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Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Amtsblätter bis 2018“
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flächendeckende Versorgung zur Kapazitätssteigerung – insbesondere in ländlichen
Gebieten - mit der doppelten Menge an verfügbarem Spektrum wesentlicher kosten-
günstiger erfolgen als eine andere Maßnahme wie die Netzverdichtung, bei der die
Zahl der Standorte erheblich ausgebaut werden müsste. Gerade die Akquirierung
neuer Standorte ist zeit- und kostenintensiv. Der schnelle und kosteneffiziente Aus-
bau zur Versorgung der ländlichen Räume mit den im Jahr 2010 vergebenen 800-
MHz-Frequenzen beruhte in erster Linie darauf, dass bestehende Standorte genutzt
werden konnten. Dies verdeutlicht, dass ohne die Bereitstellung ausreichenden
Spektrums unterhalb 1 GHz keine Anreize für den weiteren Ausbau hochleistungsfä-
higer funkgestützter Breitbandnetze in ländlichen Gebieten gegeben sind und damit
die Ziele der Breitbandstrategie nicht erreicht werden können. Die digitale Kluft zwi-
schen städtischen und ländlichen Gebieten würde weiter vergrößert.
227 Auch internationale Studien über künftige Marktentwicklungen gehen von einer enor-
men Steigerung der Datenvolumina und entsprechenden Frequenzbedarfen aus. Die
ITU (Internationale Fernmeldeunion) prognostiziert in ihrem Report ITU-R M.2243
(Assessment of the global mobile broadband deployments and forecasts for Internati-
onal Mobile Telecommunications, http://www.itu.int/pub/R-REP-M.2243-2011) die Be-
darfe für mobiles Breitband bis ins Jahr 2020. Durch den großen Erfolg neuer Tech-
nologien und Geräte wie z. B. Smartphones oder Tablet-PCs, innovativer Anwendun-
gen, sowie neuer Geschäftsmodelle und das dadurch geänderte Nutzungsverhalten
der Mobilfunkkunden wurde bereits das Datenvolumen weit übertroffen, welches von
der ITU im Report ITU-R M.2072 für den Zeitraum 2007 bis 2011 prognostiziert wur-
de. Daraufhin wurde die prognostizierte Entwicklung des Datenverkehrsaufkommens
bis 2015 durch die ITU im Jahr 2011 nach oben angepasst. Selbst dieses von der ITU
erwartete Datenvolumen wird in einer aktuellen Cisco-Prognose aus dem Jahr 2013
übertroffen (Cisco Visual Networking Index: Global Mobile Data Traffic Forecast Up-
date, 2012–2017).
228 Die Kammer prognostiziert, dass aufgrund der Bedarfsanmeldungen unter Berück-
sichtigung der marktlichen und technologischen Entwicklungen für die Vergabe der
Frequenzen in den Bereichen 700 MHz, 900 MHz, 1800 MHz sowie 1,5 GHz mehr
Anträge gestellt werden als Frequenzen verfügbar sind.
Anordnung eines Vergabeverfahrens
229 Die Anordnung eines Vergabeverfahrens erfolgt nach Maßgabe von §§ 55 Abs. 10,
61 TKG in Verbindung mit Art. 87 f GG, §§ 2 Abs. 2 und 3, 55 Abs. 4 und 5 TKG der-
gestalt, dass der Zuteilung der Frequenzen für den drahtlosen Netzzugang zum An-
gebot von Telekommunikationsdiensten in den Bereichen 700 MHz, 900 MHz, 1800
MHz sowie weiterer Frequenzen im Bereich 1,5 GHz ein Vergabeverfahren voranzu-
gehen hat.
230 Nach § 55 Abs. 10 TKG „kann“ die Bundesnetzagentur unbeschadet des Absatzes 5
anordnen, dass der Zuteilung von Frequenzen ein Vergabeverfahren nach § 61 TKG
voranzugehen hat. Im Falle einer Knappheit besteht eine gesetzliche Vorprägung,
dass ein Vergabeverfahren anzuordnen ist.
231 In den Frequenzbereichen 700 MHz, 900 MHz und 1800 MHz sind für Frequenzzutei-
lungen nicht in ausreichendem Umfang verfügbare Frequenzen vorhanden (vgl. hier-
zu unter 1.3). Für diese Frequenzbereiche besteht nach § 55 Abs. 10 TKG aufgrund
der festgestellten Knappheit der Frequenzen grundsätzlich eine gesetzliche Vorprä-
gung für die Anordnung eines Vergabeverfahrens.
232 Das Vergabeverfahren ist geeignet, den gesetzlichen Auftrag der Bundesnetzagentur
sicherzustellen. Eine – wie von Kommentatoren geforderte – Verlängerung von GSM-
Frequenznutzungsrechten wäre nicht gleichermaßen geeignet, die Regulierungsziele
nach § 2 Abs. 2 TKG sicherzustellen.
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233 Mit der Durchführung eines Vergabeverfahrens wird dem Regulierungsziel der
Verbraucherinteressen nach § 2 Abs. 2 Nr. 1 TKG, welches die größtmöglichen Vor-
teile für den Verbraucher in Bezug auf Auswahl, Qualität und Preis erfordert, grund-
sätzlich Rechnung getragen. Aufgrund einer technologie- und diensteneutralen Zutei-
lung der bereitgestellten Frequenzen kann abhängig von den Geschäftsmodellen der
Mobilfunknetzbetreiber und der Nachfrage der Verbraucher sowohl die Fortführung
der flächendeckenden Versorgung mit Sprachkommunikation als auch der Ausbau
der Breitbandinfrastruktur erfolgen. Mit der Ausgestaltung des Vergabeverfahrens
werden Anreize gesetzt, wonach die Frequenzen schnellstmöglich und effizient ge-
nutzt werden, damit für den Verbraucher innovative Dienste zu erschwinglichen Prei-
sen bereitgestellt werden. Im Falle einer Verlängerung ist nicht gleichermaßen si-
chergestellt, dass neben der Fortführung GSM auch der Breitbandausbau schnellst-
möglich erfolgt. Die bisherige Fragmentierung insbesondere im Bereich 900 MHz
würde fortgeführt, was einen Einsatz der Frequenzen in für Breitbandtechniken ge-
eigneten 5-MHz-Blöcken zulasten der Breitbandversorgung der Verbraucher verzö-
gern könnte.
234 Mit einem Vergabeverfahren wird ein wesentliches Regulierungsziel, nämlich die Si-
cherstellung chancengleichen Wettbewerbs und Förderung nachhaltiger wettbe-
werbsorientierter Märkte (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 TKG), realisiert. Das Vergabeverfahren ist
ein objektives, offenes, transparentes und diskriminierungsfreies Verfahren, das so-
wohl den drei Mobilfunknetzbetreibern als auch Markteinsteigern für die jeweiligen
Geschäftsmodelle den chancengleichen Zugang zu der Ressource Frequenz ermög-
licht. Ein chancengleicher Wettbewerb für Marktteilnehmer und Neueinsteiger kann
insbesondere durch ein Vergabeverfahren mit geeigneten Verfahrensregelungen si-
chergestellt werden. Eine Zugangsmöglichkeit eines Neueinsteigers wäre im Fall der
Verlängerung der 900/1800-MHz-Frequenzzuteilungen ausgeschlossen. Gerade mit
Blick auf die geänderte Marktstruktur gilt es, den Zugang zu Frequenzressourcen in
einem offenen, transparenten und diskriminierungsfreien Verfahren sicherzustellen,
um hierdurch den Wettbewerb auf Infrastruktur- und Diensteebene zu fördern.
235 Eine Förderung nachhaltig wettbewerbsorientierter Märkte erfordert auch im Rahmen
der Bereitstellung von Frequenzen für Wettbewerber die Rahmenbedingungen und
Verfahrensbedingungen so zu gestalten, dass in möglichst weiten Bereichen funkti-
onsfähiger Wettbewerb fortbestehen und intensiviert werden kann. Das Vergabever-
fahren ist geeignet, mögliche negative wettbewerbliche Auswirkungen in Bezug auf
die Frequenzausstattung zu verhindern. Hierdurch kann im Gegensatz zu einer Ver-
längerung erreicht werden, dass auch die bestehenden Netzbetreiber ihre Frequenz-
ausstattungen in Bezug auf die sich ändernden marktlichen Rahmenbedingungen und
ihre jeweiligen Geschäftsmodelle anpassen können.
236 Auch wenn zunächst erwogen wurde, zur Sicherstellung des Infrastrukturgewährleis-
tungsauftrages nach Art. 87 f GG eine „Frequenzreserve“ von 2 x 5 MHz (gepaart) je
Netzbetreiber im Bereich 900 MHz auf Antrag zuzuteilen, weist die Kammer auf Fol-
gendes hin: Die Erwägungen zur Frequenzreserve erfolgten mit Blick auf die Siche-
rung der zum damaligen Zeitpunkt bestehenden vier flächendeckenden Infrastruktu-
ren, insbesondere für Sprachkommunikation. Die Frequenzreserve war unter den
damaligen marktlichen Umständen von vier unabhängigen Mobilfunknetzen die gebo-
tene regulatorische Maßnahme.
237 Im Hinblick auf das nunmehr geänderte Marktumfeld und das damit geänderte Ver-
hältnis von Marktteilnehmern zur verfügbaren Spektrumsmenge kann das Ziel der
Fortführung der bestehenden GSM-Infrastrukturen jedoch auch mit der Festlegung
einer Spektrumskappe sichergestellt werden. Die Auferlegung einer Spektrumskappe
von 2 x 15 MHz im Bereich 900 MHz ist zur Wahrung des chancengleichen Wettbe-
werbs auch in der Fläche und der Förderung nachhaltig wettbewerbsorientierter
Märkte geboten. Hiermit kann erreicht werden, dass jeder Mobilfunknetzbetreiber eine
hinreichend große und geeignete Menge an Frequenzspektrum erwerben kann, damit
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die Verbraucher weiterhin die Vorteile von im Wettbewerb stehenden flächendecken-
den Mobilfunknetzen nutzen können. Alle Mobilfunknetzbetreiber verfügen über wei-
teres Frequenzspektrum in anderen Frequenzbereichen, so dass sie sowohl GSM-
Dienstleistungen als auch Breitbanddienste anbieten können.
238 Zur Gewährleistung der fortwährenden Versorgung der Verbraucher mit flächende-
ckenden Mobilfunkdiensten ist eine Beschränkung der Bietrechte geboten, aber auch
ausreichend. Hierdurch kann jeder Mobilfunknetzbetreiber im Bereich 900 MHz
Spektrum zum Ausbau oder Erhalt der bestehenden Infrastruktur erwerben.
239 Gleichzeitig kann mit der Vorgabe einer Spektrumskappe auch erreicht werden, dass
ein Neueinsteiger im Rahmen eines offenen, transparenten und diskriminierungsfrei-
en Vergabeverfahrens eine hinreichend große und geeignete Menge an Frequenz-
spektrum unterhalb 1 GHz erwerben kann.
240 Durch ein Vergabeverfahren kann dem Regulierungsziel der Beschleunigung des
Ausbaus von hochleistungsfähigen öffentlichen Telekommunikationsnetzen der
nächsten Generation (§ 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG) Rechnung getragen werden. Mit der
technologieneutralen Bereitstellung der Frequenzen in einem Vergabeverfahren wer-
den Anreize gesetzt, die Frequenzen schnellstmöglich und effizient für hochleistungs-
fähige mobile Breitbandnetze zu nutzen. Im Falle einer Verlängerung ist nicht glei-
chermaßen sichergestellt, dass der Ausbau von hochleistungsfähigen öffentlichen Te-
lekommunikationsnetzen der nächsten Generation schnellstmöglich erfolgt. Für den
Breitbandausbau ist ein geeignetes Kanalraster von 5 MHz oder einem Vielfachen
hiervon förderlich, was bei einer Verlängerung der Frequenznutzungsrechte in den
Bereichen 900 MHz und 1800 MHz nicht gegeben wäre.
241 Das Vergabeverfahren ist geeignet, die effiziente Frequenznutzung im Sinne des § 2
Abs. 2 Nr. 7 TKG sicherzustellen. Mit dem Vergabeverfahren kann festgestellt wer-
den, welche der Zuteilungspetenten am besten geeignet sind, die zu vergebenden
Frequenzen effizient zu nutzen. So belegt ein erfolgreiches Gebot typischerweise die
Bereitschaft und die Fähigkeit, die zuzuteilende Frequenz im marktwirtschaftlichen
Wettbewerb der Dienstleistungsangebote möglichst optimal einzusetzen und sich um
eine wirtschaftliche und sparsame Verwendung der Frequenz zu bemühen.
Zu II. Wahl des Vergabeverfahrens nach § 61 Abs. 1 TKG
242 Die Kammer ordnet an, dass der Zuteilung der Frequenzen in den Bereichen
700 MHz, 900 MHz, 1800 MHz sowie im Bereich 1,5 GHz ein Versteigerungsverfah-
ren voranzugehen hat, § 61 Abs. 1 und 2 TKG.
243 Die Durchführung der Versteigerung stellt die Regulierungsziele nach § 2 Abs. 2 TKG
sicher. Ein Vergabeverfahren kann gemäß § 61 Abs. 1 Satz 1 TKG als Versteige-
rungsverfahren oder als Ausschreibungsverfahren durchgeführt werden. Nach § 61
Abs. 2 Satz 1 TKG ist grundsätzlich das Versteigerungsverfahren nach § 61 Abs. 5
TKG durchzuführen, es sei denn, dieses Verfahren ist nicht geeignet, die Regulie-
rungsziele nach § 2 Abs. 2 TKG sicherzustellen. Hierzu hat das Bundesverwaltungs-
gericht (vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Oktober 2012, Az: 6 C 13/11, Rn 33) Folgendes
ausgeführt:
„Bei der danach vorzunehmenden Verfahrensbestimmung hat die Bundesnetz-
agentur zwar kein Ermessen, denn nach § 61 Abs. 2 Satz 1 TKG ist grundsätz-
lich das Versteigerungsverfahren durchzuführen, falls dieses Verfahren nicht
ausnahmsweise ungeeignet zur Erreichung der Regulierungsziele ist. Im Hinblick
auf diese Bewertung ist aber - auf der Tatbestandsseite der Norm - ein Beurtei-
lungsspielraum der Bundesnetzagentur anzuerkennen. Er rechtfertigt sich aus
der Notwendigkeit, zur Bestimmung der Geeignetheit bzw. Ungeeignetheit des
Versteigerungsverfahrens in eine komplexe Abwägung der Regulierungsziele
einzutreten, was die Gewichtung und den Ausgleich gegenläufiger öffentlicher
und privater Belange einschließt.“
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244 Nach § 61 Abs. 2 Satz 1 TKG besteht ein Regel-Ausnahme-Verhältnis zugunsten des
Versteigerungsverfahrens, so dass grundsätzlich von der Geeignetheit dieses Verfah-
rens zur Erreichung der Regulierungsziele auszugehen ist. Mit einer Auktion kann das
gesetzliche Ziel eines Vergabeverfahrens erreicht werden, nämlich diejenigen Bewer-
ber auszuwählen, die am besten geeignet sind, die Frequenzen effizient zu nutzen. In
der amtlichen Begründung zu § 61 Abs. 5 TKG (§ 59 Abs. 5 TKG des Regierungs-
entwurfs TKG-2004, BR-Drs. 755/03, S. 109) wird in diesem Zusammenhang Folgen-
des ausgeführt:
„Das erfolgreiche Gebot belegt typischerweise die Bereitschaft und die Fähigkeit,
die zuzuteilende Frequenz im marktwirtschaftlichen Wettbewerb der Dienstleis-
tungsangebote möglichst optimal einzusetzen und sich um eine wirtschaftliche
und sparsame Verwendung der Frequenz zu bemühen.“
245 Das Versteigerungsverfahren ist nach Ansicht der Kammer geeignet, eine sparsame
und optimale Verwendung der Frequenzressourcen zu fördern. Das Versteigerungs-
verfahren setzt Anreize zum Einsatz möglichst effizienter Funksysteme und eine da-
mit verbundene möglichst optimale und sparsame Nutzung der Frequenzspektren im
Wettbewerb.
246 Nach § 61 Abs. 2 Satz 2 TKG kann ausnahmsweise die Eignung des Versteigerungs-
verfahrens zur Sicherstellung der Regulierungsziele in Frage stehen, wenn entweder
für die Frequenznutzung, für die die Frequenzen unter Beachtung des Frequenzpla-
nes verwendet werden dürfen, bereits Frequenzen ohne vorherige Durchführung ei-
nes Versteigerungsverfahrens zugeteilt wurden oder ein Antragsteller für die zuzutei-
lenden Frequenzen eine gesetzlich begründete Präferenz geltend machen kann.
247 Frequenzen im Bereich 900 MHz und 1800 MHz wurden in der Vergangenheit in un-
terschiedlichen Verfahren zugeteilt. Mit der Öffnung des Marktes für den digitalen zel-
lularen Mobilfunk wurden diese Frequenzen im Rahmen der sog. GSM-Lizenzen (Li-
zenzen zum Errichten und Betreiben von Digitalen zellularen Mobilfunknetzen nach
dem GSM- bzw. DCS-1800-Standard) vergeben. Anfang der 1990er Jahre wurde zu-
nächst das 900-MHz-Spektrum im Umfang von jeweils 2 x 12,4 MHz (gepaart) an die
sog. D-Netzbetreiber (Telekom Deutschland GmbH und Vodafone GmbH) und später
das 1800-MHz-Spektrum an die sog. E-Netzbetreiber (E-Plus Mobilfunk GmbH & Co.
KG und Telefónica Germany GmbH & Co. OHG) im Umfang von je 2 x 22,4 MHz (ge-
paart) auf der Grundlage von Ausschreibungsverfahren zugeteilt. 1999 wurde weite-
res zusätzlich zur Verfügung stehendes Spektrum aus dem Bereich 1800 MHz für
Mobilfunkanwendungen nach dem GSM 1800-Standard im Rahmen einer Versteige-
rung unter den vier seinerzeit tätigen Mobilfunknetzbetreibern vergeben (vgl. Ent-
scheidung der Präsidentenkammer der Reg TP vom 21. Juni 1999; Vfg-Nr. 70/1999,
ABl. Reg TP 11/1999, S. 1751). Die Frequenzausstattungen der E-Netzbetreiber im
900-MHz-Band für den GSM-Mobilfunk von jeweils 2 x 5 MHz (gepaart) beruhen ge-
mäß dem GSM-Konzept 2005 (Konzept zur Vergabe weiteren Spektrums für den digi-
talen zellularen öffentlichen Mobilfunk unterhalb von 1,9 GHz - GSM-Konzept – Vfg-
Nr. 88/2005, ABl. Bundesnetzagentur 23/2005, S. 1852; Mit-Nr. 168/2012, ABl. Bun-
desnetzagentur 3/2012, S. 361 ff.) auf Einzelzuteilungen (Frequenzverlagerungsbe-
scheiden).
248 Diese GSM-Frequenznutzungsrechte laufen grundsätzlich zum 31. Dezember 2016
aus und sollen im Rahmen dieses Verfahrens entsprechend den Widmungen im Fre-
quenzplan für den drahtlosen Netzzugang zum Angebot von Telekommunikations-
diensten – ohne Beschränkung auf den GSM-Standard – zur Verfügung gestellt wer-
den. Mit Blick hierauf steht die Eignung des Versteigerungsverfahrens im Sinne des
§ 61 Abs. 2 Satz 2 TKG zur Vergabe der nunmehr einheitlich neu zu vergebenden
Frequenzen im Bereich 900/1800 MHz für den drahtlosen Netzzugang nicht dadurch
in Frage, dass diese in der Vergangenheit für einen anderen Widmungszweck ohne
Durchführung eines Versteigerungsverfahrens zugeteilt wurden. Mit der Durchführung
eines Versteigerungsverfahrens bestehen keine heterogenen Marktzutrittsbedingun-
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gen mehr für Zuteilungspetenten. Damit wird der chancengleiche und diskriminie-
rungsfreie Frequenzzugang (§ 2 Abs. 2 Nr. 2, § 55 Abs. 1 Satz 3 TKG) für jeden der
Zuteilungspetenten gewahrt.
249 Alle Frequenzen für mobiles Breitband wurden bislang im Rahmen von Versteige-
rungsverfahren vergeben. Dies gilt für die Versteigerung der Frequenzen im Bereich
2 GHz im Jahr 2000 und der Frequenzen im Bereich 3,5 GHz im Jahr 2006. So wur-
den auch entsprechend der Widmung für den drahtlosen Netzzugang zum Angebot
von Telekommunikationsdiensten bereits weitere neu zur Verfügung stehende Fre-
quenzen in den Bereichen 800 MHz, 1800 MHz, 2 GHz und 2,6 GHz im Rahmen der
Versteigerung im Jahr 2010 auf der Grundlage der Präsidentenkammerentscheidung
vom 12. Oktober 2009 (Vfg-Nr. 59/2009; ABl. Bundesnetzagentur 20/2009, S. 3623)
versteigert.
250 Das Versteigerungsverfahren ist auch geeignet, die Regulierungsziele nach § 2
Abs. 2 TKG sicherzustellen. Auch wenn die Fallbeispiele des § 61 Abs. 2 TKG dem
Wortlaut nach nicht erfüllt sind, hat die Kammer die Eignung des Versteigerungsver-
fahrens zur Sicherstellung der Regulierungsziele detailliert geprüft.
251 Mit dem Versteigerungsverfahren steht ein objektives, offenes, transparentes und
diskriminierungsfreies Verfahren zur wettbewerblichen Allokation von Frequenzspekt-
rum zur Verfügung. Mit dem Versteigerungsverfahren kann insbesondere dem Infra-
strukturgewährleistungsauftrag nach Art. 87 f GG hinreichend Rechnung getragen
werden und zugleich nachhaltig wettbewerbsorientierte Märkte der Telekommunikati-
on im Bereich der Dienste und Netze, auch in der Fläche, gefördert werden.
252 Im Einzelnen:
253 Das Versteigerungsverfahren ist gemessen an dem Regulierungsziel der Verbrau-
cherinteressen nach § 2 Abs. 2 Nr. 1 TKG das geeignete Vergabeverfahren.
254 Durch die Vergabe von Frequenzen in einem anreizorientierten Versteigerungsverfah-
ren kann die Frequenzallokation optimiert werden. Damit wird dem Markt ein Höchst-
maß an Flexibilität entsprechend den jeweiligen Geschäftsmodellen gegeben, wel-
ches die Netzbetreiber entsprechend den Verbraucherinteressen in Bezug auf Preis,
Qualität und Auswahl nutzen können. Mit der Vergabe der Frequenzen in einem Ver-
steigerungsverfahren werden Anreize gesetzt, dass die Frequenzen im Interesse der
Verbraucher schnellstmöglich genutzt und damit zum Angebot innovativer Dienste im
Wettbewerb eingesetzt werden.
255 Das Versteigerungsverfahren ist gemessen an dem Regulierungsziel des § 2 Abs. 2
Nr. 2 TKG das geeignete Vergabeverfahren zur Sicherstellung eines chancengleichen
Wettbewerbs und Förderung nachhaltig wettbewerbsorientierter Märkte der Tele-
kommunikation im Bereich der Telekommunikationsdienste und -netze sowie der zu-
gehörigen Einrichtungen und Dienste, auch in der Fläche. Mit der Durchführung eines
Versteigerungsverfahrens erhalten sowohl die bestehenden Mobilfunknetzbetreiber
als auch Neueinsteiger im Verbraucherinteresse gleichermaßen in einem offenen,
diskriminierungsfreien und transparenten Verfahren Zugang zu den Frequenzres-
sourcen. Gerade Neueinsteiger erhalten in einem solchen Verfahren ein Höchstmaß
an Transparenz und Flexibilität in Bezug auf die Wert- und Nutzungsinterdependen-
zen zwischen den verschiedenen Frequenzbändern in den Bereichen 700 MHz, 900
MHz, 1800 MHz und 1,5 GHz.
256 Hierzu weist die Kammer darauf hin, dass die Teilnahmemöglichkeit am Versteige-
rungsverfahren nicht beschränkt ist, sofern ein Zuteilungspetent die fachlichen und
sachlichen Mindestvoraussetzungen erfüllt. Die Vergabe- und Auktionsregeln sind so
ausgestaltet, dass ein diskriminierungsfreier Zugang zu den Frequenzressourcen so-
wohl für bestehende Mobilfunknetzbetreiber als auch für mögliche Neueinsteiger ge-
geben ist (vgl. hierzu Punkte III und IV).
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257 Das Versteigerungsverfahren ist im Sinne des § 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG geeignet, den
Ausbau von hochleistungsfähigen Telekommunikationsnetzen der nächsten Genera-
tion zu beschleunigen. Durch die Höchstgebote in einem Versteigerungsverfahren
werden Anreize dafür gesetzt, dass die Frequenzen zügig und nachfragegerecht für
mobiles Breitband eingesetzt werden, damit die Erwerbskosten schnellstmöglich
amortisiert werden.
258 Das Versteigerungsverfahren ist im Sinne des § 2 Abs. 2 Nr. 7 TKG geeignet, die effi-
ziente Frequenznutzung sicherzustellen. Das Versteigerungsverfahren ist geeignet,
eine optimale und sparsame Verwendung der Ressourcen zu fördern und setzt Anrei-
ze zum Einsatz möglichst effizienter Funksysteme und eine damit verbundene mög-
lichst optimale Nutzung der Frequenzspektren im Wettbewerb.
Zu III. Festlegungen und Regeln des Vergabeverfahrens
Zu III.1 Voraussetzungen für die Zulassung zum Versteigerungsverfahren, § 61
Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 TKG
Zu III.1.1 Keine Beschränkung der Teilnahme
259 Grundsätzlich kann jedermann bzw. jedes Unternehmen einen Antrag auf Zulassung
zum Versteigerungsverfahren stellen. Aus Sicht der Kammer ist kein Grund für eine
Beschränkung der Teilnahme ersichtlich, solange die Unternehmen die Mindestvor-
aussetzungen erfüllen.
Zu III.1.2 Wettbewerbliche Unabhängigkeit
260 Sind für Zuteilungen nicht in ausreichendem Umfang verfügbare Frequenzen vorhan-
den, erfolgt nach bisheriger Regulierungspraxis die Zuteilung an voneinander wett-
bewerblich unabhängige Unternehmen (vgl. hierzu zuletzt BK1-13/002, a. a. O.). Das
Regulierungsziel der Sicherstellung eines chancengleichen und funktionsfähigen
Wettbewerbs (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 TKG) erfordert die wettbewerbliche Unabhängigkeit
der Zuteilungsinhaber bzw. Netzbetreiber. Mehrfachbewerbungen sind demnach aus-
geschlossen. Der Antragsteller hat im Rahmen des Zulassungsantrags daher darzu-
legen, dass gegen diese Organisationsform keine Bedenken aufgrund des GWB be-
stehen.
Zu III.1.3 Darlegung der Zulassungsvoraussetzungen
261 Unternehmen werden auf Antrag zur Auktion zugelassen, § 61 Abs. 4 Satz 3 TKG.
262 Die Berechtigung zur Teilnahme am Versteigerungsverfahren ist nicht beschränkt.
Die Antragsberechtigung eröffnet jedoch nur abstrakt die Möglichkeit der Teilnahme.
Die Teilnahme am Versteigerungsverfahren setzt eine individuelle Zulassung durch
die Bundesnetzagentur voraus. Diese ergeht in einer gesonderten Entscheidung (Zu-
lassungsbescheid), § 61 Abs. 4 Satz 4 TKG. In dem Antrag auf Zulassung ist darzu-
legen und nachzuweisen, dass der Antragssteller die nach § 61 Abs. 3 Satz 2 TKG
festgelegten und die nach § 55 Abs. 5 TKG bestehenden Voraussetzungen erfüllt.
263 Die Darlegungspflicht geht über die personenbezogenen Eigenschaften wie Zuverläs-
sigkeit, Leistungsfähigkeit und Fachkunde im Sinne des § 61 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 TKG
hinaus. Nach § 55 Abs. 5 Satz 1 Nr. 4 TKG muss im Sinne einer Zuteilungsvoraus-
setzung auch sichergestellt sein, dass die Frequenzen durch den Antragsteller einer
effizienten und störungsfreien Nutzung zugeführt werden. Hierzu hat jeder Antragstel-
ler in Form eines Frequenznutzungskonzeptes darzulegen, wie er eine effiziente Fre-
quenznutzung sicherstellen will. Das Frequenznutzungskonzept muss schlüssig und
nachvollziehbar sein und insbesondere Aussagen zur technischen Planung in Bezug
auf das konkrete Geschäftsmodell und Dienstekonzept enthalten.
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264 Zur Erfüllung der fachlichen und sachlichen Mindestvoraussetzungen für die Zulas-
sung zum Versteigerungsverfahren im Sinne des § 61 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 TKG hat
ein Antragsteller darzulegen und nachzuweisen (vgl. hierzu im Einzelnen Anlage 1),
- dass er die gesetzlichen Zuteilungsvoraussetzungen im Sinne des § 55 Abs. 4
und 5 TKG erfüllt,
- dass er eine effiziente und störungsfreie Frequenznutzung sicherstellt, § 55
Abs. 5 Satz 1 Nr. 4 TKG,
- dass ihm die finanziellen Mittel für die Ersteigerung der Frequenzen zur Verfü-
gung stehen,
- dass er eine ernsthafte Bietabsicht besitzt und
- wie die Beteiligungsstruktur und die Eigentumsverhältnisse in seinem Unterneh-
men ausgestaltet sind.
265 Um dem Informationsbedürfnis der Allgemeinheit Rechnung zu tragen und insbeson-
dere den Auktionsteilnehmern Transparenz zu verschaffen, wird die Bundesnetz-
agentur die zum Versteigerungsverfahren zugelassenen Bieter sowie die späteren
Zuschlagsentscheidungen öffentlich bekannt geben.
Zu III.1.4 Individueller Mindestfrequenzbedarf
266 Ein Antragsteller ist berechtigt, einen individuellen Mindestbedarf an Frequenzen gel-
tend zu machen, den er für das jeweilige Geschäftsmodell aus frequenzökonomi-
schen und betriebswirtschaftlichen Gründen als absolute Minimalausstattung an Fre-
quenzen ansieht (sog. essenzielle Mindestausstattung).
267 In Punkt III.3.1 hat die Kammer entschieden, dass keine Grundausstattung an Fre-
quenzen festgelegt wird. Sofern ein Bieter jedoch einen individuell höheren Mindest-
frequenzbedarf für sein Geschäftsmodell hat, der größer als die kleinste hier zur Ver-
gabe stehende Einheit von 2 x 5 MHz (gepaart) ist, kann er in seinem Antrag eine es-
senzielle Mindestausstattung über das gesamte zur Vergabe stehende Frequenz-
spektrum – nicht aber für einzelne Frequenzbereiche – anmelden. Die essenzielle
Mindestausstattung ist schlüssig und nachvollziehbar im Frequenznutzungskonzept
darzulegen. Die Kammer prüft im Rahmen des vorzulegenden Frequenznutzungs-
konzepts die Angaben des jeweiligen Antragstellers zu der essenziellen Mindestaus-
stattung. Die Festsetzung der essenziellen Mindestausstattung eines Antragstellers
erfolgt im Zulassungsbescheid.
268 Sofern eine essenzielle Mindestausstattung festgesetzt wurde, erhält der Bieter bei
Auktionsende für Frequenzblöcke, für die er das Höchstgebot hält, nur dann den Zu-
schlag, wenn diese in der Summe mindestens der festgesetzten essenziellen Min-
destausstattung entsprechen (vgl. hierzu Punkte IV.3.7 und IV.3.17). Auf diese Weise
wird sichergestellt, dass ein Bieter nicht weniger als den Mindestfrequenzbedarf er-
hält, um das jeweilige Geschäftsmodell zu realisieren.
269 Wird eine essenzielle Mindestausstattung geltend gemacht und in der Zulassung zum
Versteigerungsverfahren dem Bieter zugestanden, hat dies Auswirkungen auf die
auszuübende Mindestaktivität des Bieters: Ein Bieter scheidet aus dem gesamten
Versteigerungsverfahren aus, wenn er nicht mindestens im Umfang seiner zugestan-
denen essenziellen Mindestausstattung bietet (vgl. hierzu Punkte IV.3.9 und IV.3.15).
270 Die Begrenzung der essenziellen Mindestausstattung im Voraus hält die Kammer für
nicht erforderlich. Mit den hier zur Vergabe stehenden Frequenzen können die unter-
schiedlichsten Telekommunikationsdienste angeboten werden, so dass eine für alle
denkbaren Geschäftsmodelle einheitliche Mindestfrequenzmenge oberhalb der
kleinsten Vergabeeinheit von 2 x 5 MHz (gepaart) nicht abstrakt festgelegt werden
kann. Die Kammer versteht unter einer essenziellen Mindestausstattung die für einen
technisch und kommerziell tragfähigen Netzbetrieb unabdingbar notwendige Fre-
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quenzausstattung. Eine essenzielle Mindestausstattung ist schlüssig und nachvoll-
ziehbar im Frequenznutzungskonzept (vgl. hierzu Anlage 1) darzulegen.
Zu III.1.5 Zulassungsbescheid
271 Für die Zulassung zum Auktionsverfahren bedarf es einer besonderen Entscheidung
der Präsidentenkammer gemäß § 132 Abs. 3 i. V. m. § 55 Abs. 10, 61 Abs. 4
Satz 4 TKG (Zulassungsbescheid).
272 Mit dem Zulassungsbescheid wird das Vorliegen der nach § 61 Abs. 3 Satz 2
Nr. 1 TKG festgelegten und der nach § 55 Abs. 5 TKG bestehenden Voraussetzun-
gen für die Zulassung zur Teilnahme an der Auktion festgestellt, der Umfang der es-
senziellen Mindestausstattung und die Anzahl der Bietberechtigungen (in Lot Ratings)
festgelegt (vgl. hierzu Punkt IV.3.8). Die Festlegungen im Zulassungsbescheid sind
für die Auktion verbindlich. Die Festlegungen zum Umfang der essenziellen Mindest-
ausstattung sowie die jeweiligen maximalen Bietberechtigungen werden in der Aukti-
ons-Software für den Bieter voreingestellt. Bietberechtigungen werden nur zugestan-
den, wenn der Antragsteller im Rahmen des Zulassungsantrages schlüssig und
nachvollziehbar darlegt, dass er die beantragten Frequenzen auf der Grundlage sei-
nes Geschäftsmodells effizient nutzen wird.
Zu III.1.6 Eröffnung des Zulassungsverfahrens
273 Das Zulassungsverfahren ist mit der Veröffentlichung dieser Entscheidung auf der In-
ternetseite der Bundesnetzagentur eröffnet. Eine Veröffentlichung der Entscheidung
im Amtsblatt der Bundesnetzagentur wird ebenfalls erfolgen. Das Zulassungsverfah-
ren geht der Auktion voraus. Im Zulassungsverfahren wird das Vorliegen der gesetzli-
chen Voraussetzungen für die Zulassung zur Teilnahme an der Auktion festgestellt
(vgl. Anlage 1). Über die Zulassung zur Auktion entscheidet die Präsidentenkammer
gemäß § 132 Abs. 3 i. V. m. § 55 Abs. 10, 61 Abs. 4 Satz 4 TKG.
274 Mit Veröffentlichung dieser Entscheidung können bis zum [#Datum einfügen#] Anträ-
ge auf Zulassung zur Auktion gestellt werden. Der Antrag auf Zulassung zur Auktion
ist bis zum [#Datum einfügen#], 15.00 Uhr einzureichen.
275 Ein Antragsteller hat in seinem Antrag zu erklären, dass er mit der öffentlichen Be-
kanntgabe seiner Zulassung zur Auktion sowie mit der Veröffentlichung einer eventu-
ellen Zuschlagsentscheidung an ihn einverstanden ist.
Zu III.2 Bestimmung der Frequenznutzung, für die die zu vergebenden Frequen-
zen unter Beachtung des Frequenzplanes verwendet werden dürfen,
§ 61 Abs. 3 Satz 2 Nr. 2 TKG
Zu III.2.1 Verwendungszweck der Frequenzen
276 Die Frequenznutzung, für die die zu vergebenden Frequenzen unter Beachtung des
Frequenzplanes verwendet werden dürfen, ist der drahtlose Netzzugang. Der drahtlo-
se Netzzugang wird im Allgemeinen Teil des Frequenzplans definiert als: „Diese Fre-
quenznutzung dient der Anbindung von Endgeräten an Funknetze über ortsfeste Sta-
tionen. Hierbei werden in der Regel Telekommunikationsdienste angeboten.“ Mit die-
ser Festlegung können die Frequenzen im Rahmen des im Frequenzplan mit "draht-
loser Netzzugang zum Angebot von Telekommunikationsdiensten" angegebenen
Nutzungszwecks ohne Einschränkung technologie- und diensteneutral verwendet
werden. Die Frequenzen können neben der drahtlosen Anbindung von Teilnehmern
auch für Infrastrukturanbindungen oder andere Anwendungen z. B. für betriebsinterne
Netze verwendet werden. Damit ist die Nutzung der Frequenzen auch für andere An-
wendungen möglich, soweit die Versorgungsverpflichtung nach den Punkt III.4.0 er-
füllt wird.
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Bonn, 29. Oktober 2014
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
20 2014 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 3525
277 Die Frequenzen in den Bereichen 900 MHz und 1800 MHz sind im Frequenzplan für
den drahtlosen Netzzugang zum Angebot von Telekommunikationsdiensten gewid-
met.
278 Die Frequenzen in den Bereichen 700 MHz und 1,5 GHz sollen ebenfalls für den
drahtlosen Netzzugang zum Angebot von Telekommunikationsdiensten gewidmet
werden. Hinsichtlich des Frequenzbereiches 1,5 GHz liegt bereits eine Zuweisung für
den Mobilfunkdienst auf Ebene der Frequenzverordnung vor. Eine entsprechende
Widmung für den drahtlosen Netzzugang zum Angebot von Telekommunikations-
diensten im Frequenzplan ist noch erforderlich. Für den 700-MHz-Bereich sind so-
wohl die Frequenzverordnung als auch der Frequenzplan zu ändern. Die Zuteilung
der Frequenzen im 700-MHz-Bereich setzt die Zuweisung für den Mobilfunkdienst
und Widmung für den drahtlosen Netzzugang voraus.
Zu III.2.2 Bundesweite Nutzungsmöglichkeit
279 Die Frequenzen in den Frequenzbereichen 700 MHz, 900 MHz, 1800 MHz und
1,5 GHz stehen für eine bundesweite Nutzungsmöglichkeit zur Verfügung.
280 Eine bundesweite Zuteilung dieser Frequenzen für den drahtlosen Netzzugang er-
möglicht es, dass Netze für innovative mobile Breitbandangebote auch in der Fläche
aufgebaut werden können. Überdies kann dem Regulierungsziel einer effizienten und
störungsfreien Frequenznutzung im Sinne der § 52 TKG und § 2 Abs. 2 Nr. 7 TKG
durch eine bundesweite Zuteilung dieser Frequenzen bestmöglich Rechnung getra-
gen werden, da bei einer bundesweiten Zuteilung der Frequenzen ein geringerer Ko-
ordinierungsaufwand erforderlich ist als bei einer regionalen bzw. lokalen Zuteilung
der Frequenzen.
281 Die Kammer weist in diesem Zusammenhang darauf hin, dass die Frequenzen im Be-
reich 700 MHz zwar für eine bundesweite Nutzung zugeteilt werden, die Nutzbarkeit
aber zunächst aufgrund der Umstellungsphase des terrestrischen Rundfunks (von
DVB-T auf DVB-T2) regional beschränkt sein kann. Die Bundesnetzagentur entwi-
ckelt in enger Abstimmung mit den Ländern und Bedarfsträgern in einem iterativen
Prozess einen (in- und ausländisch) frequenztechnisch koordinierten Umstellungs-
plan, der sowohl eine Nutzbarkeit der 700-MHz-Frequenzen für mobiles Breitband
ermöglicht als auch dem DVB-T2-Bedarfskonzept der Länder in vollem Umfang
Rechnung trägt. Dabei setzt sich die Bundesnetzagentur im Rahmen der etablierten
zwischenstaatlichen Gruppen WEDDIP und NEDDIF und bilateralen Verhandlungen
dafür ein, die Nutzungsbedingungen für den mobilen Breitbandzugang in Deutschland
mit den Nachbarstaaten schnellstmöglich zu optimieren und abzustimmen.
282 Eine bundesweite Vergabe des gesamten Spektrums für den drahtlosen Netzzugang
steht im Einklang mit der bisherigen Vergabepraxis der Präsidentenkammer (Konsis-
tenzgebot). In den Frequenzbereichen 900 MHz und 1800 MHz hat sich gezeigt, dass
die Versorgung der Endkunden am effizientesten durch bundesweite Anbieter sicher-
gestellt werden kann. Dementsprechend sind auch die bisher in diesen Bereichen
vorgenommenen Zuteilungen bundesweit erfolgt. Die Kammer wird daher auch die
nunmehr zur Vergabe stehenden Frequenzen insgesamt für bundesweite Zuteilungen
vorsehen. Auch die hier zur Vergabe stehenden 700-MHz-Frequenzen sind zudem
aufgrund der frequenztechnischen Nutzungsbestimmungen und der besonders güns-
tigen Ausbreitungseigenschaften für eine bundesweite Zuteilung prädestiniert.
Zu III.3 Grundausstattung an Frequenzen und Beschränkung der Bietrechte,
§§ 61 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 TKG, 61 Abs. 4 i. V. m. § 61 Abs. 2 Satz 1 TKG
Zu III.3.1 Grundausstattung
283 Eine Grundausstattung an Frequenzen wird nicht festgelegt. Gemäß § 61 Abs. 3
Satz 2 Nr. 3 TKG bestimmt die Kammer vor Durchführung eines Vergabeverfahrens
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3526 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 20 2014
die für die Aufnahme des Telekommunikationsdienstes notwendige Grundausstattung
an Frequenzen, sofern dies erforderlich ist.
284 Die Festlegung einer notwendigen Grundausstattung an Frequenzen ist in diesem
Fall nicht erforderlich. Mit den hier zur Vergabe stehenden Frequenzen können die
unterschiedlichsten Telekommunikationsdienste angeboten werden, so dass eine für
alle denkbaren Geschäftsmodelle einheitliche Mindestfrequenzmenge oberhalb der
kleinsten Vergabeeinheit von 5 MHz nicht abstrakt festgelegt werden kann.
285 Die hier zur Vergabe stehenden Frequenzen werden für den drahtlosen Netzzugang
zum Angebot von Telekommunikationsdiensten bereitgestellt. Damit ist eine Vielzahl
unterschiedlicher Geschäftsmodelle realisierbar, so dass eine einheitliche Grundaus-
stattung an Frequenzen nicht festgelegt werden kann. Darüber hinaus kann ein Bie-
ter, der einen individuell höheren Bedarf für die notwendige Grundausstattung an
Frequenzen als die kleinste hier zur Vergabe stehende Einheit von 5 MHz für sein
Geschäftsmodell hat, diesen als essenzielle Mindestausstattung anmelden. In der
Auktion wird sichergestellt, dass ein Bieter nur dann den Zuschlag für Frequenzpake-
te erhält, wenn die Anzahl der ersteigerten Frequenzpakete in der Summe mindes-
tens der festgesetzten essenziellen Mindestausstattung entspricht (vgl. hierzu Punkt
III.1.4). Damit kann sichergestellt werden, dass Bieter nicht weniger als das selbst
bestimmte Mindestspektrum erhalten und damit nicht davon abhängig sind, nach der
Auktion – z. B. im Wege der Übertragung – weiteres Spektrum zu erlangen, um ihren
beabsichtigten Telekommunikationsdienst aufnehmen zu können.
286 Darüber hinaus ist die Kammer der Auffassung, dass mit dem Verzicht auf eine Fest-
legung einer Grundausstattung den Bietern die größtmögliche Flexibilität in der Aukti-
on gewährleistet werden kann.
Zu III.3.2 Beschränkung der Bietrechte
287 Eine Begrenzung der ersteigerbaren Spektrumsmenge je Bieter („Spektrumskappe“)
für die Frequenzbereiche 700 MHz, 1800 MHz und 1,5 GHz wird nicht vorgenommen.
Hierbei ist die Kammer im Wesentlichen von folgenden Überlegungen ausgegangen:
288 Die Kammer ist zwar der Ansicht, dass eine Begrenzung der Bietrechte pro Bieter
grundsätzlich geeignet sein könnte, potenziellen Interessenten den Markteintritt zu er-
leichtern. Die Kammer geht jedoch davon aus, dass das zu vergebende Spektrum in
den Bereichen 700 MHz, 900 MHz, 1800 MHz und 1,5 GHz im Umfang von ca.
260 MHz hinreichend Raum für die Möglichkeit des Spektrumserwerbs bietet. Die
Festlegung einer generellen Spektrumskappe, um Neueinsteigern den Spektrumser-
werb zu erleichtern, erachtet die Kammer nicht für notwendig. Darüber hinaus wird
auch die Wahrscheinlichkeit von strategischem Bietverhalten angesichts der Spekt-
rumsmenge als gering angesehen (Nachfragereduzierungseffekt im Rahmen des
Bietwettbewerbs).
289 In Anbetracht der vielseitigen Möglichkeiten zur Verwendung des Spektrums und der
unterschiedlichen geschäftlichen Strategien und des Umfangs des in diesen Berei-
chen verfügbaren Spektrums bedarf es aus Sicht der Kammer keiner Begrenzung des
ersteigerbaren Spektrums.
290 Für den Frequenzbereich 900 MHz werden die Bietrechte auf eine Frequenzausstat-
tung von höchstens 2 x 15 MHz (gepaart) beschränkt. Bei der Bemessung der Spekt-
rumskappe legt die Kammer folgende Erwägungen zugrunde:
291 Zur Gewährleistung des Infrastrukturauftrages nach Art. 87 f GG und zur Sicherstel-
lung der Regulierungsziele nach § 2 TKG ist es geboten, die Bietrechte im Bereich
900 MHz zu beschränken.
292 Die Kammer ist der Auffassung, dass die Frequenzen im Bereich 900 MHz gesondert
zu betrachten und daher für diese im Hinblick auf den chancengleichen Zugang be-
sondere Vorkehrungen zu treffen sind. Hierfür ist die Festlegung einer Spektrums-
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