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Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Amtsblätter bis 2018“
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gekennzeichnet.162 Bei Terminierungsleistungen, bei denen das Prinzip „Ein-Netz-ein-Markt“
gilt, ist ein Marktzutritt für Dritte per se nicht möglich.
Auch die Einführung von VoIP-Diensten steht dieser Entwicklung nicht entgegen. Zwar bie-
ten die Breitbandanschlüsse für Endkunden die Möglichkeit, Telefondienste auch von einem
anderen Anbieter zu beziehen als von demjenigen, der das Anschlussnetz betreibt. Diese
Erleichterung der Wahlmöglichkeit für den (angerufenen) Endkunden, wirkt sich allerdings
auch auf die Vorleistungsebene nicht aus. Maßgeblich für die Frage des Bestehens von
Substitutionsmöglichkeiten ist nicht die Auswahlmöglichkeit auf der Endkundenebene, son-
dern auf der Vorleistungsebene. Hat sich der Endkunde für einen Telefonanbieter entschie-
den, so ist der nachfragende Netzbetreiber grundsätzlich darauf angewiesen, die Terminie-
rungsleistung über den vom Endkunden ausgewählten Netzbetreiber zu beziehen.
Bei der Bewertung der Marktsituation ergibt sich damit kein Änderungsbedarf.
2. Verbindungsaufbau
a) Verbindungsaufbau zu Diensten (mit Ausnahme des Dienstes der Betrei-
ber(vor)auswahl)
Der hier untersuchte Markt zeichnet sich durch beträchtliche und anhaltende strukturelle
Marktzutrittsschranken aus (siehe auch unten Abschnitt J.III. 1.) b). Dies resultiert aus der
Kombination von überragend hohem Endkundenbestand und nicht leicht zu duplizierender
Infrastruktur auf Seiten der TDG. Die TDG erbringt über ihr Anschlussnetz weiterhin die mit
Abstand meisten Verbindungsminuten. Zwar sinkt in Folge des Ausbaus von breitbandigen
Anschlussleistungen insbesondere auch von Wettbewerberseite die Zahl der Anschlusskun-
den der TDG; die dadurch hervorgerufenen Veränderungen genügen allerdings weiterhin
nicht, um für den voraussichtlichen Geltungszeitraum der Marktanalyse maßgebliche Ände-
rungen zu erwarten (vgl. hierzu auch die Ausführungen unter Abschnitt J.III.1.) b).
b) Verbindungsaufbau und Verbindungsaufbau plus Transit und Verbindungsauf-
bau plus Transit plus Wandlung zur Betreiber(vor)auswahl
Auch der Markt für den Verbindungsaufbau (plus Transit (plus Wandlung)) zeichnet sich
durch beträchtliche und anhaltende strukturelle Marktzutrittsschranken aus (siehe hier unter
Abschnitt I.I.2.) b).
3. Transit - Bündelprodukte bei nicht technologiekonformer Übergabe
Bereits im Rahmen der letzten Untersuchung wurde festgestellt, dass auf den einzelnen
Märkten für Verbindungsleistungen mit einem Transitanteil (im Sinne eines Fernverbin-
dungsanteils im PSTN) keine beträchtlichen, anhaltenden strukturellen Marktzutrittsschran-
ken mehr bestehen. Dies zeigte sich insbesondere darin, dass die Infrastruktur zwischen den
untersten Netzkoppelungsebenen der TDG sowohl im Bereich der Terminierung als auch im
Bereich der Zuführung zu Diensten von mehreren Unternehmen dupliziert werden konnte.
Zugleich wurde festgestellt, dass es für diese Unternehmen ohne größeren Aufwand möglich
und wirtschaftlich sinnvoll sein wird, ihre Infrastrukturen durch die Abwicklung von Transit-
verkehr für Dritte weiter zu nutzen.
Vor dem Hintergrund der durch die Möglichkeit einer technologiekonformen Übergabe ge-
schaffenen neuen Transitleistungen in der Form einer Wandlung einschließlich eines Trans-
162
Vgl. auch die entsprechenden Ausführungen BVerwG zu der vergleichbaren Situation im Bereich der Mobil-
funkterminierung in seinem Urteil vom 02.04.08, Az.: 6 C 1407, S. 15.
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Bonn, 11. September 2013
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portes zu der technologiebezogen geeigneten Netzkoppelungsstelle gilt es zu untersuchen,
ob die durch diese neuen Leistungen geschaffene Marktkategorie von Transitleistungen
durch anhaltende beträchtliche Marktzutrittsschranken gekennzeichnet ist.
a) Marktkategorie Wandlung plus Transit plus Terminierung
Da es sich um neue Leistungen handelt, die erst mit der Einführung von Zusammenschal-
tungen auf IP-Ebene und der Geltung des Grundsatzes der technologiekonformen Übergabe
auf dem Markt auftreten, ist vorliegend eine prognostizierende Bewertung der voraussichtli-
chen Hürden für eine künftiges entsprechendes Angebot vorzunehmen.
Die vorhandenen Informationen lassen erkennen, dass die Marktkategorie für die entspre-
chenden Leistungen – ob nun als Gesamtmarkt mit einem bereits für wettbewerblich erkann-
ten Märkte für Transitdienste oder aber als einzelner Markt für Transitdienste im Zusammen-
hang mit einer nicht technologiekonformen Übergabe – von vornherein keinen anhaltenden
Marktzutrittshürden unterliegen dürfte.
Diese Prognosen beruht auf den folgenden Erwägungen:
Transitleistungen treten auf dem Markt extern nur dann auf, wenn die Netzbetreiber nicht
unmittelbar an jeder untersten Netzkoppelungsebene zusammengeschaltet sind und ein an-
derer Netzbetreiber dies für den Nachfrager übernimmt. D. h. der Anreiz zu einem externen
Angebot besteht nur dann, wenn nicht jeder Netzbetreiber Zusammenschaltungen auf der
jeweils untersten Netzkoppelungsebene realisiert, weil nur in diesem Fall überschüssige Ka-
pazitäten in dem Transitbereich an andere Netzbetreiber verkauft werden können.
Maßgeblich für die Beurteilung des Vorliegens oder des Fehlens von beträchtlichen struktu-
rellen Marktzutrittshürden ist, dass für eine relevante Anzahl von Unternehmen ein hinrei-
chender Anreiz zu einem Ausbau der für ein externes Transitangebot erforderlichen notwen-
digen Infrastrukturen anzunehmen ist. Das dürfte vorliegend der Fall sein.
Vorhandener Investitionsbedarf
Für das Bestehen von beträchtlichen strukturellen Marktzutrittshürden könnte zunächst spre-
chen, dass es für die Realisierung einer technologiekonformen Übergabe erst einmal ent-
sprechender Investitionen auf Seiten der Netzbetreiber bedarf. Diese müssen neben einer
bereits bestehenden Netzkoppelung auf PSTN-Basis eine Zusammenschaltung auf IP-
Ebene realisieren. Hinzu kommt, dass für eine technologiekonforme Übergabe deine ent-
sprechend Abfrage der Portierungsdatenbank erforderlich wird.
Einschätzung der Kommission zur Investitionsbereitschaft im Transitbereich
Nach den Feststellungen der Kommission in dem Entwurf zur neuen Begründung zur Märk-
te-Empfehlung hat sich die Situation allerdings auf dem (von der Kommission einheitlich ab-
gegrenzten) Transitmarkt seit der letzten Märkte-Empfehlung dahingehend weiterentwickelt,
dass das erste Kriterium des Drei-Kriterien-Tests nicht mehr erfüllt ist. Unabhängig von den
weiterhin bestehenden Skalenvorteilen des etablierten Unternehmens, die auf ihren hohen
versunkenen Investitionen und ihrer schieren Netzgröße basieren, zeige sich, dass alterna-
tive Wettbewerber erfolgreich in Verbindungslinien zwischen den untersten Netzkoppelungs-
ebenen investieren. Vor diesem Hintergrund könnten die Markteintrittshürden auf dem Markt
für festnetzbasierte Transitdienste nicht mehr als hoch und anhaltend bezeichnet werden.
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Die für eine Duplizierung notwendigen Vorleistungen stehen zur Verfügung
Bereits nach den Ergebnissen der letzten Untersuchung hatten im PSTN-Bereich mehrere
alternative Netzbetreiber die Transitverbindungen der TDG vollständig dupliziert. Nach den
vorliegenden Informationen ist auch für den notwendigen Ausbau der IP-Übergabestandorte
Entsprechendes zu erwarten.
Die zur Realisierung einer zusätzlichen IP-Zusammenschaltung und darauf aufbauend dem
Angebot von externen Transitleistungen erforderlichen Vorleistungsprodukte, wie insbeson-
dere der Bezug von Mietleitungen, der Einkauf von Terminierungsleistungen von dritter Sei-
te, die Technologiewandlung sowie die Nutzung der Portierungsdatenbank, stehen unter
regulierten Bedingungen (Abschlusssegment, Terminierungsleistungen) bzw. in einem wett-
bewerblichen Umfeld (Fernübertragungssegment, Technologiewandlung) bzw. unter behörd-
licher Kontrolle (Portierungsdatenbank) allen Netzbetreibern zur Verfügung.
Hürden für eine Zusammenschaltung sind weiter gesunken
Durch die Möglichkeit zur Kooperation im Rahmen der Kollokation am Standort der TDG sind
die Hürden für eine Zusammenschaltung alternativer Netzbetreiber gesenkt worden. Die Zahl
von Zusammenschaltungen alternativer Netzbetreiber untereinander befand sich bereits
nach dem Ergebnis der letzten Analyse auf einem hohen Niveau. Die neue Untersuchung
hat dieses Resultat bestätigt, und eine noch weitergehende Zunahme der Zusammenschal-
tungen ergeben.
Hinzu kommt als besonderer Anreiz gerade für eine Zusammenschaltung auf IP-Ebene, dass
der durch eine IP-Übergabestelle erschlossene unterste Anschlussbereich wesentlich größer
ausfallen dürfte, als der Einzugsbereich, der einer entsprechenden Zusammenschaltung auf
der untersten PSTN-Ebene zugeordnet wird. So soll etwa nach dem aktuellen Mustervertrag
der TDG der Erschließung von zwei Übergabestellen genügen, um sämtlichen IP-Verkehr im
Bundesgebiet zu terminieren (gegenüber 474 erforderlichen Zusammenschaltungen im
PSTN-Bereich).
Interesse insbesondere von Anbietern von Transitdiensten
Gerade Netzbetreiber, die bereits derzeit Transitdienste für alternative Netzbetreiber erbrin-
gen und dazu die entsprechenden Terminierungsleistungen bzw. Zuführungsleistungen von
der TDG einkaufen, dürften für den Fall, dass die TDG entsprechend ihrem Mustervertrag
eine technologiekonforme Übergabe von Sprachverkehr im Bereich der IP-Zusammenschal-
tung einführt, ein Interesse daran haben, ihre bestehenden bzw. künftig realisierten Zusam-
menschaltungen auf IP-Ebene möglichst umfassend zu nutzen und damit auch mit Verkehr
von Seiten dritter Netzbetreiber auszulasten.
Auch andere Netzbetreiber kommen als Anbieter in Betracht
Ebenso sind Netzbetreiber für ein externes Transitangebot in Betracht zu ziehen, die einen
entsprechenden Ausbau primär deshalb vornehmen, um die eigene Abhängigkeit von Vor-
leistungen des Anbieters dem Umfang nach möglichst gering zu halten bzw. zu reduzieren.
Unabhängig von dem individuellen Beweggrund für die Vornahme der Eigenrealisierung der
Transitstrecken durch einzelne Netzbetreiber – sei es nun, um die Abhängigkeit von Fremd-
leistungen zu reduzieren, oder Erwägungen einer generell effizienteren Verkehrsführung –
dürfte auch hier die von der Kommission aufgestellte Vermutung zutreffen, wonach alternati-
ve Netzbetreiber, die eine entsprechende Transitinfrastruktur für die eigenen Dienste erst
einmal aufgebaut haben, schließlich auch dazu übergehen dürften, ihre freien Kapazitäten im
Transitsegment auf dem Markt an Dritte, d. h. gegenüber ihren Zusammenschaltungspart-
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nern, anzubieten und so eine möglichst große Rendite für ihre Investitionen auf der Verbin-
dungsebene zu generieren.
Konsultationsverfahren
Im Rahmen des Konsultationsverfahrens wurde von einer Anzahl an Parteien gefordert, der
Markt für Transitleistungen plus Wandlung sollte der sektorspezifischen Regulierung unter-
worfen werden, da dieses Modell die TDG in die Lage versetzt, eine beherrschende Position
bei dem Übergang zu IP-Übergängen auszunutzen.
Eine Partei trug vor, das Erfordernis zur Regulierung auch der Wandlungsleistung begründe
sich insbesondere auch damit, dass die Auswirkungen des von der TDG angebotenen „Mus-
tervertrags für die Bereitstellung von Zusammenschaltungsleistungen mit telefondienstespe-
zifischer Übergabe auf IP-Ebene“ derzeit noch nicht absehbar seien. Ohne eine voraus-
schauende Regulierung durch die Bundesnetzagentur bestehe hier aus Sicht des IEN die
nicht unerhebliche Gefahr einer Remonopolisierung.
Von einem anderen Unternehmen wurde vorgetragen, dass die Etablierung eines chancen-
gleichen Marktes für Wandlungsleistungen sehr unwahrscheinlich sei. Alle alternativen An-
bieter würden sich auch weiterhin wegen der extrem bedeutenden Stellung der TDG auf dem
Endkundenmarkt und als Transitnetzbetreiber direkt zusammenschalten. Diese marktmäch-
tige Position werde durch denn hier gewählten Ansatz vom Anschluss- und Transitmarkt auf
den Wandlungsmarkt übertragen.
Festzuhalten ist zunächst einmal, dass sich der ganz überwiegende Teil der Parteien, die
sich im Rahmen des Konsultationsverfahrens zu den Folgen des Konzeptes einer technolo-
giekonformen Übergabe geäußert haben, nicht gegen die Zuordnung der Verbindungsleis-
tung zum Transitbereich ausgesprochen hat. Kritisiert wird vielmehr, dass dieser Bereich
nicht auch der sektorspezifischen Regulierung unterworfen wird. Im Ergebnis entspricht der
Vortrag der Marktparteien den Äußerungen, die bereits im Rahmen der letzten Marktunter-
suchung in Hinsicht auf die beabsichtigte Entlassung des Transitmarktes aus der sektorspe-
zifischen Regulierung erhoben worden sind. Dies betrifft insbesondere die Argumentation,
wonach für kleinere Netzbetreiber eine Duplizierung der Infrastruktur zur Anbindung auch der
untersten Netzkoppelungsebene wirtschaftlich nicht zu leisten sei, so dass der Transitbereich
weiterhin sektorspezifisch zu regulieren sei. 163
Die Annahme der Wettbewerblichkeit des Transitmarktes setzt allerdings nicht voraus, dass
Wettbewerber an sämtlichen untersten Netzkoppelungsebenen – d. h. in diesem Fall auch
an der IP-Übergabestelle – selber angebunden sind. Es reicht vielmehr, dass mit hinreichen-
der Sicherheit erwartet werden kann, dass die Verbindungen von einer Anzahl von Transit-
netzbetreibern erbracht realisiert werden dürfte. Ist eine solche Anbindung erst einmal auf-
gebaut, so hat die Vergangenheit gezeigt, dass die Netzbetreiber Transitleistungen auch
problemlos extern anbieten können und - aus Gründen der Erzielung einer effizienten Rendi-
te für erfolgte Investitionen - auch wollen. Das Auftreten einer Preisschere bzw. überhöhter
Preise für Transitleistungen ist daher in der gleichen Weise unwahrscheinlich, und nicht auf-
rechtzuerhalten, wie es bereits bei den bisherigen Transitleistungen der Fall gewesen ist.
Die TDG hat bereits mit [B. u. G.] bundesweit tätigen Anbietern von Transitleistungen Test-
schaltungen für eine IP-Zusammenschaltung erfolgreich durchgeführt. Mit einem [B. u. G.]
Unternehmen ist eine Testzusammenschaltung für das 4. Quartal 2012 vorgesehen. Nicht
zuletzt die Transitnetzbetreiber, die bereits aktuell Transitdienste für kleinere Netzbetreiber
erbringen, dürften ein besonderes Interesse haben, ihren Kunden auch zu dem neuen Ein-
zugsbereich die entsprechenden Verbindungen „aus einer Hand“ anbieten zu können. In
jedem Fall unterliegt die TDG von Anfang an auch bei der IP-Zusammenschaltung bei der
163
Vgl. hierzu die Festlegung der Präsidentenkammer vom 02.01.2012, BK 1-10/001, Abschnitt I.I.3.a).
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Preissetzung für die Transitleistungen und damit auch die Wandlungsleistung einem Wett-
bewerbsdruck seitens alternativer Netzbetreiber.
Die von einer Partei vermeintlich erkannte Gefahr der Remonopolisierung wird dadurch ge-
bannt, dass die Märkte für Zuführungsleistungen sowie für Terminierungsleistungen reguliert
werden. Die neu entstehenden Transitleistungen stellen insbesondere die bereits am Markt
aktiven bundesweiten Transitnetzbetreiber vor keine hohen Herausforderungen. Gerade die
Möglichkeit, auf die entbündelten Terminierungs- bzw. Zuführungsleistungen zugreifen zu
können, öffnet diesen Bereich der wettbewerblichen Transitebene. Wäre eine solche Ent-
bündelung nicht möglich, würde dies bedeuten, den Wettbewerb um die Erbringung der
Transitleistungen zu den untersten Netzkoppelungspunkten auf IP-Ebene von vorneherein
zu verschließen und dem nachfragenden Netzbetreiber die Wahl zu nehmen, ob er die Leis-
tung selber erbringt oder bei Dritten nachfragt.
Die von einem anderen Unternehmen vermeintlich erkannte marktmächtige Position der
TDG erstreckt sich auf den Bereich der Verbindungsleistungen im Anschlussbereich, d. h.
vom Teilnehmeranschluss zur untersten Netzkoppelungsebene sowie in umgekehrter Rich-
tung. Bei den Zuführungsleistungen ist bei der TDG die hohe Zahl der angeschlossenen
Endkunden für deren besondere Marktposition entscheidend. Für den Bereich der Terminie-
rungsleistungen resultiert die starke Position der TDG wie auch die der alternativen Teilneh-
mernetzbetreiber auf der ihnen jeweils obliegenden Kontrolle über die angeschlossenen
Endkunden. Auf der darüber liegenden Ebene, dem Transitsegment, wurde bereits im Rah-
men der vorhergehenden Analyse festgestellt, dass dieser Bereich dank genügender alterna-
tiver Anbieter von Transitdiensten zu der jeweils untersten Netzkoppelungsebene der TDG
als auch zu den Netzen anderer Betreiber durch wettbewerbliche Bedingungen geprägt ist.
Wie bereits dargestellt, haben sich die Zahl der Zusammenschaltungen zwischen alternati-
ven Netzbetreibern und damit die Möglichkeiten für den Bezug von Transitleistungen über
alternative Anbieter zwischenzeitlich weiter erhöht. Mangels Vorliegens einer dominanten
Position im Bereich der Transitleistungen ist damit auch keine Übertragung einer solchen auf
den Bereich der Wandlungsleistungen denkbar.
Zutreffend ist demgegenüber, dass zumindest denklogisch eine Übertragung der marktmäch-
tigen Stellung der TDG von den im Anschlussbereich basierenden Märkten für Zuführungs-
leistungen bzw. für Terminierungsleistungen auf den Bereich der Wandlungsleistungen
denkbar wäre. Eine solche Übertragung wäre etwa in der Weise möglich, dass der Bezug
der Terminierungsleistung mit der Pflicht zur Abnahme auch der Wandlungsleistung seitens
der TDG einhergehen würde.
Eine solche Übertragung der Marktmacht kann allerdings grundsätzlich nur dann Erfolg be-
schieden sein, wenn der Anschlussbereich, in dem die TDG über eine besonders starke
Marktstellung verfügt, keiner Regulierung unterliegt. Dies ist vorliegend jedoch nicht der Fall.
Auch im Rahmen der aktuellen Analyse wird festgestellt, dass die TDG im Bereich der Märk-
te für Zuführungs- und Terminierungsleistungen jeweils über beträchtliche Marktmacht ver-
fügt (vgl. Abschnitt J.).
Wäre die Wandlungsleistung demgegenüber Gegenstand des jeweiligen Marktes für die Zu-
führung oder die Terminierung und würde diese mit diesen Leistungen reguliert, würde dies
dazu führen, dass die Nachfrager dazu gezwungen wären, die Wandlungsleistung auch von
der TDG abzunehmen, obschon sie diese auch selber erbringen könnten (vgl. hierzu auch
die bereits oben erfolgten Ausführungen).
Zwischenergebnis
Die infrastrukturbezogenen Voraussetzungen für die Bereitstellung externer Angebote sind
vorhanden. Bei Bedarf, d. h. sofern etwa das etablierte Unternehmen seine Entgelte für die-
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se Leistungen erhöht, kann damit gerechnet werden kann, dass Unternehmen mit bestehen-
der Netz- und Zusammenschaltungsstruktur dazu übergehen werden, diese Infrastrukturen
auch für Angebote an dritte Unternehmen zu nutzen, so dass für einen Markteintritt bzw. eine
entsprechende Expansion keine anhaltenden Marktzutrittshürden zu prognostizieren sind.
b) Marktkategorie Zuführung zu Diensten plus Transit plus Wandlung
Die Ausführungen unter Abschnitt I.I.3.a) treffen ebenfalls auf die Situation im Bereich der
Leistungen der Zuführung zu Diensten plus Transit plus Wandlung zu. So können die Wett-
bewerber auch auf den Märkten für Zuführungsleistungen plus Transitdienste die TDG an-
greifen, weil sie selbst Zuführungsleistungen auch von dritter Seite einkaufen können, um
darauf aufbauend Transitdienste anbieten zu können. Die technischen Voraussetzungen für
die Bereitstellung eines solchen Dienstes stellen, wie bereits im Rahmen der letzten Analyse
für den vorhergehend definierten Transitbereich, auch bei der neuen Marktkategorie von
Transitdiensten kein wesentliches Hindernis dar. Die Wettbewerber verfügen ebenfalls über
einen hinreichenden Zugang zu den Beschaffungs- und Absatzmärkten und sind daher in der
Lage, in beachtlichem Umfang Zuführungsleistungen plus Technologiewandlung plus Transit
über ihr Netz abzuwickeln.
II. Längerfristig keine Tendenz zu wirksamem Wettbewerb
Im Rahmen des zweiten Kriteriums sind vorwiegend Marktanteile, Marktpreise, Ausmaß und
Verbreitung konkurrierender Netze und Infrastrukturen zu bewerten.164 Werden beispielswei-
se konstant sehr hohe Marktanteile festgestellt, so ist dies als Indiz für das Fehlen einer Ten-
denz zu wirksamem Wettbewerb zu werten. Auf weitere individuelle Besonderheiten des
Marktes ist bei der Anwendung des Drei-Kriterien-Tests nicht notwendigerweise einzugehen.
In diesem Zusammenhang wird auf die ausführliche Darstellung unter dem Abschnitt J. ver-
wiesen.
1. Anrufzustellung
Die Terminierungsmärkte der TDG sowie der alternativen TNB tendieren allesamt auch län-
gerfristig – also im Gültigkeitszeitraum dieser Marktanalyse – nicht zu wirksamem Wettbe-
werb. Es sind jedenfalls derzeit keine Faktoren konkret absehbar, die eine solche Wettbe-
werbsentwicklung herbeiführen könnten. Die Märkte für Terminierung in individuellen öffentli-
chen Telefonnetzen an festen Standorten stellen auf Grund der Marktdefinition Märkte dar,
bei denen die Marktanteile konstant bei 100 % liegen. Die hundertprozentigen Marktanteile
der Teilnehmernetzbetreiber auf ihren Terminierungsmärkten bezeugen zugleich die fortdau-
ernde Unangreifbarkeit ihrer Stellung.
Wettbewerb kann auf einem solchen Markt nur dann entstehen, wenn eine ausreichende
entgegenstehende Nachfragemacht vorhanden ist, was - wie unter Abschnitt J.I.2. u. J.II.2.
dargestellt wird – nicht der Fall ist.
2. Verbindungsaufbau
a) Verbindungsaufbau zu Mehrwertdiensten
Es ist festzustellen, dass der hier untersuchte Markt auch längerfristig – also im Gültigkeits-
zeitraum dieser Marktanalyse – nicht zu wirksamem Wettbewerb tendiert. Es sind jedenfalls
derzeit keine Faktoren konkret absehbar, die eine solche Wettbewerbsentwicklung herbei-
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Siehe dazu vorstehende Ausführungen unter Punkt I.
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führen könnten. Die weiterhin hohen Marktanteile der TDG im Zeitablauf einschließlich der
hohen Marktzutrittshürden bei gleichzeitiger Kontrolle über nicht einfach zu duplizierende
Infrastrukturen bezeugen bei abstrakter Betrachtung vielmehr die fortdauernde Unangreif-
barkeit ihrer Stellung auch die Ausführungen unter Abschnitt J.III.1.a.-f.
b) Verbindungsaufbau und Verbindungsaufbau plus Transit und Verbindungsauf-
bau plus Transit plus Wandlung zur Betreiber(vor)auswahl
Auch der Markt für die Dienste des Verbindungsaufbaus (plus Transit (plus Wandlung)) ten-
diert aufgrund der beständigen Engpasslage im Anschlussbereich auch längerfristig nicht zu
Wettbewerb; vgl. auch die weitergehenden Ausführungen unter Abschnitt J.IV.2.a.-f.
3. Transit
a) Marktkategorie Technologiewandlung plus Transit plus Terminierung
Im Rahmen des zweiten Kriteriums sind, wie bereits dargestellt, vorwiegend Marktanteile,
Marktpreise, Ausmaß und Verbreitung konkurrierender Netze und Infrastrukturen zu bewer-
ten.
Da es sich um Leistungen handelt, die erst mit der Einführung von Zusammenschaltungen
auf IP-Ebene und der Geltung des Grundsatzes der technologiekonformen Übergabe auf
dem Markt auftreten, lassen sich für dieses Marktkategoriesegment mangels getätigter Ab-
bzw. Umsätze bislang noch keine Marktanteile ermitteln. Auch haben sich aus demselben
Grund noch keine Marktpreise gebildet.
Dies allein steht der Möglichkeit zu einer prognostizierenden Bewertung der voraussichtli-
chen Wettbewerblichkeit des künftigen Marktkategoriesegmentes allerdings vorliegend nicht
entgegen.
Die vorhandenen Informationen lassen erkennen, dass die Marktkategorie für die entspre-
chenden Leistungen – ob nun als Gesamtmarkt mit einem bereits für wettbewerblich erkann-
ten Markt für Transitdienste oder aber als einzelner Markt für Transitdienste im Zusammen-
hang mit einer nicht technologiekonformen Übergabe – von vornherein unter wettbewerbli-
chen Verhältnissen erfolgen dürfte.
Diese Prognose beruht auf den folgenden Erwägungen:
Wie bereits im Zusammenhang mit der Prüfung des ersten Kriteriums ausgeführt, lassen die
im Rahmen der Erhebung gewonnen Informationen ein ausgeprägtes Marktinteresse eines
nicht unerheblichen Anteils der Netzbetreiber erkennen, die für derartige Dienste notwendi-
gen Infrastrukturen (insbesondere der Aufbau einer Zusammenschaltung auf IP-Ebene) in-
nerhalb der voraussichtlichen Geltungsdauer der vorliegenden Analyse aufzubauen.
Nach den Erkenntnissen aus dem Bereich der Transitleistungen im Fernsegment bei einer
PSTN-Zusammenschaltung ist auch für den Bereich der Transitleistungen im Zusammen-
hang mit einer Technologiewandlung davon auszugehen, dass alternative Netzbetreiber, die
nach der Einführung des entsprechenden Angebotes von Seiten der TDG eine entsprechen-
de Transitinfrastruktur für die eigenen Dienste in der Form einer technologiekonform sortier-
ten Übergabe des Verkehres aufbauen, dazu übergehen werden, ihre freien Kapazitäten im
Transitsegment auf dem Markt an Dritte, d. h. gegenüber ihren Zusammenschaltungspart-
nern, anzubieten und so eine möglichst große Rendite für ihre Investitionen auf der Verbin-
dungsebene zu generieren.
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So spricht sich etwa auch die Kommission in ihrem Entwurf für eine Begründung zur neuen
Märkte-Empfehlung dafür aus, dass dem Umfang des Ausbaus alternativer Infrastrukturen in
Hinsicht auf die Bewertung des Vorliegens einer Tendenz zu Wettbewerb im Transitsegment
eine größere Bedeutung beigemessen werden kann als der bloßen Anzahl der Unterneh-
men, die bereits tatsächlich Transitdienste für Dritte anbieten.
Für den Markteintritt bzw. die Expansion ist es, wie bereits dargestellt, grundsätzlich ent-
scheidend, dass die infrastrukturbezogenen Voraussetzungen für die Bereitstellung externer
Angebote vorhanden ist und bei Bedarf, d. h. sofern etwa das etablierte Unternehmen seine
Entgelte für diese Leistungen erhöht, damit gerechnet werden kann, dass Unternehmen mit
bestehender Netz- und Zusammenschaltungsstruktur dazu übergehen werden, diese Infra-
strukturen auch für Angebote an dritte Unternehmen zu nutzen.
Weiterhin ist zu berücksichtigen, dass allein die wirtschaftlich sinnvolle Möglichkeit einer Ei-
genrealisierung die Position des Nachfragers nach Transitleistungen in den Verhandlungen
stärken kann. Ist die Drohung einer Eigenrealisierung glaubwürdig und effektiv genug, kann
sie disziplinierende Wirkung auf den Anbieter ausüben, so dass dieser nicht mehr unabhän-
gig agieren kann. Bei unangemessenen Entgelten wird der Nachfrager die Substitution durch
Eigenleistung in Erwägung ziehen und somit Druck auf den Preis ausüben können. Die Ei-
genleistung wirkt sich auch insofern förderlich für den Wettbewerb aus, als der alternative
Betreiber selbst als Anbieter von Transitleistungen (plus Terminierung) auftreten kann und in
diesem Markt als Konkurrent zur TDG in Erscheinung treten kann. Damit erhöht er zugleich
die Auswahlmöglichkeiten für Dritte, die nicht über die dafür notwendige Infrastruktur verfü-
gen.
In Deutschland hatten sich die Randbedingungen für die Möglichkeit der Eigenrealisierung
bereits nach den Ergebnissen der letzten Analyse so entwickelt, dass diese für viele Netz-
betreiber eine wirtschaftlich sinnvolle Möglichkeit darstellt, was ihre Position in den Verhand-
lungen mit der TDG massiv unterstützt. IM PSTN-Bereich haben mehrere alternative Netz-
betreiber die Transitstrecken der TDG bereits vollständig dupliziert. Auch für den notwendi-
gen Ausbau der IP-Übergabestandorte ist entsprechendes zu erwarten.
Fraglich ist, inwieweit es sich auf die Prognose zu wettbewerblichen Entwicklung auswirkt,
dass die TDG aufgrund ihres umfassenden Zusammenschaltungsgeschäftes für die Nach-
frager nach Verbindungsleistungen einen „One-Stop-Shop“ betreiben könnte. Im Ergebnis ist
diesem Argument allerdings im vorliegenden Zusammenhang keine maßgebliche Bedeutung
beizumessen.
So hat die bereits im letzten Marktanalyseverfahren identifizierte starke Zunahme von Zu-
sammenschaltungen zwischen alternativen Netzbetreibern untereinander sowie mit alternati-
ven VNB/SP gezeigt, dass diese durchaus in der Lage sind, Zusammenschaltungsleistungen
von unterschiedlichen Anbietern zu beziehen und damit gerade nicht (mehr) auf durchge-
hende Verbindungen aus einer Hand angewiesen sind.
Auch wenn die TDG mit einigen kleineren Netzbetreibern ausschließlich verbunden ist, so
dass zumindest derzeit allein die TDG den Transit zu bzw. von diesen Netzen sicherstellen
kann, ist die DT AG auch auf diesen Strecken bereits derzeit potenziellem Wettbewerbs-
druck ausgesetzt. Wie in Abschnitt H.I.5.G) (2) (a). beschrieben, sind Zusammenschaltungen
hauptsächlich mittels der Nutzung von Mietleitungen leicht durchführbar, auch die weiterhin
erforderlichen Vorleistungen sind für den Nachfrager beziehbar.
Grundsätzlich ist auch nicht erkennbar, aus welchen Gründen ein Netzbetreiber bei der Ein-
gabe der Daten in die Portierungsdatenbank unzutreffende Angaben vornehmen sollte. So-
weit erforderlich, wäre es allerdings auch für die Bundesnetzagentur für den Fall der Annah-
me einer missbräuchlich unzutreffend eingetragenen Nummer grundsätzlich nicht ausge-
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schlossen, dies entsprechend nachzuprüfen und ein Unternehmen, das der Regulierung un-
terliegt, entsprechend zu sanktionieren.
Fazit
Auch wenn bislang die Leistungen auf dem Markt noch gar nicht angeboten werden, kann
angenommen werden, dass die Leistungen in Kürze auf dem Markt auftreten und auf dem
sich dann bildenden Markt – sei es ein Einzelmarkt, sei es, dass die Leistung dem Markt für
Transitdienste zugeordnet wird, der bereits im Rahmen der letzten Marktuntersuchung als
wettbewerblich identifiziert wurde – eine Tendenz zu wirksamen Wettbewerb festgestellt
wird.
Insbesondere unter Zugrundelegung einer längerfristigen Perspektive, wie sie im Rahmen
der Prüfung des Vorliegens einer Tendenz zu Wettbewerb im Rahmen des zweiten Kriteri-
ums vorzunehmen ist, ist in Übereinstimmung der Auffassung der Kommission davon auszu-
gehen, dass der vermehrte Ausbau an Infrastrukturen mit Übergabe auf IP-Ebene im Tran-
sitbereich dazu führt, dass alternative Wettbewerber dazu übergehen werden, diese Transit-
dienste auch extern anzubieten, bzw. durch die Drohung mit einer Eigenrealisierung poten-
zieller Wettbewerbsdruck auf die TDG ausgeübt werden wird.
In Übereinstimmung mit der Wertung der Kommission ist daher auf dem Markt für Transit
plus Wandlung plus Terminierung festzustellen, dass der Markt längerfristig zu Wettbewerb
tendiert und damit auch das zweite Kriterium in Deutschland nicht erfüllt ist.
b) Marktkategorie Zuführung zu Diensten plus Transit plus Wandlung
Die Ausführungen unter Abschnitt I.2.3.a) treffen ebenfalls auf die Situation im Bereich der
Leistungen der Zuführung zu Diensten plus Transit plus Wandlung zu.
III. Dem Marktversagen kann nicht allein durch die Anwendung des allgemeinen
Wettbewerbsrechts begegnet werden
Bei der Entscheidung, ob ein Markt für eine Vorabregulierung in Betracht kommt, ist ab-
schließend zu prüfen, ob das Marktversagen allein durch Anwendung des allgemeinen Wett-
bewerbsrechts behoben werden kann.
In den Erwägungsgründen zur neuen Empfehlung 2007/879/EG führt die Kommission aus,
dass wettbewerbsrechtliche Eingriffe gewöhnlich dann nicht ausreichen, wenn umfassende
Durchsetzungsmaßnahmen zur Behebung eines Marktversagens erforderlich sind oder wenn
häufig oder schnell eingegriffen werden muss.165 Die Kommission hatte dazu auch schon in
ihrem Explanatory Memorandum zur Märkte-Empfehlung 2003/311/EG, S. 11 erläutert, dass
eine Vorabregulierung „eine angemessene Ergänzung zum Wettbewerbsrecht darstellen
[kann], [...] wenn bei einer Maßnahme zur Behebung eines Marktversagens zahlreiche An-
forderungen erfüllt sein müssen (zum Beispiel detaillierte Buchhaltung für Regulierungszwe-
cke, Kostenermittlung, Überwachung der Bedingungen einschließlich technischer Parameter
u. a.) oder wenn ein häufiges und/oder frühzeitiges Einschreiten unerlässlich bzw. die Ge-
währleistung der Rechtssicherheit vorrangig ist. In der Praxis sollten sich die NRB mit ihren
Wettbewerbsbehörden abstimmen und deren Standpunkt berücksichtigen, wenn sie ent-
scheiden, ob sich der Einsatz zusätzlicher rechtlicher Instrumente empfiehlt oder die Instru-
mente des Wettbewerbsrechts ausreichen.“
Im Gegensatz zum sektorspezifischen Regulierungsrecht geht das allgemeine Wettbewerbs-
recht (GWB) davon aus, dass der Marktbeherrschung mit der Offenhaltung der Märkte be-
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Erwägungsgrund Nr. 13 der Empfehlung 2007/879/EG, ABl. L 344 vom 28.12.2007, S. 67.
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Bonn, 11. September 2013
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
2824 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 17 2013
gegnet werden kann, die durch lediglich punktuelles Einschreiten gegen temporär miss-
bräuchliches Verhalten erfolgen kann.
Sektorspezifische Regulierung ist darauf ausgerichtet, eine strukturell vorhandene Gefähr-
dung anzugehen, Wettbewerb in Netzindustrien zu schaffen und zielt vornehmlich auf eine
Verhinderung von zukünftigen wettbewerblichen Fehlentwicklungen hin. An dieser Struktur
orientiert sich konsequenterweise auch die Ausgestaltung des jeweiligen Instrumentariums.
Sowohl die Zugangs- als auch die Entgeltregulierung ist daher durch eine unterschiedliche
Eingriffstiefe gekennzeichnet. Insofern ist es insbesondere im Rahmen des dritten Kriteriums
notwendig, eine Risikoabwägung zu treffen zwischen der Schwere des Eingriffs in Unter-
nehmenseigentum und Unternehmensfreiheit einerseits und der Ermöglichung bzw. Sicher-
stellung wirksamen Wettbewerbs durch Regulierung andererseits.
Wesentliche Unterschiede gibt es z. B. zwischen der Entgeltregulierung nach dem TKG und
der Prüfung des angemessenen Preises bzw. der Preismissbrauchsaufsicht nach GWB.
Denn die Entgeltregulierung gemäß TKG ist durch eine Kostenkontrolle geprägt, hingegen
wird die Preismissbrauchsaufsicht des Kartellamtes vorwiegend unter Anwendung einer Ver-
gleichsmarktbetrachtung durchgeführt. Diese Unterschiede sind zwar vornehmlich für den
Vorleistungsbereich relevant, aber auch im Endkundenbereich von Bedeutung.
Die vorliegend im Zentrum stehenden Vorleistungsmärkte werden hinsichtlich der Zusam-
menschaltungsleistungen der TDG weitgehend ex ante reguliert; die Märkte für die Anruf-
zustellung in einzelne öffentliche Telefonnetze alternativer Betreiber unterliegen demgegen-
über einer Prüfung ex post nach § 28 TKG in Bezug auf missbräuchliches Verhalten bei der
Forderung und Vereinbarung von Entgelten. Bei den zuletzt genannten Terminierungsleis-
tungen findet eine Entgeltgenehmigung nicht statt. Dennoch sind die zunächst identisch er-
scheinenden Eingriffsbefugnisse letztlich nicht gleichzusetzen.
Soweit der Bundesnetzagentur bei der nachträglichen Regulierung von Entgelten eine Über-
prüfung nach dem Vergleichsmarktprinzip entsprechend § 35 Abs. 1 Nr. 1 TKG nicht möglich
ist, kann sie nämlich gemäß § 38 Abs. 2 S. 3 TKG auch nach § 33 TKG auf Kostenunterla-
gen rekurrieren. Typischerweise wird dies insbesondere bei der Prüfung missbräuchlicher
Preisabschläge bzw. etwaiger Preis-Kosten-Scheren der Fall sein, da eine Bezugnahme auf
vergleichbare, dem Wettbewerb geöffnete Märkte regelmäßig ausscheidet. Denn zum einen
existieren – eine bundesweite Marktabgrenzung unterstellt - grundsätzlich keine nationalen
Vergleichsmärkte (und eine Vergleichsbetrachtung mit wettbewerblichen Angeboten auf
demselben nationalen Markt scheidet aufgrund der bestehenden Interdependenzen zwi-
schen den Tarifen des marktbeherrschenden Unternehmens und seiner Wettbewerber eben-
falls aus).
Weiterhin ist ein Unterschied die für die sektorspezifische Missbrauchsaufsicht mögliche und
tatsächlich bisher auferlegte Ergänzung um eine Offenkundigkeitsprüfung im Rahmen der
Anzeigepflicht, mit der missbräuchliche Entgelte noch vor der Markteinführung untersagt
werden können, so dass sie erst gar keine wettbewerbs- und kundenschädigende Wirkung
entfalten können. Insofern umfasst eine um eine Offenkundigkeitsprüfung ergänzte ex-post-
Kontrolle nach TKG im Gegensatz zur allgemeinen Missbrauchsaufsicht auch eine ex-ante-
Eingriffsmöglichkeit. Diese frühzeitigere Eingriffsbefugnis geht auch mit einer deutlich stär-
keren disziplinierenden Wirkung im Vorfeld einher.
Ferner ist es der Bundesnetzagentur möglich, auf der Grundlage der bestehenden Markt-
analyse kurzfristig von einer ex-post-Entgeltregulierung auf eine ex-ante-Entgeltregulierung
umzustellen, sofern sich herausstellt, dass die ex-post-Regulierung nicht ausreichend ist, um
die festgestellten Wettbewerbsprobleme zu beheben.
Sofern Marktdefinitions- und Marktanalyseverfahren gemäß §§ 10 ff. durchgeführt worden
sind, ermöglicht das TKG der Bundesnetzagentur i. d. R. ein schnelleres Einschreiten zu ei-
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