist, woraus sich ein er-
heblicher zeitlicher Abstand zwischen der Datenerhebung und der Beurteilung der Wettbe-
werbsbedingungen auf dem Markt ergibt. Die Kommission macht die Bundesnetzagentur
darauf aufmerksam, dass die Auferlegung der Verpflichtungen infolge dieser Verzögerung
möglicherweise nicht mehr auf Marktdaten gestützt sein könnte, die objektiv die tatsächliche
Marktsituation abbilden, so dass die auferlegten Verpflichtungen möglicherweise ungeeignet
sein könnten, um die fes gestellten Wettbewerbsprobleme zu beheben28.
Vor diesem Hintergrund fordert die Kommission die Bundesnetzagentur im Interesse einer
höheren Rechtssicherheit dringend auf, ihr entweder die entsprechenden Abhilfemaßnah-
men unverzüglich mitzuteilen, oder aber die vorgenommene Marktabgrenzung und Feststel-
lung beträchtlicher Marktmacht erneut zu prüfen, um sich zu vergewissern, dass es keine
materiellen Änderungen gegeben hat.“
9 Marktabgrenzung
Die Bundesnetzagentur hat unter weitestgehender Berücksichtigung der Empfehlung und der
Leitlinien29 die sachlich und räumlich relevanten Märkte entsprechend den nationalen Gege-
benheiten im Einklang mit den Grundsätzen des Wettbewerbsrechts abzugrenzen,
§ 10 Abs. 1 u. Abs. 2 S. 3 TKG i. V. m. Art. 15 Abs. 3 Rahmenrichtlinie (RRL).30 Als eine
Empfehlung im Sinne von Art. 249 Abs. 5 EG besitzt die Märkte-Empfehlung zwar keine ori-
ginäre Rechtsverbindlichkeit. Doch entspricht es schon generell der Rechtsprechung des
Europäischen Gerichtshofs, dass Empfehlungen der Kommission einer gesteigerten Berück-
sichtigungspflicht durch nationale Behörden und Gerichte unterliegen, wenn sie Aufschluss
über die Auslegung zur Durchführung von Gemeinschaftsrecht erlassender innerstaatlicher
Rechtsvorschriften geben oder wenn sie verbindliche gemeinschaftliche Vorschriften ergän-
zen sollen.31 Dies gilt erst recht, da in Umsetzung von Art. 15 Abs. 3 RRL das nationale
Recht gemäß § 10 Abs. 2 S. 3 TKG ausdrücklich die „weitestgehende“ Berücksichtigung der
Märkte-Empfehlung vorsieht.32
Nach summarischer Prüfung der EU-Kommission kommen die in der Märkte-Empfehlung
aufgeführten Märkte in der Regel für eine Regulierung in Betracht und begründen eine Art
„Anfangsverdacht“ für ein regulatorisches Einschreiten.33 Zudem hat das Bundesverwal-
tungsgericht rechtskräftig festgestellt, dass Art. 15 Abs. 1, 3 RRL i. V. m. § 10 Abs. 2 S. 3
28
Siehe den Beschluss der Kommission in der Sache PL/2012/1394.
29
Leitlinien der Kommission zur Marktanalyse und Ermittlung beträchtlicher Marktmacht nach dem gemeinsamen
Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und –dienste (Leitlinien), veröffentlicht im Amtsblatt der
Europäischen Gemeinschaften 2002, Nr. C 165/6.
30
Richtlinie 2002/21/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 07.03.2002 über einen gemeinsamen
Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und –dienste (Rahmenrichtlinie), veröffentlicht im Amts-
blatt der Europäischen Gemeinschaften 2002, Nr. L 108/33.
31
EuGH, Urteil vom 13.12.1989 – Rs. C-322/88, Grimaldi - Slg 1989, 4407 Rn. 18.
32
BVerwG, Urteil vom 02.04.2008, Rs. 6 C 14.07, S. 13.
33
Elkettani, K & R Beilage 1/2004, S. 11,13.
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Bonn, 23. Juli 2014
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
13 2014 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 1847
TKG eine gesetzliche Vermutung dafür begründet, dass diese Märkte ebenso in Deutschland
potenziell (d. h. vorbehaltlich der noch durchzuführenden Marktanalyse) regulierungsbedürf-
tig seien.34
Die weitestgehende Berücksichtigung erfordert daher, dass Ausgangspunkt und wichtigster
Maßstab der Marktabgrenzung zunächst die Märkte-Empfehlung ist, weil ihr eine Vermu-
tungswirkung für die Regulierungsbedürftigkeit der darin enthaltenen Märkte zukommt. Lie-
gen jedoch ausnahmsweise etwaige vom europäischen Standard abweichende spezifische
nationale Besonderheiten vor, kann dies ein Abweichen von der Märkte-Empfehlung recht-
fertigen.35
In Bezug auf die Festlegung des sachlich und räumlich relevanten Marktes steht der Bun-
desnetzagentur gemäß § 10 Abs. 2 Satz 2 TKG ein Beurteilungsspielraum zu. 36 Dies trägt
u. a. dem Umstand Rechnung, dass den im Rahmen von §§ 10 f. TKG zu treffenden Ent-
scheidungen in hohem Maße wertende Elemente anhaften.37 Auch die Kommission ist der
Auffassung, dass den nationalen Regulierungsbehörden bei der Ausübung ihrer (sämtlichen)
Befugnisse gemäß Art. 15 und 16 RRL „aufgrund der komplizierten ineinandergreifenden
Faktoren (wirtschaftlicher, sachlicher und rechtlicher Art), die bei der Definition relevanter
Märkte und bei der Ermittlung von Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht gewürdigt
werden müssen“, ein weit reichender „Ermessensspielraum“38 zuzubilligen sei.39
Nachfolgend wird überprüft, ob der Märkte-Empfehlung gefolgt wird, oder ob es aufgrund
nationaler Besonderheiten gerechtfertigt erscheint, von der Märkte-Empfehlung abzuwei-
chen.
Vorab wird nochmals darauf hingewiesen, dass es sich vorliegend nicht um eine erstmalige
Prüfung des in Rede stehenden Marktes handelt, sondern dass hier eine Überprüfung der
Ergebnisse zweier bereits für diesen Markt vorliegenden Ergebnisse der Marktdefinition und
Marktanalyse nach § 14 Abs. 2 TKG durchgeführt wird. Dies zeigt sich nachfolgend darin,
dass teilweise Passagen der vorhergehenden Marktdefinition und –analyse beibehalten bzw.
auf diese verwiesen wird, soweit sich die den dortigen Ergebnissen zugrunde liegenden Ge-
sichtspunkte und Marktgegebenheiten (Austauschbarkeit der Leistungen aus Anbieter- bzw.
Nachfragersicht, Entwicklung der Wettbewerbsbedingungen, technologische Innovationen,
Geschäftsmodelle der Wettbewerber etc.) seit der letzten Untersuchung nicht maßgeblich
geändert haben.
9.1 Sachliche Marktabgrenzung
Nach den Grundsätzen des europäischen Wettbewerbsrechts, die gemäß Art. 15 Abs. 3 Satz
1 RRL für die Abgrenzung der Telekommunikationsmärkte maßgeblich und in den – dabei
weitestgehend zu berücksichtigenden – Marktanalyse-Leitlinien der Kommission vom 11. Juli
2002 (ABI EG Nr. C 165 S. 6, Rn. 38 ff.) zusammenfassend dargestellt sind, gehören zu dem
sachlich relevanten Markt diejenigen Produkte, die wegen ihrer objektiven Merkmale, der
34
BVerwG, Urteil vom 02.04.2008, Rs. 6 C 14.07, S. 13.
35
Leitlinien der Kommission zur Marktanalyse vom 11. Juli 2002, ABl EG Nr. C 165/6, Rn. 18; zum Regel-
Ausnahme-Verhältnis von Märkte-Empfehlung und Abweichung aufgrund nationaler Besonderheiten, VG Köln, 1
K 2924/05, S. 16.; BVerwG, Urteil vom 02.04.2008, Rs. 6 C 14.07, S. 14.
36
BVerwG, Urteil vom 02.04.2008, Rs. 6 C 14.07, S. 7 f. Dies bestätigend stellte das BVerfG mit Nichtannahme-
beschluss vom 08.12.2011, 1 BvR 1932/08, Rn. 36, zwischenzeitlich fest, dass es unter Berücksichtigung der
Gesetzessystematik, des Normzwecks und des unionsrechtlichen Hintergrunds der Bestimmungen vertretbar sei,
diesen Regelungen die Einräumung eines weitreichenden Beurteilungsspielraums der Bundesnetzagentur als
Regulierungsbehörde bei der Marktdefinition und der Marktanalyse beizumessen.
37
Vgl. BVerwG, Urteil vom 02.04.2008, Rs. 6 C 14.07, S. 11.
38
Dabei handelt es sich nach deutscher Rechtsterminologie um einen Beurteilungsspielraum, vgl. BVerwG, Urteil
vom 02.04.2008, Rs. 6 C 14.07, S. 10.
39
Leitlinien, der Kommission zur Marktanalyse vom 11. Juli 2002, ABl EG Nr. C 165/6, Rn. 22 und Rn. 71.
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