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Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Amtsblätter bis 2018“
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Empfehlung 2007 ist damit eine Vermutungswirkung für eine technologieneutrale Marktdefi-
nition zu entnehmen.
Nachfolgend gilt es zu klären, inwieweit die Einschätzung der Kommission von den in
Deutschland ermittelten Informationen auf nationaler Ebene bestätigt oder widerlegt wird.
Materielle Kriterien für Einbeziehung von Abschluss-Segmenten
Nach den Leitlinien der EU-Kommission zur Marktanalyse und Ermittlung beträchtlicher
Marktmacht ist bei der Festlegung relevanter Produkt- und Dienstemärkte insbesondere die
Austauschbarkeit auf der Nachfrageseite und die Angebotsumstellungsflexibilität zu prüfen.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist die Bundesnetzagentur gehal-
ten, bei der Marktdefinition „eine vorausschauende Bewertung anhand aller verfügbaren ab-
grenzungsrelevanten Marktdaten“ vorzunehmen.80 Für die Austauschbarkeit auf der Nach-
frageseite und die Angebotsumstellungsflexibilität sind bei der Definition des Marktes für Ab-
schluss-Segmente von Mietleitungen mit Blick auf Abschluss-Segmente mit ethernetbasier-
ten Schnittstellen folgende Punkte berücksichtigt und – soweit dies möglich war – anhand
von konkreten Marktdaten ermittelt worden:
Austauschbarkeit aus Sicht der Nachfrager
Für die Feststellung, welche Produkte und Leistungen miteinander in Konkurrenz stehen,
kann zunächst darauf abgestellt werden, inwieweit diese Produkte und Leistungen gegen-
einander aus Sicht ihrer Nachfrager austauschbar (substituierbar) sind. Zur Ermittlung der
Nachfragesubstitution wird regelmäßig das so genannte Bedarfsmarktkonzept ins Feld ge-
führt. Dieses Konzept zielt im Wesentlichen darauf ab, diejenigen Waren und Dienstleistun-
gen zu ermitteln, die zur Befriedigung eines bestimmten Bedarfs dienen.81
Die Austauschbarkeit von Produkten wird vor allem durch ihre Eigenschaften und den ihnen
zugedachten Verwendungszweck aus der Sicht der Nachfrager bestimmt. Ausschlaggeben-
des Kriterium ist neben den äußeren Merkmalen die Verwendbarkeit der Produkte für den
jeweiligen Kundenkreis. Dabei setzt die funktionelle Austauschbarkeit nicht voraus, dass die
angebotenen Produkte in physikalisch-technischer Hinsicht vollkommen identisch sind. Aus-
reichend für die Annahme der Substituierbarkeit ist, dass die Produkte sich nach Eigen-
schaften, Verwendungszweck und Einkaufsbedingungen so nahe stehen, dass ein verstän-
diger Nachfrager sie als für die Deckung eines bestimmten Bedarfs gleichermaßen geeignet
ansieht.
Funktionelle Austauschbarkeit
Für die Klassifikation einer Verbindungsleistung als Terminierungsleistung ist es in funktiona-
ler Hinsicht grundsätzlich unerheblich, über welche Technologie die Verbindung übergeben
wird. Entscheidend ist die Funktion der Terminierungsleistung für den nachfragenden Netz-
betreiber und nicht die Art der technischen Realisierung zwischen den beiden Netzen. Für
eine gemeinsame Betrachtung der beiden Typen von Terminierungsleistungen spricht inso-
weit, dass beide Produkte die Anforderungen erfüllen, die an eine Terminierungsleistung im
Festnetz zu stellen sind. Beide Produkte ermöglichen die Zustellung von Anrufen von der
untersten Netzkoppelungsebene zu Teilnehmern, die in dem durch die geographische Ruf-
nummer zugeordneten Zielnetz angeschlossen sind.
Einschätzungen und Aktivitäten der Marktteilnehmer
80
BVerwG, Urteil Az. 6 C 15.07 vom 02.04.2009, Rdnr. 23.
81
Dirksen, in: Langen/Bunte, Kommentar zum Kartellrecht, Band 2, 11. Aufl. 2011, Art. 2 FKVO RdNr. 79.
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Allerdings gibt es Argumente, die für eine Trennung von IP-basierten Terminierungsleistun-
gen sowie klassischen Terminierungsleistungen zu sprechen scheinen: So dürfte eine Um-
stellung auf die IP-Technologie insbesondere für solche Netzbetreiber, die selber nur über
ein rein leitungsvermittelndes Telekommunikationsnetz verfügen grundsätzlich weniger
dringlich sein, als für einen Netzbetreiber, dessen Netze bereits derzeit bzw. in naher Zukunft
ganz oder in Teilen auf dem Internet Protokoll basieren. Entsprechend sind für ihn beide
Terminierungsleistungen nicht austauschbar.
Der Austauschbarkeit steht allerdings nicht notwendigerweise entgegen, dass wegen beste-
hender Unterschiede bei dem eigenen Netzausbau nicht sämtliche Nachfrager für ihre prak-
tischen Bedürfnisse eine Austauschbarkeit zwischen den beiden Produktformen gegeben
sehen dürften. Nach den Leitlinien der EU-Kommission ist es vielmehr ausreichend, wenn
von den gegenständlichen Produkten ein für den Anbieter relevanter Wettbewerbsruck aus-
geht.82
Um das Ausmaß des Wettbewerbsdruckes näher bestimmen zu können und damit ein ge-
naueres Bild über den Umfang an nachfrageseitiger Substitution zu erhalten, wurden die
Unternehmen bezüglich ihres Migrationsverhaltens näher befragt.
Dabei haben 44 Unternehmen, die sich zu der Frage, ob sie ihr Telekommunikationsnetz
bereits in Teilen auf IP umgestellt haben bzw. innerhalb der nächsten zweieinhalb Jahre eine
Umstellung der Netze auf IP beabsichtigen, geäußert haben, 39 Unternehmen und damit
rund 87 % angegeben, dass sie (zumindest) in Teilen eine solche Umstellung planen bzw.
bereits vorgenommen haben.
Zugleich haben sämtliche Unternehmen (insgesamt 32), die hinsichtlich der Frage des zeitli-
chen Ablaufs sowie den Auswirkungen Angaben vorgenommen haben, vorgetragen, dass
sie entsprechende Konsequenzen für ihre eigene Netz- und Zusammenschaltungsstruktur
erwarten. Hinsichtlich der zeitlichen Komponente einer Umstellung auf eine IP-
Zusammenschaltungsstruktur haben einzelne Unternehmen vorgetragen, dies hänge u. a.
mit dem Zeitpunkt der Vorlage eines entsprechenden Angebotes seitens der TDG zusam-
men [B. u. G.].
12 Unternehmen haben angegeben, dass sie zwischenzeitlich bereits eine telefondienstspe-
zifische Übergabe auf IP-Ebene realisiert haben. Von denjenigen Unternehmen, die Verbin-
dungsleistungen auf IP-Ebene übergeben, haben fünf Unternehmen [B. u. G.] ausgeführt,
dass es sich hierbei im Wesentlichen um Testzwecke handele. Ein Teil der Unternehmen
[B. u. G.] gab an, dass als Netzkoppelungspartner [B. u. G.] fungiere. Darüber hinaus sind
(allerdings mit weniger Nennungen) u. a. die Unternehmen [B. u. G.] zu erwähnen.
Die aus der steigenden Bedeutung von All-IP-Vernetzung sowie dem bisherigen Nutzerver-
halten zu erwartende Migration hin zu Verbindungsleistungen mit Übergabe auf sprachtele-
fondienstbezogener Übergabe auf IP-Ebene korrespondiert mit entsprechenden Auskünften
von Seiten auch solcher Nachfrager, die noch keine IP-Zusammenschaltung realisiert haben,
wonach beide Produkte unter der Annahme der Sicherstellung einer entsprechenden Leis-
tungsqualität als austauschbar eingestuft werden [B. u. G.].
Preisentwicklung
Schließlich dürfte der Trend zur Realisierung von IP-basierten Schnittstellen durch die Preis-
entwicklung bei den für die Zusammenschaltung auf IP-Ebene relevanten Ethernet-
Schnittstellen weiter bestärkt werden. Diese sind zwischenzeitlich nicht unwesentlich günsti-
ger als SDH-Schnittstellen. Als Anhaltspunkt können beispielsweise die genehmigten Preise
für eine ausgangsseitige Lable-Edge-Router (LER)-Portkarte mit einer Kapazität von 155
82
Leitlinien der EU-Kommission, Fußn. 25.
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Mbit/s von 1769,04 €83 dienen im Vergleich zu einer Ethernet-Portkarte mit der vierfachen
Kapazität – 1 GbE – zum Preis von 2227,51 €.84 Vergleicht man die beiden Preise, so ergibt
sich, dass sich der Preis für die letztgenannte höherwertige Leistung an den Preis für die
zunächst genannte Technik durchaus angenähert hat. Denn für die fast 5-fache mögliche
Leistung wird nur ein etwa ¼ höherer Preis verlangt.
Die Höhe des Preises für die einzelne Terminierungsleistung ließ sich derzeit erst in den
Einzelfällen ermitteln, in denen es bereits zu einer Zusammenschaltung im Wirkbetrieb ge-
kommen ist. Deshalb kann im vorliegenden Zusammenhang auf den Preis auch nur ergän-
zend abgestellt werden. Tatsächlich ist es allerdings so, dass in den Fällen, in denen die
Leistungen bereits im Wirkbetrieb laufen identisch zueinander, d. h. in der gleichen Höhe
abgerechnet werden.
Dies alles legt damit auch im Sinne einer zukunftsgerichteten Analyse den Schluss nahe,
dass aus Sicht der Nachfrager von einem einheitlichen Markt für Terminierungsleistungen
auszugehen ist, der von Terminierungsleistungen mit traditionellen PSTN-Netzübergängen
bis zu Terminierungsleistungen mit Übergabe auf IP-Ebene alle Typen umfasst.
Angebotssubstitution
Im Übrigen spricht auch der Gesichtspunkt der Angebotsumstellungsflexibilität für die Zu-
sammenfassung der in Rede stehenden Terminierungsleistungen zu einem einheitlichen
Markt.
Die Realisierung einer telefondienstspezifischen IP-Schnittstelle ist technisch möglich. Die
Mehrheit der von der Bundesnetzagentur befragten Netzbetreiber hat angegeben, dass sie
innerhalb der nächsten zweieinhalb Jahre eine Umstellung ihres Netz- und Zusammenschal-
tungsregimes (zumindest in Teilen) auf IP beabsichtigt. Mit [B. u. G.] führen drei der größe-
ren alternativen Netzbetreiber die telefondienstspezifische IP-Verkehrsübergabe bereits im
Wirkbetrieb durch.
Die Terminierungsleistungen selber erfolgen sowohl bei der Übergabe des Verkehres auf
PSTN-Ebene als auch auf IP-Ebene auf denselben paket- oder leitungsvermittelnden Tele-
kommunikationsnetzen. Der Umrüstungsaufwand begrenzt sich auf die Technologie der
Netzzusammenschaltung und folgt in seiner Geschwindigkeit - wie bereits dargelegt - den
individuellen Effizienzerwägungen der einzelnen Netzbetreiber. Bei dieser Struktur des Ent-
wicklungsprozesses und angesichts des geringen Anteils an den Kosten für die Verkehrsfüh-
rung im Teilnehmernetz ist davon auszugehen, dass es für einen ein relevanten Anteil der
etablierten und neuer Anbieter aus marktstrategischen Gesichtspunkten sinnvoll erscheinen
dürfte, die Verkehrsübergabe innerhalb des Prognosezeitraumes anzupassen.
Insbesondere in den Fällen, in denen bereits derzeit das eigene Telekommunikationsnetz in
mehr oder weniger weiten Teilen auf IP umgestellt ist, dürften sich für die Realisierung einer
IP-basierten Übergabeschnittstelle auch für netzexternen Verkehr keine wesentlichen techni-
schen Hürden ergeben.
Ein Anbieter kann mit vergleichsweise geringem Aufwand hinsichtlich der Übertragungstech-
nologie sein Produkt um eine IP-Funktion ergänzen. Im Gegensatz zu einem Anbieter eines
beliebigen, nicht dem Markt zugehörigen Telekommunikationsprodukts verfügt er regelmäßig
über fundierte Kenntnisse der Einsatzbereiche der telefondienstspezifischen Verkehrsüber-
gabe und den für deren Realisierung erforderlichen Arbeitsabläufen. Zudem kann er aufbau-
end auf bestehenden Infrastrukturen zumeist von entsprechenden Vorkenntnissen für die IP-
Verkehrsführung von Telefonanrufen in seinem eigenen Telekommunikationsnetz aufsetzen.
83
Az.: BK3c-08/003 vom 13.05.08.
84
Az.: BK3a-08/086 vom 02.10.08.
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Der Umstellungsaufwand und damit die Realisierungskosten liegen hier erheblich niedriger
als für Anbieter, die auf benachbarten Märkten tätig sind.
Homogene Wettbewerbsbedingungen
Es bleibt der Aspekt der homogenen Wettbewerbsbedingungen. Beide Leistungen unterlie-
gen einer vergleichbaren Wettbewerbssituation.
Die Anbieter von „PSTN-Terminierung“ und von „IP-Terminierung“ sehen sich einem weitge-
hend einheitlichen Kreis von Unternehmen gegenüber, welche diese Leistungen für einen
jeweils vergleichbaren Verwendungszweck benötigen (nämlich dem eigenen Angebot von
Sprachtelefonie gegenüber dem Endkunden) und sie im Falle der Geltung einer rein techno-
logieneutralen Übergabe sogar „im Sortiment“ nachfragen würden.
Auch sind die Ausweichmöglichkeiten der Nachfrager homogen. So scheidet bei beiden Leis-
tungen die Möglichkeit der Eigenrealisierung nahezu aus, da die Anmietung bzw. Eigenreali-
sierung aller zu einem bestimmten Netz gehörenden Teilnehmeranschlussleitungen unwirt-
schaftliche Investitionen erfordert, wobei noch weitere Aufwendungen für die Schaffung von
Wechselanreizen für die Teilnehmer hinzukommen.
Maßgeblich für die Wettbewerbskraft der Marktparteien ist bei den Terminierungsleistungen
als einem netzbezogen definierten Markt insbesondere die Frage einer entgegenstehenden
Nachfragemacht. Ob die Teilnehmer innerhalb des Netzes über eine leitungsvermittelnde
oder aber einer paketvermittelnde Technologie angebunden sind, ist für die Frage des Be-
stehens oder Nichtbestehens entgegenstehender Nachfragemacht demgegenüber unerheb-
lich. Weder die für eine IP-Übergabe erforderlichen technischen Anforderungen noch die
Realisierung bzw. Umrüstung einer Netzkoppelungsstelle bilden ausweislich der bereits er-
folgten Zusammenschaltungen auf IP-Ebene ein Engpassprodukt. Damit spricht viel für das
Vorliegen von homogenen Wettbewerbsbedingungen.
In dieser Situation ist zugleich zu beachten, dass das Bundesverwaltungsgericht zwischen-
zeitlich festgestellt hat, dass Art. 15 Abs. 1, 3 RRL i. V. m. § 10 Abs. 2 Satz 3 TKG eine ge-
setzliche Vermutung dafür begründet, dass diese Märkte ebenso in Deutschland abzugren-
zen sind.85
In Bezug auf die Festlegung des sachlich und räumlich relevanten Marktes steht der Bun-
desnetzagentur zwar gemäß § 10 Abs. 2 Satz 2 TKG ein Beurteilungsspielraum zu. 86 Erlau-
ben die festgestellten Gegebenheiten allerdings keine eindeutige Entscheidung für oder ge-
gen eine bestimmte Marktabgrenzung, ist im Sinne der von der Kommission zur Prüfung
empfohlenen Marktdefinition zu entscheiden.
Dies bedeutet im vorliegenden Fall, in welchem die Kommission jeweils einen einheitlichen
Markt für die Leistungen der Anrufzustellung in einzelne Telefonnetze an festen Standorten
festlegt, dass mangels Vorliegen von nationalen Besonderheiten nicht von dem Vorliegen
unterschiedlicher technologischer Verbindungsmärkte ausgegangen werden kann. 87
85
BVerwG, Urteil vom 02.04.2008, Rs. 6 C 14.07, S. 13; das Urteil des BVerwG ist zwischenzeitlich durch den
Nichtannahmebeschluss des BVerfG vom 08.12.2011, 1 BvR 1932/08, Rn. 36, in Rechtskraft erwachsen.
86
BVerwG, Urteil vom 02.04.2008, Rs. 6 C 14.07, S. 7 f.
87
Soweit ersichtlich ist die Frage der Einbeziehung von Verbindungsleistungen, die auf Ebene des IP übergeben
werden, von den Regulierungsbehörden der anderen Mitgliedsstaaten bislang erst in einem Fall im Rahmen einer
Marktanalyse weitergehend thematisiert worden. So hat die französische Regulierungsbehörde Arcep mit Ent-
scheidung vom 31.08.2011 unter Verweis auf die Technologieneutralität der Regulierung beide Leistungen als
substituierbar identifiziert. Arcep hat France Telekom zugleich dazu verpflichtet, neben der Zusammenschaltung
auf PSTN-Ebene auch eine Zusammenschaltung auf IP-Ebene zu offerieren und ein entsprechendes Migrati-
onskonzept zu entwickeln. Die Kommission hat diese Absicht in ihrer Stellungnahme vom 11.07.11 (SG-Greffe
(2011) D/11472) ausdrücklich begrüßt.
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Im Rahmen des nationalen Konsultationsverfahrens nach § 12 Abs. 1 TKG wurde die Ab-
sicht, Verbindungsleistungen mit telefondienstspezifischer Übergabe auf IP-Ebene in den
relevanten Markt mit einzubeziehen von der ganz überwiegenden Anzahl der Parteien, die
Stellung genommen haben, ausdrücklich begrüßt.88 Gegen eine Einbeziehung zumindest
bereits im Rahmen der aktuellen Analyse sprach sich die TDG aus. Die TDG sah zum Zeit-
punkt der nationalen Konsultation (noch) keine ausreichende Marktrelevanz für einen Einbe-
zug von Verbindungsleistungen mit Übergabe auf IP-Ebene. Es sei noch nicht absehbar, wie
sich die direkte Übergabe auf IP-Ebene im Markt entwickeln werde und wie sich die tatsäch-
lichen Wettbewerbsverhältnisse gestalten würden. Weder 2012 noch 2013 könne von einer
tatsächlichen Marktrelevanz von NGN-Interconnection ausgegangen werden. 2012 müssten
zunächst die notwendigen Interoperabilitätstests durchgeführt werden, die sich möglicher-
weise auch noch bis 2013 hinzögen. Sicher sei damit, dass es 2012 keine nennenswerten
Verkehrsmengen über NGN-Interconnection geben werde und auch 2013 nur mit geringen
Verkehrsmengen zu rechnen sein werde. Schließlich nehme die Umstellung der Zusammen-
schaltung von PSTN- auf IP-Basis nicht nur bei der TDG, sondern auch bei den Wettbewer-
bern entsprechend Zeit in Anspruch. Mit einer Betrachtung erst im Rahmen der nächsten
Analyserunde wäre aus Sicht der TDG sichergestellt, dass sich im Markt sowohl technische
als auch kommerzielle Bedingungen gemäß der Nachfrage entwickeln können und zum Zeit-
punkt der nächsten Marktanalyseüberprüfung der Markt in einem ausreichenden Entwick-
lungsstadium durch die Bundesnetzagentur bewertet werden könne.
Maßgebend für die Frage der Marktrelevanz bestimmter Produktformen ist aus Sicht der
Bundesnetzagentur nicht, dass jeder Netzbetreiber die entsprechenden Produkte bereits im
Wirkbetrieb nutzt bzw. auf das neue Produkt umsteigt. Nach den Leitlinien der EU-
Kommission ist es vielmehr ausreichend, wenn von den gegenständlichen Produkten ein für
den Anbieter relevanter Wettbewerbsruck ausgeht. 89 Die Ermittlungen haben gezeigt, dass
der ganz überwiegende Teil der Nachfrager davon ausgeht, dass Verbindungsleistungen mit
Übergabe auf IP-Ebene innerhalb des relevanten Analysezeitraumes einen entsprechenden
Wettbewerbsdruck auf die klassischen Produkte auszuüben vermögen
Die Einschätzung der Nachfrageseite einer bereits für den anstehenden Analysezeitraum
bestehenden Marktrelevanz, die auch im Rahmen des Konsultationsverfahrens von nahezu
sämtlichen Parteien, die Stellung genommen haben, bestätigt wird, wird durch die bereits
erfolgten Entwicklungsfortschritte in diesem Bereich unterstrichen. Jeder Netzbetreiber, der
in seinem Netz neben PSTN-Anschlüssen auch IP-Anschlüsse am Markt anbietet, und damit
nahezu jeder alternative Netzbetreiber, führt seinen Verkehr intern zumindest in Teilen auf
der Basis des IP. Schließlich ist zu beachten, dass das Produkt der IP-Zusammenschaltung
bereits im Wirkbetrieb von mehreren Teilnehmernetzbetreibern am Markt erfolgreich einge-
setzt wird.
Unabhängig davon plant auch die TDG, wie bereits dargestellt, die Implementierung des
Wirkbetriebs entsprechender Zusammenschaltungen mit anderen Netzen noch in diesem
Jahr. Konkret beabsichtigt die TDG derzeit mit rund [B. u. G.] Netzbetreibern eine Zusam-
menschaltung auf IP-Ebene. Im 1. und 2. Quartal 2012 hat die TDG mit rund [B. u. G.] die-
ser Unternehmen die Zusammenschaltung auf IP-Ebene erfolgreich getestet. Für das 3. und
4. Quartal sowie das 1. Quartal 2013 sind Testschaltungen mit weiteren [B. u. G.] Unter-
nehmen vereinbart. Die aktuelle Anmeldesituation für Zusammenschaltungen mit der TDG
auf IP-Ebene bestätigt den Vortrag der Unternehmen im Rahmen des Konsultationsverfah-
rens, wonach seitens der alternativen Netzbetreiber tatsächlich ein hohes Interesse an einer
Zusammenschaltung auf IP-Ebene besteht.
Im Ergebnis kann auch der Hinweis der TDG auf die zunächst noch vermeintlich geringen
Verkehrsmengen nicht überzeugen. Die TDG rechnet für das Jahr 2013 mit einer Verkehrs-
88
Hierunter BREKO, IEN, QSC, Telefónica, vatm, Verizon, Versatel sowie Vodafone.
89
Leitlinien der EU-Kommission, Fußn. 25.
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menge von „maximal [B. u. G.]“ des Verkehres, der über IP-Übergänge abgewickelt wird.
Selbst wenn man tatsächlich nur die Hälfte der Verkehrsmenge, die von der TDG für die Ab-
wicklung von IP-Verkehr für das Jahr 2013 erwartet wird, zugrunde legen würde, würde dies
bedeuten, dass – nach dem von der TDG zugrunde gelegten Zusammenschaltungsmodell
mit 1 bzw. 474 untersten Netzkoppelungsebenen – auf den erschlossenen IP-
Einzugsbereich rund [B. u. G.] des Gesamtverkehres laufen würde, während auf jedem er-
schlossenen PSTN-Einzugsbereich – statistisch betrachtet – jeweils nur rund [B. u. G.] des
Verkehres entfallen würde. Da für die Erschließung des IP-Einzugsbereiches nach dem Mo-
dell der TDG zwei Zusammenschaltungspunkte genügen und jeder der 474 PSTN-
Einzugsbereiche jeweils einzeln angeschlossen werden muss, um die günstigste Verbin-
dungsleistung nutzen zu können, würde dies bedeuten, dass selbst nach der Schätzung der
TDG durch eine Zusammenschaltung auf IP-Ebene bereits im Jahre 2013 rund [B. u. G.]
über eine IP-Zusammenschaltung erreicht werden, [B. u. G.].
Auch das von der TDG gesehene Erfordernis zu einer „regulierungsfreien“ Entwicklung des
Marktes für Zusammenschaltungen auf IP-Ebene kann nicht überzeugen. So ist zu beach-
ten, dass mit der Möglichkeit einer Übergabe des Verkehrs auf der im Teilnehmernetz ver-
wendeten IP-Ebene kein vollkommen anderes Produkt auf den Markt tritt; vielmehr wird das
bereits vorhandene Leistungsangebot des Unternehmens mit beträchtlicher Marktmacht um
eine weiter entbündelte Leistungsvariante ergänzt. Die Wettbewerbsbedingungen, die sich
nach dem Ansinnen der TDG für dieses neue entbündelte Produkt zumindest zunächst noch
ohne Regulierung am Markt selber entwickeln sollen, entsprechen damit letztlich gerade den
Marktumständen, für die seitens der Bundesnetzagentur im Anschlussbereich bislang fort-
während und aus den unter Abschnitt I. dargestellten Gründen eine Regulierungsbedürftig-
keit identifiziert worden ist. Würde das entbündelte Produkt aus der Regulierung entlassen,
würden die gleichen nachteiligen Folgen für die Wettbewerbsentwicklung drohen, die im Fal-
le einer Nichtregulierung auch für die anderen Verbindungsleistungen im Bereich der Anruf-
zustellung sowie des Verbindungsaufbaues abzusehen wären.
Fazit
Die Übergabe von Terminierungsleistungen auf IP-Ebene weist, sofern diese telefondienst-
spezifisch erfolgt, alle grundsätzlichen Merkmale auf, die einer Übergabe auf PSTN-Ebene
eigen sind. Beide Leistungen ermöglichen die Realisierung von netzübergreifenden, fest-
netzbasierten Leistungen der Anrufzustellung zu geographischen Rufnummern und damit die
Bereitstellung gleicher Endkundendienste. Beide Leistungen sind aus Sicht der Nachfrager
austauschbar.
Aus Sicht der Bundesnetzagentur ist in Deutschland eine technologieübergreifende Abgren-
zung vorzunehmen, d. h. dass Zusammenschaltungsleistungen, die telefondienstspezifisch
auf IP-Ebene übergeben werden, den jeweils technologieneutral abzugrenzenden Märkten
für die Anrufzustellung in einzelne Netze zuzurechnen sind.
Aus Gründen der Klarstellung wird darauf hingewiesen, dass die Technologie, in der das
Gespräch schließlich zu dem Teilnehmer im Zielnetz zugestellt wird (IP oder PSTN) für die
Frage der Zuordnung der Terminierungsleistungen zu ein und demselben Markt für den hier
angenommenen Fall, wonach der Grundsatz einer technologiekonformen Übergabe nicht
gilt, sondern der Grundsatz einer technologieneutralen Übergabe, keine Bedeutung zu-
kommt. Insoweit kann hier auf die Gründe verwiesen werden, die unter Abschnitt H.I.5. c) bis
f) erläutert worden sind und die bei einer Zusammenschaltung auf IP-Ebene entsprechend
anwendbar sind.
Inwieweit auch Leistungen, die sich ergeben, sofern der Grundsatz einer technologiekonfor-
men Übergabe gilt, den relevanten Märkten zuzurechnen sind, wird in den nachfolgenden
Abschnitten untersucht.
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Abbildung 20: Sofern der Grundsatz der technologieneutralen Zusammenschaltung gilt, han-
delt es sich sowohl bei Verkehr der im Netz des aufnehmenden Zielnetzbetreibers auf einem
IP-Anschluss terminiert (Fall 1) als auch bei Verkehr der im Zielnetz noch gewandelt und in
ein PSTN-Netz weitergeleitet werden muss, jeweils (sofern die weiteren Anforderungen für
das Vorliegen der untersten Netzkoppelungsebene vorliegen) um Verkehr, der dem Markt
Nr. 3 zuzuordnen ist.
Zwischenergebnis
Die Terminierungsleistungen mittels PSTN-Übergabe bilden mit den Terminierungsleistun-
gen mittels telefondienstspezifischer IP-Übergabe bei der Geltung des Grundsatzes einer
teilnehmernetztechnologieneutralen Verkehrsabgabe einen gemeinsamen Markt.
(b) Terminierungsleistungen mit telefondienstspezifischer Übergabe auf IP und Gel-
tung des Grundsatzes einer technologiekonformen Übergabe, wobei die Überga-
be auch technologiekonform auf IP-Ebene erfolgt.
Einordnung der Fallgruppe
Anders als in dem vorgenannten Fall gilt hier der Grundsatz einer technologiekonformen
Übergabe. Die Übergabe des Gespräches erfolgt schließlich auch technologiekonform.
Grundsätzlich sind zwei Fallgruppen einer technologiekonformen Übergabe denkbar. Entwe-
der ist die dem Angerufenen zugeordnete Rufnummer entsprechend der Portierungskennung
einer Übergabe auf IP-Ebene zugeordnet. Die Übergabe erfolgt in diesem Fall ebenfalls auf
IP-Ebene und damit technologiekonform. Oder die Rufnummer des Angerufenen ist einer
PSTN-Übergabe zugeordnet. Die Übergabe erfolgt in diesem Fall auf PSTN-Ebene und da-
mit ebenfalls technologiekonform. Nachfolgend wird zunächst der Fall betrachtet, in dem die
Übergabe auf IP-Ebene erfolgt, die dem angerufenen Teilnehmer zugeordnete Rufnummer
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entsprechend der verwendeten Portierungskennung ebenfalls eine Übergabe auf PSTN-
Ebene vorsieht (vgl. zu der spiegelbildlichen Fallgruppe einer sortierten Übergabe auf PSTN-
Ebene die Darstellungen unter Abschnitt H.I.5.g) (3) (a)).
Allgemein
Für eine Einbeziehung der beiden Typen von Terminierungsleistungen in einen einheitlichen
Markt spricht auch hier, dass beide Produkte die Anforderungen erfüllen, die an eine Termi-
nierungsleistung im Festnetz zu stellen sind. Beide Produkte ermöglichen die Zustellung von
Anrufen von der untersten Netzkoppelungsebene zu Teilnehmern, die in dem durch die geo-
graphische Rufnummer zugeordneten Zielnetz angeschlossen sind.
Auch hinsichtlich der weitergehenden Erwägungen unter Abschnitt H.I.5.c) bis f) im Zusam-
menhang mit der Betrachtung der Fallgruppe, in der die Parteien eine technologieneutrale
Verkehrsführung vereinbaren, kann auf die oben erfolgten Ausführungen verwiesen werden.
Der einzige Unterschied zwischen den beiden Modellen besteht in dem Erfordernis einer
Sortierung des Verkehres entsprechend der jeweils zugeordneten Portierungskennung. Die
Einführung der Portierungskennung beruht auf entsprechenden Initiativen der Netzbetreiber
zur Gewährleistung einer geeigneten Verkehrsführung und ist von diesen durch eine Abfrage
der von der Bundesnetzagentur geführten Datenbank ohne weiteres möglich, so dass auch
bei diesem Modell von einer Angebotsumstellungsflexibilität ausgegangen werden kann.
Wegen der weiterhin vergleichbaren Engpasslage, die sich aus der Kontrolle des die Termi-
nierungsleistung anbietenden Netzbetreibers über den Zugang zum Endkunden ergibt, sind
auch die Ausführungen hinsichtlich der homogenen Wettbewerbsbedingungen entsprechend
dem Abschnitt H.I.5. c) hier entsprechend anwendbar.
Auch eine weitergehende Differenzierung nach der jeweiligen Anschlussform (DSL, Fern-
sehkabel, Glasfaser oder stationäre Mobilfunklösung) kommt in dieser Fallgruppe aus den
unter den Abschnitten H.I.5.c) genannten Gründen nicht in Betracht, die hier ebenfalls ent-
sprechend Anwendung finden.
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na
national
Abbildung 21: Beispiel für eine technologiekonforme Übergabe auf IP-Ebene.
Ein Unternehmen trug im Rahmen des Konsultationsverfahrens vor, die Marktanalyse dürfe
mit der technologiekonformen Übergabe nicht deskriptiv das Netzmodell der TDG nach-
zeichnen, weil es hierdurch eine normative Aufwertung erfahre, die in späteren Zusammen-
schaltungsverfahren vermutlich kaum mehr umkehrbar sei. Das Netzmodell der TDG könnte
falsch sein und den Vorgaben des TKG widersprechen. Bereits heute gebe es zahlreiche
Stimmen am Markt, die forderten, dass es keine Wandlungsentgelte geben dürfe, sondern
immer nur das Zielnetz selbst die Wandlung vornehme. Das Modell der technologiekonfor-
men Übergabe müsse in einem offenen und transparenten Verfahren durch alle Marktteil-
nehmer bestimmt werden. Zudem sei ein solches Modell kaum zu bewerten, so lange die
dazugehörigen IC-Entgelte vollkommen intransparent und unbekannt seien.
Von derselben Seite wird vorgetragen, die TDG hätte allein aufgrund des andern Beprei-
sungsmodells ein sehr großes Interesse zum 01.12.2012 einen Großteil ihrer Anschlüsse auf
die zweite (NGN) PKZ zu portieren, bspw. auch all die Anschlüsse, die für Scheinterminie-
rungen genutzt werden, etwa im Rahmen der sog. Homezone-Produkte. Die TDG hätte es
also allein durch ihre Portierungspolitik in der Hand, die Höhe der zu bezahlenden Entgelte
für den Wettbewerb zu bestimmen. Den zusätzlichen Einnahmen würden aber mit Ausnah-
me der reinen Portierung keine tatsächlichen weiteren Kosten korrelieren. Dies dürfe nicht
sein.
Von einem anderen Unternehmen wurde darauf hingewiesen, dass die Investition in eine
doppelte Infrastruktur insbesondere für kleinere oder neu am Markt auftretende Unterneh-
men eine erhebliche Markteintrittsschranke darstelle. Andererseits sei eine Investition in
doppelte Infrastrukturen nicht wirtschaftlich. Die Erfahrungen aus der Praxis zeigten deutlich,
dass es der TDG letztlich möglich sei, ohne ein Eingreifen der Bundesnetzagentur den In-
vestitionsbedarf der alternativen Anbieter zu steuern. Es hänge allein von ihr ab, wie lange
Investitionen in neue und existierende PSTN-Zusammenschaltungen notwendig sein wer-
den.
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Im Rahmen der Marktanalyse bedarf es einer Auseinandersetzung mit den grundsätzlich
möglichen Zusammenschaltungskonzepten, weil das Modell bestimmt, an welcher Stelle sich
im Netz des Anbieters die unterste Netzkoppelungsebene befindet. Die Stelle der untersten
Netzkoppelungsebene wiederum bildet nach der Märkte-Empfehlung der Kommission und in
Einklang mit den bisherigen Ergebnissen der Marktanalyse auf nationaler Ebene die ent-
scheidende Trennlinie zwischen den Leistungen des Verbindungsaufbaus, der Anrufzustel-
lung und dem Transit.
Das von der TDG in seinem NGN-Vertragsentwurf zugrunde gelegte Modell basiert auf einer
entsprechenden Neuregelung des Nummernplanes durch die Bundesnetzagentur für Portie-
rungskennungen im Rahmen der Verfügung Nr. 41/2009 Amtsblatt 16/2009 vom 26.08.2009.
Die Möglichkeit zum Zweck der Technologiedifferenzierung zwei Portierungskennungen zu-
geteilt zu bekommen, soll ausweislich der Verfügungsgründe den Unternehmen, die über
Zusammenschaltungspunkte in PSTN- und in IP-Technologie verfügen, gerade ermöglichen,
dass der Verkehr am geeigneten Zusammenschaltungspunkt zugeführt wird.90
Weshalb das Modell der technologiekonformen Übergabe mit den Vorgaben des TKG nicht
vereinbar sein sollte, ist insoweit nicht erkennbar und wurde auch im Konsultationsverfahren
nicht weiter ausgeführt. So wurde der Entwurf zur Neuregelung der Portierungskennungen
vor seinem Erlass in dem dafür vorgesehenen Verfahren zur Anhörung gestellt und die inte-
ressierten Parteien wurden zur Stellungnahme aufgerufen. Die ganz überwiegende Mehrheit
der eingegangenen Stellungnahmen äußerte sich entweder ausdrücklich positiv zu diesem
Modell bzw. stellte die beabsichtigte Implementierung einer neuen Portierungskennung für
eine entsprechende Technologiedifferenzierung zumindest nicht in Frage. Sofern Kritik ge-
äußert wurde, bezog sich diese auf den Umstand, dass es die Bundesnetzagentur ablehnte,
eine weitere, dritte Portierungskennung für eine Differenzierung nach der Qualität der Diens-
te einzuführen.91
Im Ergebnis handelt es sich bei dem durch die Änderung der Regelungen zur Portierungs-
kennung ermöglichten Modell der technologiekonformen Übergabe um die Fortführung des
bereits im aktuellen PSTN-Zusammenschaltungsregime niedergelegten Grundsatz einer
möglichst entbündelten, d. h. einer zielnahen bzw. einer ursprungsnahen Übergabe. Dieses
bereits bei der Zusammenschaltung auf PSTN-Ebene angewandte Prinzip einer Übergabe
möglichst an der untersten Netzkoppelungsstelle schafft für die Nachfrager die Möglichkeit
einer entbündelten Leistungsinanspruchnahme und setzt damit zugleich besondere Investiti-
onsanreize.
Auch der Hinweis auf das scheinbare Erfordernis des Aufbaus einer doppelten Infrastruktur
überzeugt nicht. Eine Investition in doppelte Infrastruktur ist nur dann erforderlich, wenn die
Unternehmen den Grundsatz einer technologiekonformen Übergabe vereinbaren und sich
der jeweilige Netzbetreiber dazu entschließt, die regulierte Leistung jeweils an der untersten
Netzkoppelungsebene selber nachzufragen. Bereits aktuell hat nur eine begrenzte Anzahl an
Unternehmen alle untersten Netzkoppelungsstellen der TDG erschlossen.
Für die Annahme der Wettbewerblichkeit eines Marktes für Verbindungen zwischen den je-
weils untersten Netzkoppelungsebenen ist allerdings auch nicht erforderlich, dass jeder
Netzbetreiber sämtliche untersten Netzkoppelungsebenen selber anbindet, es reicht viel-
mehr aus, dass die Verbindungen von einer Anzahl von Netzbetreibern realisiert werden. Ist
eine solche Anbindung erst einmal realisiert, so hat die Untersuchung im Rahmen der letzten
Marktanalyse gezeigt, dass die Netzbetreiber Transitleistungen jedoch auch problemlos ex-
tern anbieten könnten.92 Für die Anbindung der neuen untersten Netzkoppelungsebene auf
90
Vgl. Nummerierungskonzept 2011 der Bundesnetzagentur, S. 101.
91
Auswertung der Anhörung zu Portierungskennungen; Amtsblatt Nr. 16/2009, Mitteilung 439/2009 vom
26.08.09, S. 3.
92
Festlegung der Präsidentenkammer vom 02.01.2012, BK 1-10/001.
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Bonn, 11. September 2013
