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Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Amtsblätter bis 2018“
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
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ABl. Bundesnetzagentur 22/2012, S. 3960 ff.) sowie der Aktualisierung der Bedarfs-
anmeldungen vom 20. August 2014 (vgl. hierzu im Einzelnen: Vfg-Nr. 43/2014, ABl.
Bundesnetzagentur 14/2014, S. 2121 ff.) davon überzeugt, dass die Nachfrage nach
Frequenzen in den oben genannten Bereichen 700 MHz, 900 MHz und 1800 MHz
sowie darüber hinaus im Bereich 1,5 GHz das zur Verfügung stehende Spektrum
übersteigt und die Frequenzen mithin im Sinne des § 55 Abs. 10 Satz 1, 1. Alt. TKG
knapp sind.
198 Nach § 55 Abs. 10 Satz 1 TKG kann unbeschadet des § 55 Abs. 5 TKG angeordnet
werden, dass der Zuteilung der Frequenzen ein Vergabeverfahren aufgrund der von
der Präsidentenkammer festzulegenden Bedingungen nach § 61 TKG voranzugehen
hat, wenn Frequenzen knapp sind. Die in den beiden Alternativen des § 55 Abs. 10
Satz 1 TKG vorausgesetzte Frequenzknappheit kann sich entweder aus der bereits
feststehenden Tatsache eines Antragsüberhangs (§ 55 Abs. 10 Satz 1, 2. Alt. TKG)
oder aus der Prognose einer nicht ausreichenden mengenmäßigen Verfügbarkeit von
Frequenzen ergeben (§ 55 Abs. 10 Satz 1, 1. Alt. TKG).
199 Unter Berücksichtigung des Gesetzeswortlautes wie auch des systematischen Zu-
sammenhangs der beiden Fallvarianten des § 55 Abs. 10 Satz 1 TKG bezieht sich
die in der ersten Alternative genannte Prognose darauf, dass im Zuteilungszeitpunkt
eine das verfügbare Frequenzspektrum übersteigende Anzahl von Zuteilungsanträ-
gen gestellt sein wird. Grundlage dieser Prognose ist die Feststellung der Kammer,
dass die Frequenznachfrage das Frequenzangebot übersteigt.
200 Zur Feststellung der Frequenznachfrage steht in Gestalt des Bedarfsermittlungsver-
fahrens, bei dem die Kammer zur Vorbereitung ihrer Entscheidung über den Erlass
einer Vergabeanordnung öffentlich dazu auffordert, innerhalb einer angemessenen
Frist Bedarfsanmeldungen in Bezug auf bestimmte Frequenzen einzureichen, ein in
der Praxis erprobtes und aussagekräftiges mehrstufiges Verfahren zur Verfügung,
das den Kriterien der Objektivität, Transparenz und Diskriminierungsfreiheit hinrei-
chend Rechnung trägt und allen Bewerbern eine gleichmäßige Chance auf Zugang
zu Frequenzen einräumt.
201 Ein förmliches Bedarfsermittlungsverfahren ist in § 55 Abs. 10 TKG nicht ausdrücklich
vorgeschrieben. Überdies greift die Kammer auch auf Erkenntnisse zurück, die eine
vergleichbare Gewähr für die zutreffende Erfassung des aktuellen Frequenzbedarfs
bieten und somit als Grundlage für die Prognose einer – unter Umständen nicht –
ausreichenden Verfügbarkeit von Frequenzen nicht weniger geeignet sind (vgl. hierzu
auch BVerwG 6 C 3.10, Rn. 25). Die Feststellung der Knappheit wird insoweit nicht
ausschließlich durch die angemeldeten Bedarfe bestimmt.
202 Die Kammer hat es für zweckmäßig und effizient erachtet, mit der Entscheidung vom
21. November 2011 ein Bedarfsermittlungsverfahren zur Feststellung des Frequenz-
bedarfs im 900-MHz-Band und im 1800-MHz-Band als ersten Verfahrensschritt einzu-
leiten, um bei der Zuteilung der Frequenzen ein offenes, objektives, transparentes
und diskriminierungsfreies Verfahren einzuhalten (siehe im Einzelnen Entscheidung
vom 21. November 2011, a. a. O.). Darüber hinaus hat die Kammer mit der Verfü-
gung vom 24. Juli 2014 allen interessierten Unternehmen die Möglichkeit eröffnet,
Bedarfe auch unter Berücksichtigung der geänderten Marktstruktur zu aktualisieren
bzw. anzumelden.
203 In der Summe übersteigt die qualifizierte Frequenznachfrage den Umfang der verfüg-
baren Frequenzen in den 700-MHz, 900-MHz-, 1800-MHz- sowie 1,5-GHz-Bändern.
Im Bedarfsermittlungsverfahren haben mehrere Unternehmen qualifizierte Bedarfe
auch mit Blick auf die sich ändernde Marktstruktur im Mobilfunkbereich angemeldet.
Darüber hinaus wurden Interessensbekundungen abgegeben beziehungsweise Be-
darfe angekündigt.
204 Bei ihrer Betrachtung der Frequenznachfrage für den drahtlosen Netzzugang hat die
Kammer diejenigen Bedarfe berücksichtigt, bei denen die interessierten Unternehmen
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nach Maßgabe eines qualifizierten Bedarfsermittlungsverfahrens die Ernsthaftigkeit
ihrer Frequenznachfrage glaubhaft gemacht haben. In die Feststellung einer mögli-
chen Frequenzknappheit hat die Kammer also solche Bedarfsanmeldungen einbezo-
gen, bei denen die interessierten Unternehmen schlüssig und nachvollziehbar darge-
legt haben, dass eine effiziente und störungsfreie Frequenznutzung im Sinne des
§ 55 Abs. 5 Satz 1 Nr. 4 TKG durch sie zum Zeitpunkt der Zuteilung sichergestellt
sein wird. Dabei hat sich die schlüssige und nachvollziehbare Darlegung sowohl auf
die subjektiven Voraussetzungen der Zuverlässigkeit, Leistungsfähigkeit und Fach-
kunde als auch auf die Vorlage eines schlüssigen Konzepts für die beabsichtigte Nut-
zung der zuzuteilenden Frequenzen zu erstrecken. Wie auch in früheren Stellung-
nahmen von Kommentatoren gefordert, sind bloße Interessensbekundungen oder
Bedarfsankündigungen nicht ausreichend für eine Berücksichtigung im Rahmen der
Bedarfsermittlungen.
205 Die Kammer hat demzufolge im Bedarfsermittlungsverfahren hohe Anforderungen an
die Bedarfsanmeldungen gestellt, um die Ernsthaftigkeit der angemeldeten Bedarfe
sicherzustellen. Die Anforderungen an die inhaltliche Darlegung im Bedarfsermitt-
lungsverfahren orientierten sich im Wesentlichen an denen eines Zulassungsverfah-
rens im Rahmen eines Versteigerungsverfahrens im Sinne der §§ 55 Abs. 4 und 5, 61
Abs. 4 Satz 3 TKG, ohne jedoch entsprechende Nachweise zu verlangen. Hierzu
wurde in der Verfügung vom 24. Juli 2014 über das Bedarfsermittlungsverfahren Fol-
gendes ausgeführt:
„Zu 5. Darlegung eines Frequenzbedarfs
Die Teilnahme am Bedarfsermittlungsverfahren ist nicht beschränkt. Alle interes-
sierten Unternehmen sind aufgefordert, ihren Bedarf nach Frequenzzuteilungen
in den Frequenzbereichen 900 MHz und 1800 MHz ab dem 1. Januar 2017 gel-
tend zu machen. Eine Beschränkung des Verfahrens auf den Kreis der heutigen
Mobilfunknetzbetreiber findet nicht statt. Ein sachlicher oder rechtlicher Grund für
eine solche Beschränkung des Bedarfsermittlungsverfahrens ist nicht ersichtlich.
Um die Ernsthaftigkeit der angemeldeten Bedarfe glaubhaft zu machen, werden
in diesem Verfahren bestimmte Anforderungen an die Bedarfsanmeldungen ge-
stellt. Die Kammer hält insoweit ein qualifiziertes Bedarfsanmeldungsverfahren
für erforderlich. Entsprechend dem Zweck einer Bedarfsabfrage – Feststellung
eines Bedarfsüberhangs als Grundlage für die Prognose, dass mit einer die ver-
fügbaren Frequenzen übersteigenden Anzahl von Anträgen zu rechnen ist (§ 55
Abs. 10 Satz 1 Alt. 1 TKG) – sind solche Bedarfsanmeldungen besonders aussa-
gekräftig, die bei ihrer Darlegung eines Interesses an der konkreten Nutzung der
Frequenzen auch die sachlichen und subjektiven Kriterien für eine künftige Fre-
quenzzuteilung berücksichtigen (§ 55 Abs. 3, 4 und 5 TKG).
Voraussetzung für eine Frequenzzuteilung ist, dass „eine effiziente und störungs-
freie Frequenznutzung durch den Antragsteller sichergestellt ist“ und „die Ver-
träglichkeit mit anderen Frequenznutzungen gegeben ist“ (siehe § 55 Abs. 5
Satz 1 Nr. 3 und 4 TKG). Interessierte Unternehmen werden daher aufgefordert,
schlüssig und nachvollziehbar darzulegen, dass eine effiziente und störungsfreie
Frequenznutzung im Sinne des § 55 Abs. 5 Satz 1 Nr. 4 TKG durch sie ab dem
Zeitpunkt der Zuteilung sichergestellt sein wird. Dabei hat sich die schlüssige und
nachvollziehbare Darlegung sowohl auf die subjektiven Voraussetzungen der Zu-
verlässigkeit, Leistungsfähigkeit und Fachkunde als auch auf die Vorlage eines
schlüssigen Konzepts für die beabsichtigte Nutzung der zuzuteilenden Frequen-
zen zu erstrecken.
Für eine den Zielen des TKG verpflichtete effiziente Nutzung dieser Frequenzen
sind Darlegungen eines Interessenten auf der Grundlage seines Geschäftsmo-
dells zweckdienlich. Dies gilt insbesondere in den Fällen in denen Unternehmen
bereits über geeignetes Spektrum zur Umsetzung des jeweiligen Geschäftsmo-
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dells verfügen. Die Kammer folgt insoweit nicht dem Vorschlag eines Kommenta-
tors, der für dieses Verfahren die Berücksichtigung bereits in der Vergangenheit
erfüllter Zuteilungsvoraussetzungen gefordert hat.“
206 Für die weiteren Einzelheiten über die Anforderungen an die Glaubhaftmachung des
Frequenzbedarfs unter Berücksichtigung der Kriterien der Zuverlässigkeit, Leistungs-
fähigkeit und Fachkunde sowie des Frequenznutzungskonzepts für die technische
Umsetzung des geplanten Dienstekonzepts verweist die Kammer auf ihre Ausführun-
gen in der Verfügung vom 24. Juli 2014 (a. a. O., S. 12 ff.). Über die Glaubhaftma-
chung des Frequenzbedarfs hinausgehende Nachweise der Zuteilungspetenten (wie
z. B. Finanzierungszusagen) würden diese zu diesem Verfahrenszeitpunkt über Ge-
bühr belasten – nicht zuletzt auch wegen der damit verbundenen Kosten – und sind
mithin nicht verhältnismäßig. Der Forderung einiger Kommentatoren in ihren Stel-
lungnahmen zum Szenarienpapier, bei der Ermittlung der Frequenznachfrage solche
Bedarfsanmeldungen nicht zu berücksichtigen, bei denen Bewerber bereits in der
Vergangenheit die Zuteilungsvoraussetzungen nicht nachgewiesen haben, schließt
sich die Kammer daher nicht an.
207 In diesem Zusammenhang weist die Kammer darauf hin, dass die Bedarfsanmeldun-
gen der Ermittlung eines möglichen Bedarfsüberhangs und der sich hieraus ergeben-
den gesetzlich vorgesehenen Verfahrensschritte für die Frequenzzuteilungen dienen.
Die Bedarfsermittlung erfolgt nach Maßgabe des § 55 TKG sowie diskriminierungsfrei
auf der Grundlage nachvollziehbarer und objektiver Verfahren. Hierfür ist es erforder-
lich, dass die Kammer Frequenzbedarfe zugrunde legt, die auf objektiven Tatsachen
beruhen und die tatsächlichen Bedarfe interessierter Unternehmen widerspiegeln.
Daher ist es mit dem Zweck des Bedarfsermittlungsverfahrens unvereinbar, wenn
dieses objektive Verfahren bzw. die Bedarfslage im Markt strategisch beeinflusst wird.
208 Die Frequenzen werden durch die Bundesnetzagentur erst auf schriftlichen Antrag
der Bewerber und erst nach Teilnahme an einem Vergabeverfahren zugeteilt. Hierfür
wird die Bundesnetzagentur zeitnah vor der Durchführung eines bestimmten Verfah-
rens für die Zuteilung der Frequenzen auffordern, die Zulassung zu dem Vergabever-
fahren zu beantragen, § 61 Abs. 4 Satz 3 TKG. Auch die Bewerber, die ihr Interesse
an konkreten Nutzungen der Frequenzen in den Bereichen 700 MHz, 900 MHz, 1800
MHz oder 1,5 GHz bereits im Rahmen des Bedarfsermittlungsverfahrens qualifiziert
dargelegt haben, haben gemäß § 55 Abs. 4 und 5 TKG entsprechende konkretere
Darlegungen und auch Nachweise für die Erfüllung der gesetzlichen Zuteilungsvor-
aussetzungen zu erbringen, § 61 Abs. 4 Satz 5 TKG.
209 Die Kammer hält alle aktuellen, qualifizierten Bedarfsanmeldungen für hinreichend
aussagekräftig, um eine Prognose darüber treffen zu können, dass mit einer die ver-
fügbaren Frequenzen im 700-MHz, 900-MHz-,1800-MHz- und 1,5 GHz-Band über-
steigenden Anzahl von Anträgen zu rechnen ist (vgl. § 55 Abs. 10 Satz 1 Alt. 1 TKG).
210 Die interessierten Unternehmen haben in einem ersten Schritt nach Maßgabe der
Entscheidung vom 21. November 2011 schlüssige und nachvollziehbare Konzepte für
einen Planungszeitraum von fünf Jahren und länger vorgelegt. Am 9. November 2012
wurden die Ergebnisse des Bedarfsermittlungsverfahrens in einer Informationsveran-
staltung der Öffentlichkeit vorgestellt. Die interessierten Unternehmen haben dabei ih-
re Bedarfsanmeldungen bestätigt bzw. aufrechterhalten.
211 Die Kammer ist nach Prüfung der aktualisierten Bedarfsanmeldungen zu dem Ergeb-
nis gelangt, dass die Bedarfsanmeldungen in der Summe das verfügbare Spektrum in
den Bereichen 700 MHz, 900 MHz, 1800 MHz sowie 1,5 GHz deutlich, um mehr als
100 MHz, übersteigen.
212 Das für dieses Verfahren verfügbare Spektrum im Umfang von insgesamt 260 MHz ist
in der nachfolgenden Tabelle nochmals dargestellt:
Frequenzband Frequenzbereiche Spektrum
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700 MHz 703 – 733 / 758 – 788 MHz 2 x 30 MHz (gepaart)
900 MHz 880 - 915 / 925 – 960 MHz 2 x 35 MHz (gepaart)
1800 MHz 1725 - 1780 / 1820 - 1875 MHz 2 x 45 MHz (gepaart)
1,5 GHz 1452 - 1492 MHz 1 x 40 MHz (ungepaart)
Tabelle 5
213 Mit Blick auf das vorgesehene Kanalraster von 5 MHz können damit 2 x 30 MHz im
700-MHz-Bereich, 2 x 35 MHz im 900-MHz-Bereich und 2 x 45 MHz im 1800-MHz-
Bereich sowie 1 x 40 MHz im 1,5-GHz-Bereich bereitgestellt werden.
214 Die dargelegten Bedarfe übersteigen – auch unter Berücksichtigung der sich ändern-
den Marktstruktur im Mobilfunkbereich – das zur Verfügung stehende Spektrum deut-
lich um mehr als 100 MHz.
215 Diese qualifizierten Bedarfsanmeldungen und der sich daraus ergebende Nachfrage-
überhang bilden die Tatsachengrundlage für die Prognoseentscheidung der Kammer.
Danach geht die Kammer davon aus, dass für Zuteilungen nicht in ausreichendem
Umfang geeignetes Spektrum verfügbar sein wird. Ihrer Prognoseentscheidung nach
§ 55 Abs. 10 Satz 2 Alt. 1 TKG legt die Kammer nach umfassenden Sachverhaltser-
mittlungen alle Tatsachen zugrunde, die zur Klärung der Verfügbarkeit ausreichenden
Frequenzspektrums zum Zeitpunkt der Vergabe von Belang sind.
216 Die Kammer ist aufgrund der qualifizierten Bedarfsanmeldungen und unter Einbezie-
hung eigener und internationaler Prognosen zu den marktlichen, technologischen und
internationalen Entwicklungen der Auffassung, dass zum Zeitpunkt der Vergabe mehr
Anträge gestellt werden als Frequenzen verfügbar sind.
217 Die Präsidentenkammer hat bei ihrer Prognose nach Kenntnis aller Umstände, insbe-
sondere unter Beachtung der relevanten objektiven Tatsachen, im Rahmen eines ob-
jektiven, transparenten und diskriminierungsfreien Verfahrens zu entscheiden. Hierbei
ist künftigen marktlichen Entwicklungen Rechnung zu tragen und neben bestehenden
Frequenznutzungen einschließlich der vorhandenen Technologien und Diensteange-
bote sind auch absehbare technische Weiterentwicklungen und innovative Dienste zu
berücksichtigen.
218 Diese qualifizierten Bedarfsanmeldungen und der sich daraus ergebende Nachfrage-
überhang bilden die Tatsachengrundlage für die Prognoseentscheidung der Kammer.
Danach geht die Kammer davon aus, dass für Zuteilungen nicht in ausreichendem
Umfang geeignetes Spektrum verfügbar sein wird. Ihrer Prognoseentscheidung nach
§ 55 Abs. 10 Satz 2 Alt. 1 TKG legt die Kammer nach umfassenden Sachverhaltser-
mittlungen alle Tatsachen zugrunde, die zur Klärung der Verfügbarkeit ausreichenden
Frequenzspektrums zum Zeitpunkt der Vergabe von Belang sind.
219 Mit Blick auf diese Komplexität der frequenzregulatorischen Maßnahmen einerseits
und auf die dynamischen Entwicklungen der Marktverhältnisse und die immer kürze-
ren Entwicklungszyklen für innovative Technologien andererseits kann eine Prognose
nicht ein Abbild eines bestehenden Zustandes sein, sondern sie muss soweit möglich
auch absehbare zukünftige Entwicklungen einbeziehen, damit die Frequenzregulie-
rung den dynamischen Bedingungen am Markt gerecht werden kann. Daher sieht die
Kammer im Rahmen ihrer Knappheitsentscheidung eine Hauptaufgabe darin, neben
der Bewertung der bereits erfolgten Bedarfsanmeldungen die zukünftigen marktlichen
und technologischen Entwicklungen abzuschätzen, um Frequenzen in einem wettbe-
werblichen Umfeld nachfrage- und bedarfsgerecht bereitzustellen.
220 Die Kammer ist zu der Überzeugung gelangt, dass Teile des bisher für GSM genutz-
ten Spektrums für eine gewisse Zeit weiterhin für GSM-Dienste genutzt werden. Ne-
ben der schrittweisen Umstellung von GSM auf Breitbandtechnik ist jedoch auch die
frühestmögliche Bereitstellung zusätzlichen Spektrums für mobiles Breitband erfor-
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derlich. Mit Blick auf einen Zuteilungszeitraum von ca. 10 bis 15 Jahren im Bereich
des Mobilfunks trägt die Kammer auch den mittelfristigen Entwicklungen im Mobilfunk
Rechnung und stellt weitere Frequenzen für den Breitbandausbau im Bereich 700
MHz bereit.
221 Vor dem Hintergrund des bislang erreichten Erfolgs im deutschen Mobilfunkmarkt
wertet die Kammer die enorme Dynamik der technischen Entwicklung sowie der Ent-
wicklung der Diensteangebote und eines angemessenen Preisgefüges und die stetig
wachsende Zahl der Nutzer, die vermehrt mobile breitbandige Dienste nachfragen,
als Indikatoren dafür, dass sich ein weiter wachsender Bedarf nach geeigneten Fre-
quenzressourcen für einen weiteren Ausbau der Breitbandnetze ergibt. Auch die von
den Kommentatoren zum Analysepapier abgegebenen Stellungnahmen bestätigen
grundsätzlich diese Einschätzungen der Kammer.
222 Angesichts der stark steigenden Zahl der Kunden, die mobile Datenangebote nutzen
und der dynamischen technologischen Entwicklung im Bereich der Endgeräte (z. B.
Smartphones) ist zu erwarten, dass eine stark wachsende Nachfrage nach mobilen
breitbandigen Angeboten (Stichwort „mobiles Internet“) Impulse für einen weiteren
Ausbau hochleistungsfähiger Breitbandnetze geben wird. So ist z. B. die Zahl der in
Deutschland verkauften Smartphones und Tablets stark gestiegen. Im Jahr 2014
werden knapp 82 Prozent aller in Deutschland verkauften Mobiltelefone voraussicht-
lich Smartphones sein (vgl. Pressemitteilung des BITKOM vom 12. Februar 2014).
Seit dem Jahr 2012 sind erstmals mehr Smartphones als herkömmliche Mobiltelefone
im deutschen Markt (vgl. Comscore-Studie „Digitales Deutschland“ von 2013).
223 Mit Blick auf die Zielsetzung der Breitbandstrategie strebt die Bundesregierung eine
flächendeckende Versorgung der Bevölkerung mit 50 Mbit/s bis zum Jahr 2018 an.
Zur Erreichung dieser Ziele sind die zeitnahe Abdeckung bisher unterversorgter Ge-
biete sowie die Steigerung der jeweilig zur Verfügung stehenden Datenraten erforder-
lich. Die Realisierung steigender Nachfragen nach hochbitratigen Datendiensten setzt
jedoch den Einsatz größerer Bandbreiten von 10 MHz und mehr voraus. Die techni-
sche Weiterentwicklung von LTE zu LTE-Advanced wird mit einer Bandbreite von bis
zu 100 MHz standardisiert.
224 Wesentliches Ziel der Breitbandstrategie ist, dass der Breitbandausbau in erster Linie
durch Wettbewerb und marktgetrieben von den Telekommunikationsunternehmen er-
folgt. Um Anreize für den Breitbandausbau auch in der Fläche zu setzen, müssen
weitere hierfür geeignete Frequenzressourcen bereitgestellt werden. Je mehr Unter-
nehmen ausreichendes und geeignetes Spektrum für den flächendeckenden Breit-
bandausbau verfügbar haben, umso mehr wird dieser im Infrastrukturwettbewerb vo-
rangetrieben.
225 Funkgestützte Hochgeschwindigkeitsnetze sind die essenzielle Voraussetzung für ei-
nen Zugang zu innovativen mobilen breitbandigen Diensten, wobei aber auch die be-
stehende und noch wachsende hohe Nachfrage nach den Diensten wie Sprache und
SMS weiterhin noch entsprechende Netzkapazitäten in Anspruch nehmen wird. Hier-
für ist die Bereitstellung entsprechend hoher Netzkapazitäten erforderlich. Einfluss auf
die Erhöhung von Netzkapazitäten haben technologische Entwicklungen bei Netz-
elementen und Endgeräten wie auch eine Optimierung von Netzarchitekturen, die zu
einer effizienteren Nutzung vorhandener Frequenzressourcen beitragen. Gleichwohl
ist neben diesen Maßnahmen die frühzeitige Bereitstellung zusätzlicher geeigneter
Frequenzressourcen erforderlich.
226 Die absehbar stark wachsende Nachfrage nach mobilen Breitbanddiensten erfordert,
dass zur Erreichung der Breitbandziele einer flächendeckenden Versorgung mit min-
destens 50 Mbit/s entsprechende Übertragungskapazitäten kosteneffizient bereitge-
stellt werden. Andere Maßnahmen – wie beispielsweise Netzverdichtungen – sind
nach Ansicht der Kammer nicht gleichermaßen kosteneffizient, um die flächende-
ckende Versorgung außerhalb der Ballungsgebiete zu erreichen. Vielmehr kann eine
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flächendeckende Versorgung zur Kapazitätssteigerung – insbesondere in ländlichen
Gebieten - mit der doppelten Menge an verfügbarem Spektrum wesentlicher kosten-
günstiger erfolgen als eine andere Maßnahme wie die Netzverdichtung, bei der die
Zahl der Standorte erheblich ausgebaut werden müsste. Gerade die Akquirierung
neuer Standorte ist zeit- und kostenintensiv. Der schnelle und kosteneffiziente Aus-
bau zur Versorgung der ländlichen Räume mit den im Jahr 2010 vergebenen 800-
MHz-Frequenzen beruhte in erster Linie darauf, dass bestehende Standorte genutzt
werden konnten. Dies verdeutlicht, dass ohne die Bereitstellung ausreichenden
Spektrums unterhalb 1 GHz keine Anreize für den weiteren Ausbau hochleistungsfä-
higer funkgestützter Breitbandnetze in ländlichen Gebieten gegeben sind und damit
die Ziele der Breitbandstrategie nicht erreicht werden können. Die digitale Kluft zwi-
schen städtischen und ländlichen Gebieten würde weiter vergrößert.
227 Auch internationale Studien über künftige Marktentwicklungen gehen von einer enor-
men Steigerung der Datenvolumina und entsprechenden Frequenzbedarfen aus. Die
ITU (Internationale Fernmeldeunion) prognostiziert in ihrem Report ITU-R M.2243
(Assessment of the global mobile broadband deployments and forecasts for Internati-
onal Mobile Telecommunications, http://www.itu.int/pub/R-REP-M.2243-2011) die Be-
darfe für mobiles Breitband bis ins Jahr 2020. Durch den großen Erfolg neuer Tech-
nologien und Geräte wie z. B. Smartphones oder Tablet-PCs, innovativer Anwendun-
gen, sowie neuer Geschäftsmodelle und das dadurch geänderte Nutzungsverhalten
der Mobilfunkkunden wurde bereits das Datenvolumen weit übertroffen, welches von
der ITU im Report ITU-R M.2072 für den Zeitraum 2007 bis 2011 prognostiziert wur-
de. Daraufhin wurde die prognostizierte Entwicklung des Datenverkehrsaufkommens
bis 2015 durch die ITU im Jahr 2011 nach oben angepasst. Selbst dieses von der ITU
erwartete Datenvolumen wird in einer aktuellen Cisco-Prognose aus dem Jahr 2013
übertroffen (Cisco Visual Networking Index: Global Mobile Data Traffic Forecast Up-
date, 2012–2017).
228 Die Kammer prognostiziert, dass aufgrund der Bedarfsanmeldungen unter Berück-
sichtigung der marktlichen und technologischen Entwicklungen für die Vergabe der
Frequenzen in den Bereichen 700 MHz, 900 MHz, 1800 MHz sowie 1,5 GHz mehr
Anträge gestellt werden als Frequenzen verfügbar sind.
Anordnung eines Vergabeverfahrens
229 Die Anordnung eines Vergabeverfahrens erfolgt nach Maßgabe von §§ 55 Abs. 10,
61 TKG in Verbindung mit Art. 87 f GG, §§ 2 Abs. 2 und 3, 55 Abs. 4 und 5 TKG der-
gestalt, dass der Zuteilung der Frequenzen für den drahtlosen Netzzugang zum An-
gebot von Telekommunikationsdiensten in den Bereichen 700 MHz, 900 MHz, 1800
MHz sowie weiterer Frequenzen im Bereich 1,5 GHz ein Vergabeverfahren voranzu-
gehen hat.
230 Nach § 55 Abs. 10 TKG „kann“ die Bundesnetzagentur unbeschadet des Absatzes 5
anordnen, dass der Zuteilung von Frequenzen ein Vergabeverfahren nach § 61 TKG
voranzugehen hat. Im Falle einer Knappheit besteht eine gesetzliche Vorprägung,
dass ein Vergabeverfahren anzuordnen ist.
231 In den Frequenzbereichen 700 MHz, 900 MHz und 1800 MHz sind für Frequenzzutei-
lungen nicht in ausreichendem Umfang verfügbare Frequenzen vorhanden (vgl. hier-
zu unter 1.3). Für diese Frequenzbereiche besteht nach § 55 Abs. 10 TKG aufgrund
der festgestellten Knappheit der Frequenzen grundsätzlich eine gesetzliche Vorprä-
gung für die Anordnung eines Vergabeverfahrens.
232 Das Vergabeverfahren ist geeignet, den gesetzlichen Auftrag der Bundesnetzagentur
sicherzustellen. Eine – wie von Kommentatoren geforderte – Verlängerung von GSM-
Frequenznutzungsrechten wäre nicht gleichermaßen geeignet, die Regulierungsziele
nach § 2 Abs. 2 TKG sicherzustellen.
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233 Mit der Durchführung eines Vergabeverfahrens wird dem Regulierungsziel der
Verbraucherinteressen nach § 2 Abs. 2 Nr. 1 TKG, welches die größtmöglichen Vor-
teile für den Verbraucher in Bezug auf Auswahl, Qualität und Preis erfordert, grund-
sätzlich Rechnung getragen. Aufgrund einer technologie- und diensteneutralen Zutei-
lung der bereitgestellten Frequenzen kann abhängig von den Geschäftsmodellen der
Mobilfunknetzbetreiber und der Nachfrage der Verbraucher sowohl die Fortführung
der flächendeckenden Versorgung mit Sprachkommunikation als auch der Ausbau
der Breitbandinfrastruktur erfolgen. Mit der Ausgestaltung des Vergabeverfahrens
werden Anreize gesetzt, wonach die Frequenzen schnellstmöglich und effizient ge-
nutzt werden, damit für den Verbraucher innovative Dienste zu erschwinglichen Prei-
sen bereitgestellt werden. Im Falle einer Verlängerung ist nicht gleichermaßen si-
chergestellt, dass neben der Fortführung GSM auch der Breitbandausbau schnellst-
möglich erfolgt. Die bisherige Fragmentierung insbesondere im Bereich 900 MHz
würde fortgeführt, was einen Einsatz der Frequenzen in für Breitbandtechniken ge-
eigneten 5-MHz-Blöcken zulasten der Breitbandversorgung der Verbraucher verzö-
gern könnte.
234 Mit einem Vergabeverfahren wird ein wesentliches Regulierungsziel, nämlich die Si-
cherstellung chancengleichen Wettbewerbs und Förderung nachhaltiger wettbe-
werbsorientierter Märkte (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 TKG), realisiert. Das Vergabeverfahren ist
ein objektives, offenes, transparentes und diskriminierungsfreies Verfahren, das so-
wohl den drei Mobilfunknetzbetreibern als auch Markteinsteigern für die jeweiligen
Geschäftsmodelle den chancengleichen Zugang zu der Ressource Frequenz ermög-
licht. Ein chancengleicher Wettbewerb für Marktteilnehmer und Neueinsteiger kann
insbesondere durch ein Vergabeverfahren mit geeigneten Verfahrensregelungen si-
chergestellt werden. Eine Zugangsmöglichkeit eines Neueinsteigers wäre im Fall der
Verlängerung der 900/1800-MHz-Frequenzzuteilungen ausgeschlossen. Gerade mit
Blick auf die geänderte Marktstruktur gilt es, den Zugang zu Frequenzressourcen in
einem offenen, transparenten und diskriminierungsfreien Verfahren sicherzustellen,
um hierdurch den Wettbewerb auf Infrastruktur- und Diensteebene zu fördern.
235 Eine Förderung nachhaltig wettbewerbsorientierter Märkte erfordert auch im Rahmen
der Bereitstellung von Frequenzen für Wettbewerber die Rahmenbedingungen und
Verfahrensbedingungen so zu gestalten, dass in möglichst weiten Bereichen funkti-
onsfähiger Wettbewerb fortbestehen und intensiviert werden kann. Das Vergabever-
fahren ist geeignet, mögliche negative wettbewerbliche Auswirkungen in Bezug auf
die Frequenzausstattung zu verhindern. Hierdurch kann im Gegensatz zu einer Ver-
längerung erreicht werden, dass auch die bestehenden Netzbetreiber ihre Frequenz-
ausstattungen in Bezug auf die sich ändernden marktlichen Rahmenbedingungen und
ihre jeweiligen Geschäftsmodelle anpassen können.
236 Auch wenn zunächst erwogen wurde, zur Sicherstellung des Infrastrukturgewährleis-
tungsauftrages nach Art. 87 f GG eine „Frequenzreserve“ von 2 x 5 MHz (gepaart) je
Netzbetreiber im Bereich 900 MHz auf Antrag zuzuteilen, weist die Kammer auf Fol-
gendes hin: Die Erwägungen zur Frequenzreserve erfolgten mit Blick auf die Siche-
rung der zum damaligen Zeitpunkt bestehenden vier flächendeckenden Infrastruktu-
ren, insbesondere für Sprachkommunikation. Die Frequenzreserve war unter den
damaligen marktlichen Umständen von vier unabhängigen Mobilfunknetzen die gebo-
tene regulatorische Maßnahme.
237 Im Hinblick auf das nunmehr geänderte Marktumfeld und das damit geänderte Ver-
hältnis von Marktteilnehmern zur verfügbaren Spektrumsmenge kann das Ziel der
Fortführung der bestehenden GSM-Infrastrukturen jedoch auch mit der Festlegung
einer Spektrumskappe sichergestellt werden. Die Auferlegung einer Spektrumskappe
von 2 x 15 MHz im Bereich 900 MHz ist zur Wahrung des chancengleichen Wettbe-
werbs auch in der Fläche und der Förderung nachhaltig wettbewerbsorientierter
Märkte geboten. Hiermit kann erreicht werden, dass jeder Mobilfunknetzbetreiber eine
hinreichend große und geeignete Menge an Frequenzspektrum erwerben kann, damit
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die Verbraucher weiterhin die Vorteile von im Wettbewerb stehenden flächendecken-
den Mobilfunknetzen nutzen können. Alle Mobilfunknetzbetreiber verfügen über wei-
teres Frequenzspektrum in anderen Frequenzbereichen, so dass sie sowohl GSM-
Dienstleistungen als auch Breitbanddienste anbieten können.
238 Zur Gewährleistung der fortwährenden Versorgung der Verbraucher mit flächende-
ckenden Mobilfunkdiensten ist eine Beschränkung der Bietrechte geboten, aber auch
ausreichend. Hierdurch kann jeder Mobilfunknetzbetreiber im Bereich 900 MHz
Spektrum zum Ausbau oder Erhalt der bestehenden Infrastruktur erwerben.
239 Gleichzeitig kann mit der Vorgabe einer Spektrumskappe auch erreicht werden, dass
ein Neueinsteiger im Rahmen eines offenen, transparenten und diskriminierungsfrei-
en Vergabeverfahrens eine hinreichend große und geeignete Menge an Frequenz-
spektrum unterhalb 1 GHz erwerben kann.
240 Durch ein Vergabeverfahren kann dem Regulierungsziel der Beschleunigung des
Ausbaus von hochleistungsfähigen öffentlichen Telekommunikationsnetzen der
nächsten Generation (§ 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG) Rechnung getragen werden. Mit der
technologieneutralen Bereitstellung der Frequenzen in einem Vergabeverfahren wer-
den Anreize gesetzt, die Frequenzen schnellstmöglich und effizient für hochleistungs-
fähige mobile Breitbandnetze zu nutzen. Im Falle einer Verlängerung ist nicht glei-
chermaßen sichergestellt, dass der Ausbau von hochleistungsfähigen öffentlichen Te-
lekommunikationsnetzen der nächsten Generation schnellstmöglich erfolgt. Für den
Breitbandausbau ist ein geeignetes Kanalraster von 5 MHz oder einem Vielfachen
hiervon förderlich, was bei einer Verlängerung der Frequenznutzungsrechte in den
Bereichen 900 MHz und 1800 MHz nicht gegeben wäre.
241 Das Vergabeverfahren ist geeignet, die effiziente Frequenznutzung im Sinne des § 2
Abs. 2 Nr. 7 TKG sicherzustellen. Mit dem Vergabeverfahren kann festgestellt wer-
den, welche der Zuteilungspetenten am besten geeignet sind, die zu vergebenden
Frequenzen effizient zu nutzen. So belegt ein erfolgreiches Gebot typischerweise die
Bereitschaft und die Fähigkeit, die zuzuteilende Frequenz im marktwirtschaftlichen
Wettbewerb der Dienstleistungsangebote möglichst optimal einzusetzen und sich um
eine wirtschaftliche und sparsame Verwendung der Frequenz zu bemühen.
Zu II. Wahl des Vergabeverfahrens nach § 61 Abs. 1 TKG
242 Die Kammer ordnet an, dass der Zuteilung der Frequenzen in den Bereichen
700 MHz, 900 MHz, 1800 MHz sowie im Bereich 1,5 GHz ein Versteigerungsverfah-
ren voranzugehen hat, § 61 Abs. 1 und 2 TKG.
243 Die Durchführung der Versteigerung stellt die Regulierungsziele nach § 2 Abs. 2 TKG
sicher. Ein Vergabeverfahren kann gemäß § 61 Abs. 1 Satz 1 TKG als Versteige-
rungsverfahren oder als Ausschreibungsverfahren durchgeführt werden. Nach § 61
Abs. 2 Satz 1 TKG ist grundsätzlich das Versteigerungsverfahren nach § 61 Abs. 5
TKG durchzuführen, es sei denn, dieses Verfahren ist nicht geeignet, die Regulie-
rungsziele nach § 2 Abs. 2 TKG sicherzustellen. Hierzu hat das Bundesverwaltungs-
gericht (vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Oktober 2012, Az: 6 C 13/11, Rn 33) Folgendes
ausgeführt:
„Bei der danach vorzunehmenden Verfahrensbestimmung hat die Bundesnetz-
agentur zwar kein Ermessen, denn nach § 61 Abs. 2 Satz 1 TKG ist grundsätz-
lich das Versteigerungsverfahren durchzuführen, falls dieses Verfahren nicht
ausnahmsweise ungeeignet zur Erreichung der Regulierungsziele ist. Im Hinblick
auf diese Bewertung ist aber - auf der Tatbestandsseite der Norm - ein Beurtei-
lungsspielraum der Bundesnetzagentur anzuerkennen. Er rechtfertigt sich aus
der Notwendigkeit, zur Bestimmung der Geeignetheit bzw. Ungeeignetheit des
Versteigerungsverfahrens in eine komplexe Abwägung der Regulierungsziele
einzutreten, was die Gewichtung und den Ausgleich gegenläufiger öffentlicher
und privater Belange einschließt.“
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244 Nach § 61 Abs. 2 Satz 1 TKG besteht ein Regel-Ausnahme-Verhältnis zugunsten des
Versteigerungsverfahrens, so dass grundsätzlich von der Geeignetheit dieses Verfah-
rens zur Erreichung der Regulierungsziele auszugehen ist. Mit einer Auktion kann das
gesetzliche Ziel eines Vergabeverfahrens erreicht werden, nämlich diejenigen Bewer-
ber auszuwählen, die am besten geeignet sind, die Frequenzen effizient zu nutzen. In
der amtlichen Begründung zu § 61 Abs. 5 TKG (§ 59 Abs. 5 TKG des Regierungs-
entwurfs TKG-2004, BR-Drs. 755/03, S. 109) wird in diesem Zusammenhang Folgen-
des ausgeführt:
„Das erfolgreiche Gebot belegt typischerweise die Bereitschaft und die Fähigkeit,
die zuzuteilende Frequenz im marktwirtschaftlichen Wettbewerb der Dienstleis-
tungsangebote möglichst optimal einzusetzen und sich um eine wirtschaftliche
und sparsame Verwendung der Frequenz zu bemühen.“
245 Das Versteigerungsverfahren ist nach Ansicht der Kammer geeignet, eine sparsame
und optimale Verwendung der Frequenzressourcen zu fördern. Das Versteigerungs-
verfahren setzt Anreize zum Einsatz möglichst effizienter Funksysteme und eine da-
mit verbundene möglichst optimale und sparsame Nutzung der Frequenzspektren im
Wettbewerb.
246 Nach § 61 Abs. 2 Satz 2 TKG kann ausnahmsweise die Eignung des Versteigerungs-
verfahrens zur Sicherstellung der Regulierungsziele in Frage stehen, wenn entweder
für die Frequenznutzung, für die die Frequenzen unter Beachtung des Frequenzpla-
nes verwendet werden dürfen, bereits Frequenzen ohne vorherige Durchführung ei-
nes Versteigerungsverfahrens zugeteilt wurden oder ein Antragsteller für die zuzutei-
lenden Frequenzen eine gesetzlich begründete Präferenz geltend machen kann.
247 Frequenzen im Bereich 900 MHz und 1800 MHz wurden in der Vergangenheit in un-
terschiedlichen Verfahren zugeteilt. Mit der Öffnung des Marktes für den digitalen zel-
lularen Mobilfunk wurden diese Frequenzen im Rahmen der sog. GSM-Lizenzen (Li-
zenzen zum Errichten und Betreiben von Digitalen zellularen Mobilfunknetzen nach
dem GSM- bzw. DCS-1800-Standard) vergeben. Anfang der 1990er Jahre wurde zu-
nächst das 900-MHz-Spektrum im Umfang von jeweils 2 x 12,4 MHz (gepaart) an die
sog. D-Netzbetreiber (Telekom Deutschland GmbH und Vodafone GmbH) und später
das 1800-MHz-Spektrum an die sog. E-Netzbetreiber (E-Plus Mobilfunk GmbH & Co.
KG und Telefónica Germany GmbH & Co. OHG) im Umfang von je 2 x 22,4 MHz (ge-
paart) auf der Grundlage von Ausschreibungsverfahren zugeteilt. 1999 wurde weite-
res zusätzlich zur Verfügung stehendes Spektrum aus dem Bereich 1800 MHz für
Mobilfunkanwendungen nach dem GSM 1800-Standard im Rahmen einer Versteige-
rung unter den vier seinerzeit tätigen Mobilfunknetzbetreibern vergeben (vgl. Ent-
scheidung der Präsidentenkammer der Reg TP vom 21. Juni 1999; Vfg-Nr. 70/1999,
ABl. Reg TP 11/1999, S. 1751). Die Frequenzausstattungen der E-Netzbetreiber im
900-MHz-Band für den GSM-Mobilfunk von jeweils 2 x 5 MHz (gepaart) beruhen ge-
mäß dem GSM-Konzept 2005 (Konzept zur Vergabe weiteren Spektrums für den digi-
talen zellularen öffentlichen Mobilfunk unterhalb von 1,9 GHz - GSM-Konzept – Vfg-
Nr. 88/2005, ABl. Bundesnetzagentur 23/2005, S. 1852; Mit-Nr. 168/2012, ABl. Bun-
desnetzagentur 3/2012, S. 361 ff.) auf Einzelzuteilungen (Frequenzverlagerungsbe-
scheiden).
248 Diese GSM-Frequenznutzungsrechte laufen grundsätzlich zum 31. Dezember 2016
aus und sollen im Rahmen dieses Verfahrens entsprechend den Widmungen im Fre-
quenzplan für den drahtlosen Netzzugang zum Angebot von Telekommunikations-
diensten – ohne Beschränkung auf den GSM-Standard – zur Verfügung gestellt wer-
den. Mit Blick hierauf steht die Eignung des Versteigerungsverfahrens im Sinne des
§ 61 Abs. 2 Satz 2 TKG zur Vergabe der nunmehr einheitlich neu zu vergebenden
Frequenzen im Bereich 900/1800 MHz für den drahtlosen Netzzugang nicht dadurch
in Frage, dass diese in der Vergangenheit für einen anderen Widmungszweck ohne
Durchführung eines Versteigerungsverfahrens zugeteilt wurden. Mit der Durchführung
eines Versteigerungsverfahrens bestehen keine heterogenen Marktzutrittsbedingun-
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gen mehr für Zuteilungspetenten. Damit wird der chancengleiche und diskriminie-
rungsfreie Frequenzzugang (§ 2 Abs. 2 Nr. 2, § 55 Abs. 1 Satz 3 TKG) für jeden der
Zuteilungspetenten gewahrt.
249 Alle Frequenzen für mobiles Breitband wurden bislang im Rahmen von Versteige-
rungsverfahren vergeben. Dies gilt für die Versteigerung der Frequenzen im Bereich
2 GHz im Jahr 2000 und der Frequenzen im Bereich 3,5 GHz im Jahr 2006. So wur-
den auch entsprechend der Widmung für den drahtlosen Netzzugang zum Angebot
von Telekommunikationsdiensten bereits weitere neu zur Verfügung stehende Fre-
quenzen in den Bereichen 800 MHz, 1800 MHz, 2 GHz und 2,6 GHz im Rahmen der
Versteigerung im Jahr 2010 auf der Grundlage der Präsidentenkammerentscheidung
vom 12. Oktober 2009 (Vfg-Nr. 59/2009; ABl. Bundesnetzagentur 20/2009, S. 3623)
versteigert.
250 Das Versteigerungsverfahren ist auch geeignet, die Regulierungsziele nach § 2
Abs. 2 TKG sicherzustellen. Auch wenn die Fallbeispiele des § 61 Abs. 2 TKG dem
Wortlaut nach nicht erfüllt sind, hat die Kammer die Eignung des Versteigerungsver-
fahrens zur Sicherstellung der Regulierungsziele detailliert geprüft.
251 Mit dem Versteigerungsverfahren steht ein objektives, offenes, transparentes und
diskriminierungsfreies Verfahren zur wettbewerblichen Allokation von Frequenzspekt-
rum zur Verfügung. Mit dem Versteigerungsverfahren kann insbesondere dem Infra-
strukturgewährleistungsauftrag nach Art. 87 f GG hinreichend Rechnung getragen
werden und zugleich nachhaltig wettbewerbsorientierte Märkte der Telekommunikati-
on im Bereich der Dienste und Netze, auch in der Fläche, gefördert werden.
252 Im Einzelnen:
253 Das Versteigerungsverfahren ist gemessen an dem Regulierungsziel der Verbrau-
cherinteressen nach § 2 Abs. 2 Nr. 1 TKG das geeignete Vergabeverfahren.
254 Durch die Vergabe von Frequenzen in einem anreizorientierten Versteigerungsverfah-
ren kann die Frequenzallokation optimiert werden. Damit wird dem Markt ein Höchst-
maß an Flexibilität entsprechend den jeweiligen Geschäftsmodellen gegeben, wel-
ches die Netzbetreiber entsprechend den Verbraucherinteressen in Bezug auf Preis,
Qualität und Auswahl nutzen können. Mit der Vergabe der Frequenzen in einem Ver-
steigerungsverfahren werden Anreize gesetzt, dass die Frequenzen im Interesse der
Verbraucher schnellstmöglich genutzt und damit zum Angebot innovativer Dienste im
Wettbewerb eingesetzt werden.
255 Das Versteigerungsverfahren ist gemessen an dem Regulierungsziel des § 2 Abs. 2
Nr. 2 TKG das geeignete Vergabeverfahren zur Sicherstellung eines chancengleichen
Wettbewerbs und Förderung nachhaltig wettbewerbsorientierter Märkte der Tele-
kommunikation im Bereich der Telekommunikationsdienste und -netze sowie der zu-
gehörigen Einrichtungen und Dienste, auch in der Fläche. Mit der Durchführung eines
Versteigerungsverfahrens erhalten sowohl die bestehenden Mobilfunknetzbetreiber
als auch Neueinsteiger im Verbraucherinteresse gleichermaßen in einem offenen,
diskriminierungsfreien und transparenten Verfahren Zugang zu den Frequenzres-
sourcen. Gerade Neueinsteiger erhalten in einem solchen Verfahren ein Höchstmaß
an Transparenz und Flexibilität in Bezug auf die Wert- und Nutzungsinterdependen-
zen zwischen den verschiedenen Frequenzbändern in den Bereichen 700 MHz, 900
MHz, 1800 MHz und 1,5 GHz.
256 Hierzu weist die Kammer darauf hin, dass die Teilnahmemöglichkeit am Versteige-
rungsverfahren nicht beschränkt ist, sofern ein Zuteilungspetent die fachlichen und
sachlichen Mindestvoraussetzungen erfüllt. Die Vergabe- und Auktionsregeln sind so
ausgestaltet, dass ein diskriminierungsfreier Zugang zu den Frequenzressourcen so-
wohl für bestehende Mobilfunknetzbetreiber als auch für mögliche Neueinsteiger ge-
geben ist (vgl. hierzu Punkte III und IV).
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