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Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Amtsblätter bis 2018“
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individuellen Gesamtverträgen und standardisierten Einzelleistungen auf AGB-Basis nicht
besteht.
Wettbewerbsbedingungen
Bei der Betrachtung der Wettbewerbsbedingungen ist insbesondere die Frage entscheidend,
ob die zuvor festgelegte Grenze bei Verträgen mit einem Gesamtumsatz (netto) von mehr
als einer Million Euro pro Jahr mit einem einzigen Kunden nach wie vor beibehalten werden
sollte oder nicht.
Im Rahmen der Ermittlungen hat sich erneut gezeigt, dass die Zahl der Anbieter, die kunden-
individuelle Gesamtverträge anbieten bzw. diese im Bestand haben, nach wie vor eher ge-
ring ist. So haben nur acht Unternehmen angegeben, diese Verträge abgeschlossen zu ha-
ben.113 Auch die Gesamtzahl dieser Verträge ist, wie auch bereits im Rahmen der letzten
Marktanalyse festgestellt, eher gering. So wurden 120 Verträge für das Jahr 2011 gemeldet,
deren Jahresumsatz (netto) mit einem einzigen Kunden die bisher gültige Grenze von einer
Million Euro überschreitet. Nur geringfügig mehr Verträge, insgesamt ca. 130 für das Jahr
2011, werden für das Segment mit Gesamtumsätzen zwischen 500.000 Euro und einer Milli-
on Euro angegeben. Die überwiegende Mehrzahl der Verträge, insgesamt mehr als 850 für
das Jahr 2011, liegen im Bereich der Gesamtumsätze (netto) pro Jahr und mit einem einzel-
nen Kunden die zwischen 100.000 Euro und 500.000 Euro. Es zeigt sich im Vergleich zur
letzten Marktanalyse, dass hier eine Verschiebung der Grenze bezogen auf die Zahl der ge-
schlossenen Verträge nach unten stattgefunden hat. Lediglich bei Verträgen mit einem Jah-
resumsatz bis 500.000 Euro (netto) kann von einem Massengeschäft gesprochen werden.
Aus Sicht der Bundesnetzagentur ist eine Grenzziehung, basierend auf dem Gesamtumsatz
der Verträge mit einem einzelnen Kunden, auch weiterhin sinnvoll. So zeigt bereits die Ge-
samtzahl der abgeschlossenen Verträge, dass es sich in den beiden oberen Segmenten
nicht um einen Massengeschäft handeln kann. Vielmehr stehen hier den Anbietern in der
Regel Nachfrager mit erheblicher Nachfragemacht gegenüber. Im Gegensatz zu kleineren
Nachfragern, die ihren Bedarf überwiegend mit standardisierten Produkten der Anbieter de-
cken werden, kann davon ausgegangen werden, dass diese Verträge mit nicht unerhebli-
chen Beratungsleistungen, Vertragsverhandlungen und ggf. Ausschreibungen einhergehen.
Aus Sicht der Bundesnetzagentur ist eine Homogenität der Wettbewerbsbedingungen in den
beiden oberen Segmenten gegenüber dem unteren Segment daher nicht mehr gegeben.
Vor dem Hintergrund der im Laufe der Ermittlungen gesammelten Erkenntnisse kommt die
Bundesnetzagentur daher zu dem Ergebnis, dass die zuvor bei einer Million Euro gesetzte
Grenze die Marktbedingungen nicht mehr hinreichend abbildet. Zwar bleibt die Zahl der An-
bieter über alle drei Kategorien hinweg relativ konstant und ist somit als Abgrenzungskriteri-
um nicht aussagekräftig. Allerdings zeigt die Anzahl der Verträge in den einzelnen Katego-
rien jedoch, dass auch in dem Bereich der Gesamtumsätze zwischen 500.000 Euro und ei-
ner Million Euro nur unwesentlich mehr Verträge abgeschlossen worden sind als in dem Be-
reich mit Gesamtumsätzen größer als eine Million Euro. Insgesamt gibt es lediglich rund 250
kundenindividuelle Gesamtverträge mit einem Gesamtumsatz (netto) pro Jahr mit einem ein-
zigen Kunden der höher ist als 500.000 Euro. Demgegenüber liegt die Zahl der Verträge mit
einem Gesamtumsatz unter 500.000 Euro bereits bei über 850, also mehr als dreimal so
hoch.
Die Bundesnetzagentur wertet dies als einen starken Indikator dafür, dass die zuvor festge-
legte Grenze die gegenwärtigen Bedingungen auf dem Markt für den Zugang zum öffentli-
chen Telefonnetz bzw. zum öffentlich zugänglichen Telefondienst nicht mehr adäquat wider-
113
Die Bundesnetzagentur schätzt, dass die Angaben zumindest eines Unternehmens nach wie vor nicht vorlie-
gen. Diese statistische Unsicherheit wurde bei der Auswertung der Daten berücksichtigt.
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spiegelt. Aus diesem Grund wird die bisherige Grenze von einer Million Euro Gesamtumsatz
(netto) pro Jahr mit einem einzelnen Kunden auf 500.000 Euro (netto) gesenkt.
Nationale Konsultation
Im Rahmen der nationalen Konsultation hat die Telekom Deutschland GmbH die Senkung
der Grenze von 1.000.000 Euro auf 500.000 Euro begrüßt. Sie begründet dies insbesondere
mit dem Preisverfall bei Telekommunikationsdienstleistungen, den auch das Statistische
Bundesamt festgestellt habe.
Demgegenüber wird dieser Aspekt jedoch von mehreren Unternehmen und Verbänden kriti-
siert. Dies wird vor allem mit der hohen Relevanz begründet, die kundenindividuelle Gesamt-
verträge für den Wettbewerb hätten. Obwohl diesem Argument grundsätzlich zugestimmt
werden kann, hat die Bundesnetzagentur im Rahmen ihrer Analyse und auch durch die Aus-
wertung der von einigen Unternehmen vorgelegten Musterverträge ebenfalls festgestellt,
dass die für den hier betrachteten Markt relevanten Produkte, die den Zugang zum öffentlich
zugänglichen Telefondienst eröffnen, oftmals regelmäßig nur ein Teil des gesamten Leis-
tungsumfangs der kundenindividuellen Gesamtverträge sind. Gerade bei den umfangreichen
Verträgen mit einem Gesamtumsatz von mehr als 500.000 Euro (netto) pro Jahr mit einem
einzelnen Kunden nehmen die zusätzlichen Leistungen, insbesondere Verbindungsleistun-
gen und Internetzugänge sowie auch umfangreichere Service-, Installations- und Wartungs-
leistungen regelmäßig einen wesentlich höheren Stellenwert ein. Je größer der Anteil dieser
Leistungen an einem kundenindividuellen Gesamtvertrag ist, desto geringer ist der Einfluss
der Produkte, die den Zugang zum öffentlich zugänglichen Telefondienst eröffnen, auf den
Gesamtpreis, so dass auch durch einen Einbezug dieser Verträge in die Regulierung die
Ausnutzung einer marktmächtigen Stellung nur schwerlich verhindert werden könnte. Die
Bundesnetzagentur kommt damit weiterhin zu dem Ergebnis, dass gerade für kundenindivi-
duelle Gesamtverträge mit einem hohen Gesamtumsatz das allgemeine Wettbewerbsrecht
ein ausreichendes Instrument zur Verhinderung wettbewerbsschädigenden Verhaltens ist.
Ebenfalls wird vorgebracht, dass die Grenze von 500.000 Euro einen großen Teil der denk-
baren Kundenszenarien aus dem Markt entlassen würde. Dazu bringt der Verband die Initia-
tive Europäischer Netzbetreiber (IEN) eine Reihe von Beispielen. Diesbezüglich muss jedoch
festgestellt werden, dass es sich bei den hier betrachteten Verträgen um Verträge mit einem
einzelnen Kunden handeln muss. Gerade in einer Filial-/Franchisestruktur in der einzelne
Geschäftsstellen ggf. im Besitz verschiedener Unternehmer sein können (z. B. im Bereich
der Tankstellen und einiger Einzelhandelsketten) würde die Regelung zum kundenindividuel-
len Gesamtvertrag nicht greifen. Gerade die vorliegenden Daten zur Anzahl und zum Um-
fang der kundenindividuellen Gesamtverträge haben zu der vorliegenden Entscheidung der
Senkung der Umsatzgrenze geführt. So handelt es sich um relativ wenige Verträge (rund
250), die jedoch einen hohen Umsatz generieren, wodurch von einer hohen Nachfragemacht
ausgegangen werden muss. Die Bundesnetzagentur vertritt die Ansicht, dass es für die
Nachfrager mehrere potenzielle Anbieter gibt, die die entsprechenden Leistungen bereit stel-
len können, dass in jedem Fall, unabhängig von der Vertragsgestaltung, eine individuelle
Beratung und ein individuelles Angebot erstellt werden wird und der Nachfrager seine Optio-
nen somit detailliert prüfen und das für ihn passende Angebot auswählen kann.
Zwischenergebnis
Die Bundesnetzagentur kommt somit zu dem Ergebnis, dass sowohl aus Sicht der Nachfra-
ger als auch aus Sicht der Anbieter eine Austauschbarkeit zwischen separat vertriebenen
Anschlüssen, die den Zugang zum öffentlichen Telefonnetz bzw. zum öffentlich zugänglichen
Telefondienst eröffnen, und Anschlüssen, die den Zugang zum öffentlichen Telefonnetz bzw.
zum öffentlich zugänglichen Telefondienst eröffnen und die Teil kundenindividueller Gesamt-
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verträge sind, gegeben ist. Diese Austauschbarkeit und die Homogenität der Wettbewerbs-
bedingungen erstrecken sich jedoch nicht auf Verträge, die eine bestimmte Größenordnung
überschreiten. Kundenindividuelle Gesamtverträge mit einem Gesamtumsatz (netto) pro Jahr
mit einem einzigen Kunden von mehr als 500.000 Euro werden daher nicht mehr dem ge-
meinsamen Markt für den Zugang zum öffentlichen Telefonnetz bzw. zum öffentlich zugäng-
lichen Telefondienst zugerechnet.
9.1.9 Internetbasierte Telefondienste
Durch die zunehmende Verbreitung breitbandiger Internetverbindungen haben sich mehrere
Dienstleister auf das Angebot internetbasierter Telefondienste spezialisiert. Zu den bekann-
testen Anbietern zählt z. B. der Peer to Peer Dienst von „Skype“, der insbesondere für inter-
nationale Gespräche und Ferngespräche genutzt wird und zusätzlich zur Sprachtelefonie
auch Video-Chat ermöglicht.
Die Nutzung dieser Dienste ist dabei unabhängig vom den nachgefragten Breitbandan-
schlüssen der Nutzer. So ist weder eine Telefonie-Funktionalität des Breitbandanschlusses
notwendig, noch die Nutzung eines bestimmten Breitbandanschlusses. Vielmehr kann der
Dienst von jedem Computer verwendet werden, der über eine breitbandige Internetverbin-
dung verfügt.
Aus Sicht der Bundesnetzagentur ist eine Zuordnung dieser Dienste zum Markt für den Zu-
gang zum öffentlichen Telefonnetz bzw. zum öffentlich zugänglichen Telefondienst an festen
Standorten im Rahmen dieser Marktanalyse nicht sachgemäß. So ist bereits das Kriterium
des Zuganges an „festen Standorten“ nicht gegeben, da der Dienst grundsätzlich von jedem
beliebigen Computer mit einer breitbandigen Datenverbindung genutzt werden kann. Weiter-
hin ist fraglich, ob diese Dienste überhaupt einen Zugang zum öffentlichen Telefonnetz be-
reitstellen, da es sich hierbei in den Basisvarianten größtenteils um Peer to Peer Dienste
oder Verzeichnisdienste handelt, die keinen Zugang zum PSTN erlauben und über keine
Ortsnetznummer (E 164 Nr.) verfügen.
Auch aus Sicht der Nachfrager sind diese Dienste vermutlich nicht substituierbar. So ist die
Hardware grundsätzlich unterschiedlich. Anstatt eines herkömmlichen Festnetztelefons muss
ein Computer eingeschaltet und die Software ausgeführt sein, um Anrufe entgegennehmen
oder führen zu können. Somit entfallen wesentliche Komfortaspekte von Festnetztelefonen,
die eine ständige stationäre Erreichbarkeit gewährleisten, ohne weitere Hardware zu benöti-
gen.
Die im Rahmen der Ermittlungen befragten Unternehmen unterstützen mehrheitlich die Auf-
fassung der Bundesnetzagentur und sehen eine Austauschbarkeit und damit eine Zuordnung
zu einem gemeinsamen Markt nicht als gegeben an. Die von einigen Unternehmen vorgetra-
gene Substituierbarkeit internetbasierter Peer to Peer Telefondienste mit dem Zugang zum
öffentlichen Telefonnetz wird von der Bundesnetzagentur bereits schon deshalb nicht geteilt,
weil sie über keine Ortsnetznummer verfügen und sie somit aus dem öffentlichen Telefon-
festnetz (PSTN) nicht erreichbar sind.
9.1.10 Nennung des sachlich relevanten Marktes
Als Ergebnis der vorangegangenen Ausführungen ergibt sich folgender, sachlich relevanter
Markt:
Zugang von Privat- und Geschäftskunden zum öffentlichen Telefonnetz bzw. zum öffentlich
zugänglichen Telefondienst an festen Standorten, realisiert durch PSTN-Analoganschlüsse,
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ISDN-Basisanschlüsse, ISDN-PMx-Anschlüsse sowie schmalbandige stationäre Funklösun-
gen und breitbandige Komplettanschlüsse. Zu diesen gehören Komplettanschlüsse über
kupfernetzbasierte DSL-Infrastruktur, HFC-Netze (Kabelanschlüsse), Glasfasernetze sowie
breitbandige stationäre Funklösungen.
Der Zugang zum öffentlichen Telefonnetz bzw. zum öffentlich zugänglichen Telefondienst an
festen Standorten ist auch dann dem sachlich relevanten Markt zugeordnet, wenn er mit an-
deren Produkten und Dienstleistungen gebündelt angeboten wird, mit Ausnahme derjenigen
Zugangsleistungen, die im Rahmen von Gesamtverträgen mit einem einzelnen Kunden und
einem Jahresumsatz von mehr als 500.000 Euro ohne Mehrwertsteuer (d. h. netto) erbracht
werden.
9.2 Räumlich relevanter Markt
Im Rahmen der vorherigen Marktanalyse zum Markt für den Zugang zum öffentlichen Tele-
fonnetz wurde von der Bundesnetzagentur die zuvor festgestellte nationale Marktabgrenzung
beibehalten.114 Da es zwischenzeitlich keine wesentlichen Änderungen an den Rahmenbe-
dingungen von Seiten der Gerichte oder der Europäischen Kommission 115 gegeben hat, wird
zunächst auf die grundlegenden Ausführungen im Rahmen der letzten Analyse verwiesen.
Nachfolgend soll geprüft werden, ob neue Hinweise vorliegen, die eine regionale Marktab-
grenzung begründen.
Die Monopolkommission hat sich in ihrem 61. Sondergutachten mit dem Titel: „Telekommu-
nikation 2011: Investitionsanreize stärken, Wettbewerb sichern“ für eine regionale Marktab-
grenzung ausgesprochen, wenn die notwendigen Bedingungen dafür vorlägen. 116 Aus ihrer
Sicht erleichtere eine solche Abgrenzung den Abbau von Regulierung auf einem Markt, den
sie als zunehmend wettbewerblich ansieht.
Auch die Telekom Deutschland GmbH spricht sich in ihrer Stellungnahme für eine regionale
Marktabgrenzung aus.117 Sie vertritt die Ansicht, dass durch die Aktivitäten der Kabelnetz-
betreiber in Ballungsgebieten im Vergleich zu ländlichen Regionen stark unterschiedliche
Wettbewerbsbedingungen herrschten, die eine nationale Marktabgrenzung unmöglich mach-
ten.
Bei der Betrachtung der räumlichen Marktabgrenzung ist die Austauschbarkeit von An-
schlüssen aus Nachfragersicht kein aussagekräftiger Indikator. Der Nachfrager eines An-
schlusses ist räumlich nicht flexibel; er hat lediglich die Auswahl zwischen den Produkten
und Anbietern, die seinen Standort an das öffentliche Telefonnetz anschließen können. Da-
her kann er zur Bedarfsdeckung nur auf Anbieter zurückgreifen, die auch für seine Wohn-
oder Geschäftsräume Produkte, die den Zugang zum öffentlich zugänglichen Telefondienst
eröffnen, anbieten können. Damit wäre der räumlich relevante Markt gleichzusetzen mit je-
dem einzelnen Anschluss. Es handelt sich allerdings hierbei um eine mit der im Rahmen der
sachlichen Marktabgrenzung dargestellten Problematik vergleichbaren Situation, die sich aus
den Besonderheiten des netzgebundenen Telekommunikationssektors ergibt und die Gefahr
einer verfälschten Wiedergabe der Wettbewerbsbedingungen infolge einer Abgrenzung zu
kleiner Teilmärkte in sich birgt.
Bei homogenen Marktverhältnissen kann daher die an sich durch das Kriterium der Aus-
tauschbarkeit aus Nachfragersicht vorgegebene Marktabgrenzung nicht nur in sachlicher,
114
Vgl. Festlegung der Bundesnetzagentur zum Anschlussmarkt vom 28.04.2010 veröffentlicht im Amtsblatt der
Bundesnetzagentur Nr. 03/2010, S. 369 ff.
115
Vgl. Commission Staff Working Document SEC(2007) 1483 final, Explanatory Note, S. 12 f.
116
Vgl. Abschnitt 5.
117
Vgl. Abschnitt 4.15.
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sondern auch in räumlicher Hinsicht relativiert werden. So können einzelne, zu demselben
relevanten Markt gehörige Dienstleistungen dann zu einem auch in geografischer Hinsicht
einheitlichen relevanten Markt zusammengefasst werden, wenn weitgehend einheitliche
Wettbewerbsbedingungen herrschen118. Dazu ist nicht erforderlich, dass die Wettbewerbs-
bedingungen vollkommen homogen sind. Es reicht aus, dass diese Bedingungen einander
gleichen oder hinreichend homogen sind. Somit können nur Gebiete, in denen die objektiven
Wettbewerbsbedingungen „heterogen“ sind, nicht als einheitlicher Markt angesehen wer-
den.119
Die Analyse stützt sich daher vorwiegend auf die Betrachtung der Wettbewerbsbedingungen
in den einzelnen Regionen. Sind diese signifikant unterschiedlich, dann müsste statt der bis-
herigen nationalen Marktabgrenzung eine regionale Abgrenzung vorgenommen werden.
Aufgrund der Existenz von regionalen Wettbewerbern, die über eigene Teilnehmernetze oder
angemietete Infrastruktur Teilnehmeranschlüsse anbieten, wären unterschiedliche Wettbe-
werbsbedingungen und damit eine Differenzierung zwischen verschiedenen Regionen zu-
mindest denkbar. Allerdings reicht die Tatsache, dass Wettbewerber ein Versorgungsgebiet
bedienen, das nicht national ist, nicht aus, um festzustellen, dass es geografisch unter-
schiedliche Märkte gibt.120
Im Rahmen der Ermittlungen zu dieser Marktanalyse wurden die Unternehmen daher be-
fragt, ob sie die von ihnen angebotenen Anschlusstypen bundesweit anbieten oder nicht.
Das folgende Diagramm stellt die Ergebnisse dieser Befragung zusammen:
Bundesweit agierende Anbieter des Zugangs zum
öffentlich zugänglichen Telefondienst in Deutschland
50
Zahl der Unternehmen
40
30
20
10
0
Analoganschlüsse ISDN- ISDN-PMx- Zugang mittels DSL- Zugang mittels Zugang mittels Zugang mittels
Basisanschlüsse Anschlüsse Anschluss Kabelanschluss Glasfaseranschluss stationärer
Funklösungen
Anschlusstechnologie
Zugang auf Basis dieser Technologie wird bundesweit angeboten Zugang auf Basis dieser Technologie wird nicht bundesweit angeboten
Abbildung 6 - Bundesweit agierende Anbieter von Produkten, die den Zugang zum öffentli-
chen Telefonnetz bzw. zum öffentlich zugänglichen Telefondienst eröffnen, in Deutschland
Es gibt weiterhin eine Reihe von Anbietern, die ihre Produkte, die den Zugang zum öffentlich
zugänglichen Telefondienst eröffnen, bundesweit (wenn auch nicht flächendeckend) anbie-
ten. Dazu gehören insbesondere auch die Anbieter von Komplettanschlüssen. Daneben gibt
es auch eine größere Zahl von Anbietern, die regional eingeschränkt tätig sind. Dabei sind
einige Anbieter innerhalb relativ großer Regionen tätig, z. B. einem oder mehreren Bundes-
ländern oder mehreren Landkreisen. Es gibt aber auch Anbieter, die nur in einer bestimmten
Stadt (und ggf. dem dazu gehörigen Umland) tätig sind. Unabhängig davon reicht die Tatsa-
che, dass Wettbewerber ein Versorgungsgebiet haben, das nicht national ist, nicht aus, um
festzustellen, dass es geografisch unterschiedliche Märkte gibt.121
118
Vgl. dazu Wendland: in: Beck’scher TKG-Kommentar, 2. Auflage 2000, vor § 33, Rn. 50; Commission Staff
Working Document SEC(2007) 1483 final, Explanatory Note, S. 12; ERG Common Position on Geographic As-
pects of Market Analysis (definition and remedies), Oktober 2008, S. 8f.
119
Vgl. Leitlinien, Rn. 56.
120
Vgl. Commission Staff Working Document SEC(2007) 1483 final, Explanatory Note, S. 12.
121
Vgl. Commission Staff Working Document SEC(2007) 1483 final, Explanatory Note, S. 12.
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Im Rahmen der Ermittlungen wurden die Unternehmen auch dazu befragt, ob sie eine
regionale Preisdifferenzierung vornehmen.122 Lediglich zwei Anbieter gaben dabei an, bei der
Preisgestaltung eine räumliche Differenzierung vorzunehmen. Dabei bezieht sich diese
Differenzierung nur auf einen sehr kleinen Bereich und ist dadurch motiviert, dass es sich
hierbei um regionale Anbieter handelt, die auf die Verfügbarkeit ihres eigenen Netzes in
bestimmten Gebieten abstellen.
Keines derjenigen Unternehmen, die zuvor angegeben hatten einen Anschlusstyp
bundesweit zu vertreiben, nimmt eine regionale Preisdifferenzierung vor. Dies ist aus Sicht
der Bundesnetzagentur – wie bisher auch – wesentlicher Indikator dafür, dass sich die
Wettbewerbsbedingungen in verschiedenen Regionen Deutschlands nicht signifikant
unterscheiden. Wäre dies der Fall, dann könnte davon ausgegangen werden, dass ein oder
mehrere Unternehmen bereits auf diese Unterschiede reagiert und durch den regionalen
Wettbewerbsdruck auch eine regionale Preisdifferenzierung vorgenommen hätten. Da dies
bisher jedoch nicht eingetreten ist, liegt offensichtlich eine allgemeine Beschränkung des
Preissetzungsspielraums vor, die dies verhindert, oder es liegt aus anderen Gründen im
Interesse der Wettbewerber, auch weiterhin eine – je nach Ausbreitung des Angebots –
einheitliche Preissetzungsstrategie zu verfolgen oder regionale Anbieter passen sich der
bundesweiten Preissetzungsstrategie an.
Es ist auch für die Zukunft nicht zu erwarten, dass alternative Betreiber bei wesentlichen
Produkten eine geographische Preisdifferenzierung einführen werden.
Auch die Telekom Deutschland GmbH differenziert ihre Preise nicht nach regionalen Aspek-
ten. Hierbei gilt es zu beachten, dass die der Telekom Deutschland GmbH auferlegte Ver-
pflichtung zu einer nur nachträglichen Missbrauchskontrolle dieser grundsätzlich die Wahl
darüber lässt, wie sie ihre Preise festlegt. Insoweit handelt es sich bei der Entscheidung der
Telekom Deutschland GmbH, ein bundesweit einheitliches Preisregime zu verwenden, um
keine Vorgabe der sektorspezifischen Regulierung.
Weiteres Kriterium könnten wesentliche Unterschiede in den Produkt- und Angebotsstruk-
turen sein. Dazu ist grundsätzlich festzustellen, dass sich die Angebote, ebensowenig wie
ihre Preise, regional nicht unterscheiden. So sind die diversen Arten von Anschlussprodukte
zwar nach wie vor von der Verfügbarkeit der benötigten Infrastruktur abhängig, darüber
hinaus werden sie jedoch von den Unternehmen nicht regional differenziert.
Bezüglich der Verfügbarkeit argumentiert die Telekom Deutschland GmbH, dass das
Angebot von (ihrer Ansicht nach günstigen) Kabelkomplettanschlüssen gerade in den
Ballungsgebieten im Vergleich zu Regionen, in denen Kabelkomplettanschlüsse nicht
verfügbar seien, zu heterogenen Wettbewerbsbedingungen führe. Dazu ist zunächst
anzumerken, dass im Rahmen der Ermittlungen insgesamt ca. 3,2 Millionen
Kabelanschlüsse für das Jahr 2011 gemeldet worden sind, über die ein für diese Analyse
relevanter Zugang zum öffentlichen Telefonnetz bzw. Zugang zum öffentlich zugänglichen
Telefondienst an festen Standorten realisiert worden ist. Damit hat sich der Anteil der
Zugänge zum öffentlich zugänglichen Telefondienst über TV-Kabelnetze seit dem Jahr 2008
von knapp unter vier Prozent der Anschlüsse auf rund 8,5 Prozent der Anschlüsse im Jahr
2011 erhöht. Gleichzeitig ist jedoch auch der Anteil der DSL-Komplettanschlüsse von knapp
sieben Prozent auf rund 16 Prozent angestiegen.
Unabhängig von der allgemeinen Entwicklung der Zugänge zum öffentlich zugänglichen Te-
lefondienst, die zwischenzeitlich über Kabelnetze realisiert werden, ist für die vorliegend
relevante Frage der Bestimmung des räumlichen Marktgrenzen maßgeblich, dass keine
Preis- oder Produktdifferenzierungen nach den Gebieten, in denen auch die
Kabelnetzbetreiber tätig sind und anderen Gebieten erkennbar sind. Die von der Telekom
122
Vgl. Abschnitt 4.8.
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Deutschland GmbH vorgetragenen anderen Marktbedingungen in Gegenden mit
Kabelnetzanschlüssen entwickeln damit zumindet auf der vorliegend relevanten
Endkundenebene offensichtlich keinen speziell regional relevanten Wettbewerbsdruck.
Aus Sicht der Bundesnetzagentur gibt es daher keine ausreichenden Hinweise darauf, dass
durch die Aktivitäten der Kabelnetzbetreiber signifikant heterogene Wettbe-
werbsbedingungen entstehen.
Zwar gilt, dass unterschiedliche Preise alleine kein verlässliches Kriterium für unterschiedli-
che Wettbewerbsbedingungen sind, da diese auch auf unterschiedlichen Kosten und nicht
auf unterschiedlichen Wettbewerbsintensitäten beruhen können.123 Der Umkehrschluss al-
lerdings gilt nicht: Sofern nationale Unternehmen eine einheitliche Preis- und Vermarktungs-
strategie für das nationale Gebiet haben, ist davon auszugehen, dass sie sich bewusst für
eine nationale Strategie entschieden haben. Dabei ist es unerheblich, aus welchen Gründen
dies geschehen ist. Im Ergebnis zeigt sich jedenfalls, dass es eine solche Strategie für an-
gemessener hält und damit auch implizit von einem nationalen Markt ausgeht. Auch für den
Endkunden ergeben sich national einheitliche Preise. Aus welchen Gründen dies geschieht,
ist für ihn letztlich nicht von Belang. Darüber hinaus wäre nur ein Unternehmen mit beträcht-
licher Marktmacht in der Lage, bei signifikant unterschiedlichen regionalen Wettbewerbsbe-
dingungen tatsächlich aus „Praktikabilitätsgründen“ eine national einheitliche Preis- und Mar-
ketingstrategie dauerhaft durchzuhalten.
Nationale Konsultation
In ihrer Stellungnahme fordert die Telekom Deutschland GmbH erneut eine regionale Markt-
abgrenzung. Unter anderem begründet sie dies damit, dass die Zahl der bundesweit agie-
renden Unternehmen gering sei.
Zunächst trägt die Telekom Deutschland GmbH vor, dass schon signifikante Unterschiede in
der Anbieterstruktur und -anzahl reichten, um eine geografische Marktabgrenzung zu recht-
fertigen. Das wiederum lasse sich in Anbetracht der großen Angebotsunterschiede zwischen
ländlichen Gebieten und Ballungsräumen zeigen. Hierzu gilt Folgendes:
Wie bereits dargestellt, rechtfertigt allein der Umstand, dass es in unterschiedlichen Regio-
nen, insbesondere in Ballungsgebieten, mehr Anbieter der in Frage stehenden Leistungen
gibt als in umliegenden ländlichen Gebieten, nicht die Annahme eines eigenen räumlichen
Marktes für Ballungsgebiete, denn es ist typisch für Ballungsgebiete mit der hier vorzufin-
denden höheren Anschlussdichte und der daraus resultierenden günstigeren Skalenerträge,
dass es dort mehr Anbieter der jeweils sachlich austauschbaren Produkte gibt als in ländli-
chen Regionen.
Ausschlaggebend ist vielmehr, ob eine größere Zahl an Anbietern in bestimmten Regionen
zu unterschiedlichen Wettbewerbsbedingungen gegenüber anderen Gebieten mit weniger
Anbietern oder nur dem etablierten Anbieter geführt hat. Unterschiedliche Wettbewerbsbe-
dingungen auf Endkundenmärkten sind dann gegeben, wenn sich die Anbieter zu einer ge-
genüber benachbarten Regionen deutlich verschiedenen Strategie (Produkt, Preis- und Ra-
battdifferenzierung) veranlasst sehen124. Das kann, wie bereits dargestellt, nicht festgestellt
werden.
Weiterhin wird von der Telekom Deutschland GmbH vorgetragen, dass der Wettbewerb in
Deutschland – wie auch von der Bundesnetzagentur festgestellt – quantitativ vor allem von
regionalen Anbietern gekennzeichnet sei. Dies sei aus Sicht der Telekom Deutschland
123
Vgl. Commission Staff Working Document SEC(2007) 1483 final, Explanatory Note, S. 12.
124
Vgl. dazu Wendland: in: Beck’scher TKG-Kommentar, 2. Auflage, vor § 33, Rn. 50.
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GmbH ebenfalls ein klares Indiz für regional differenzierte Märkte: Schließlich hätten sich
diese Unternehmen in ihren Geschäftsmodellen bewusst für eine bestimmte Region oder gar
Stadtteile oder Straßenzüge entschieden und gegen andere bzw. den verbleibenden Teil des
Bundesgebiets.
Aus dem Vorhandensein von regionalen Anbietern lassen sich, wie bereits oben dargestellt,
keine heterogenen Wettbewerbsbedingungen ableiten. Maßgeblich ist nicht, welcher Anbie-
ter in einer Region tätig ist, sondern inwieweit sich die jeweiligen Regionen hinsichtlich der in
diesen bestehenden Wettbewerbsintensität für die dort vertretenen Anbieter jeweils vonein-
ander unterscheiden. Die einheitliche Preis- und Produktstrategie der bundesweiten und da-
mit auch in verschiedenen Regionen tätigen Anbieter zeigt, dass die für die Angebotsgestal-
tung relevante Wettbewerbsintensität auch über die verschiedenen Regionen hinweg gleich-
artig ausgestaltet ist.
Unabhängig davon handelt es sich bei der Entscheidung, in bestimmten Regionen tätig zu
werden oder nicht, nicht – wie von der Telekom Deutschland GmbH vermutet – notwendi-
gerweise um eine Entscheidung gegen eine Ausbreitung auch auf weitere Regionen. Es
zeigt sich vielmehr, dass regionale Anbieter grundsätzlich daran interessiert sind, ihr Abde-
ckungsgebiet von ihrer Ursprungsregion auch in benachbarte Gebiete weiter auszubauen
(vgl. hierzu NetCologne, M-net oder wilhelm.tel)125.
Ferner bleibt darauf hinzuweisen, dass selbst die bundesweiten Wettbewerber nicht flächen-
deckend tätig sind. Der Grund dafür ist in den überaus hohen Marktzutritts- bzw. Expansi-
onsschranken zu sehen (vgl. dazu auch Kapitel 11.1 zum Vorliegen beträchtlicher Marktzu-
trittsschranken). Inwieweit aus der Tatsache, dass es weder für regionale Anbieter noch
selbst für größere Wettbewerber nicht möglich ist, ihr Angebot wegen der hohen Markt-
zutritts- und Expansionsschranken auf das gesamte Bundesgebiet auszudehnen, geschlos-
sen werden könnte, dass es sich hierbei um eine bewusste regionale Preisstrategie dieser
Wettbewerber handeln könnte, ist nicht nachvollziehbar.
Nach Auffassung der Telekom Deutschland GmbH sei schließlich zu beobachten, dass der-
zeit die Marktanteilsgewinne der Kabelnetzbetreiber weiterhin – wenn auch von niedrigem
Niveau kommend – mit hoher Geschwindigkeit steigen. Für eine vorausschauende Markt-
analyse, die drei Jahre in der Regel umfassen soll, müsse dieser Effekt stärker berücksichtigt
werden. Das Wachstum halte schließlich schon seit mehreren Jahren an. Die hohe Wettbe-
werbsintensität speise sich weiterhin nicht alleine aus dem Wettbewerb durch die Kabelnetz-
betreiber. Sie sei auch dort schon hoch, wo andere Wettbewerber, vor allem auf Basis der
Teilnehmeranschlussleitung, präsent seien. Denn im Gegensatz zu den ersten Jahren der
Marktöffnung konkurrierten mittlerweile nicht mehr „alle gemeinsam gegen die Telekom
Deutschland GmbH“, sondern stünden die TAL-basierten Wettbewerber ebenso untereinan-
der wie mit den Kabelnetzbetreibern in intensivem Wettbewerb, die völlig unabhängig von
der Telekom Deutschland GmbH ohne Vorleistungen agierten und so vor allem den Preis-
wettbewerb weiter intensivierten. Dies sei eine klare Tendenz zu wirksamen Wettbewerb.
Wie bereits oben ausgeführt, ist die Anzahl an Wettbewerber mit eigener oder angemieteter
Infrastruktur in einem bestimmten Bereich für die vorliegend relevante Frage der räumlichen
Marktabgrenzung auf der Endkundenebene von Bedeutung, sofern die unterschiedliche An-
zahl an Anbietern in einzelnen Regionen zu einem heterogenen Wettbewerbsdruck und dar-
auf basierend zu regional differenzierten Preisen bzw. Produktstrategien führt. Die vorliegen-
de Untersuchung bestätigt allerdings die Ergebnisse der vorhergehenden Analyserunden,
wonach sich die Preis- und Produktstrukturen bundesweit auf einem einheitlichen Niveau
befinden. Hinsichtlich der Ausführungen zu den mit „hoher Geschwindigkeit steigenden
Marktanteilen der Kabelnetzbetreiber“ ist anzumerken, dass deren Marktanteile von 2008 bis
2011 lediglich um 4,5 Prozentpunkte auf insgesamt rund 8,5 % bezogen auf den Gesamt-
125
Vgl. hierzu die Internetauftritte dieser Unternehmen.
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markt für den Zugang zum öffentlich zugänglichen Telefondienst gestiegen sind. Dieser
Marktanteil bezieht sich auf alle am Markt agierenden TV-Kabelnetzbetreiber zusammen.
Zudem betrug der Marktanteilsabstand der Telekom Deutschland GmbH im Jahr 2011 zum
zweitgrößten (DSL-)Anbieter mehr als [B. u. G.] Prozentpunkte gemessen an Absätzen. Da-
her kann aus Sicht der Bundesnetzagentur hier den Ausführungen der Telekom Deutschland
GmbH nicht gefolgt werden, dass die Marktanteilsentwicklung für eine klare Tendenz zu
wirksamen Wettbewerb spreche.
Hinzu kommt, dass es sich vorliegend um einen Endkundenmarkt handelt. Für den die Leis-
tung nachfragenden Kunden dürfte es letztlich gleich sein, ob der Anbieter, bei dem er den
Zugang zum öffentlich zugänglichen Telefondienst nachfragt, diesen Zugang auf der Basis
von eigener oder angemieteter Infrastruktur erbringt, oder ob es sich um einen reinen Resel-
ler von Zugängen zum öffentlich zugänglichen Telefondienst ohne eigene bzw. angemietete
Netzstrukturen handelt. Zumindest auf der Endkundenebene kann der Wettbewerbsdruck
insoweit grundsätzlich auch von Anbietern ohne eigene oder angemietete Infrastruktur beein-
flusst werden.
Zu der von der Telekom Deutschland GmbH aufgeworfenen, weitergehenden Frage nach
dem Bestehen von beträchtlichen Marktzutrittsschranken, wird auf die Ausführungen unter
Kapitel 11.1 verwiesen.
Die Telekom Deutschland GmbH trägt weiter vor, dass sich die Wettbewerbsverhältnisse
unterscheiden würden. Dies zeige sich dann letztendlich auch in den unterschiedlichen
Marktanteilen, über die beispielsweise die Telekom Deutschland GmbH in Ballungsräumen
und im ländlichen Raum jeweils verfüge. In vielen Ballungszentren seien die Marktanteile der
Telekom Deutschland GmbH im Markt Nr. 1 schon länger unterhalb der Marktmachtvermu-
tungsschwelle von 40 % gesunken.
Unabhängig von den hier unkommentiert gelassenen Angaben der Telekom Deutschland
GmbH zur absoluten Höhe von Marktanteilszahlen, kann der Umstand, dass Wettbewerber
in verschiedenen Ballungsräumen in erheblichem Umfang, den Zugang zum öffentlich zu-
gänglichen Telefondienst erbringen, bereits in grundsätzlicher Hinsicht nicht davon ablenken,
dass auf der hier relevanten Endkundenebene insgesamt doch noch bundesweit einheitliche
Wettbewerbsbedingungen gelten. So konnten bei den bundesweit tätigen Anbietern bisher
keine räumlich unterschiedlichen Produkt-, Preis- oder Rabattdifferenzierungen beobachtet
werden. Dies und der Umstand, dass gerade bei netzgebundenen Märkten mit der Abgren-
zung zu kleiner Teilmärkte ansonsten eine verfälschte Wiedergabe der Wettbewerbsbedin-
gungen droht,126 führen zu der Definition von jeweils national abgegrenzten Märkten.
Die Telekom Deutschland GmbH regt im Rahmen des Konsultationsverfahrens schließlich
an, eine geografische Differenzierung vorzunehmen, die anhand von Wettbewerbsindikato-
ren eine Unterteilung des Bundesgebiets in mehrere Untermärkte vornimmt. Diese Struktur
orientiere sich an dem von OfCom ermittelten Ansatz im Markt Nr. 5. Aus Sicht der Telekom
Deutschland GmbH mache dies auch durchaus auf nachgelagerten Stufen Sinn, unabhängig
von der Abgrenzung im Markt Nr. 5. Von Seiten der Bundesnetzagentur ist anzumerken,
dass weder in Großbritannien – durch OfCom – noch in einem anderen Mitgliedsstaat der
Europäischen Union der Markt Nr. 1 bisher regional abgegrenzt worden ist.
Es ist festzuhalten, dass Leistungen für den Endkundenmarkt für Zugang zum öffentlich zu-
gänglichen Telefondienst an festen Standorten auf einer Reihe unterschiedlicher Vorleis-
tungsprodukte basieren, bei denen nur ein Teil auf Bitstromangebote im Sinne des Marktes
Nr. 5 entfallen. Zur Klarstellung ist weiterhin anzumerken, dass auch der Markt für Bitstrom-
angebote nach Nr. 5 von der Bundesnetzagentur als nationaler Markt definiert ist. Auch der
126
Siehe dazu Wendland, in: Beck’scher TKG Kommentar, hrsgg. von Büchner u. a., 2. Auflage 2000, vor § 33
Rn. 50.
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Bonn, 23. Juli 2014
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
1906 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 13 2014
über Markt Nr. 4 regulierte Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung als das mengenmäßig
am häufigsten verwendete Vorleistungsprodukt für Endkundenleistungen im Sinne des Mark-
tes Nr. 1 ist ein bundesweit abgegrenzter Markt. Hinzu kommen Vorleistungen wie etwa Re-
sale oder aber neue Infrastrukturen wie eine stationäre mobile Funkanbindung, die (zumin-
dest bislang) nicht Gegenstand regulierter Vorleistungsmärkte sind.
Auch ist nicht ersichtlich, inwieweit eine regionalisierte Abgrenzung auf der Vorleistungsebe-
ne eine Regionalisierung auf der Endkundenebene nach sich ziehen sollte. Insbesondere
leitet sich die Nachfrage auf der Endkundenebene nicht von der Nachfrage auf der Vorleis-
tungsebene ab. Aus diesen Gründen bleibt es, wie bereits im Rahmen des Konsultations-
entwurfes vorgesehen, dabei, die Beurteilung der räumlichen Marktabgrenzung ohnehin un-
abhängig von Markt Nr. 5 zu sehen ist.
Gemeinschaftsweites Konsolidierungsverfahren
Im Rahmen des gemeinschaftsweiten Konsolidierungsverfahrens bat die Kommission um
eine Einschätzung zu den Marktanteilen der Kabelnetzbetreiber in den sieben bis zehn größ-
ten bundesweiten Städten.
Eine Schätzung bezogen auf sieben bis zehn „urban areas“ war mittels der hier vorliegenden
Angaben der Unternehmen nur eingeschränkt möglich. So haben – trotz der entsprechenden
Fragestellungen – weder die Telekom Deutschland GmbH noch die großen Kabelnetzbetrei-
ber im Rahmen des Auskunftsersuchens derart detaillierte Angaben getätigt, die eine ent-
sprechende Differenzierung nach einzelnen Regionen zulassen würden. Selbst wenn derar-
tige Angaben geliefert worden wären, wäre eine regionale Einteilung nur schwer möglich, da
eine einheitliche Zuordnung zu kleineren Regionen aufgrund der unterschiedlichen Netz-
strukturen nur schwer möglich ist.
Marktanteile bezogen auf „urban areas“ sind – wie oben ausgeführt – nur mittels Schätzung
eingeschränkt möglich. Hierzu wird zunächst hilfsweise eine annäherungsweise Berech-
nungsweise der Marktanteile vorgenommen.
Gemäß den Angaben im Jahresbericht 2012 der Bundesnetzagentur sind im Jahr 2012 ins-
gesamt 37,67 Mio. Telefonanschlüsse/-zugänge vorhanden. Davon sind insgesamt 4,32 Mio.
Zugänge mittels Breitbandkabel realisiert.127 Dies entspricht einem Marktanteil von ca.
11,5 %.
Nach den Angaben des ANGA Verband deutscher Kabelnetzbetreiber e. V. 128 für das Jahr
2012 beziehen 18,2 Mio. Haushalte TV über Breitbandkabel. Setzt man diesen Wert in Be-
zug zu den 4,3 Mio. Breitbandkabelhaushalten129, die 2012 den Zugang zum öffentlich zu-
gänglichen Telefondienst tatsächlich nutzen, ergibt dies ein Anteil von ca. 23,7 %.
Ausgehend von einer Untersuchung der Medienanstalt Berlin-Brandenburg aus dem Jahre
2012, die zu dem Ergebnis kommt, dass in Berlin ca. 75 % der Haushalte TV per Kabel emp-
fangen und in keinem anderen Bundesland Breitbandkabel einen vergleichbar hohen Anteil
besitzt, kann man für die Berechnung der Anteile von Kabelnetzbetreibern in „urban areas“
folgende grobe Schätzung vornehmen. Überträgt man den zuvor berechneten Wert von
23,7 % auf die Verhältnisse in Berlin, ergibt sich für Berlin ein Anteil von knapp 18 %130 be-
zogen auf alle Haushalte. Geht man weiterhin davon aus, dass Berlin die „Obergrenze“ der
„urban areas“ bildet, führt dies für die übrigen „urban areas“ zu niedrigeren Marktanteilen.
Festgehalten werden kann insoweit, dass die Kabelnetzbetreiber als die infrastrukturbasier-
ten Wettbewerber, die weiterhin noch über steigende Kundenzahlen verfügen, für den kom-
127
Vgl. Bundesnetzagentur, Jahresbericht 2012, S. 73. Hierbei handelt es sich um Erwartungswerte.
128
Das deutsche Breitbandkabel – Infrastruktur der Zukunft – Fakten und Perspektiven 2013, S. 6.
129
Das deutsche Breitbandkabel – Infrastruktur der Zukunft – Fakten und Perspektiven 2013, S. 6.
130
Berechnungsweise: 23,7 % von 75 % ergibt 17,72 %.
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