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Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Amtsblätter bis 2018“
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Konditionen. Die für den Nachfrager erkennbaren äußeren Merkmale unterscheiden sich
nicht von den sonstigen Umständen einer Festnetzverbindung. Für den Nachfrager ist die
Leistung, die sich von einer klassischen Mobilfunkverbindung im Übrigen durch die stationä-
re Gebundenheit der Nutzungsmöglichkeit für den Teilnehmer unterscheidet, nicht als Mobil-
funkverbindung erkennbar. Dementsprechend wurden solche Verbindungen auch ausdrück-
lich aus dem Markt für Verbindungen in einzelne Mobilfunknetze ausgenommen. 75
Fazit
Die Bundesnetzagentur bleibt bei dem Ergebnis, dass die verschiedenen Zugangsplattfor-
men, über die Terminierungsleistungen bereitgestellt werden (Teilnehmeranschluss über
stationäre Mobilfunkanbindungen oder über klassische PSTN-Netze), aus Sicht des die Zu-
gangsleistung nachfragenden Netzbetreibers substituierbar sind. Eine angebotsseitige Sub-
stitution ist auch hier nicht möglich. Die Nachfragesubstituierbarkeit ist jedoch auch hier hin-
reichend, um die Einbeziehung der Terminierungsleistungen, bei denen der Teilnehmeran-
schluss über stationäre Mobilfunkanbindungen erfolgt, zu den relevanten Vorleistungspro-
dukten zu rechtfertigen.
g) Einordnung von Terminierungsleistungen im Zusammenhang mit der partiellen
Einführung von Übergängen auf IP-Ebene.
Im Rahmen des aktuellen Marktanalyseverfahrens haben unterschiedliche Netzbetreiber
vorgetragen, dass sie zwischenzeitlich Vereinbarungen für die Bereitstellung von Zusam-
menschaltungsleistungen mit telefondienstspezifischer Übergabe auf IP-Ebene abgeschlos-
sen haben. Die telefondienstspezifische Übergabe führt dazu, dass der anbietende Netz-
betreiber die Möglichkeit hat, den Anruf fallbezogen zu verwirklichen oder zu verweigern und
die Verbindungsdaten für die Abrechnung jedes einzelnen Gespräches zu erheben und zu
verarbeiten. 76 Die dabei zugrunde gelegten technischen Anforderungen sind im AKNN spezi-
fiziert. Aktuell werden telefondienstspezifische Schnittstellen auf IP-Ebene bereits von meh-
reren alternativen Netzbetreibern im Wirkbetrieb eingesetzt. Auch die TDG plant das Ange-
bot entsprechender Leistungen. Entsprechende Testverfahren sind bereits mit einzelnen
Netzbetreibern durchgeführt. Bis Ende 2012 soll bis zu [B. u. G.] des Zusammenschaltungs-
verkehres der TDG auf IP-Ebene übergeben werden, bis Ende 2013 wird eine Steigerung
auf maximal bis zu [B. u. G.] % erwartet.77
Vor dem Hintergrund der genannten Aktivitäten einzelner Netzbetreiber gilt es im Rahmen
des aktuellen Marktanalyseverfahrens zu prüfen, ob auch telefondienstspezifische Zusam-
menschaltungsleistungen, die auf IP-Ebene übergeben werden, Gegenstand eines regulie-
rungsbedürftigen Marktes sind. Bislang unterliegen allein Zusammenschaltungsleistungen,
die auf PSTN-Ebene übergeben werden, der sektorspezifischen Regulierung. Dabei sind
allerdings, wie oben dargelegt, bereits Leistungen umfasst, die vor bzw. nach der Übergabe
vom PSTN in das IP gewandelt werden, d. h. auch Verkehr, der über Netze der so genann-
ten nächsten Generation (NGN) geführt wird.
Konkret ist zu entscheiden, ob die neuen Terminierungsleistungen mit telefondienstspezifi-
scher Übergabe auf IP-Ebene den bereits bestehenden Märkten für die Übergabe von Ter-
minierungsleistungen auf PSTN-Basis zuzuordnen sind, oder aber eigenständige Produkt-
märkte bilden (nachfolgend unter dem Abschnitt H.I.5.g) (2). Zugleich gilt es die Auswirkun-
75
Festlegung der Präsidentenkammer vom 02.01.2012, BK 1-10/001, S. 74f.
76
Abzugrenzen von der telefondienstspezifischen Übergabe des Verkehrs ist die diensteneutrale Übergabe auf
IP-Ebene. Gegenstand der Abrechnung und der Leistung ist bei der diensteneutralen Form der IP-
Zusammenschaltung nicht die konkrete Telefonverbindung, sondern der Datenaustausch in seiner Gesamtheit
und damit eine auch aus Nachfragersicht wesentlich andere Leistung. Diensteneutrale Zusammenschaltungsleis-
tungen auf IP-Ebene sind bislang unreguliert, weil hier in der Regel von wettbewerblichen Verhältnissen ausge-
gangen wird.
77
[B. u. G.].
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gen eines möglichen Parallelbetriebes für die Zuordnung von Terminierungsleistungen dar-
zustellen, die auf PSTN-Ebene übergeben werden (nachfolgend unter dem Abschnitt H.I.5.g)
(3).
Wie bereits unter Abschnitt B.III.2. im Rahmen der Leistungsbeschreibung dargelegt, werden
speziell für die Zeit des Parallelbetriebes von PSTN- und IP-basierten Übergabestellen un-
terschiedliche Modelle für eine geeignete Verkehrsführung verfolgt. Diese werden nachfol-
gend noch einmal in Kürze unter a) dargestellt und nachfolgend entsprechend den sich dar-
aus ergebenden möglichen Fallgestaltungen der Verkehrsführung hinsichtlich ihrer Marktzu-
gehörigkeit näher untersucht b).
(1) Modelle der Verkehrsführung
a) Modell der teilnehmernetztechnologieneutralen Übergabe
Nach dem von den einer Anzahl von alternativen Netzbetreibern bereits im Wirkbetrieb ein-
gesetzten Modell ist die Wahl der Schnittstelle für die Übergabe des Verkehres unabhängig
von der Technologie, die im Anschlussbereich für den Transport des Sprachverkehres ein-
gesetzt wird, d. h. dass sowohl Verkehr von bzw. zu IP-basierten Anschlüssen als auch von
und zu PSTN-basierten Anschlüssen übergeben werden kann.
Eine Sortierung des Verkehrs nach der im Anschlussnetz des Anbieters verwendeten Tech-
nologie ist nicht vorgesehen (nachfolgend: „technologieneutral“). Für den Nachfrager ist (in
aller Regel) auch nicht erkennbar, welche Technologie dem Teilnehmernetz zugrunde liegt,
von dem der Anruf – im Fall der Zuführung – herrührt bzw. – im Fall der Anrufzustellung – zu
dem der Anruf zielt. Im Fall der Geltung einer technologieneutralen Übergabe erweisen sich
die Leistungsbedingungen aus Sicht der Nachfrager für alle Verbindungen, die über die IP-
Schnittstelle eingekauft werden, jeweils als identisch.
In denjenigen Fällen, in denen der Grundsatz einer technologieneutralen Übergabe von Ver-
kehr gilt, bestimmt sich die für die Grenzziehung von Zuführung und Transit bzw. von Termi-
nierung und Transit maßgebliche „unterste Netzkoppelungsebene“ damit nicht nach der
Technologie, die dem Teilnehmernetz des Anbieters zugrunde liegt. Damit kann auch bei
einem Anruf – im Falle der Zuführung – „von“ bzw. – im Falle der Anrufzustellung – „zu“ ei-
nem Anschluss in einem leitungsvermittelnden Teilnehmernetz78 eine Übergabe auf IP-
Ebene die unterste Netzkoppelungsebene darstellen.
b) Modell der technologiekonformen Übergabe
Im Rahmen des aktuellen Marktanalyseverfahrens hat die TDG vor dem Hintergrund der
beabsichtigten Implementierung einer IP-Schnittstelle der Bundesnetzagentur am
06.10.2011 einen Mustervertrag79 für ein Musterangebot von Zusammenschaltungsleistun-
gen mit Übergabe auf IP-Ebene vorgelegt. Das Modell sieht keine teilnehmernetztechnolo-
gieneutrale Übergabe, sondern den Grundsatz eines teilnehmernetztechnologiekonformen
(nachfolgend: „technologiekonform“) Verkehrsaustausches vor, d. h. bei geographischen
Zielen soll die Übergabe in der Ziel-Technologie erfolgen, bei Mehrwertdiensten ist die Tech-
nologie im Ursprung entscheidend.
78
In aller Regel wird die IP-Schnittstelle im Fall der Vereinbarung einer teilnehmernetztechnologieneutralen
Übergabe auch die unterste Netzkoppelungsebene darstellen. Etwas anderes wäre nur für den Fall denkbar, dass
auch bei der Nutzung von IP-Übergabestellen bestimmte Übergabestandorte in sachdienlicher Weise bestimmten
Rufnummern als die jeweils unterste Netzkoppelungsebene zugeordnet werden. Derzeit ist allerdings weder nach
dem Modell der TDG sowie nach dem Modell der alternativen Netzbetreiber eine solche Differenzierung bei einer
Übergabe auf IP vorgesehen.
79
Die am 06.10.2011 vorgelegte Version des Mustervertrag NGN-IC ist die Version die mit den Carriern im Rah-
men der Tests vereinbart wird bzw. wurde. Der Vertrag stellt noch nicht den finalen Stand des ‚Angebots für
NGN-IC im Wirkbetrieb dar.
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Unterfall 1: Technologiekonforme (sortierte) Übergabe
Verfügt im Fall der Anrufzustellung der angerufene Teilnehmer bzw. im Fall der Zuführung
der Anrufer demgegenüber über einen Anschluss, der im herkömmlichen PSTN geschaltet
ist, so hat die Übergabe des Verkehres, sofern der Nachfrager nur die reine Zuführungs-
bzw. Terminierungsleistung und damit die am meisten entbündelte Leistung von seinem Zu-
sammenschaltungspartner beziehen will, auf PSTN-Ebene zu erfolgen.
Unterfall 2: Technologieinkonforme (unsortierte) Übergabe
Unabhängig hiervon besteht auch bei der Geltung des Grundsatzes einer technologiekon-
formen Übergabe des Verkehres die Möglichkeit, den Verkehr unsortiert, d. h. einschließlich
von Verkehr, der nach der Portierungskennung einem PSTN-Dienst zugeordnet ist, auf IP-
Ebene zu übergeben bzw. zu übernehmen. Die Geltung des Grundsatzes der technologie-
konformen Übergabe führt in diesem Fall dazu, dass die nachgefragte Leistung nicht mehr
an der am besten geeigneten und damit nicht mehr an der „untersten Netzkoppelungsebene“
übergeben wird, sondern auf einer von dieser „untersten Koppelungsebene“ abweichenden
Stelle. Demnach handelt es sich in einem solchen Fall um eine Leistung, die neben der
(PSTN-)Zuführung bzw. der (PSTN-)Terminierung auch noch einen Transportanteil von der
tatsächlichen Übergabestelle zu der vertragsgemäß untersten Übergabestelle einschließlich
einer entsprechenden Wandlungsleistung umfasst.
Nachfolgend werden die sich aus den jeweils möglichen Fallkonstellationen ergebenden
Konsequenzen für die Zuordnung der Leistungen zu den relevanten Märkten untersucht.
(2) Einbezug von Terminierungsleistungen, die telefondienstspezifisch auf IP-Ebene
übergeben werden?
Die Untersuchung beginnt mit Terminierungsleistungen, die telefondienstspezifisch auf IP-
Ebene übergeben werden.
(a) Terminierungsleistungen mit telefondienstspezifischer Übergabe auf IP und Gel-
tung des Grundsatzes einer technologieneutralen Übergabe
Einordnung der Fallgruppe
In dem zunächst betrachten Fall werden die Terminierungsleistungen telefondienstspezifisch
auf IP-Ebene übergeben. Eine Verkehrssortierung nach der im Zielnetz jeweils verwendeten
Technologie gilt nicht (Grundsatz der technologieneutralen Übergabe).
Die Fallgruppe entspricht damit zugleich den Fallgestaltungen, die unter Abschnitt H. I. 5. c)
bis f) dargestellt worden sind, mit dem Unterschied, dass der Verkehr hier nicht auf PSTN-
Ebene, sondern auf IP-Ebene übergeben wird.
Allgemein
Nach § 10 Abs. 2 Satz 3 TKG berücksichtigt die Bundesnetzagentur bei ihrer Definition der
Telekommunikationsmärkte weitestgehend die jeweilige Märkte-Empfehlung der EU-
Kommission nach Art. 15 Abs. 1 der Rahmenrichtlinie.
Die EU-Märkte-Empfehlung 2007 enthält als Markt Nr. 3 den Markt für die Anrufzustellung in
einzelne öffentliche Telefonnetze. Die Kommission geht in ihrer Empfehlung insoweit von
einem einheitlich abzugrenzenden Markt für Terminierungsleistungen aus. Der EU-Märkte-
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Empfehlung 2007 ist damit eine Vermutungswirkung für eine technologieneutrale Marktdefi-
nition zu entnehmen.
Nachfolgend gilt es zu klären, inwieweit die Einschätzung der Kommission von den in
Deutschland ermittelten Informationen auf nationaler Ebene bestätigt oder widerlegt wird.
Materielle Kriterien für Einbeziehung von Abschluss-Segmenten
Nach den Leitlinien der EU-Kommission zur Marktanalyse und Ermittlung beträchtlicher
Marktmacht ist bei der Festlegung relevanter Produkt- und Dienstemärkte insbesondere die
Austauschbarkeit auf der Nachfrageseite und die Angebotsumstellungsflexibilität zu prüfen.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist die Bundesnetzagentur gehal-
ten, bei der Marktdefinition „eine vorausschauende Bewertung anhand aller verfügbaren ab-
grenzungsrelevanten Marktdaten“ vorzunehmen.80 Für die Austauschbarkeit auf der Nach-
frageseite und die Angebotsumstellungsflexibilität sind bei der Definition des Marktes für Ab-
schluss-Segmente von Mietleitungen mit Blick auf Abschluss-Segmente mit ethernetbasier-
ten Schnittstellen folgende Punkte berücksichtigt und – soweit dies möglich war – anhand
von konkreten Marktdaten ermittelt worden:
Austauschbarkeit aus Sicht der Nachfrager
Für die Feststellung, welche Produkte und Leistungen miteinander in Konkurrenz stehen,
kann zunächst darauf abgestellt werden, inwieweit diese Produkte und Leistungen gegen-
einander aus Sicht ihrer Nachfrager austauschbar (substituierbar) sind. Zur Ermittlung der
Nachfragesubstitution wird regelmäßig das so genannte Bedarfsmarktkonzept ins Feld ge-
führt. Dieses Konzept zielt im Wesentlichen darauf ab, diejenigen Waren und Dienstleistun-
gen zu ermitteln, die zur Befriedigung eines bestimmten Bedarfs dienen.81
Die Austauschbarkeit von Produkten wird vor allem durch ihre Eigenschaften und den ihnen
zugedachten Verwendungszweck aus der Sicht der Nachfrager bestimmt. Ausschlaggeben-
des Kriterium ist neben den äußeren Merkmalen die Verwendbarkeit der Produkte für den
jeweiligen Kundenkreis. Dabei setzt die funktionelle Austauschbarkeit nicht voraus, dass die
angebotenen Produkte in physikalisch-technischer Hinsicht vollkommen identisch sind. Aus-
reichend für die Annahme der Substituierbarkeit ist, dass die Produkte sich nach Eigen-
schaften, Verwendungszweck und Einkaufsbedingungen so nahe stehen, dass ein verstän-
diger Nachfrager sie als für die Deckung eines bestimmten Bedarfs gleichermaßen geeignet
ansieht.
Funktionelle Austauschbarkeit
Für die Klassifikation einer Verbindungsleistung als Terminierungsleistung ist es in funktiona-
ler Hinsicht grundsätzlich unerheblich, über welche Technologie die Verbindung übergeben
wird. Entscheidend ist die Funktion der Terminierungsleistung für den nachfragenden Netz-
betreiber und nicht die Art der technischen Realisierung zwischen den beiden Netzen. Für
eine gemeinsame Betrachtung der beiden Typen von Terminierungsleistungen spricht inso-
weit, dass beide Produkte die Anforderungen erfüllen, die an eine Terminierungsleistung im
Festnetz zu stellen sind. Beide Produkte ermöglichen die Zustellung von Anrufen von der
untersten Netzkoppelungsebene zu Teilnehmern, die in dem durch die geographische Ruf-
nummer zugeordneten Zielnetz angeschlossen sind.
Einschätzungen und Aktivitäten der Marktteilnehmer
80
BVerwG, Urteil Az. 6 C 15.07 vom 02.04.2009, Rdnr. 23.
81
Dirksen, in: Langen/Bunte, Kommentar zum Kartellrecht, Band 2, 11. Aufl. 2011, Art. 2 FKVO RdNr. 79.
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Allerdings gibt es Argumente, die für eine Trennung von IP-basierten Terminierungsleistun-
gen sowie klassischen Terminierungsleistungen zu sprechen scheinen: So dürfte eine Um-
stellung auf die IP-Technologie insbesondere für solche Netzbetreiber, die selber nur über
ein rein leitungsvermittelndes Telekommunikationsnetz verfügen grundsätzlich weniger
dringlich sein, als für einen Netzbetreiber, dessen Netze bereits derzeit bzw. in naher Zukunft
ganz oder in Teilen auf dem Internet Protokoll basieren. Entsprechend sind für ihn beide
Terminierungsleistungen nicht austauschbar.
Der Austauschbarkeit steht allerdings nicht notwendigerweise entgegen, dass wegen beste-
hender Unterschiede bei dem eigenen Netzausbau nicht sämtliche Nachfrager für ihre prak-
tischen Bedürfnisse eine Austauschbarkeit zwischen den beiden Produktformen gegeben
sehen dürften. Nach den Leitlinien der EU-Kommission ist es vielmehr ausreichend, wenn
von den gegenständlichen Produkten ein für den Anbieter relevanter Wettbewerbsruck aus-
geht.82
Um das Ausmaß des Wettbewerbsdruckes näher bestimmen zu können und damit ein ge-
naueres Bild über den Umfang an nachfrageseitiger Substitution zu erhalten, wurden die
Unternehmen bezüglich ihres Migrationsverhaltens näher befragt.
Dabei haben 44 Unternehmen, die sich zu der Frage, ob sie ihr Telekommunikationsnetz
bereits in Teilen auf IP umgestellt haben bzw. innerhalb der nächsten zweieinhalb Jahre eine
Umstellung der Netze auf IP beabsichtigen, geäußert haben, 39 Unternehmen und damit
rund 87 % angegeben, dass sie (zumindest) in Teilen eine solche Umstellung planen bzw.
bereits vorgenommen haben.
Zugleich haben sämtliche Unternehmen (insgesamt 32), die hinsichtlich der Frage des zeitli-
chen Ablaufs sowie den Auswirkungen Angaben vorgenommen haben, vorgetragen, dass
sie entsprechende Konsequenzen für ihre eigene Netz- und Zusammenschaltungsstruktur
erwarten. Hinsichtlich der zeitlichen Komponente einer Umstellung auf eine IP-
Zusammenschaltungsstruktur haben einzelne Unternehmen vorgetragen, dies hänge u. a.
mit dem Zeitpunkt der Vorlage eines entsprechenden Angebotes seitens der TDG zusam-
men [B. u. G.].
12 Unternehmen haben angegeben, dass sie zwischenzeitlich bereits eine telefondienstspe-
zifische Übergabe auf IP-Ebene realisiert haben. Von denjenigen Unternehmen, die Verbin-
dungsleistungen auf IP-Ebene übergeben, haben fünf Unternehmen [B. u. G.] ausgeführt,
dass es sich hierbei im Wesentlichen um Testzwecke handele. Ein Teil der Unternehmen
[B. u. G.] gab an, dass als Netzkoppelungspartner [B. u. G.] fungiere. Darüber hinaus sind
(allerdings mit weniger Nennungen) u. a. die Unternehmen [B. u. G.] zu erwähnen.
Die aus der steigenden Bedeutung von All-IP-Vernetzung sowie dem bisherigen Nutzerver-
halten zu erwartende Migration hin zu Verbindungsleistungen mit Übergabe auf sprachtele-
fondienstbezogener Übergabe auf IP-Ebene korrespondiert mit entsprechenden Auskünften
von Seiten auch solcher Nachfrager, die noch keine IP-Zusammenschaltung realisiert haben,
wonach beide Produkte unter der Annahme der Sicherstellung einer entsprechenden Leis-
tungsqualität als austauschbar eingestuft werden [B. u. G.].
Preisentwicklung
Schließlich dürfte der Trend zur Realisierung von IP-basierten Schnittstellen durch die Preis-
entwicklung bei den für die Zusammenschaltung auf IP-Ebene relevanten Ethernet-
Schnittstellen weiter bestärkt werden. Diese sind zwischenzeitlich nicht unwesentlich günsti-
ger als SDH-Schnittstellen. Als Anhaltspunkt können beispielsweise die genehmigten Preise
für eine ausgangsseitige Lable-Edge-Router (LER)-Portkarte mit einer Kapazität von 155
82
Leitlinien der EU-Kommission, Fußn. 25.
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Mbit/s von 1769,04 €83 dienen im Vergleich zu einer Ethernet-Portkarte mit der vierfachen
Kapazität – 1 GbE – zum Preis von 2227,51 €.84 Vergleicht man die beiden Preise, so ergibt
sich, dass sich der Preis für die letztgenannte höherwertige Leistung an den Preis für die
zunächst genannte Technik durchaus angenähert hat. Denn für die fast 5-fache mögliche
Leistung wird nur ein etwa ¼ höherer Preis verlangt.
Die Höhe des Preises für die einzelne Terminierungsleistung ließ sich derzeit erst in den
Einzelfällen ermitteln, in denen es bereits zu einer Zusammenschaltung im Wirkbetrieb ge-
kommen ist. Deshalb kann im vorliegenden Zusammenhang auf den Preis auch nur ergän-
zend abgestellt werden. Tatsächlich ist es allerdings so, dass in den Fällen, in denen die
Leistungen bereits im Wirkbetrieb laufen identisch zueinander, d. h. in der gleichen Höhe
abgerechnet werden.
Dies alles legt damit auch im Sinne einer zukunftsgerichteten Analyse den Schluss nahe,
dass aus Sicht der Nachfrager von einem einheitlichen Markt für Terminierungsleistungen
auszugehen ist, der von Terminierungsleistungen mit traditionellen PSTN-Netzübergängen
bis zu Terminierungsleistungen mit Übergabe auf IP-Ebene alle Typen umfasst.
Angebotssubstitution
Im Übrigen spricht auch der Gesichtspunkt der Angebotsumstellungsflexibilität für die Zu-
sammenfassung der in Rede stehenden Terminierungsleistungen zu einem einheitlichen
Markt.
Die Realisierung einer telefondienstspezifischen IP-Schnittstelle ist technisch möglich. Die
Mehrheit der von der Bundesnetzagentur befragten Netzbetreiber hat angegeben, dass sie
innerhalb der nächsten zweieinhalb Jahre eine Umstellung ihres Netz- und Zusammenschal-
tungsregimes (zumindest in Teilen) auf IP beabsichtigt. Mit [B. u. G.] führen drei der größe-
ren alternativen Netzbetreiber die telefondienstspezifische IP-Verkehrsübergabe bereits im
Wirkbetrieb durch.
Die Terminierungsleistungen selber erfolgen sowohl bei der Übergabe des Verkehres auf
PSTN-Ebene als auch auf IP-Ebene auf denselben paket- oder leitungsvermittelnden Tele-
kommunikationsnetzen. Der Umrüstungsaufwand begrenzt sich auf die Technologie der
Netzzusammenschaltung und folgt in seiner Geschwindigkeit - wie bereits dargelegt - den
individuellen Effizienzerwägungen der einzelnen Netzbetreiber. Bei dieser Struktur des Ent-
wicklungsprozesses und angesichts des geringen Anteils an den Kosten für die Verkehrsfüh-
rung im Teilnehmernetz ist davon auszugehen, dass es für einen ein relevanten Anteil der
etablierten und neuer Anbieter aus marktstrategischen Gesichtspunkten sinnvoll erscheinen
dürfte, die Verkehrsübergabe innerhalb des Prognosezeitraumes anzupassen.
Insbesondere in den Fällen, in denen bereits derzeit das eigene Telekommunikationsnetz in
mehr oder weniger weiten Teilen auf IP umgestellt ist, dürften sich für die Realisierung einer
IP-basierten Übergabeschnittstelle auch für netzexternen Verkehr keine wesentlichen techni-
schen Hürden ergeben.
Ein Anbieter kann mit vergleichsweise geringem Aufwand hinsichtlich der Übertragungstech-
nologie sein Produkt um eine IP-Funktion ergänzen. Im Gegensatz zu einem Anbieter eines
beliebigen, nicht dem Markt zugehörigen Telekommunikationsprodukts verfügt er regelmäßig
über fundierte Kenntnisse der Einsatzbereiche der telefondienstspezifischen Verkehrsüber-
gabe und den für deren Realisierung erforderlichen Arbeitsabläufen. Zudem kann er aufbau-
end auf bestehenden Infrastrukturen zumeist von entsprechenden Vorkenntnissen für die IP-
Verkehrsführung von Telefonanrufen in seinem eigenen Telekommunikationsnetz aufsetzen.
83
Az.: BK3c-08/003 vom 13.05.08.
84
Az.: BK3a-08/086 vom 02.10.08.
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Der Umstellungsaufwand und damit die Realisierungskosten liegen hier erheblich niedriger
als für Anbieter, die auf benachbarten Märkten tätig sind.
Homogene Wettbewerbsbedingungen
Es bleibt der Aspekt der homogenen Wettbewerbsbedingungen. Beide Leistungen unterlie-
gen einer vergleichbaren Wettbewerbssituation.
Die Anbieter von „PSTN-Terminierung“ und von „IP-Terminierung“ sehen sich einem weitge-
hend einheitlichen Kreis von Unternehmen gegenüber, welche diese Leistungen für einen
jeweils vergleichbaren Verwendungszweck benötigen (nämlich dem eigenen Angebot von
Sprachtelefonie gegenüber dem Endkunden) und sie im Falle der Geltung einer rein techno-
logieneutralen Übergabe sogar „im Sortiment“ nachfragen würden.
Auch sind die Ausweichmöglichkeiten der Nachfrager homogen. So scheidet bei beiden Leis-
tungen die Möglichkeit der Eigenrealisierung nahezu aus, da die Anmietung bzw. Eigenreali-
sierung aller zu einem bestimmten Netz gehörenden Teilnehmeranschlussleitungen unwirt-
schaftliche Investitionen erfordert, wobei noch weitere Aufwendungen für die Schaffung von
Wechselanreizen für die Teilnehmer hinzukommen.
Maßgeblich für die Wettbewerbskraft der Marktparteien ist bei den Terminierungsleistungen
als einem netzbezogen definierten Markt insbesondere die Frage einer entgegenstehenden
Nachfragemacht. Ob die Teilnehmer innerhalb des Netzes über eine leitungsvermittelnde
oder aber einer paketvermittelnde Technologie angebunden sind, ist für die Frage des Be-
stehens oder Nichtbestehens entgegenstehender Nachfragemacht demgegenüber unerheb-
lich. Weder die für eine IP-Übergabe erforderlichen technischen Anforderungen noch die
Realisierung bzw. Umrüstung einer Netzkoppelungsstelle bilden ausweislich der bereits er-
folgten Zusammenschaltungen auf IP-Ebene ein Engpassprodukt. Damit spricht viel für das
Vorliegen von homogenen Wettbewerbsbedingungen.
In dieser Situation ist zugleich zu beachten, dass das Bundesverwaltungsgericht zwischen-
zeitlich festgestellt hat, dass Art. 15 Abs. 1, 3 RRL i. V. m. § 10 Abs. 2 Satz 3 TKG eine ge-
setzliche Vermutung dafür begründet, dass diese Märkte ebenso in Deutschland abzugren-
zen sind.85
In Bezug auf die Festlegung des sachlich und räumlich relevanten Marktes steht der Bun-
desnetzagentur zwar gemäß § 10 Abs. 2 Satz 2 TKG ein Beurteilungsspielraum zu. 86 Erlau-
ben die festgestellten Gegebenheiten allerdings keine eindeutige Entscheidung für oder ge-
gen eine bestimmte Marktabgrenzung, ist im Sinne der von der Kommission zur Prüfung
empfohlenen Marktdefinition zu entscheiden.
Dies bedeutet im vorliegenden Fall, in welchem die Kommission jeweils einen einheitlichen
Markt für die Leistungen der Anrufzustellung in einzelne Telefonnetze an festen Standorten
festlegt, dass mangels Vorliegen von nationalen Besonderheiten nicht von dem Vorliegen
unterschiedlicher technologischer Verbindungsmärkte ausgegangen werden kann. 87
85
BVerwG, Urteil vom 02.04.2008, Rs. 6 C 14.07, S. 13; das Urteil des BVerwG ist zwischenzeitlich durch den
Nichtannahmebeschluss des BVerfG vom 08.12.2011, 1 BvR 1932/08, Rn. 36, in Rechtskraft erwachsen.
86
BVerwG, Urteil vom 02.04.2008, Rs. 6 C 14.07, S. 7 f.
87
Soweit ersichtlich ist die Frage der Einbeziehung von Verbindungsleistungen, die auf Ebene des IP übergeben
werden, von den Regulierungsbehörden der anderen Mitgliedsstaaten bislang erst in einem Fall im Rahmen einer
Marktanalyse weitergehend thematisiert worden. So hat die französische Regulierungsbehörde Arcep mit Ent-
scheidung vom 31.08.2011 unter Verweis auf die Technologieneutralität der Regulierung beide Leistungen als
substituierbar identifiziert. Arcep hat France Telekom zugleich dazu verpflichtet, neben der Zusammenschaltung
auf PSTN-Ebene auch eine Zusammenschaltung auf IP-Ebene zu offerieren und ein entsprechendes Migrati-
onskonzept zu entwickeln. Die Kommission hat diese Absicht in ihrer Stellungnahme vom 11.07.11 (SG-Greffe
(2011) D/11472) ausdrücklich begrüßt.
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Im Rahmen des nationalen Konsultationsverfahrens nach § 12 Abs. 1 TKG wurde die Ab-
sicht, Verbindungsleistungen mit telefondienstspezifischer Übergabe auf IP-Ebene in den
relevanten Markt mit einzubeziehen von der ganz überwiegenden Anzahl der Parteien, die
Stellung genommen haben, ausdrücklich begrüßt.88 Gegen eine Einbeziehung zumindest
bereits im Rahmen der aktuellen Analyse sprach sich die TDG aus. Die TDG sah zum Zeit-
punkt der nationalen Konsultation (noch) keine ausreichende Marktrelevanz für einen Einbe-
zug von Verbindungsleistungen mit Übergabe auf IP-Ebene. Es sei noch nicht absehbar, wie
sich die direkte Übergabe auf IP-Ebene im Markt entwickeln werde und wie sich die tatsäch-
lichen Wettbewerbsverhältnisse gestalten würden. Weder 2012 noch 2013 könne von einer
tatsächlichen Marktrelevanz von NGN-Interconnection ausgegangen werden. 2012 müssten
zunächst die notwendigen Interoperabilitätstests durchgeführt werden, die sich möglicher-
weise auch noch bis 2013 hinzögen. Sicher sei damit, dass es 2012 keine nennenswerten
Verkehrsmengen über NGN-Interconnection geben werde und auch 2013 nur mit geringen
Verkehrsmengen zu rechnen sein werde. Schließlich nehme die Umstellung der Zusammen-
schaltung von PSTN- auf IP-Basis nicht nur bei der TDG, sondern auch bei den Wettbewer-
bern entsprechend Zeit in Anspruch. Mit einer Betrachtung erst im Rahmen der nächsten
Analyserunde wäre aus Sicht der TDG sichergestellt, dass sich im Markt sowohl technische
als auch kommerzielle Bedingungen gemäß der Nachfrage entwickeln können und zum Zeit-
punkt der nächsten Marktanalyseüberprüfung der Markt in einem ausreichenden Entwick-
lungsstadium durch die Bundesnetzagentur bewertet werden könne.
Maßgebend für die Frage der Marktrelevanz bestimmter Produktformen ist aus Sicht der
Bundesnetzagentur nicht, dass jeder Netzbetreiber die entsprechenden Produkte bereits im
Wirkbetrieb nutzt bzw. auf das neue Produkt umsteigt. Nach den Leitlinien der EU-
Kommission ist es vielmehr ausreichend, wenn von den gegenständlichen Produkten ein für
den Anbieter relevanter Wettbewerbsruck ausgeht. 89 Die Ermittlungen haben gezeigt, dass
der ganz überwiegende Teil der Nachfrager davon ausgeht, dass Verbindungsleistungen mit
Übergabe auf IP-Ebene innerhalb des relevanten Analysezeitraumes einen entsprechenden
Wettbewerbsdruck auf die klassischen Produkte auszuüben vermögen
Die Einschätzung der Nachfrageseite einer bereits für den anstehenden Analysezeitraum
bestehenden Marktrelevanz, die auch im Rahmen des Konsultationsverfahrens von nahezu
sämtlichen Parteien, die Stellung genommen haben, bestätigt wird, wird durch die bereits
erfolgten Entwicklungsfortschritte in diesem Bereich unterstrichen. Jeder Netzbetreiber, der
in seinem Netz neben PSTN-Anschlüssen auch IP-Anschlüsse am Markt anbietet, und damit
nahezu jeder alternative Netzbetreiber, führt seinen Verkehr intern zumindest in Teilen auf
der Basis des IP. Schließlich ist zu beachten, dass das Produkt der IP-Zusammenschaltung
bereits im Wirkbetrieb von mehreren Teilnehmernetzbetreibern am Markt erfolgreich einge-
setzt wird.
Unabhängig davon plant auch die TDG, wie bereits dargestellt, die Implementierung des
Wirkbetriebs entsprechender Zusammenschaltungen mit anderen Netzen noch in diesem
Jahr. Konkret beabsichtigt die TDG derzeit mit rund [B. u. G.] Netzbetreibern eine Zusam-
menschaltung auf IP-Ebene. Im 1. und 2. Quartal 2012 hat die TDG mit rund [B. u. G.] die-
ser Unternehmen die Zusammenschaltung auf IP-Ebene erfolgreich getestet. Für das 3. und
4. Quartal sowie das 1. Quartal 2013 sind Testschaltungen mit weiteren [B. u. G.] Unter-
nehmen vereinbart. Die aktuelle Anmeldesituation für Zusammenschaltungen mit der TDG
auf IP-Ebene bestätigt den Vortrag der Unternehmen im Rahmen des Konsultationsverfah-
rens, wonach seitens der alternativen Netzbetreiber tatsächlich ein hohes Interesse an einer
Zusammenschaltung auf IP-Ebene besteht.
Im Ergebnis kann auch der Hinweis der TDG auf die zunächst noch vermeintlich geringen
Verkehrsmengen nicht überzeugen. Die TDG rechnet für das Jahr 2013 mit einer Verkehrs-
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Hierunter BREKO, IEN, QSC, Telefónica, vatm, Verizon, Versatel sowie Vodafone.
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Leitlinien der EU-Kommission, Fußn. 25.
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Bonn, 11. September 2013
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
17 2013 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 2753
menge von „maximal [B. u. G.]“ des Verkehres, der über IP-Übergänge abgewickelt wird.
Selbst wenn man tatsächlich nur die Hälfte der Verkehrsmenge, die von der TDG für die Ab-
wicklung von IP-Verkehr für das Jahr 2013 erwartet wird, zugrunde legen würde, würde dies
bedeuten, dass – nach dem von der TDG zugrunde gelegten Zusammenschaltungsmodell
mit 1 bzw. 474 untersten Netzkoppelungsebenen – auf den erschlossenen IP-
Einzugsbereich rund [B. u. G.] des Gesamtverkehres laufen würde, während auf jedem er-
schlossenen PSTN-Einzugsbereich – statistisch betrachtet – jeweils nur rund [B. u. G.] des
Verkehres entfallen würde. Da für die Erschließung des IP-Einzugsbereiches nach dem Mo-
dell der TDG zwei Zusammenschaltungspunkte genügen und jeder der 474 PSTN-
Einzugsbereiche jeweils einzeln angeschlossen werden muss, um die günstigste Verbin-
dungsleistung nutzen zu können, würde dies bedeuten, dass selbst nach der Schätzung der
TDG durch eine Zusammenschaltung auf IP-Ebene bereits im Jahre 2013 rund [B. u. G.]
über eine IP-Zusammenschaltung erreicht werden, [B. u. G.].
Auch das von der TDG gesehene Erfordernis zu einer „regulierungsfreien“ Entwicklung des
Marktes für Zusammenschaltungen auf IP-Ebene kann nicht überzeugen. So ist zu beach-
ten, dass mit der Möglichkeit einer Übergabe des Verkehrs auf der im Teilnehmernetz ver-
wendeten IP-Ebene kein vollkommen anderes Produkt auf den Markt tritt; vielmehr wird das
bereits vorhandene Leistungsangebot des Unternehmens mit beträchtlicher Marktmacht um
eine weiter entbündelte Leistungsvariante ergänzt. Die Wettbewerbsbedingungen, die sich
nach dem Ansinnen der TDG für dieses neue entbündelte Produkt zumindest zunächst noch
ohne Regulierung am Markt selber entwickeln sollen, entsprechen damit letztlich gerade den
Marktumständen, für die seitens der Bundesnetzagentur im Anschlussbereich bislang fort-
während und aus den unter Abschnitt I. dargestellten Gründen eine Regulierungsbedürftig-
keit identifiziert worden ist. Würde das entbündelte Produkt aus der Regulierung entlassen,
würden die gleichen nachteiligen Folgen für die Wettbewerbsentwicklung drohen, die im Fal-
le einer Nichtregulierung auch für die anderen Verbindungsleistungen im Bereich der Anruf-
zustellung sowie des Verbindungsaufbaues abzusehen wären.
Fazit
Die Übergabe von Terminierungsleistungen auf IP-Ebene weist, sofern diese telefondienst-
spezifisch erfolgt, alle grundsätzlichen Merkmale auf, die einer Übergabe auf PSTN-Ebene
eigen sind. Beide Leistungen ermöglichen die Realisierung von netzübergreifenden, fest-
netzbasierten Leistungen der Anrufzustellung zu geographischen Rufnummern und damit die
Bereitstellung gleicher Endkundendienste. Beide Leistungen sind aus Sicht der Nachfrager
austauschbar.
Aus Sicht der Bundesnetzagentur ist in Deutschland eine technologieübergreifende Abgren-
zung vorzunehmen, d. h. dass Zusammenschaltungsleistungen, die telefondienstspezifisch
auf IP-Ebene übergeben werden, den jeweils technologieneutral abzugrenzenden Märkten
für die Anrufzustellung in einzelne Netze zuzurechnen sind.
Aus Gründen der Klarstellung wird darauf hingewiesen, dass die Technologie, in der das
Gespräch schließlich zu dem Teilnehmer im Zielnetz zugestellt wird (IP oder PSTN) für die
Frage der Zuordnung der Terminierungsleistungen zu ein und demselben Markt für den hier
angenommenen Fall, wonach der Grundsatz einer technologiekonformen Übergabe nicht
gilt, sondern der Grundsatz einer technologieneutralen Übergabe, keine Bedeutung zu-
kommt. Insoweit kann hier auf die Gründe verwiesen werden, die unter Abschnitt H.I.5. c) bis
f) erläutert worden sind und die bei einer Zusammenschaltung auf IP-Ebene entsprechend
anwendbar sind.
Inwieweit auch Leistungen, die sich ergeben, sofern der Grundsatz einer technologiekonfor-
men Übergabe gilt, den relevanten Märkten zuzurechnen sind, wird in den nachfolgenden
Abschnitten untersucht.
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Abbildung 20: Sofern der Grundsatz der technologieneutralen Zusammenschaltung gilt, han-
delt es sich sowohl bei Verkehr der im Netz des aufnehmenden Zielnetzbetreibers auf einem
IP-Anschluss terminiert (Fall 1) als auch bei Verkehr der im Zielnetz noch gewandelt und in
ein PSTN-Netz weitergeleitet werden muss, jeweils (sofern die weiteren Anforderungen für
das Vorliegen der untersten Netzkoppelungsebene vorliegen) um Verkehr, der dem Markt
Nr. 3 zuzuordnen ist.
Zwischenergebnis
Die Terminierungsleistungen mittels PSTN-Übergabe bilden mit den Terminierungsleistun-
gen mittels telefondienstspezifischer IP-Übergabe bei der Geltung des Grundsatzes einer
teilnehmernetztechnologieneutralen Verkehrsabgabe einen gemeinsamen Markt.
(b) Terminierungsleistungen mit telefondienstspezifischer Übergabe auf IP und Gel-
tung des Grundsatzes einer technologiekonformen Übergabe, wobei die Überga-
be auch technologiekonform auf IP-Ebene erfolgt.
Einordnung der Fallgruppe
Anders als in dem vorgenannten Fall gilt hier der Grundsatz einer technologiekonformen
Übergabe. Die Übergabe des Gespräches erfolgt schließlich auch technologiekonform.
Grundsätzlich sind zwei Fallgruppen einer technologiekonformen Übergabe denkbar. Entwe-
der ist die dem Angerufenen zugeordnete Rufnummer entsprechend der Portierungskennung
einer Übergabe auf IP-Ebene zugeordnet. Die Übergabe erfolgt in diesem Fall ebenfalls auf
IP-Ebene und damit technologiekonform. Oder die Rufnummer des Angerufenen ist einer
PSTN-Übergabe zugeordnet. Die Übergabe erfolgt in diesem Fall auf PSTN-Ebene und da-
mit ebenfalls technologiekonform. Nachfolgend wird zunächst der Fall betrachtet, in dem die
Übergabe auf IP-Ebene erfolgt, die dem angerufenen Teilnehmer zugeordnete Rufnummer
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