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Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Amtsblätter bis 2018“
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In der bisherigen Praxis anderer nationaler Regulierungsbehörden ist diese Argumentation wei-
ter aufgefächert worden. Anders als im Festnetzbereich, in dem die Anschlusskosten von den
Anschlussinhabern getragen würden, würden im Mobilfunkbereich die Anschlusskosten in die
Terminierungsentgelte eingerechnet werden. Ein Festnetzanschlussinhaber zahle deshalb, rufe
er einen Mobilfunkanschluss an, doppelte Anschlussgebühren. Zudem würden, weil die Mobil-
funkterminierungsentgelte wesentlich höher seien als die Festnetzterminierungsentgelte, Fest-
netzbetreiber in gewissem Ausmaß in ihrer Fähigkeit eingeschränkt, Verbindungen zu Mobil-
funkanschlüssen in flat-tarifierte Komplettangebote aufzunehmen. Soweit die Netzbetreiber zö-
gerten, aufgrund der drohenden Auszahlungen an Wettbewerber die Tarife für Fest-
netz→Mobilfunk-Verbindungen zu senken, würde sie der Wettbewerb auf den Endkundenmärk-
ten dazu zwingen. Im Übrigen sei es durchaus vorteilhaft, wenn der Anbieter der Mobilfunkter-
minierungsleistung die Differenz zwischen LRIC- und KeL-Entgelten nicht auf dem monopolis-
tisch strukturierten Terminierungsmarkt, auf dem die Gefahr überhöhter Preise bestehe, geltend
machen könne, sondern diese Differenz auf dem wettbewerblich organisierten und kontrollierten
Endkundenmarkt einholen müsse. Es sei aus den vorgenannten Gründen wünschenswert, dass
die absoluten Asymmetrien zwischen Mobilfunk- und Festnetzterminierungsentgelten verringert
würden. Letzteres werde besser mittels einer LRIC- als einer KeL-Preisobergrenze erreicht,
vgl. etwa GEREK, Stellungnahme BoR(12)23 vom 26.03.2012, S. 13f., und Kommission,
Empfehlung C(2013) 3954 vom 27.06.2013, Erwägungsgrund 60.
Das GEREK hat ferner betont, der Zustellungsdienst beruhe auf Gegenseitigkeit und treffe damit
auf eine Externalität. KeL-Preise für Terminierungsleistungen entsprächen nicht dem Grenznut-
zen. KeL-Preise wirkten dem mit der Externalität verbundenen Marktversagen nicht entgegen
und zielten auch nicht darauf ab, die resultierenden Effizienzverluste und Wettbewerbsauswir-
kungen zu minimieren. Aus theoretischer Sicht gebe es keinen Grund, warum niedrigere Mobil-
funk-Zustellungsentgelte auf einem vom Wettbewerb bestimmten Markt nicht zu niedrigeren
Preisen für Anrufe in andere Netze führen sollten,
siehe Kommission, Empfehlung C(2013) 3954 vom 27.06.2013, Erwägungsgründe 54ff.
In diesen Gesamtzusammenhang gehört des Weiteren die Erwägung, im Fall einer KeL-
Preisobergrenze seien dritte Netzbetreiber beim Angebot pauschal tarifierter Verbindungen zu
einem netzfremden Mobilfunkanschluss gegenüber den entsprechenden Angeboten des integ-
rierten Mobilfunk- und Festnetzbetreibers, in dessen Netz der Anschluss geschaltet sei, benach-
teiligt. Letzterer könne über seine (On-net-) Pauschalentgelte die (weitgehende) Deckung der
Gemeinkosten sicherstellen. In dem Fall, dass die der Pauschalkalkulation zugrunde gelegte
durchschnittliche Anzahl an Verbindungsminuten überschritten werde, beschränke sich damit
das Kostenrisiko des Anschlussanbieters darauf, dass er keine Deckungsbeiträge zu seinen –
von einer LRIC-Preisobergrenze approximierten – Grenzkosten erhalte. Das entsprechende
Kostenrisiko anderer Netzbetreiber sei dagegen viel höher, weil diese bei Überschreitung der
der eigenen Pauschalkalkulation zugrunde liegenden durchschnittlichen Anzahl an Verbin-
dungsminuten keine Deckungsbeiträge zu auszuzahlenden KeL-Terminierungsentgelten erhiel-
ten. Diese Ungleichheit könne durch eine LRIC-Berechnung der Terminierungsentgelte einge-
ebnet werden, weil in diesem Fall auch der dritte Netzbetreiber bei Überschreitung der kalkulier-
ten Minuten nur eine Nicht-Deckung von auszuzahlenden LRIC-Entgelten befürchten müsse,
so nun auch das GEREK, vgl. Kommission, Empfehlung C(2013) 3954 vom 27.06.2013,
Erwägungsgrund 59.
Die vorstehend aufgeführten Argumente haben einen gemeinsamen Grundtenor: Unter wohl-
fahrtsökonomischen Gesichtspunkten seien die bisherigen Marktergebnisse nicht optimal. Zum
einen verließe zuviel Kapital den Festnetzsektor, und zum anderen erzeuge das bisherige Wett-
bewerbsverhalten der Festnetzbetreiber nicht die erwünschten Wettbewerbsergebnisse in Form
günstigerer und möglichst pauschal tarifierter Festnetz→Mobilfunk-Verbindungen. Beiden Prob-
lemen könne nur durch eine LRIC-Regulierung der Terminierungsentgelte abgeholfen werden.
Nach Auffassung der Beschlusskammer kann indes eine solche bessere Eignung der LRIC-
Regulierung gegenüber der KeL-Regulierung jedenfalls für die deutschen Verhältnisse nicht
nachgewiesen werden.
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3.6.5.1.3.1.2.1.1 Kapitalabfluss
Dies gilt einmal mit Blick auf die Ansicht, KeL-regulierte Entgelte führten zu einem unerwünsch-
ten und per LRIC-Regulierung abstellbaren Kapitalabfluss aus dem Festnetzsektor. Der Um-
stand allein, dass Kapital von dem Festnetz- in den Mobilfunksektor wechselt, ist nicht per se
schädlich. Einwände ließen sich allenfalls erheben, wenn dem geleisteten Kapital keine entspre-
chende Gegenleistung gegenüberstünde oder aber – aus überlegener Einsicht – feststünde,
dass die Faktorproduktivität des Kapitals im Festnetzsektor höher wäre als im Mobilfunksektor.
Soweit das Äquivalenzinteresse zwischen Leistung und Gegenleistung betroffen ist, kann auf die
oben unter Ziffer 3.6.5.1.3.1.1.3 angestellten Erwägungen zur Abbildung der Stückkosten durch
die KeL-Entgelte verwiesen werden. Danach erscheint es nicht unbillig, wenn ein Mobilfunknetz-
betreiber Entgelte in KeL-Höhe von seinen Vorleistungsnachfragern verlangt.
Hieran ändert zum einen der Umstand nichts, dass dadurch angeblich Anschlusskosten des
Mobilfunks auf Festnetzendkunden überwälzt würden. Denn tatsächlich trägt der Mobilfunkteil-
nehmer die seinem Anschluss zurechenbaren Kosten – wie etwa die Kosten der SIM-Karte oder
des Endkunden-Marketings – selbst. In den KeL-regulierten Terminierungsentgelten finden die-
se Kosten keine Berücksichtigung.
Zum anderen ist nicht ersichtlich, weshalb bei der Bemessung des beim Nachfrager anzutref-
fenden Grenznutzens der Terminierungsleistung der bei Dritten – also namentlich dem Angeru-
fenen – ebenfalls entstehende Grenznutzen als Minus in Anschlag gebracht werden müsste. Der
(subjektive) Wert einer Leistung vermindert sich nicht zwangsläufig dadurch, dass auch Dritte
einen Nutzen aus der Leistung ziehen.
Darüber hinaus ist die KeL-Regulierung nach inzwischen vierzehnjähriger Praxis auch hinrei-
chend genau ausgebildet und strukturiert, um sicherzustellen, dass keine übermäßigen Kosten
zu Lasten der Nachfrager anerkannt werden. Zudem ist mit der zwischenzeitlichen Senkung der
absoluten Entgelthöhen im Terminierungsbereich die Fehlertoleranz gegenüber relativen Abwei-
chungen gestiegen, d.h. eine 1%-ige Abweichung vom eigentlich richtigen Wert hat nicht die
negativen Auswirkungen, die sie bei höheren absoluten Entgelthöhen hätte. Auch wenn durch-
aus anzuerkennen ist, dass eine Teilverlagerung der Entgeltkontrolle in einen wettbewerblich
strukturierten Bereich gewisse Verbesserungen bei der Preisüberwachung mit sich bringen
könnte, vermag der letztgenannte Umstand für sich allein nicht den Schluss zu rechtfertigen,
dass die KeL-Regulierung durch eine LRIC-Regulierung ersetzt werden sollte.
Was dagegen die höhere Faktorproduktivität des Kapitals im Festnetzsektor anbelangt, so las-
sen sich die in der Terminierungsempfehlung hierfür angeführten Beispiele jedenfalls für
Deutschland nicht bestätigen. So ist keine ineffizient geringe Nutzung des Festnetzes zu beo-
bachten. Vielmehr liegen die hiesigen Verbindungsanteile über dem europäischen Durchschnitt.
Ferner ist nicht ersichtlich, dass für Mobilfunkterminierungen zu zahlende KeL-Entgelte eine
signifikante Beeinträchtigung des Glasfaserausbaus oder eine fehlende Erstellung von NGN-
Netzwerken und von gebündelten bzw. konvergenten Diensten zu verantworten hätten. So wer-
den in einschlägigen Studien als den Glasfaserausbau hemmende Faktoren nicht zu hohe Kapi-
talabflüsse in den Mobilfunkbereich, sondern vielmehr die jeweils tendenziell zu geringe Höhe
der Zahlungsbereitschaft der Endkunden, der Liquidität des Kapitalmarkts und der von den An-
teilseignern erwarteten Amortisationsdauern genannt,
siehe etwa Büllingen/Stamm/Stett/Hillebrand, Analyse der Kabelbranche und ihrer Migrati-
onsstrategien auf dem Weg in die NGA-Welt, WIK-Diskussionsbeitrag Nr. 365, Februar
2012.
Darüber hinaus ist zu konstatieren, dass bereits in der Vergangenheit im Rahmen eines einheit-
lichen Regulierungsmaßstabs sowohl die Mobilfunk- als auch die Festnetzterminierungsentgelte
gleichermaßen nach dem KeL-Maßstab festgesetzt worden sind. Die gleichwohl resultierenden
Unterschiede bei den jeweiligen Stückkosten waren Ausdruck der differierenden Investitionsbe-
darfe für die Erbringung von Terminierungsleistungen in den jeweiligen Netzen. Im Übrigen ist
festzustellen, dass entgegen dem Vortrag der Kommission die relativen Unterschiede zwischen
den Mobilfunk- und den Festnetzterminierungsentgelten auch bei Anwendung eines LRIC-
Maßstabs nicht zwangsläufig eingeebnet werden. So sind die Mobilfunkterminierungsentgelte
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häufig um mehrere Faktoren höher als die Festnetzterminierungsentgelte. In Frankreich etwa,
wo ein LRIC-Maßstab verwendet wird, beliefen sich zum 01.01.2013 die Festnetzterminierungs-
entgelte auf 0,08 Cent/Min. und die Mobilfunkterminierungsentgelte auf 0,8 Cent/Min.,
vergleiche einerseits GEREK, FTR Benchmark (as of January 2013), Internal Report
BoR(13) 57, S. 12, und andererseits GEREK, MTR Benchmark (as of January 2013), In-
ternal Report BoR(13) 58, S. 12.
Eine LRIC-Preisobergrenze ist derart nicht besser geeignet als eine KeL-Preisobergrenze, un-
erwünschte Kapitalabflüsse aus dem Festnetzsektor zu unterbinden.
3.6.5.1.3.1.2.1.2 Wettbewerbsverhalten der Festnetzbetreiber
Eine LRIC-Preisobergrenze ist allerdings auch nicht besser als eine KeL-Preisobergrenze ge-
eignet, das Wettbewerbsverhalten der Festnetzbetreiber so zu steuern, dass als wohlfahrtsma-
ximierend angesehene Wettbewerbsergebnisse erzielt werden. Nach Auffassung der Be-
schlusskammer lässt sich nicht nachweisen, dass bei einer LRIC-Preisobergrenze vermehrt
(günstige) Pauschaltarife für Festnetz→Mobilfunk-Verbindungsleistungen angeboten würden,
die bei einer KeL-Regulierung so nicht angeboten würden.
Damit ist indes auch nicht belegbar, dass eine LRIC-Regulierung zur Beseitigung eines aus ei-
ner Externalität resultierenden Marktversagens beitragen würde. Insbesondere das GEREK hat-
te vorgetragen, eine an den Grenzkosten orientierte Entgeltfestlegung könnte zu einer Internali-
sierung von positiven externen Effekten führen. Nach dieser Vorstellung soll ein vermindertes
Terminierungsentgelt zu verminderten Kosten des Anrufers und in der Folge zu einer Erhöhung
der Anzahl von Anrufen führen. Mehr Anrufe mehrten den Nutzen des Angerufenen. Diese posi-
tiven Wirkungen blieben im Entscheidungskalkül des Terminierungsanbieters unberücksichtigt,
wenn dieser allein den Terminierungsnachfrager zur Kostendeckung heranziehen wolle.
Zwar liegt es auf den ersten Blick durchaus nahe, dass eine LRIC-Regulierung von Mobilfunk-
terminierungsentgelten Pauschalisierungsrisiken im Endkundenbereich in gewissem Maße sen-
ken (und damit vermehrt Pauschalangebote hervorrufen) könnte. Nicht zu verkennen ist, dass
im Zuge von Pauschalierungsberechnungen unterlaufene Prognosefehler desto kritischer sind,
je höher die dadurch bedingten Kosten sind. Allerdings erscheint fraglich, ob daraus auch ein
zwingender Vorteil der LRIC-Regulierung gegenüber einer KeL-Regulierung folgt. Denn zum
einen werden sich die Netzbetreiber bei solchen Pauschalierungen ohnehin „von oben“ an den
letztendlichen Preis herantasten können. Wenn sich nach einer gewissen Zeit erwiesen hat,
dass ein verlangter Pauschalpreis die Kosten der durchschnittlich telefonierten Minutenmengen
gut abdeckt, kann der Preis gesenkt werden. Zum anderen erscheint es durchaus möglich – und
ist auch in aktuellen Angeboten zu entdecken –, dass mit dem Instrument von Inklusiv- oder
Kontingentminuten gearbeitet wird. In beiden Fällen lässt sich das Pauschalierungsrisiko mini-
mieren. Es ist deshalb nicht ersichtlich, weshalb gerade eine LRIC-Preisobergrenze den gegen-
über einer KeL-Preisobergrenze entscheidenden Unterschied bei der Risikobewertung hervorru-
fen sollte.
Selbst wenn jedoch die aufgezeigten Pauschalierungsrisiken als wesentliches Hemmnis ange-
sehen und deshalb ein Schwenk der Vorleistungsregulierung auf den LRIC-Maßstab erfolgen
sollte, wäre damit noch keineswegs sichergestellt, dass sich die Festnetzendkunden in der Fol-
ge auch wesentlich günstigeren Pauschalangeboten gegenüber sehen würden. Aus Sicht der
Beschlusskammer scheint nämlich für die (bislang größtenteils fehlende) Bereitschaft der Fest-
netzbetreiber, ihren Endkunden günstige Pauschaltarife für Festnetz→Mobilfunk-
Verbindungsleistungen anzubieten, nicht die Frage einer KeL- oder LRIC-Regulierung im Vor-
leistungsbereich, sondern vielmehr das Wettbewerbsgeschehen auf den Endkundenmärkten
selbst ursächlich zu sein. Seit Jahren verengen sich Kundenwahrnehmung und Werbetätigkeit
im Festnetzbereich auf die Anschlussbandbreite und den Preis, der für das Komplettangebot
aus Anschluss mit Doppelflat für Festnetztelefonie und Internetverbindungen zu zahlen ist (siehe
dazu oben, Ziffer 3.6.5.1.1.2). Die Preise der anderen Angebotskomponenten – wie etwa der
Festnetz→Mobilfunk-Verbindungen – erfahren dagegen weitaus weniger Aufmerksamkeit. In der
Folge haben die Festnetzbetreiber die Ersparnisse aus den vergangenen Senkungen der Mobil-
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funkterminierungsentgelte an die Endkunden ganz überwiegend nicht im Wege niedrigerer Fest-
netz→Mobilfunk-Entgelte, sondern vielmehr in Form günstigerer Bündelpreise weitergegeben.
Dieses Wettbewerbsmuster hat sich tief in den Bewusstsein der Endkunden eingegraben.
In der Prognose erscheint es der Beschlusskammer wenig wahrscheinlich, dass sich allein auf-
grund der entgeltlichen Differenz zwischen einem KeL-Ergebnis und einem LRIC-Ergebnis die-
ses Muster auflösen würde. Wahrscheinlicher wäre vielmehr, dass sich eine Weitergabe niedri-
gerer Entgelte in Form von Pauschalierungen entweder bereits bei einem KeL-Niveau einstellen
würde (dessen absolute Höhe künftig niedriger als heute sein dürfte) oder aber sie sich auch bei
einem LRIC-Niveau gar nicht erst materialisieren würde. Im letztgenannten Fall würden die Er-
sparnisse der Festnetzbetreiber weiterhin in den lebhaften geführten Wettbewerb um den güns-
tigsten Paketpreis für das Angebot von Festnetzanschluss plus Festnetz- und Internet-Flat flie-
ßen.
Aus den betrachteten Gesichtspunkten lässt sich daher ebenfalls nicht ableiten, dass eine LRIC-
Preisobergrenze besser als eine KeL-Preisobergrenze geeignet wäre, das als erwünscht ange-
sehene Angebot vermehrt pauschaltarifierter Entgelte – und damit auch eine Erhöhung der An-
zahl aus dem Festnetz ins Mobilfunknetz getätigter Anrufe – hervorzurufen.
Im Übrigen wäre dann, träte man gleichwohl dem Ziel einer LRIC-Preisobergrenze näher, ge-
sondert die Frage einer Vereinbarkeit dieser Grenze mit den Vorgaben des § 28 Abs. 2 Nr. 1
TKG zu klären. Nach dieser Vorschrift wird ein Missbrauch beträchtlicher Marktmacht vermutet,
wenn das Entgelt der betreffenden Leistung deren langfristige zusätzliche Kosten einschließlich
einer angemessenen Verzinsung des eingesetzten Kapitals nicht deckt. In der bisherigen Praxis
zu § 28 Abs. 2 Nr. 1 TKG sind (ebenso wie im Fall des § 31 TKG a.F., siehe dazu Ziffer
3.6.5.1.3.1.1.3) die langfristigen Zusatzkosten – soweit es die leistungsmengeninduzierten Ge-
meinkosten anbelangt – anhand eines breiteren Inkrements ermittelt und damit insgesamt we-
sentlich höher angesetzt worden, als dies bei einer LRIC-Preisobergrenze der Fall wäre. Da
indes die bisherige Praxis der Inkrement-Bildung gerichtlich nicht beanstandet worden und § 28
dementsprechend ausgelegt worden ist,
siehe etwa VG Köln, Urteil 21 K 568/08 vom 04.04.2011, vgl. ferner BVerwG, Urteil 6 C
18/09 vom 20.10.2010,
könnte prima facie davon ausgegangen werden, dass eine LRIC-Preisobergrenze den Dumping-
Tatbestand des § 28 Abs. 2 Nr. 1 TKG erfüllen würde und damit die Voraussetzungen einer
sachlichen Rechtfertigung zu prüfen wären. Im vorliegenden Zusammenhang muss die aufge-
worfene Frage allerdings nicht endgültig entschieden werden.
Es bleibt festzuhalten, dass eine LRIC-Preisobergrenze nicht besser geeignet ist als eine KeL-
Preisobergrenze, das Wettbewerbsverhalten der Festnetzbetreiber so zu steuern, dass als wohl-
fahrtsmaximierend angesehene Wettbewerbsergebnisse erzielt werden.
3.6.5.1.3.1.2.2 Mobilfunknetzbereich
Eine LRIC-Preisobergrenze ist ebenfalls nicht besser geeignet als eine KeL-Preisobergrenze,
andere Mobilfunknetzbetreiber vor unerwünschten Kapitalabflüssen zu bewahren bzw. diese zu
einer Senkung ihrer Off-net-Tarife zu bewegen.
In Ergänzung zu den bereits oben referierten Ausführungen hebt die Explanatory Note mit Blick
auf die anderen Mobilfunknetzbetreiber hervor, Terminierungsentgelte oberhalb effizienter Kos-
ten zögen höhere Off-net-Vorleistungs- und Endkundenpreise nach sich. Da kleinere Netze typi-
scherweise eine größere Anzahl an Off-net-Anrufen hätten, führe dies zu signifikanten Zahlun-
gen an ihre größeren Wettbewerber und beeinträchtige ihre Fähigkeit, mit den On-net/Off-net-
Endkundenangeboten größerer Wettbewerber zu konkurrieren. Dies könne die Netzwerkeffekte
größerer Netze verstärken und Schranken für kleinere Betreiber errichten, in den Markt einzutre-
ten bzw. in ihm zu expandieren,
vgl. Kommission, Explanatory Note accompanying the Commission Recommendation,
SEC(2009)600, S. 16.
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3.6.5.1.3.1.2.2.1 Kapitalabfluss
Die Explanatory Note betrachtet eine LRIC-Preisobergrenze u.a. deshalb als gerechtfertigt, weil
ansonsten drohende Kapitalabflüsse aus dem Bereich der kleineren Mobilfunknetzbetreiber de-
ren Wettbewerbsfähigkeit beschränken und diejenige der größeren Netzbetreibern in spürbarer
Weise verstärken würden.
Diese Annahmen lassen sich allerdings für die deutschen Verhältnisse so nicht bestätigen. Im
Gegenteil, pessimistische Annahmen gehen dahin, dass eine LRIC-Preisobergrenze die Überle-
bensfähigkeit der E-Netzbetreiber bedrohen würde,
so die Monopolkommission, Sondergutachten 61, Telekommunikation 2011: Investitions-
anreize stärken, Wettbewerb sichern, Tz. 115, 83.
Diese Annahmen muss man nicht teilen. Allerdings lässt sich durchaus die Frage stellen, wo die
Vorteile einer LRIC-Preisobergrenze liegen, wenn sich die kleineren Netzbetreiber gerade nicht
für eine solche LRIC-Regulierung, sondern vielmehr für die hergebrachte KeL-Regulierung aus-
sprechen.
Jedenfalls haben die E-Netzbetreiber in den vergangenen Jahren auch unter Geltung einer KeL-
Regulierung stetig an Marktanteilen hinzugewinnen können.
Teilnehmer-Marktanteile der Netzbetreiber
100%
6,5 7,7 8,6 10,4 12,3 12,8 12,8 13,2 14,3 15,7 16,1 17,1 17,1
90%
13,3 12,4 12,7
13,3
80% 13,6 14,8 15,2 16,6
17,5
18,8 19,9 20,7 21,3
70%
Teilnehmer-Marktanteile (NB)
60% 39,1 38,3 38,1
37,8
36,8 35,7 34,9 33,7 32,0
50% 33,7 33,0 29,9 28,8
40%
30%
20% 41,1 41,6 40,6 38,5 37,3 36,7 37,0 36,5 36,2
31,9 31,0 32,3 32,8
10%
0%
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Q3/2013
Telekom Deutschland Vodafone D2 E-Plus Telefónica Germany
Quelle: Bundesnetzagentur.
Im europäischen Vergleich verfügt Deutschland über eine der gesündesten Marktstrukturen mit
einem am Ende des zweiten Quartals 2013 geltenden Herfindahl-Hirschman-Index (HHI) von
nur 2651. Dies liegt nicht weit vom Minimum (bei vier Akteuren) von 2500 entfernt.
Marktanteilsverteilung im Mobilfunk (europäischer Vergleich)
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Quelle: EU-Kommission, Digital Agenda Scoreboard 2013, Seite 67.
Der Beschlusskammer ist deshalb nicht ersichtlich, worin mit Blick auf die relative Kapitalaus-
stattung der kleineren Netzbetreiber die wesentlichen Vorteile einer – eingriffsintensiveren –
LRIC-Preisobergrenze gegenüber einer KeL-Preisobergrenze bestehen sollten.
3.6.5.1.3.1.2.2.2 Wettbewerbsverhalten der anderen Mobilfunknetzbetreiber
Darüber hinaus ist auch die Frage zu verneinen, ob eine LRIC-Preisobergrenze besser als eine
KeL-Preisobergrenze geeignet wäre, günstigere und möglichst an die eigenen On-net-Preise
angelehnte pauschaltarifierte Off-net-Preise der anderen Mobilfunknetzbetreiber zu induzieren.
In diesem Fall ist zum einen daran zu erinnern, dass derzeit bereits nicht klar ist, welche Rolle
On-net/Off-net-Tarifdifferenzierungen im deutschen Markt noch spielen,
vgl. Ziffer 3.6.5.1.1.2.
Zum anderen lässt sich nicht nachweisen, dass es im Fall einer LRIC-Preisobergrenze auf Sei-
ten der kleineren Netzbetreiber wirklich zu signifikanten Senkungen der Off-net-Tarife kommen
würde. Zwar bestehen durchaus asymmetrische Verkehrsströme zwischen D-Netzbetreibern
und E-Netzbetreibern, die sich ungefähr in einem Verhältnis von 2:1 zu Lasten der E-
Netzbetreiber bewegen. Die relativen Auszahlungslasten der E-Netzbetreiber würden sich des-
halb im Falle einer LRIC-Regulierung auch zunächst einmal verringern. Dem gegenüberzustel-
len sind allerdings Belastungen der E-Netzbetreiber, welche ebenfalls mit einer LRIC-
Regulierung verbunden sein dürften. Denn aufgrund ihrer gegenüber den D-Netzbetreibern ge-
ringeren Skalenvorteile könnten sie bei einer LRIC-Preisobergrenze gezwungen sein, ihre ande-
ren Dienste – einschließlich der Originierungsdienste – signifikant höher zu bepreisen, um ihre
Gesamtkosten zu decken. Genau bestimmen lassen sich die Auswirkungen allerdings nicht.
Denn diese Auswirkungen hängen insbesondere ab vom künftigen Anteil des Terminierungsver-
kehrs am Gesamtverkehr und der Höhe der Kostenunterdeckung, die eine LRIC-
Preisobergrenze verursachen würde. Soweit etwa allen Netzbetreibern in gleichem relativen
Umfang durch eine LRIC-Preisobergrenze Deckungsbeitragsdefizite entstehen sollten, dürften
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alle über die gleichen Möglichkeiten verfügen, das entstehende Delta durch Umlage auf andere
Entgelte zu kompensieren. Am Ende kann jedenfalls nicht mit hinreichender Sicherheit belegt
werden, dass eine LRIC-Preisobergrenze zu verringerten Off-net-Entgelten insbesondere der
kleineren Netzbetreiber führen würde.
Insgesamt kann nicht dargelegt werden, dass eine LRIC-Preisobergrenze besser geeignet als
eine KeL-Preisobergrenze wäre, günstigere und möglichst an die eigenen On-net-Preise ange-
lehnte pauschaltarifierte Off-net-Preise der anderen Mobilfunknetzbetreiber zu induzieren.
3.6.5.1.3.1.3 Ergebnis
Eine symmetrische KeL-Preisobergrenze erfüllt das Regulierungsziel eines chancengleichen,
nachhaltigen und unverzerrten Wettbewerbs besser als die Missbrauchsgrenze. Eine weitere
Senkung des Preisniveaus auf eine LRIC-Preisobergrenze ist dagegen mit Blick auf das Wett-
bewerbsziel nicht angezeigt. Für letzteres spricht im Übrigen auch der Umstand, dass die Ver-
folgung einer KeL-Preisobergrenze nach Auffassung der Beschlusskammer geringeren Prozess-
risiken ausgesetzt sein dürfte als diejenige einer (eingriffsintensiveren) LRIC-Preisobergrenze.
Soweit also eine KeL-Preisobergrenze angestrebt wird, dürfte dies das Wettbewerbsgeschehen
von der Rechts- und Planungsunsicherheit entlasten, welche ansonsten mit dem gerichtlichen
Vorgehen der Mobilfunknetzbetreiber gegen eine LRIC-Preisobergrenze verbunden wäre.
3.6.5.1.3.2 Wahrung von Nutzer- und Verbraucherinteressen
Des Weiteren ist eine LRIC-Preisobergrenze nicht besser geeignet als eine KeL-
Preisobergrenze, die Interessen der Nutzer und Verbraucher zu wahren. Letzteres gilt sowohl
hinsichtlich der Preishöhen und Preisstrukturen als auch hinsichtlich der Mengeneffekte. Über
alle Nutzer und Verbraucher betrachtet, dürften sich die jeweiligen Auswirkungen einer KeL- und
einer LRIC-Preisobergrenze vielmehr die Waage halten.
Ins Verhältnis gesetzt zu einer KeL-Regulierung, wären Mobilfunkendkunden von einer LRIC-
Regulierung der Mobilfunkterminierungsentgelte voraussichtlich insgesamt nachteilig betroffen.
Denn die Deckungslücke, welche mit dem Entfall der an sich von den Festnetzbetreibern zu
erbringenden Deckungsbeiträge zur KeL/LRIC-Differenz einhergehen würde, dürfte sich letzt-
endlich nur über Mehrbelastungen der eigenen Mobilfunkendkunden schließen lassen (sog.
„Wasserbetteffekt“). Inwieweit dabei Kunden kleiner Mobilfunknetzbetreiber gegenüber denjeni-
gen großer Netzbetreiber weniger belastet würden, lässt sich – wie unter Ziffer 3.6.5.1.3.1.2.2.2
gezeigt – nicht hinreichend sicher prognostizieren. Da letztendlich jeder Netzbetreiber seine ei-
gene Strategie zur Deckung der aus dem Terminierungsgeschäft resultierenden Fehlbeträge
entwickeln würde, lässt sich ebenfalls nicht vorhersagen, welche Bereiche – Geschäftskunden,
Prepaid-Privatkunden, Postpaid-Privatkunden, Wenignutzer, Einkäufer von Zuführungsleistun-
gen usw. – in welchem Umfang belastet würden. Größere Effizienzreserven, die ohne Belastung
der Kunden aufgelöst werden könnten, sind jedenfalls auf dem Endkundenmarkt nicht zu erwar-
ten, weil dieser wettbewerblich organisiert ist. Dies erkennt letztlich auch das GEREK an, wenn
es betont, der Betreiber sollte auf der Grundlage von Preiselastizitäten selbst entscheiden, wie
er die – bei einem Netto-Verkehrszustrom entstehende – Deckungslücke schließe,
siehe Kommission, Empfehlung C(2013) 3954 vom 27.06.2013, Erwägungsgrund 55; vgl.
ferner Kommission, Stellungnahme C(2012) 9219 im Fall DK/2012/1385 vom 03.12.2012,
S. 4, wonach sich bislang bei Kommission, GEREK und nationalen Regulierungsbehörden
kein einheitliches Verständnis entwickelt habe, welche regulierten oder unregulierten Pro-
duktpreise mit den verbleibenden Terminierungskosten beaufschlagt werden sollten.
Insgesamt vorteilhafter als eine KeL-Preisobergrenze dürfte eine LRIC-Preisobergrenze für
Festnetzendkunden sein. Zwar wäre nicht unbedingt damit zu rechnen, dass sich die geringeren
Terminierungsentgelte in Form gesenkter Festnetz→Mobilfunk-Verbindungsentgelte wiederfin-
den ließen. Aufgrund des im Festnetzendkundenbereich herrschenden Wettbewerbs dürfte es
aber zumindest zu weiteren allgemeinen oder im Einzelfall gewährten Preisnachlässen für das
Paket aus Festnetzanschluss mit Doppel-Flat für Festnetz- und Internetverbindungen kommen.
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Keine verlässlichen Prognosen lassen sich mit Blick auf die Entwicklung von Preisstrukturen und
Mengeneffekten treffen. Insbesondere lässt sich nicht nachweisen, dass gerade eine LRIC-
Regulierung Unterschiede zu den Ergebnissen einer KeL-Regulierung erzeugen würde. Im Mo-
bilfunkbereich sind bereits zum jetzigen Zeitpunkt On-net-/Off-net-Differenzierungen nur noch
begrenzt zu beobachten. Dem Endkunden werden vielfach schon derzeit All-net-Tarife – auch in
pauschalierter Form – angeboten. Im Festnetzbereich dürfte das Auftauchen pauschalierter
Festnetz→Mobilfunk-Verbindungsentgelte ebenfalls nicht gerade von der Einführung einer
LRIC-Regulierung abhängen. Entweder wird auch eine KeL-Regulierung mit den voraussichtlich
absolut gesenkten Entgelten derartige Tarife hervorrufen, oder es wird bei der Weitergabe in
Form günstigerer Paketpreise bei gleichzeitig hohen Festnetz→Mobilfunk-Verbindungsentgelten
bleiben.
Nicht überzeugen kann in diesem Zusammenhang der Hinweis der Kommission, wonach bislang
vorliegende Belege eher ihre ursprüngliche Erwartung zu bestätigen schienen, dass die Einfüh-
rung von MTRs auf der Vorleistungsebene, die auf einer reinen BU-LRIC-Methode beruhten, zu
einer beträchtlichen Mehrung des Verbraucherwohls führten,
so Kommission, Empfehlung C(2013) 3954 vom 27.06.2013, Erwägungsgrund 38 mit Fuß-
note 30.
Die von ihr als Belege angeführten Studien aus dem Vereinigten Königreich und aus Spanien
sind rein theoretischer Natur und wurden in den Jahren 2010 bzw. 2011, also vor Einführung der
LRIC-Regulierung in diesen Ländern, veröffentlicht. Dem gegenüber stehen zwischenzeitlich
erstellte – ebenfalls theoretische – Studien, nach deren Ergebnis eine LRIC-Preisobergrenze zu
einem deutlich negativen Gesamteffekt auf den Verbrauchernutzen führen soll,
siehe etwa Coppik, Wirkungen einer Einführung des Konzeptes der vermeidbaren Kosten
auf die Endverbraucher, Juni 2013.
Die Beschlusskammer hat Zweifel, ob und inwieweit es gelingen kann, über die groben Trends
hinaus detaillierte (positive) Aussagen zur Betroffenheit einzelner Nutzergruppen zu machen.
Selbst wenn dies möglich sein sollte, müssten die Auswirkungen dann auch noch nachvollzieh-
bar (normativ) ins Verhältnis zueinander gesetzt werden.
Ob der damit verbundenen Schwierigkeiten erscheint es der Beschlusskammer eher ange-
bracht, vorliegend von einer non-liquid-Situation auszugehen. Es lässt sich letztlich nicht bele-
gen, dass eine LRIC-Preisobergrenze besser geeignet wäre als eine KeL-Preisobergrenze, die
Interessen der Nutzer und Verbraucher zu wahren.
3.6.5.1.3.3 Förderung der Entwicklung des Binnenmarktes
Eine LRIC-Preisobergrenze wäre ferner nicht besser als eine KeL-Obergrenze zur Förderung
der Entwicklung des Binnenmarktes in der Europäischen Union im Sinne von § 2 Abs. 2 Nr. 3
TKG geeignet. Im Rahmen des Konsolidierungsverfahrens haben Bundesnetzagentur und
Kommission unterschiedliche Positionen zu Inhalt und Gewicht dieses Regulierungsziels vertre-
ten. Im vorliegenden Zusammenhang müssen diese Meinungsunterschiede nicht vollständig
aufgelöst werden. Die Beschlusskammer befindet sich jedenfalls nach den zuletzt verfügbaren
Zahlen nicht in Konflikt mit den sonst innerhalb der Union genehmigten Terminierungsentgelten.
Daher spricht selbst unter Zugrundelegung der Kommissions-Position das Binnenmarktkriterium
nicht für die Anwendung eines LRIC-Maßstabs.
Die Vorschrift des § 2 Abs. 2 Nr. 3 TKG ist in erster Linie zur Umsetzung von Art. 8 Abs. 3 Rah-
men-RL erlassen worden,
vgl. die Begründung zum TKG-Entwurf, BT-Drs. 15/2316, S. 56.
Maßgebend für das zutreffende Verständnis des Binnenmarktkriteriums ist somit die letztge-
nannte Norm. Hiernach tragen die nationalen Regulierungsbehörden zur Entwicklung des Bin-
nenmarktes bei, indem sie unter anderem Hindernisse für die Bereitstellung elektronischer
Kommunikationsnetze und –dienste abbauen, den Aufbau und die Entwicklung transeuropäi-
scher Netze fördern und untereinander sowie mit der Kommission und dem GEREK zusammen-
Bonn, 31. Juli 2013
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
14 2013 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 2379
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arbeiten, um die Entwicklung einer einheitlichen Regulierungspraxis und die einheitliche Anwen-
dung dieser Richtlinie und der Einzelrichtlinien sicherzustellen.
Vorliegend von Interesse sind namentlich die Unterziele des Abbaus von Bereitstellungshinder-
nissen (Art. 8 Abs. 3 lit. a) Rahmen-RL) und der Entwicklung einer einheitlichen Regulierungs-
praxis (Art. 8 Abs. 3 lit. d) Rahmen-RL).
3.6.5.1.3.3.1 Abbau von Bereitstellungshindernissen
Die Bundesnetzagentur sieht die LRIC-Regulierung nicht als besser geeignet als die KeL-
Regulierung an, um verbleibende Hindernisse für die Bereitstellung elektronischer Kommunika-
tionsnetze und –dienste sowie zugehöriger Einrichtungen und Dienste auf europäischer Ebene
abzubauen. Bereits KeL-regulierte Terminierungsentgelte erlauben ein Angebot günstiger län-
derübergreifender Anrufe. Dem stehen auch nicht die von Kommission und GEREK vorgebrach-
ten Argumente entgegen.
Die Kommission hat im Konsolidierungsverfahren betont, aufgrund einer KeL-Regulierung wür-
den die zustellenden Betreiber in Deutschland in die Lage versetzt, mit dem Terminierungsent-
gelt einen Gewinn zu Lasten der Betreiber – und somit letztlich der Verbraucher – in jenen Mit-
gliedstaaten zu erzielen, von denen die Anrufe ausgingen, die ihrerseits vollständig kostenorien-
tierte MTRs anwendeten. Der von der Bundesnetzagentur vorgeschlagene Ansatz führe zu Ent-
gelten, die die in anderen Mitgliedstaaten nach dem LRIC-Maßstab festgesetzten Entgelte um
mehr als 80% überstiegen. Eine solche beträchtliche Asymmetrie verfälsche und beschränke
nicht nur den Wettbewerb, sondern habe auch erhebliche negative Auswirkungen auf die Ent-
wicklung des Binnenmarkts. Darüber hinaus würden Mobilfunk-Zustellungsentgelte, die anhand
des LRIC-Maßstabs berechnet worden seien, auch auf EU-Ebene Wettbewerbsverzerrungen
zwischen Festnetzen und Mobilfunknetzen beseitigen.
Auch das GEREK vertritt die Auffassung, sehr unterschiedliche Zustellungsentgelte in den EU-
Mitgliedstaaten würden Hemmnisse für den Binnenmarkt schaffen. Höhere asymmetrische Vor-
leistungskosten würden auf wettbewerbsorientierten Endkundenmärkten in anderen Mitglied-
staaten zu höheren Endkundenpreisen führen. Dabei könnte es auch Nebenwirkungen auf das
Verhalten der Verbraucher haben und die Defizite beim internationalen Verkehrsausgleich deut-
scher Mobilfunkbetreiber noch verstärken. Darüber hinaus würden sich erheblich höhere Zustel-
lungsentgelte, die an deutsche Betreiber zu zahlen wären, angesichts der relativen Größe des
deutschen Marktes auch negativ auf die Entwicklung europaweiter Angebote auswirken. Insge-
samt käme es zu einer Quersubventionierung deutscher Betreiber auf Kosten ausländischer
Betreiber und Verbraucher,
siehe Kommission, Empfehlung C(2013) 3954 vom 27.06.2013, Erwägungsgründe 41ff.,
63ff. und 81ff.
Die dargestellten Argumente greifen indes nicht durch. Soweit es um den Vorwurf geht, es kom-
me zu einer Quersubventionierung zugunsten deutscher Unternehmen und zu unionsweiten
Wettbewerbsverzerrungen zwischen Mobilfunk- und Festnetzbetreibern, ist darauf hinzuweisen,
dass den Mobilfunknetzbetreibern bei einer KeL-Regulierung kein Übergewinn, sondern viel-
mehr nur das an Entgelten zugestanden wird, was zur vollständigen Deckung der Kosten einer
effizienten Leistungsbereitstellung gerechtfertigt ist. Es liegt also gerade keine Quersubventio-
nierung zulasten der nichtdeutschen Netzbetreiber und Verbraucher vor. In diesem Zusammen-
hang ist zudem zu beachten, dass nur 2% aller Terminierungsverbindungen einen ausländi-
schen Ursprung haben. Auch wenn die Bundesnetzagentur über keine Zahlen für die einzelnen
Herkunftsländer verfügt, dürfte es sehr wahrscheinlich sein, dass, angesichts der starken türki-
schen und russischen Gemeinschaften in Deutschland und den starken Wirtschaftsbeziehungen
mit asiatischen und amerikanischen Ländern, allenfalls 1% der Anrufe, die in deutschen Mobil-
funknetzen terminiert werden, aus anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union stammen.
Der transnationale Einfluss der hiesigen Entgeltfestlegung ist also – auch wenn dies sich aus
Sicht einzelner Mitgliedstaaten anders darstellen mag – sehr gering.
Was dagegen die angebliche Einschränkung einzelner europaweiter Angebote angeht, so hegt
die Beschlusskammer erhebliche Zweifel an der These, ausländische Endkunden würden unter
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2380 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 14 2013
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der Beibehaltung des KeL-Maßstabs in Deutschland leiden. Sowohl der Blick auf die – hohen –
Endkundenpreise, die beispielsweise für Telefonate aus Österreich in deutsche Mobilfunknetze
verlangt werden (vgl. hierzu die Übersicht auf www.tarifcheck.at), als auch auf die Übersicht, die
ein nationaler Mobilfunknetzbetreiber zu den internationalen Tarifen seiner europäischen
Schwesterunternehmen der Beschlusskammer vorgelegt hat, legt nicht nahe, dass die Preisset-
zung im europäischen Ausland gegenüber den eigenen Endkunden entscheidend von dem in
Deutschland verwendeten Entgeltmaßstab abhängen würde.
3.6.5.1.3.3.2 Entwicklung einer einheitlichen Regulierungspraxis
Eine LRIC-Regulierung ist darüber hinaus auch nicht besser als eine KeL-Regulierung geeignet,
um die Entwicklung einer einheitlichen Regulierungspraxis und die einheitliche Anwendung der
Rahmen-RL und der Einzelrichtlinien sicherzustellen.
Dabei kann im vorliegenden Zusammenhang offen bleiben, welchen Inhalt und welches Gewicht
das Ziel einer „einheitlichen Regulierungspraxis“ letztlich genau hat.
Die Beschlusskammer hat im Konsolidierungsverfahren die Auffassung vertreten, Art. 8 Abs. 3
lit. d) Rahmen-RL verlange keine vollständig vereinheitlichte Regulierungspraxis innerhalb der
Europäischen Union. Die Vorschrift sei im größeren Zusammenhang des allgemeinen Binnen-
marktziels nach Art. 3 Abs 3 EUV und Art. 26f. AEUV zu sehen. Danach sei der Binnenmarkt
kein Selbstzweck, sondern ein Instrument, das im Dienste der anderen Politiken stehe,
siehe dazu auch die Mitteilung der Europäischen Kommission vom 27.10.2010 („Auf dem
Weg zu einer Binnenmarktakte“), KOM(2010) 608 endgültig, S. 4.
Ebenso sei die die in Art. 8 Abs. 3 lit. d) Rahmen-RL vorgesehene Zusammenarbeit von Kom-
mission, GEREK und Regulierungsbehörden anderen Zielen, namentlich dem Wettbewerbs- und
dem Verbraucherschutzziel, verpflichtet und untergeordnet. In der Kommentarliteratur sei inso-
weit auch von einer „ancillarischen Funktion“ der Integration die Rede,
siehe Säcker, in: Berliner Kommentar, 2. Auflage 2009, § 2 Rz. 9.
Die nationalen Regulierungsbehörden müssten einen gewissen Spielraum bei der Marktregulie-
rung behalten, denn ansonsten könnten sie nicht ihre Aufgabe erfüllen, einen Markt gemäß und
entsprechend der jeweiligen Marktsituation auf Einzelfallbasis zu regulieren,
siehe auch Art. 8 Abs. 1 der Rahmen-Richtlinie und Art. 8 Abs. 4 der Zugangs-Richtlinie
sowie EuGH, Rs. C-55/06 Arcor [2008] ECR I-2931, Rz. 153 bis 156, and Rs. C-424/07
Kommission gg.. Deutschland [2009] ECR I-11431, Rz. 61.
Dementsprechend normiere Art. 19 Abs. 2 UAbs. 2 S. 2 Rahmen-RL ausdrücklich die Befugnis
der nationalen Regulierungsbehörden, sich nicht an eine Empfehlung zu halten, sofern sie dies
entsprechend begründeten.
Die Europäische Kommission ist dieser Ansicht entgegengetreten. Ihrer Auffassung nach soll
das Binnenmarktziel nicht dem Wettbewerbs- und Verbraucherziel untergeordnet sein. Ein
„Wettbewerb der Systeme“ würde der weiteren Entwicklung des Binnenmarktes eher schaden,
denn er würde genau die Art der nach innen gerichteten nationalen Beurteilung fördern, die
durch Art. 8 Abs. 3 Rahmen-RL gerade verhindert werden solle,
siehe Kommission, Empfehlung C(2013) 3954 vom 27.06.2013, Erwägungsgrund 43.
Zum gegenwärtigen Zeitpunkt sieht die Beschlusskammer allerdings keinen Anlass, von einer
besseren Eignung der LRIC-Regulierung zum Erreichen einer einheitlichen Regulierungspraxis
auszugehen. Denn nach den zuletzt vorliegenden Zahlen zur durchschnittlichen Höhe der Mobil-
funkterminierungsentgelte liegt Deutschland mit 1,85 Cent/Min. zum 01.01.2013 sowohl unter
dem einfachen (2,58 Cent/Min.) als auch unter dem gewichteten (1,90 Cent/Min.) Durchschnitt in
Europa.
Bonn, 31. Juli 2013
