abl-24

Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Amtsblätter bis 2018“

Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
24 2013 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 3853

Gemäß § 31 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 TKG können die Entgelte auf der Grundlage anderer
Vorgehensweisen genehmigt werden, sofern sie besser als die in Abs. 1 genannten
Vorgehensweisen geeignet sind, die Regulierungsziele nach § 2 zu erreichen. Die Norm ist
ausdrücklich als Auffangvorschrift konzipiert worden,
Begründung zum Gesetzesentwurf, BR-Drs. 129/11, S. 104.
In den Anwendungsbereich der Norm fällt deshalb nicht nur die in der Gesetzesbegründung
beispielhaft genannte Festlegung von Entgelten nach einem Gleitpfad, sondern auch ein
Vorgehen etwa nach den Grundsätzen, welche die Kommission in ihrer Empfehlung vom
07.05.2009 über die Regulierung der Festnetz- und Mobilfunk-Zustellungsentgelte in der EU
(2009/396/EG), veröffentlicht im ABl. EU 2009 Nr. L 124, S. 67, entwickelt hat,
ebenso Kühling, Schranken der Zulässigkeit eines Verzichts auf eine
Gemeinkostenzuschlüsselung bei den Terminierungsentgelten im Mobilfunk, 2011, S. 21.
Die vorgenannte Empfehlung ist auf die Rahmen-RL, insbesondere auf Art. 19 Abs. 1 derselben,
gestützt. Gemäß § 123a Abs. 3 S. 1 TKG trägt die Bundesnetzagentur bei der Wahrnehmung
ihrer Aufgaben derartigen Empfehlungen weitestgehend Rechnung.
Nach Nr. 1 S. 1 und 2 der Empfehlung sollten nationale Regulierungsbehörden, die
Preiskontroll- und Kostenrechnungsverpflichtungen im Sinne von Art. 13 der Zugangs-RL
auferlegen, solche Zustellungsentgelte festlegen, die sich auf die einem effizienten Betreiber
entstehenden Kosten stützen und damit (grundsätzlich) symmetrisch sind. Bei der Bewertung
der effizienten Kosten sollen gemäß Nr. 2 der Empfehlung die laufenden Kosten zugrunde
gelegt werden, und es soll nach einem Bottom-up-Modell verfahren werden, das sich zur
Kostenrechnung auf die Methode der langfristigen zusätzlichen Kosten (Long Run Incremental
Costs = LRIC) stützt. Gemäß Nr. 6 S. 1 und 2 der Empfehlung gilt im Rahmen des LRIC-Models
als relevante Zusatzleistung die auf der Vorleistungsebene für Dritte erbrachte Anrufzustellung.
Dies setzt voraus, dass die nationalen Regulierungsbehörden bei der Bewertung der
zusätzlichen Kosten feststellen, wie hoch die Differenz zwischen den langfristigen
Gesamtkosten eines Betreibers, der die gesamte Bandbreite von Diensten anbietet, und den
langfristigen Gesamtkosten dieses Betreibers ohne Anrufzustellung für Dritte auf der
Vorleistungsebene ist. Nach Nr. 6 S. 3 und 4 der Empfehlung sollten die nationalen
Regulierungsbehörden die verkehrsunabhängigen Kosten bei der Berechnung der Vorleistungs-
Zustellungsentgelte nicht berücksichtigen; die verkehrsbedingten Zusatzkosten sollten sie
zunächst anderen Diensten und nur die restlichen verkehrsbedingten Kosten der
Anrufzustellung auf der Vorleistungsebene zuordnen.
Der Sache nach läuft ein Vorgehen anhand der Kommissionsempfehlung darauf hinaus, dass
der Vorleistungsnachfrager bzw. der Anrufer nur noch einen – vermutlich relativ geringen – Teil
zur Kostendeckung beitragen; die Deckung des verbleibenden Kostendeltas wäre von sonstigen
Kunden der Betroffenen, insbesondere ihren Anschlussteilnehmern, zu leisten. Insofern
überlappen sich die Vorschriften des § 31 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 TKG i.V.m. Nr. 2 und 6
Terminierungsempfehlung und des § 29 Abs. 3 S. 1 Alt. 2 und S. 2 TKG. Nach der
letztgenannten Norm – die sich auf Art. 13 Abs. 2 Zugangs-RL stützt – kann die
Bundesnetzagentur ein Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht durch gesonderte
Entscheidung verpflichten, bestimmte Kostendeckungsmechanismen anzuwenden, soweit dies
erforderlich ist, um die Regulierungsziele nach § 2 zu erreichen. Die Bundesnetzagentur hat bei
Auferlegung dieser Verpflichtung sicherzustellen, dass die wirtschaftliche Effizienz und ein
nachhaltiger Wettbewerb gefördert werden und die Verpflichtung möglichst vorteilhaft für den
Endnutzer ist. Diese gesetzlichen Wertungen werden mutatis mutandis auch beim Erlass von
auf § 30 Abs. 1 S. 1 i.V.m. § 31 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 TKG gestützten Verpflichtungen zu beachten
sein. Als nachrangige und auch ältere Vorschrift kann § 29 TKG die Aufnahme einer solchen
Verpflichtung in die Regulierungsverfügung freilich nicht sperren.
Abweichend von der Genehmigungspflicht nach § 30 Abs. 1 S. 1 TKG kann die
Bundesnetzagentur Entgelte allerdings auch einer nachträglichen Regulierung nach § 38 oder
nach § 38 Abs. 2 bis 4 unterwerfen, wenn dies ausreicht, um die Regulierungsziele nach § 2 zu
erreichen.

Bonn, 18. Dezember 2013

Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
3854 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 24 2013

Unterliegen Entgelte einer nachträglichen Regulierung nach § 38 als kategorial zweitschärfster
Form der Entgeltkontrolle, sind sie der Bundesnetzagentur gemäß § 38 Abs. 1 TKG zwei
Monate vor dem geplanten Inkrafttreten vorzulegen. Die Bundesnetzagentur untersagt innerhalb
von zwei Wochen nach Anzeigenzugang die Einführung des Entgelts bis zum Abschluss ihrer
Prüfung, wenn die geplante Entgeltmaßnahme offenkundig nicht mit § 28 vereinbar wäre.
Unabhängig davon gilt gemäß § 38 Abs. 2 und 4 TKG, dass, wenn der Bundesnetzagentur
Tatsachen bekannt werden, die die Annahme rechtfertigen, dass Entgelte für Zugangsleistungen
von marktmächtigen Unternehmen nicht den Maßstäben des § 28 genügen, die
Bundesnetzagentur unverzüglich eine Überprüfung der Entgelte einleitet.
Gemäß § 28 Abs. 1 S. 2 Nr. 1 TKG liegt ein Missbrauch insbesondere vor, wenn das
Unternehmen Entgelte fordert, die nur auf Grund seiner beträchtlichen Marktmacht auf dem
jeweiligen Markt der Telekommunikation durchsetzbar sind. Dabei wird als Maßstab für die
Erfassung eines Preishöhenmissbrauchs in Anlehnung an § 19 Abs. 4 S. 2 GWB ein „Als-Ob-
Wettbewerbspreis“ zugrunde gelegt, d.h. ein hypothetischer Preis, der sich bei wirksamem
Wettbewerb auf dem beherrschten Markt ergäbe. Missbräuchlich überhöht gegenüber einem
solchen hypothetischen Preis sind die Entgelte eines marktbeherrschenden Unternehmens
wegen des mit dem Missbrauchsvorwurf verbundenen Unrechtsurteils allerdings erst dann,
wenn sie diese erheblich überschreiten, wobei der Missbrauchszuschlag je nach den
Marktgegebenheiten unterschiedlich sein kann,
s. die Urteile des BVerwG vom 02.04.2008 in den Sachen 6 C 14.07 (Rz. 61), 6 C 15.07
(Rz. 68), 6 C 16.07 (Rz. 58) und 6 C 17.07 (Rz. 61), jeweils unter Hinweis auf BGH,
Beschluss vom 28.06.2005 in der Sache KVR 17/04, BGHZ 163, 282, S. 295 f., und
Möschel, in: Immenga/Mestmäcker, GWB, 3. Aufl. 2001, § 19 Rn. 159.
Sofern die Bundesnetzagentur feststellt, dass Entgelte nicht den Maßstäben des § 28 genügen,
stehen ihr nach § 38 Abs. 4 TKG ex-nunc wirkende Untersagungs- und Anordnungsbefugnisse
zu.
Werden die Entgelte dagegen gemäß § 30 Abs. 1 S. 2 TKG dem (dritten) Kontrollsystem nach §
38 Abs. 2 bis 4 TKG unterworfen, entfällt eine Vorab-Entgeltprüfung. Die Bundesnetzagentur
wird vielmehr nur tätig, wenn ihr Tatsachen bekannt werden, die die Annahme rechtfertigen,
dass Entgelte für Zugangsleistungen von Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht nicht den
Maßstäben des § 28 TKG genügen.
Wie aus der vorstehenden Darstellung erhellt, besteht die telekommunikationsrechtliche
Entgeltkontrolle letzten Endes in einer Missbrauchsaufsicht nach § 28 TKG, die je nach Fall
eingebettet wird in die verfahrensrechtlichen und ggf. auch materiellrechtlichen Bestimmungen
des § 38 Abs. 2 bis 4 TKG, des § 38 Abs. 1 bis 4 TKG oder des § 30 i.V.m. § 31 TKG. Für die
Ermessensausübung der Beschlusskammer bedeutet dies, dass sie zunächst eine
Entscheidung darüber treffen kann, ob sie überhaupt eine Missbrauchsaufsicht nach § 28 TKG
vornimmt. In einem weiteren Schritt ist dann über eine etwaige materielle Ergänzung der
Entgeltmaßstäbe sowie über die formelle Ausgestaltung der Gesamtkontrolle zu entscheiden.

3.6.4 Ermessensausübung hinsichtlich einer Missbrauchskontrolle
In pflichtgemäßer Ausübung des ihr in § 30 Abs. 1 TKG eingeräumten Ermessens hat die
Beschlusskammer zunächst entschieden, die Entgelte für die Gewährung der Zugänge nach
Ziffern I.1 bis I.3 des Tenors einer Missbrauchsaufsicht nach § 28 TKG zu unterwerfen. Mit
dieser Entscheidung hat die Beschlusskammer ihr Ermessen entsprechend dem Zweck der
Ermächtigung ausgeübt und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens eingehalten.

3.6.4.1 Missbrauchskontrolle als Zweck der Entgeltregulierung
Im vorliegenden Fall ist es jedenfalls ein Zweck der Entgeltkontrolle sicherzustellen, dass die
Betroffene die aus dem allgemeinen Wettbewerbsrecht bekannten Grenzen für
Preismaßnahmen einhält. Dieser Zweck folgt aus einer Gesamtschau gesetzlicher
Zielbestimmungen und tatsächlicher Marktgegebenheiten.

Bonn, 18. Dezember 2013

Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
24 2013 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 3855

Gemäß § 27 Abs. 1 TKG soll die Entgeltregulierung eine missbräuchliche Ausbeutung,
Behinderung oder Diskriminierung von Endnutzern oder von Wettbewerbern durch
preispolitische Maßnahmen von Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht verhindern. Die
Bundesnetzagentur stellt dabei nach § 30 Abs. 3 Satz 1 TKG sicher, dass alle Entgelte die
wirtschaftliche Effizienz und einen nachhaltigen Wettbewerb fördern und für die Verbraucher
nicht nur kurzfristig, sondern auch mittel- und langfristig möglichst vorteilhaft sind. Überwölbt
werden diese Zielsetzungen, wie es sich auch aus den Verweisen in § 30 Abs. 1 S. 2 und § 31
Abs. 2 S. 1 Nr. 2 TKG ergibt, von den Regulierungszielen des § 2 Abs. 2 und den – bei der
Verfolgung dieser Ziele anzuwendenden – Regulierungsgrundsätzen des § 2 Abs. 3 TKG,
vgl. auch die Begründung zum Gesetzentwurf, BR-Drs. 129/11, S. 101.
Die Regulierung hat danach u.a. die Nutzer-, insbesondere die Verbraucherinteressen auf dem
Gebiet der Telekommunikation zu wahren (§ 2 Abs. 2 Nr. 1 und Nr. 2 S. 2), einen
chancengleichen Wettbewerb sicherzustellen, nachhaltig wettbewerbsorientierte Märkte der
Telekommunikation, auch in der Fläche, zu fördern und einen unverzerrten und unbeschränkten
Wettbewerb im Bereich der Telekommunikation zu gewährleisten (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 S. 1 und 3),
die Entwicklung des Binnenmarktes der Europäischen Union zu fördern (§ 2 Abs. 2 Nr. 3) sowie
den Ausbau von hochleistungsfähigen öffentlichen Telekommunikationsnetzen der nächsten
Generation zu beschleunigen (§ 2 Abs. 2 Nr. 5). Bei der Verfolgung der vorgenannten Ziele
wendet die Bundesnetzagentur objektive, transparente, nicht diskriminierende und
verhältnismäßige Regulierungsgrundsätze an, u.a. indem sie gewährleistet, dass Betreiber von
Telekommunikationsnetzen und Anbieter von Telekommunikationsdiensten unter vergleichbaren
Umständen nicht diskriminiert werden (§ 2 Abs. 3 Nr. 2), und indem sie den Wettbewerb zum
Nutzen der Verbraucher schützt und, soweit sachgerecht, den infrastrukturbasierten Wettbewerb
fördert (§ 2 Abs. 3 Nr. 3).
Die dargestellten Zielsetzungen treffen auf einen Markt, der – wie in der Festlegung der
Präsidentenkammer gezeigt worden ist – von besonders hohen Marktzutrittsschranken
gekennzeichnet ist. Letztlich ist die Betroffene keiner Konkurrenz ausgesetzt. Auch auf längere
Sicht ist nicht erkennbar, dass Marktkräfte diese Marktmacht erodieren lassen könnten.
Diese Umstände können der Betroffenen indes Anreize zu wettbewerbsschädigendem Verhalten
im Sinne des allgemeinen Wettbewerbsrechts liefern. Um ihre eigene Wettbewerbsposition
sowohl auf dem verfahrensgegenständlichen als auch auf benachbarten Märkten zu stärken,
könnte sich die Betroffene veranlasst sehen, durch preisliche Maßnahmen etwa in Form von
missbräuchlich überhöhten Preisen, Preis-Kosten-Scheren oder von sachlich ungerechtfertigten
Bündelungen, aber auch durch Vorteilseinräumungen zugunsten des eigenen Endkundenarms
oder sonstiger Unternehmen die Wettbewerbsbedingungen auf den jeweils betroffenen Märkten
zu ihren Gunsten zu beeinflussen. Die Nachfrager, die an der Betroffenen als
Geschäftspartnerin nicht vorbeikommen und ggf. mit ihr auf den Endkundenmärkten
konkurrieren, könnten diesen Einflüssen nicht ausweichen. Maßnahmen in der genannten Form
würden daher insbesondere den Regulierungszielen des Nutzer- und Verbraucherschutzes (§ 2
Abs. 2 Nr. 1 und Nr. 2 S. 2) und des chancengleichen Wettbewerbs (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 S. 1 und 3)
widersprechen.
Ein Zweck der Entgeltkontrolle muss es damit sein, den Leistungswettbewerb dadurch zu
schützen, dass die im allgemeinen Wettbewerbsrecht entwickelten Grenzen für
Preismaßnahmen marktmächtiger Unternehmen auch auf dem vorliegenden Markt Beachtung
finden.

3.6.4.2 Verhältnismäßigkeit im weiteren Sinne
Die Auferlegung einer Missbrauchsaufsicht anhand des § 28 TKG entspricht dem vorgestellten
Zweck. Dabei werden gleichzeitig die gesetzlichen Grenzen des Ermessens eingehalten.
Die Auferlegung der Missbrauchskontrolle ist geeignet, die Einhaltung der aus dem allgemeinen
Wettbewerbsrecht bekannten Grenzen für Preismaßnahmen sicherzustellen. Sie ist auch
erforderlich zur Zweckerreichung. Es ist kein milderer, aber gleich wirksamer Entgeltmaßstab zu
entdecken, welcher an die Stelle des Missbrauchsmaßstabs nach § 28 TKG treten könnte. Die

Bonn, 18. Dezember 2013

Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
3856 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 24 2013

Auferlegung einer Missbrauchskontrolle ist schließlich verhältnismäßig im engeren Sinne. Wie
bereits ähnlich im Zusammenhang mit dem allgemeinen Diskriminierungsverbot nach § 19 TKG
ausgeführt (siehe Ziffer 3.3), belastet die Entscheidung die Betroffene nicht unzumutbar. Denn
einerseits unterliegt sie ohnehin einem gesetzlichen Missbrauchsverbot nach dem allgemeinen
Wettbewerbsrecht (§§ 19 und 20 GWB und Art. 102 AEUV), und andererseits ist jedenfalls dem
Behinderungs- und Diskriminierungsverbot die Möglichkeit immanent, eine objektive
Behinderung oder Ungleichbehandlung durch sachliche Gründe zu rechtfertigen, wobei über
letztere im Wege einer umfassenden Abwägung der Interessen der Beteiligten unter
Berücksichtigung der Regulierungsziele zu entscheiden ist,
vgl. auch die Urteile des BVerwG vom 02.04.2008 in den Sachen 6 C 14.07 (Rz. 50), 6 C
15.07 (Rz. 55), 6 C 16.07 (Rz. 47) und 6 C 17.07 (Rz. 50).
Die Beschlusskammer unterwirft deshalb die auf dem Terminierungsmarkt erhobenen
Vorleistungsentgelte der Betroffenen einer Prüfung am Missbrauchsmaßstab des § 28 TKG.

3.6.5 Ermessensausübung hinsichtlich eines Genehmigungsverfahrens mit zusätzlicher
Preisobergrenzenkontrolle bei Terminierungsentgelten
In weiterer pflichtgemäßer Ausübung des ihr in § 30 Abs. 1 TKG eingeräumten Ermessens hat
die Beschlusskammer darüber hinaus entschieden, die Entgelte für die Zugangsleistungen der
Genehmigung nach Maßgabe des § 31 TKG zu unterwerfen.
Innerhalb des § 31 TKG richtet sich die Vorgehensweise nach der Norm des § 31 Abs. 2 S. 1 Nr.
2 TKG. Danach genehmigt die Bundesnetzagentur Entgelte abweichend von Absatz 1 auf der
Grundlage anderer Vorgehensweisen, sofern die Vorgehensweise besser als die in Absatz 1
genannten Vorgehensweisen geeignet ist, die Regulierungsziele nach § 2 zu erreichen.
In Anwendung dieser Norm werden die Zugangsentgelte grundsätzlich im Sinne des § 31 Abs. 1
S. 1 Nr. 1 TKG auf der Grundlage der auf die einzelnen Dienste entfallenden Kosten der
effizienten Leistungsbereitstellung nach § 32 TKG bemessen. Der Effizienzbestimmung sind
symmetrische Anforderungen im Sinne der Terminierungsempfehlung der Kommission zugrunde
zu legen. Zudem erfolgt die Entgeltermittlung vorrangig per Vergleichsmarktbetrachtung im
Sinne von § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 TKG. Innerhalb des Genehmigungsverfahrens ist die
Missbrauchskontrolle nach § 28 TKG vorzunehmen, § 35 Abs. 3 S. 1 TKG.
Soweit in der Entscheidung, eine KeL-Berechnung (und eben keine LRIC-Berechnung) unter
Symmetriebedingungen aufzuerlegen, eine Abweichung von der Terminierungsempfehlung der
Kommission liegt, ist dies – wie im Folgenden dargelegt – sachlich gerechtfertigt. Gemäß Art.
288 Abs. 5 AEUV sind Empfehlungen für die Adressaten unverbindlich. Dies hindert zwar nicht,
dass Empfehlungen nach gefestigter Rechtsprechung zur Auslegung innerstaatlicher,
Unionsrecht umsetzender Rechtsvorschriften oder zur Ergänzung verbindlicher
unionsrechtlicher Vorgaben heranzuziehen sind,
siehe EuGH, Urteil in der Rechtsache C-322/88, Slg. 1989, S. 4407, Rn. 7, 16, 18 –
Salvatore Grimaldi; vgl. auch BVerwG, Urteil 6 C 16/07 vom 02.04.2008, Rz. 24.
Zudem trägt die Bundesnetzagentur gemäß § 123a Abs. 3 S. 1 TKG bei der Wahrnehmung ihrer
Aufgaben weitestgehend den Empfehlungen Rechnung, die die Kommission – wie etwa die
Terminierungsempfehlung – nach Artikel 19 Abs. 1 und 2 Rahmen-RL erlassen hat. Gleichwohl
ist es letztlich in die Entscheidung der Bundesnetzagentur gestellt, ob sie einer Empfehlung folgt
oder nicht. Beschließt die Bundesnetzagentur, sich nicht an eine Empfehlung zu halten, so teilt
sie dies – wie dies vorliegend nach Beschlusserlass geschehen wird – gemäß § 123a Abs. 3 S.
2 TKG der Kommission unter Angabe ihrer Gründe mit.
Mit ihrer Entscheidung hat die Beschlusskammer ihr Ermessen entsprechend dem Zweck der
Ermächtigung ausgeübt (vgl. Ziffer 3.6.5.1) und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens
eingehalten (vgl. Ziffer 3.6.5.2). Namentlich eignet sich die vorgesehene Vorgehensweise
besser als die in § 31 Abs. 1 TKG genannten (unspezifizierten bzw. unmodifizierten)
Vorgehensweisen, die Regulierungsziele nach § 2 TKG zu erreichen. Dies gilt auch mit Blick auf
die vorrangige Methode der Kostenermittlung (vgl. Ziffer 3.6.5.3).

Bonn, 18. Dezember 2013

Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
24 2013 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 3857

3.6.5.1 Symmetrische KeL-Preisobergrenzenkontrolle als zusätzlicher Zweck der
Entgeltregulierung
Aus einer Betrachtung der verschiedenen Regulierungsziele ergibt sich, dass die
Beschlusskammer im vorliegenden Fall nicht nur sicherstellen soll, dass die von der Betroffenen
vorgenommenen Preismaßnahmen den aus dem allgemeinen Wettbewerbsrecht bekannten
Anforderungen entsprechen (vgl. Ziffer 3.6.4), sondern zusätzlich auch, dass die Kosten der
effizienten Leistungsbereitstellung im Sinne von § 32 TKG i.V.m. Nr. 1 S. 1
Terminierungsempfehlung die Obergrenze für die Zugangsentgelte darstellen. An die
Effizienzbestimmung sind allerdings in Abweichung von § 32 Abs. 1 TKG grundsätzlich
symmetrische Anforderungen im Sinne von Nr. 1 S. 2 i.V.m. Nr. 9 und 10
Terminierungsempfehlung zu stellen. Eine Anwendung des strengeren LRIC-Ansatzes im Sinne
von Nr. 6 i.V. m. Nr. 2 Terminierungsempfehlung kommt dagegen nicht in Betracht.

3.6.5.1.1 KeL-Preisobergrenzenkontrolle
Eine Untersuchung der Regulierungsziele des § 2 TKG ergibt zunächst, dass eine KeL-
Preisobergrenze einer bloßen Missbrauchs-Preisobergrenze vorzuziehen ist.

3.6.5.1.1.1 Sicherstellung chancengleichen Wettbewerbs, Förderung nachhaltig
wettbewerbsorientierter Märkte und Gewährleistung unverzerrten und unbeschränkten
Wettbewerbs im Bereich der Telekommunikation
Zugangsentgelte, die nicht über die KeL hinausgehen, stellen das Regulierungsziel eines
chancengleichen, nachhaltigen und unverzerrten Wettbewerbs im Sinne von § 2 Abs. 2 Nr. 2
und Abs. 3 Nr. 2 TKG besser und wirksamer sicher als Entgelte, die in ihrer Höhe bis zur
Missbrauchsschwelle getrieben werden.
Wettbewerb im vorgenannten Sinne wird auf dem vorliegenden Terminierungsmarkt und auf den
ihm nachgelagerten Endkundenmärkten angestrebt, weil ein derartiger Wettbewerb in der Regel
verschiedene als vorteilhaft angesehene Funktionen erfüllt. So können namentlich in jeweils
akzeptabler Weise Freiheit gewährt, Marktmacht kontrolliert, Preise gesetzt, Einkommen verteilt,
Ressourcen alloziert, Anpassungen ermöglicht und technischer Fortschritt induziert werden,
vgl. zu den Wettbewerbsfunktionen Koenig/Vogelsang/Kühling/Loetz/Neumann,
Funktionsfähiger Wettbewerb auf den Telekommunikationsmärkten: zum Begriff des
„wirksamen Wettbewerbs“ im deutschen Wettbewerbsrecht, 2002, S. 44.
Die Entgeltregulierung wendet sich in diesem Zusammenhang dem marktlichen
Preismechanismus zu. Dieser Mechanismus trägt wesentlich zur Erreichung der aufgeführten
Wettbewerbsfunktionen bei. Gebildet im Zusammenspiel von Angebot und Nachfrage, zeigen
Preise u.a. Knappheitsverhältnisse an, lenken die Produktionsfaktoren in die jeweils rentabelste
Verwendungsrichtung und stimmen die Pläne auf den verschiedenen Märkten ab,
vgl. Woll, Allgemeine Volkswirtschaftslehre, 14. Aufl. 2003, S. 91ff.
In der Regel sollte der Staat den Preismechanismus auf einem Markt möglichst ungestört bzw.
allenfalls begrenzt durch die Anforderungen des allgemeinen Wettbewerbsrechts arbeiten
lassen. Dies gilt grundsätzlich auch für Märkte, auf denen ein oder mehrere Unternehmen über
beträchtliche Marktmacht verfügen. Auf solchen Märkten können relativ hohe Preise des oder
der marktmächtigen Unternehmen zu Marktexpansionen und Marktzutritten Dritten und damit
nicht nur zu Mengenausweitungen und Preissenkungen, sondern insgesamt auch zu
vorteilhaften Marktstrukturänderungen führen. Voraussetzung dafür ist allein, dass bestehende
Marktzutrittsschranken innerhalb absehbarer Zeit überwunden werden können. Aktiviert durch
den Preismechanismus, würden die Selbstheilungskräfte des Wettbewerbs die bei einem oder
mehreren Unternehmen vorhandene Marktmacht untergraben. Mit Rücksicht hierauf – und auch
auf praktische Probleme des Bestimmens unfairer Preise und deren fortlaufender Kontrolle – ist

Bonn, 18. Dezember 2013

Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
3858 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 24 2013

etwa das allgemeine Kartellrecht zurückhaltend, was die Kontrolle absoluter Entgelthöhen
anbelangt,
vgl. zur dargestellten Argumentation Möschel, in: Immenga/Mestmäcker,
Wettbewerbsrecht EG / Teil 1, 4. Aufl. 2007, Art. 82 Rz. 133f., Furse, “Excessive Prices,
Unfair Prices and Economic Value: The Law of Excessive Pricing under Article 82 EC and
the Chapter II Prohibition,” in: European Competition Journal Vol. 4, Nr. 1 (2008) 59, S. 60
und 76ff., Heise, Das Verhältnis von Regulierung und Kartellrecht im Bereich der
Netzwirtschaften, Berlin 2008, S. 182, jeweils m.w.N. In diesem Sinne auch BR-Drs.
755/03, S. 91 (“Zum Abschnitt 3”).
Die vorstehend skizzierte Funktionsweise von Preisen und damit die Ratio einer
zurückhaltenden Preisobergrenzenkontrolle sind dagegen auf einem von einem deutlichen
Marktversagen gekennzeichneten Markt – wie dem verfahrensgegenständlichen
Terminierungsmarkt, vgl. § 10 Abs. 2 S. 1 TKG i.V.m. der Festlegung der Präsidentenkammer –
nicht anzutreffen. Aufgrund der hohen Zutrittsschranken werden auch bei weit über dem
Wettbewerbspreis liegenden Entgelten keine Markteintritte erfolgen, die innerhalb absehbarer
Zeit die Marktmacht der Betroffenen erodieren lassen würden,
vgl. zur ehedem analogen Situation in den sog. „Ausnahmebereichen“ des GWB
Baur/Henk-Merten, Kartellbehördliche Preisaufsicht über den Netzzugang, 2002, S. 44;
vgl. ferner die Beschlüsse des BGH vom 21.02.1995 in der Sache KVR 4/94, BGHZ 129,
37, S. 49ff., vom 06.05.1997 in der Sache KVR 9/96, BGHZ 135, 323, S. 328, und vom
22.07.1999 in der Sache KVR 12/98, BGHZ 142, 239, S. 252; siehe außerdem Möschel,
a.a.O., Rz. 135 (Wettbewerbsrecht EG) sowie Furse, a.a.O., S. 60.
Aus den vorgenannten Gründen kann der Preismechanismus auf dem Terminierungsmarkt
seinen Allokations- und Planabstimmungsfunktionen nicht gerecht werden. Die Beeinträchtigung
beschränkt sich freilich nicht allein auf den Terminierungsmarkt. Betroffen sind vielmehr auch die
nachgelagerten Endkundenmärkte. Denn die alternativen Anbieter von Verbindungen in das
Festnetz der Betroffenen können die für den Auftritt im Endkundenbereich notwendigen
Koppelungs-, Terminierungs- und Kollokationsleistungen eben nicht zu wettbewerbskonformen
Preisen einkaufen.
Letzteres jedoch könnte einmal dazu führen, dass der für den Auftritt auf den
Endkundenmärkten unabdingbare Zugang nach § 21 TKG verwässert würde und ggf. sogar
unterlaufen werden könnte. Sinn der auferlegten Zugangsgewährungsverpflichtung ist es
namentlich, eine netzübergreifende Kommunikation zu gewährleisten und den Nachfragern
Effizienzgewinne durch Vornahme unmittelbarer Zusammenschaltungen zu ermöglichen. Durch
Vorleistungsentgelte, die den Wettbewerbspreis überschritten und eine Zusammenschaltung
insgesamt oder an bestimmten Zusammenschaltungsorten nicht mehr rentabel erscheinen
ließen, könnten diese Ziele in Frage gestellt werden.
Darüber hinaus würden Vorleistungsentgelte, welche den Wettbewerbspreis überschritten, der
Betroffenen ein wettbewerbsverzerrendes Quersubventionierungspotenzial erschließen. Auf
dem Terminierungsmarkt erhobene Sonderrenten könnten von ihr als vertikal integriertem
Unternehmen genutzt werden, um ihren Auftritt im Endkundenbereich zu unterstützten. Die
Betroffene würde sich mithin einen von Mitwettbewerbern nicht erreichbaren Vorteil verschaffen.
Zudem gingen den Nachfragern bei einem Einkauf zu Preisen, die den Wettbewerbspreis
überschritten, Finanzmittel verloren, die ihnen ansonsten für das Agieren auf den
Endkundenmärkten zur Verfügung stünden,
vgl. zur Marktmachtübertragung (auch auf nicht beherrschte Märkte) Möschel, a.a.O., Art.
82 Rn. 102f.; ferner EuG, Urteil Rs. T-219/99 vom 17.12.2003, Rz. 127 – British Airways,
mit Verweis auf EuGH, Urteil verb. Rs. 6/73 und 7/73 vom 06.03.1974, Rz. 22 –
Commercial Solvents, und Urteil Rs. 311/84 vom 03.10.1985, Rz. 26 – CBEM.
Den aufgeführten Beeinträchtigungen der Wettbewerbsmöglichkeiten und – damit einhergehend
– des Wettbewerbs auf den Endkundenmärkten kann allerdings regulatorisch entgegengewirkt
werden. Mit der hoheitlichen Vorgabe von Preisobergrenzen, welche die ansonsten erwartbaren

Bonn, 18. Dezember 2013

Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
24 2013 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 3859

Wettbewerbsergebnisse nachbilden, lassen sich das Versagen des Preismechanismus
kompensieren und Wettbewerbsverzerrungen verhindern.
In der Praxis sind bislang die KeL-Preise als Als-Ob-Wettbewerbspreise angesehen worden,
siehe die Nachweise in Ziffern 3.6.3.
Hieran ist auch im vorliegenden Zusammenhang (jedenfalls zunächst) festzuhalten. Die Frage,
ob sich die Wettbewerbsergebnisse noch besser anhand der von der Kommission zur
Anwendung empfohlenen LRIC-Entgelte im Sinne von Nr. 6 i.V.m. Nr. 2
Terminierungsempfehlung emulieren ließen, wird unter Ziffer 3.6.5.1.3.1.1 abgehandelt.
Der Gesichtspunkt der Gewährleistung chancengleichen, nachhaltigen und unverzerrten
Wettbewerbs streitet deshalb dafür, jedenfalls keine die KeL überschreitenden Koppelung-,
Terminierungs- und Kollokationsentgelte zuzulassen.

3.6.5.1.1.2 Wahrung von Nutzer- und Verbraucherinteressen
Vorleistungsentgelte, die nicht die KeL überschreiten, wahren die in § 2 Abs. 2 Nr. 1 und Abs. 3
Nr. 3 TKG genannten Interessen der unmittelbaren und mittelbaren Nachfrager, namentlich der
Verbraucher, besser und wirksamer als Entgelte, die in ihrer Höhe erst durch die
Missbrauchsschwelle beschränkt werden,
vgl. zur Wahrung der Verbraucherinteressen auch Art. 13 Abs. 2 S. 1 Zugangs-RL, aus
dem mittelbar entnommen werden kann, dass neben wirtschaftlicher Effizienz und der
Förderung nachhaltigen Wettbewerbs die Belange der Verbraucher bei der
Entgeltregulierung von vorrangiger Bedeutung sind, so die Urteile des BVerwG vom
02.04.2008 in den Sachen 6 C 14.07 (Rz. 63), 6 C 15.07 (Rz. 70), 6 C 16.07 (Rz. 60) und
6 C 17.07 (Rz. 63); siehe ferner auch Art. 8 Abs. 2 lit. a Rahmen-RL.
Die Verbraucher werden durch die Vorleistungsentgelte betroffen, weil ein Netzbetreiber die
Terminierung in das Netz der Betroffenen einkaufen muss, um Verbindungen in das
Telefonfestnetz der Betroffenen anbieten zu können. Die Zusammenschaltungs-, Terminierungs-
und Kollokationsentgelte sind Teil seiner Kosten, die er an seinen Endkunden weitergeben wird.
Tatsächlich haben die Endkunden der Festnetz- und Mobilfunknetzbetreiber auch von der seit
2006 betriebenen KeL-Regulierung der Festnetzterminierungsentgelte profitiert. Dieser Schluss
ergibt sich aus der Intensität des Wettbewerbs, welcher auf den entsprechenden
Endkundenmärkten herrscht, und der eine Weitergabe von Entgeltersparnissen an die eigenen
Endkunden erzwungen haben muss. Die Annahme, die Nachfrager von
Festnetzterminierungsleistungen hätten es sich trotz des Wettbewerbs auf den nachgelagerten
Märkten erlauben können, aus den Senkungen der Vorleistungsentgelte resultierende Extra-
Margen einzubehalten, widerspräche jeder wettbewerblichen Theorie.
Die empirische Bestätigung dieser theoretischen Einsicht muss sich allerdings wegen
bestimmter Besonderheiten der Endkundenmärkte auf gewisse Plausibilitätsüberlegungen
beschränken. Die Endkundenmärkte sind, was die Preisgestaltung anbelangt, von deutlicher
Intransparenz gekennzeichnet. Sowohl im Festnetz- als auch im Mobilfunkendkundenbereich
lassen sich eine Vielzahl von Einzel- und Bündelangeboten finden, die sich voneinander nicht
nur aufgrund von im konkreten Einzelfall ausgehandelten Rabattierungen, sondern auch durch
Zu- oder Abbuchungen bestimmter Leistungsmerkmale oder auch durch die Beigabe sonstiger
Vergünstigungen unterscheiden. Da es weder praktisch möglich ist, eine Vergleichbarkeit der
Tarifstrukturen herzustellen und ein (gewichtetes) Preisniveau für bestimmte Paketbestandteile
zu bestimmen, noch es durchführbar erscheint, den Einfluss einzelner Kostenparameter auf die
Preisgestaltung zu isolieren, lassen sich die Auswirkungen bestimmter
Vorleistungspreissenkungen auf die Endkundenpreise nicht hart nachvollziehen.
Mit Blick auf die Festnetz-Festnetz-Verbindungen lässt sich der steigende Anteil von
Pauschaltarifen und Bündelangeboten allerdings am ehesten erklären, wenn man annimmt,
dass die Festnetzbetreiber ihre Endkunden an den erzielten Einsparungen an
Terminierungsentgelten mittels allgemein günstigerer Paketpreise und Pauschalentgelte für

Bonn, 18. Dezember 2013

Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
3860 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 24 2013

Festnetzverbindungen oder im Einzelfall gewährter Preisnachlässe haben teilhaben lassen. Die
weitgehende Durchsetzung von Pauschalentgelten für Festnetzverbindungen hat einen Stand
erreicht, der anzeigt, dass die Kosten der Leistungsbereitstellung so niedrig sein müssen, dass
weder für Anbieter noch Endnutzer Bedarf nach Tarifmodellen besteht, mit denen die zu
entrichtenden Entgelte durch den Umfang der Inanspruchnahme der Leistung beeinflusst
werden können. Die Kundenwahrnehmung und damit das Wettbewerbsgeschehen im
Festnetzbereich konzentrieren sich zunehmend auf die Anschlussbandbreite und den Bündel-
Tarif, der für die Überlassung eines Anschlusses mitsamt Verbindungen in die nationalen
Festnetze und das Internet zu zahlen ist,

vgl. Tätigkeitsbericht der Bundesnetzagentur 2010/2011, S. 65; nach dem Digital Agenda
Scoreboard 2011 der EU-Kommission, S. 63, nimmt Deutschland diesbezüglich den
Spitzenplatz in der Europäischen Union ein.
Im Endergebnis hängt die Höhe der Endkundenentgelte im Festnetz von den
Vorleistungsentgelten der Betroffenen ab. Es liegt deshalb im Interesse der Verbraucher, dass
die Vorleistungsentgelte für Zusammenschaltungs-, Verbindungs- und Kollokationsleistungen
die Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung nicht überschreiten.

3.6.5.1.1.3 Förderung der Entwicklung des Binnenmarktes
Entgelte, die nicht die KeL überschreiten, fördern auch die Entwicklung des Binnenmarktes in
der Europäischen Union im Sinne von § 2 Abs. 2 Nr. 3 TKG besser als Vorleistungsentgelte, die
erst von der Missbrauchsschwelle begrenzt würden. Es ist mit Blick auf die in Art. 8 Rahmen-RL
verankerten unionsweiten Regulierungsziele jedenfalls dem Binnenmarkt zuträglich, wenn die
Entgelte für Verbindungsleistungen – gleich welchen Ursprungs – anhand eines insbesondere
dem Wettbewerbs- und Verbraucherschutzziel verpflichteten Kostenmaßstabs bestimmt werden.

3.6.5.1.1.4 Beschleunigung des Ausbaus von hochleistungsfähigen
Telekommunikationsnetzen
Entgelte, die die KeL nicht übersteigen, fördern auch das in § 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG enthaltene
Regulierungsziel des Ausbaus hochleistungsfähiger öffentlicher Telekommunikationsnetze der
nächsten Generation. Diese Hochleistungsnetze werden zwar für die Abwicklung von
Datenverkehr benötigt, während es hier allein um die Entgeltregulierung auf Märkten für
Sprachverkehr geht. Durch die Einbeziehung von über IP-Zusammenschaltungen übergebenen
Verbindungsleistungen besteht aber ein Zusammenhang mit dem Wechsel auf diese neuen
Netze. Entgelte, die die KeL übersteigen, könnten den Wechsel auf die neuen
Hochleistungsnetze behindern und die Investitionsfähigkeit der ICP der Betroffenen in solche
Netze und die zugehörige Zusammenschaltung behindern.

3.6.5.1.1.5 Ergebnis
Die Untersuchung der Regulierungsziele nach § 2 TKG hat ergeben, dass die
Bundesnetzagentur neben einer Einhaltung der allgemeinen Missbrauchsmaßstäbe (siehe Ziffer
3.6.4.1) auch die Einhaltung einer KeL-Preisobergrenze im Sinne von § 32 TKG i.V.m. Nr. 1 S. 1
Terminierungsempfehlung – zum Verständnis der Effizienzanforderungen sogleich – anstreben
sollte.

3.6.5.1.2 Symmetrische Effizienzanforderungen
Abweichend von den Vorgaben des § 32 TKG sollten die Effizienzanforderungen grundsätzlich
symmetrisch ausgestaltet werden. Unter Effizienzsymmetrie wird dabei verstanden, dass bei der
Prüfung, ob eine Leistung effizient erbracht wird, nicht auf die individuellen Möglichkeiten und
Ressourcen des jeweils betroffenen Unternehmens, sondern vielmehr auf die von außen an das
Unternehmen herangetragenen wettbewerblichen Anforderungen abgestellt wird. Symmetrische

Bonn, 18. Dezember 2013

Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
24 2013 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 3861

Effizienzanforderungen sind besser geeignet als das asymmetrische Vorgehen nach § 31 Abs. 1
S. 1 Nr. 1 i.V.m. § 32 TKG, um die Regulierungsziele nach § 2 TKG zu erreichen.
Die Regulierungsziele der Sicherstellung eines chancengleichen, nachhaltigen und unverzerrten
Wettbewerbs sowie der Wahrung der Nutzer- und Verbraucherinteressen werden vorliegend am
Ehesten erreicht, wenn es der Regulierungsbehörde gelingt, Wettbewerbsergebnisse zu
emulieren, d.h. durch Regulierung diejenigen Preise zu bestimmen, die sich auf einem Markt bei
wirksamem Wettbewerb einstellen würden,
vgl. oben, Ziffer 3.6.5.1.1.1.
Wettbewerbspreise zeichnen sich allerdings gerade dadurch aus, dass ein einzelnes
Unternehmen keinen bestimmenden Einfluss auf den Preis nehmen kann,
siehe BVerwG, Urteil 6 C 34/08 vom 25.11.2009, Rz. 19, und unten, Ziffer 3.6.5.1.3.1.1.1.
Ein Unternehmen muss also grundsätzlich unabhängig von den eigenen Voraussetzungen und
Möglichkeiten als Preisnehmer entweder den vom Wettbewerb vorgegebenen Preis mitgehen
und seine Kostenstruktur bzw. seine interne Produktfinanzierung daran anpassen oder aber aus
dem Markt ausscheiden. Dabei kann der Umstand, dass es sich bei Terminierungsmärkten nach
den derzeitigen Gegebenheiten um Monopolmärkte handelt, nicht darüber hinwegtäuschen,
dass Festnetzterminierungsleistungen verschiedener Unternehmen grundsätzlich technisch und
kommerziell vergleichbar sind und durchaus homogene Güter darstellen. In der Konsequenz
sind grundsätzlich vergleichbare Effizienzanforderungen an alle alternativen
Teilnehmernetzbetreiber zu stellen.
Um allerdings bestimmten Wettbewerbsverzerrungen, die sich bei einer strikten Anwendung
dieses Grundsatzes ergeben würden, zu begegnen, muss es die Möglichkeit geben,
unverschuldete Kostennachteile durch entsprechend geringere Effizienzanforderungen zu
berücksichtigen. Im Zusammenhang der Terminierungsempfehlung ist hier etwa im
Mobilfunkbereich an eine ungünstige Frequenzausstattung und/oder an spezifische Spät-
Einsteiger-Nachteile zu denken,
vgl. auch Monopolkommission, a.a.O., Rz. 175.
Eine weitergehende Individualisierung der Entgelte wäre dagegen nicht gerechtfertigt.
Hinsichtlich der Berücksichtigung von NGA-Infrastrukturen bei alternativen
Teilnehmernetzbetreibern ist zu beachten, dass diese Infrastrukturen nicht vorrangig für die
Abwicklung von Sprachverkehr errichtet werden, was es erschwert, sie für die Rechtfertigung
asymmetrischer Entgelte heranzuziehen. Hinzu kommt, dass auch die Antragstellerin in ihrem
Netz NGA-Infrastrukturen verwirklicht bzw. verwirklichen wird und dies im Kostenmodell, sobald
und sofern diese Infrastrukturen für die Bemessung der Entgelte Relevanz gewinnen sollten,
abgebildet werden kann. Auch NGA-Infrastrukturen bei einigen alternativen
Teilnehmernetzbetreibern sprechen also nicht gegen das Ziel symmetrischer Entgelte.
Das TKG stellt bei der Effizienzprüfung nach § 31 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 TKG zwar in erster Linie auf
die individuellen Ressourcen und damit auf die individuelle Effizienz eines Unternehmens ab,
vgl. ausführlich Beschluss BK 3a-10/098 vom 24.02.2011, Ziffer 4.1.4.12; so auch VG
Köln, Beschluss 1 L 793/11 vom 05.12.2011, S. 5f.
Diese unternehmensindividuelle Vorgehensweise ist aber unionsrechtlich nicht vorgegeben.
Insbesondere lässt sie sich nicht auf Art. 13 Abs. 1 S. 2 Zugangs-RL n.F. zurückführen, wonach
die nationalen Regulierungsbehörden, um zu Investitionen der Betreiber auch in Netze der
nächsten Generation anzuregen, den Investitionen des Betreibers Rechnung tragen und ihm
eine angemessene Rendite für das entsprechend eingesetzte Kapital ermöglichen, wobei
gegebenenfalls die spezifischen Risiken im Zusammenhang mit einem bestimmten neuen
Netzprojekt, in das investiert wird, zu berücksichtigen sind,
a.A. mit Blick auf Art. 13 Abs. 1 S. 2 Zugangs-RL a.F. VG Köln, a.a.O., S. 6.
Nach Auffassung der Beschlusskammer ist bei der Auslegung dieser Norm insbesondere der
systematische Zusammenhang im Auge zu behalten. Gemäß Art. 13 Abs. 2 S. 1 Zugangs-RL
stellen die nationalen Regulierungsbehörden sicher, dass alle vorgeschriebenen

Bonn, 18. Dezember 2013

Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
3862 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 24 2013

Kostendeckungsmechanismen und Tarifsysteme die wirtschaftliche Effizienz und einen
nachhaltigen Wettbewerb fördern und für die Verbraucher möglichst vorteilhaft sind.
Erwägungsgrund 20 der Zugangs-RL ergänzt hierzu, dass die Methode der Kostendeckung auf
die Umstände abgestimmt sein sollte. In anderem Zusammenhang – nämlich dem der TAL-VO –
hat der EuGH klargestellt, dass die nationalen Regulierungsbehörden bei der Prüfung der von
den gemeldeten Betreibern für die Bereitstellung eines entbündelten Zugangs zu ihren
Teilnehmeranschlüssen in Rechnung gestellten Preise über eine weit reichende Befugnis
verfügen, die die Beurteilung der verschiedenen Aspekte dieser Preise umfasst, und zwar bis
hin zur Änderung der Preise, d. h. der vorgeschlagenen Entgelte. Diese weit reichende Befugnis
bezieht sich auch auf die den gemeldeten Betreibern entstandenen Kosten, wie z. B. die Zinsen
für das eingesetzte Kapital und die Abschreibungen der Anlagegüter, die Berechnungsgrundlage
dieser Kosten und die Kostenrechnungsmodelle,
EuGH, Urteil in der Sache C-55/06 vom 24.04.2008, Rz. 159 – Arcor.
Gerade mit Blick auf das in Erwägungsgrund 20 der Zugangs-RL enthaltene Gebot der
Abstimmung auf die Umstände ist nicht ersichtlich, weshalb die vorgenannten weit reichenden
Befugnisse, die nach der TAL-VO bestanden, nicht auch bei der nach der Zugangs-RL zu
treffenden Entscheidung über eine Anwendung symmetrischer bzw. asymmetrischer
Effizienzanforderungen gegeben sein sollten. Das Unionsrecht steht danach einem Vorgehen
anhand symmetrischer Effizienzanforderungen nicht im Wege.
Gegen das gewählte Vorgehen kann auch nicht angeführt werden, dass 31 Abs. 2 Nr. 1 TKG
nur erheblich Abweichungen von den in § 31 Abs. 1 TKG normierten Formen der
Entgeltgenehmigung, aber nicht ihre leichte Abwandlung oder Mischung zulasse. Die
Gesetzesbegründung zu dieser Vorschrift lässt sich nicht dahin auslegen, dass nur starke
Abweichungen von den übrigen Entgeltbestimmungsformen von § 31 Abs. 1 S. 2 TKG gedeckt
wären,
vgl. BR-Drucks- 129/11, S. 104 f.
Das ausdrücklich genannte Beispiel eines Gleitpfades für Entgeltveränderungen stellt gerade
eine Mischung verschiedener Ansätzen der Entgeltermittlung dar, nämlich des Ansatzes, aus
dem sich das Ausgangsniveau, und des Ansatzes, aus dem sich das Zielniveau des Gleitpfades
ergibt. Der von der Verizon Deutschland GmbH angestellte Vergleich mit dem Verhältnis von §
21 Abs. 1 und § 21 Abs. 2 Nr. 3 TKG im Urteil VG Köln 21 K 1142/10 erfasst die vorliegende
Lage nicht, weil im urteilsgegenständlichen Fall das passende Regulierungsinstrument bereits
ausgestaltet vorlag.
Bei der Effizienzbestimmung im Rahmen der KeL-Prüfung sollten danach grundsätzlich
symmetrische Effizienzanforderungen angestrebt werden.

3.6.5.1.3 Keine Verschärfung der Entgeltkontrolle anhand des LRIC-Maßstabs
Terminierungsentgelte, die nicht über die KeL hinausgehen, erreichen – wie gezeigt – die
Regulierungsziele nach § 2 TKG besser und wirksamer als Entgelte, die in ihrer Höhe bis zur
Missbrauchsschwelle getrieben werden. Eine noch strengeres Vorgehen nach den von der
Kommission in Nr. 6 i.V.m. Nr. 2 Terminierungsempfehlung vorgesehenen LRIC-Grundsätzen ist
dagegen nicht besser im Sinne von § 31 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 TKG als die (symmetrische) KeL-
Regulierung geeignet, die Regulierungsziele nach § 2 TKG zu erreichen. Im Übrigen fehlt es
damit auch an den in § 29 TKG Abs. 3 S. 1 Alt. 2 und S. 2 TKG genannten Voraussetzungen für
die regulatorische Vorgabe eines bestimmten Kostendeckungsmechanismus,
vgl. zu letzterem die Ausführungen oben in Ziffer 3.6.3.
An diesem Ergebnis ändert sich auch nichts, wenn man zusätzlich zur
Terminierungsempfehlung vom 07.05.2009 die weitere Empfehlung C(2013) 6884 vom
21.10.2013 in den Blick nimmt.

Bonn, 18. Dezember 2013

Zur nächsten Seite