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Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Amtsblätter bis 2018“
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3.6.5.1.3 Keine Verschärfung der Entgeltkontrolle anhand des LRIC-Maßstabs
Terminierungsentgelte, die nicht über die KeL hinausgehen, erreichen die Regulierungsziele
nach § 2 TKG besser und wirksamer als Entgelte, die in ihrer Höhe bis zur Missbrauchsschwelle
getrieben werden. Ein noch strengeres Vorgehen nach den von der Kommission in Nr. 6 i.V.m.
Nr. 2 Terminierungsempfehlung vorgesehenen LRIC-Grundsätzen ist dagegen nicht besser im
Sinne von § 31 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 TKG als die (symmetrische) KeL-Regulierung geeignet, die
Regulierungsziele nach § 2 TKG zu erreichen.
3.6.5.1.3.1 Sicherstellung chancengleichen Wettbewerbs, Förderung nachhaltig wettbe-
werbsorientierter Märkte und Gewährleistung unverzerrten und unbeschränkten Wettbe-
werbs im Bereich der Telekommunikation
Unter dem Gesichtspunkt des Wettbewerbsziels ist es nicht angezeigt, die anzustrebende
Preisobergrenze – wie von der Kommission empfohlen – noch weitergehend von einem (sym-
metrischen) KeL-Niveau auf ein (symmetrisches) LRIC-Niveau herabzusenken. Ein der Be-
troffenen auferlegter Zwang, auf Deckungsbeiträge der Terminierungsentgelte zu leistungsmen-
geninduzierten Gemeinkosten weitgehend und zu leistungsmengenneutralen Gemeinkosten
vollständig verzichten zu müssen, ist nicht – wie von § 31 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 TKG gefordert –
besser geeignet als ein KeL-Ansatz im Sinne von § 31 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 TKG, das Regulie-
rungsziel eines chancengleichen, nachhaltigen und unverzerrten Wettbewerbs zu erreichen.
Die Preisobergrenzenkontrolle im Terminierungsmarkt zielt unter dem Wettbewerbsaspekt da-
rauf ab, das festgestellte Versagen des Preismechanismus durch entsprechende regulatorische
Maßnahmen zu kompensieren. Um Wettbewerbsverzerrungen zu verhindern, sollten diejenigen
Preise, die sich im Wettbewerbsfall einstellen würden, per Regulierung festgesetzt werden,
vgl. oben Ziffer 3.6.5.1.1.1.
In der bisherigen Regulierungspraxis zu Terminierungsentgelten ist die Beschlusskammer davon
ausgegangen, dass der KeL-Preis der Terminierung dem Als-Ob-Wettbewerbspreis entspricht
und seine Setzung Wettbewerbsverzerrungen verhindert. Diese Einschätzung ist nunmehr von
der Terminierungsempfehlung der Kommission in Frage gestellt worden. Nach Erwägungsgrund
13 S. 5 und 6 der Terminierungsempfehlung fördert ein auf zusätzliche Kosten gestütztes Kon-
zept, das nur effizient entstandene Kosten berücksichtigt, die nicht entstehen würden, wenn der
den Mehrkosten zugrunde liegende Dienst nicht mehr bereitgestellt würde, die effiziente Bereit-
stellung und Nutzung und hält etwaige Wettbewerbsverzerrungen gering. Je weiter sich die An-
rufzustellungsentgelte von den Zusatzkosten entfernten, desto größer seien die Wettbewerbs-
verzerrungen zwischen den Festnetz- und Mobilfunkmärkten und/oder zwischen Betreibern mit
asymmetrischen Marktanteilen und Verkehrsflüssen.
Die letztgenannten Aussagen lassen sich indes für die deutschen Verhältnisse nicht verifizieren.
Es kann weder festgestellt werden, dass der empfohlene LRIC-Preis den Wettbewerbspreis
besser trifft als ein KeL-Preis, noch im Wege der Folgenabschätzung geschlossen werden, dass
ein LRIC-Preis besser als ein KeL-Preis geeignet wäre, einen unerwünschten Kapitalabfluss aus
anderen Bereichen zu verhindern und/oder das Wettbewerbsverhalten der Festnetzbetreiber
und der anderen Mobilfunknetzbetreiber auf den Endkundenmärkten deutlich zu verbessern.
3.6.5.1.3.1.1 Emulation des Wettbewerbspreises
Im vorliegenden Fall lässt sich nicht aufgrund allgemeiner ökonomischer Erwägungen bzw. mit
Blick auf die Besonderheiten des Terminierungsmarktes nachweisen, dass sich ein Wettbe-
werbspreis für Terminierungen eher auf LRIC-Niveau als auf KeL-Niveau einschwingen würde.
Eine LRIC-Regulierung lässt sich derart jedenfalls nicht unter dem Gesichtpunkt der Emulation
des Wettbewerbspreises rechtfertigen.
3.6.5.1.3.1.1.1 Allgemeine Anforderungen an den Marktauftritt
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Bei der Entscheidung über das Ob und Wie eines Marktauftritts mit einem bestimmten Angebot
hat ein Unternehmen eine Reihe von Determinanten zu berücksichtigen. Wesentliche Parameter
stellen dabei der Angebotspreis und die Angebotsmenge dar. Handelt es sich bei dem relevan-
ten Produktmarkt um einen Markt mit homogenen Gütern und vollständiger Konkurrenz, gilt das
Prinzip der Preiseinheitlichkeit. Der erzielbare Preis ist damit für das Unternehmen gesetzt,
vgl. Vahlens Großes Wirtschaftslexikon, Stichwort „Preisbildung.“
Den vorgegebenen Marktpreis kann ein Unternehmen langfristig nur mitgehen, wenn dieser zu-
mindest seine relevanten Stückkosten abdeckt. Die Stückkosten oder auch durchschnittlichen
totalen Kosten geben an, wie hoch die Kosten pro Stück sind. Rechnerisch erhält man sie durch
Division der Gesamtkosten (die sowohl fixe als auch variable Kosten umfassen) durch die pro-
duzierte Menge. Als kurzfristige Preisuntergrenze dienen dagegen die variablen Stückkosten.
Solange der Preis wenigstens noch diese Kosten deckt, wird das Unternehmen in der Regel
zunächst weiterproduzieren, weil es durch die Produktion jedenfalls keinen Verlust macht. Lang-
fristig muss es allerdings die gesamten Stückkosten (einschließlich der fixen Anteile) decken. Im
Wettbewerbsfall deckt der Marktpreis gerade noch die Stückkosten des sog. Grenzanbieters.
Wäre der Marktpreis höher, könnten weitere Anbieter mit höherer Stückkostensituation ebenfalls
in den Markt eintreten,
vgl. Bartling/Luzius, Grundzüge der Volkswirtschaftslehre, 11. Aufl. 1996, S. 82, 87 und 95.
Ist entschieden, dass einem Unternehmen ein Marktauftritt grundsätzlich möglich ist, stellt sich
die Frage nach der gewinnmaximalen Ausbringungsmenge. Hier gilt, dass ein Unternehmen die
Menge wählt, bei denen seine Grenzkosten gleich dem herrschenden Preis sind. Die Grenzkos-
ten geben an, wie sich die Gesamtkosten ändern, wenn die Ausbringungsmenge um eine Ein-
heit geändert wird. Bei jeder Ausbringungsmenge, die kleiner als die vorgenannte Menge wäre,
wäre eine Produktionsausweitung lohnend, weil der dabei erzielbare Grenzerlös in Höhe des
Preises größer ist als die dafür aufzuwendenden Grenzkosten,
vgl. Bartling/Luzius, a.a.O., S. 84 und 90.
Die Grenzkostenbetrachtung entbindet das Unternehmen freilich nicht davon, dass es parallel
die langfristige Mindestdeckung der Stückkosten im Auge behalten muss.
Für den vorliegenden Fall implizieren die bisherigen Erwägungen, dass die – von welchen Kun-
den auch immer erhobenen – Gesamtbeiträge zur Deckung der Terminierungskosten den
Stückkosten eines effizienten Netzbetreibers entsprechen sollten. Anhand dieser Vorgabe wären
die regulierten Netzbetreiber gezwungen, mindestens so effizient zu agieren, wie dies auch
sonst ein Grenzanbieter auf einem Markt tun müsste. Nach der bisher marktüblichen und von
der Beschlusskammer akzeptierten Vorgehensweise sind die Deckungsbeiträge regelmäßig (mit
Ausnahme des Homezonefalls) allein von den Vorleistungsnachfragern eingeholt worden.
3.6.5.1.3.1.1.2 Besonderheiten der Terminierungsleistung
In einem weiteren Schritt ist zu überprüfen, ob aufgrund der bereits angedeuteten Besonderhei-
ten der Terminierungsleistung im Wettbewerbsfall mit einem Vorleistungspreis unterhalb der
Stückkosten zu rechnen wäre. Entsprechend wäre dann auch der regulatorische Kostenmaß-
stab anzupassen.
Die Terminierungsleistung kommt nicht nur einer, sondern unmittelbar zwei Seiten zugute. Der
Vorleistungsnachfrager nutzt die Terminierungsleistung, um seinerseits auf einer nachgelager-
ten Stufe Verträge mit Endkunden oder Zusammenschaltungspartnern zu erfüllen, in denen er
sich zur Verbindungsherstellung verpflichtet hat. Der Angerufene nutzt dagegen die Gelegen-
heit, ein Gespräch zu führen. Mittelbar begünstigt ist zudem der Anrufer, der die Gelegenheit zur
Gesprächsinitiierung und Gesprächsführung erhält,
vgl. Erwägungsgrund 15 der Terminierungsempfehlung; ferner Kommission, Explanatory
Note accompanying the Commission Recommendation, SEC(2009)600, S. 17f., und Er-
wägungsgrund 4 der Märkteempfehlung 2007/879/EG.
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Bei Vorhandensein zweier unmittelbarer Leistungsempfänger steht einem Unternehmen – wie
der Betroffenen – prinzipiell die Möglichkeit offen, von beiden Seiten einen Deckungsbeitrag zu
den Stückkosten der erbrachten Leistung zu verlangen.
Ein Unternehmen wird sich beim Ob und Wie einer solchen Verteilung vorrangig an den jeweili-
gen Preiselastizitäten ausrichten. Die Preiselastizität der Nachfrage gibt an, um wie viel Prozent
sich die Nachfragemenge eines Gutes ändert, wenn die dafür ursächliche Preisänderung dieses
Gutes ein Prozent beträgt. Dabei kommt es allerdings nicht allein auf die absoluten Veränderun-
gen von Preis und Menge, sondern immer auch auf deren relativen Bezug zum jeweiligen Aus-
gangsniveau der Änderungen an. In der Regel weist die Elastizität bei jedem Preis eine andere
Größe auf,
vgl. Bartling/Luzius, a.a.O., S. 65f.
Ursächlich für die jeweilige Ausprägung der Preiselastizität sind im Allgemeinen die Bedürfnisin-
tensität, mit der die Nachfrager ein bestimmtes Gut wünschen, der Preis des Gutes selbst, die
Preise dritter (komplementärer, substitutiver und unverbundener) Güter sowie die insgesamt
geplante Konsumsumme,
vgl. Bartling/Luzius, a.a.O., S. 58ff.
Der Beschlusskammer ist es indes im vorliegenden Fall nicht möglich, die im Wettbewerbsfall (!)
bestehenden Preiselastizitäten des Vorleistungsnachfragers, des hinter ihm stehenden anrufen-
den Endkunden sowie des angerufenen Endkunden zu bestimmen. Zwar mag es möglich sein,
für den Regelfall die größere Bedürfnisintensität auf Seiten der Vorleistungsnachfrage zu vermu-
ten. Denn der Terminierungsnachfrager ist gegenüber seinem Endkunden oder Zusammen-
schaltungspartner vertraglich zur Herstellung der Verbindung verpflichtet. Der anrufende End-
kunde selbst bringt ebenfalls - durch die Initiierung des Anrufs – eine hohe Bedürfnisintensität
zum Ausdruck. Es fehlt aber bereits an einer genaueren Vorstellung darüber, welche Aus-
weichmöglichkeiten mit welchen Transaktionskosten denn im Wettbewerbsfalle sowohl für den
Vorleistungsnachfrager als auch für den anrufenden Endkunden bestehen würden. Auch bezüg-
lich der sonstigen Parameter, die die Höhe der Preiselastizitäten auf Vorleistungs- und Endkun-
denseite determinieren, sind keine Daten vorhanden, die einer ernsthaften Belastungsprobe
standhalten würden. Insofern bestehen keine Möglichkeiten, eine theoretisch und/oder empirisch
abgesicherte Verteilung der Deckungslasten nach Elastizitätsgesichtspunkten vorzunehmen.
Aus dem Umstand, dass die Stückkosten der Terminierungsleistung grundsätzlich von zwei Sei-
ten her gedeckt werden könnten, lässt sich somit nicht ableiten, dass im Wettbewerbsfall tat-
sächlich beide Seiten in Anspruch genommen würden. Das Wettbewerbsergebnis erscheint
vielmehr als offen,
so auch IRG/ERG Response to Public Consultation on Termination Rates, ERG (08) 31
rev1, September 2008, S. 3.
Ein regulatorisches Verbot, die Vorleistungsseite für die weitgehende oder vollständige Kosten-
deckung in Anspruch zu nehmen, wäre eine einschneidende und auch grundrechtsrelevante
Maßnahme,
vgl. in nicht ganz unähnlichem Zusammenhang VG Köln, Urteil 21 K 568/08 vom
04.04.2011, Rz. 69ff. (juris), unter Berufung auf BVerwG, Urteil 6 C 6.00 vom 25.04.2001,
Rz. 67; siehe zudem BVerfG, Beschluss 1 BvR 1932/08 vom 08.12.2011, Rz. 49.
Es gilt das Prinzip, dass jedem Unternehmen, auch einem marktbeherrschenden, ein unterneh-
merischer Freiraum zusteht. Es ist grundsätzlich ihm überlassen, die Art seiner wirtschaftlichen
Betätigung selbst zu bestimmen und sein Bezugs- und Absatzsystem nach eigenem Ermessen
so zu gestalten, wie es dies für richtig und sinnvoll hält, sofern es sich hierbei nicht solcher Mittel
bedient, die der Freiheit des Wettbewerbs zuwiderlaufen,
BVerwG, Urteil 6 C 18.09 vom 20.10.2010, Rz. 30.
Der Betroffenen kann vorliegend nicht nachgewiesen werden, dass sie sich mit dem Verlangen
von kostendeckenden Vorleistungspreisen ein Verhalten herausnehmen würde, welches jeden-
falls unter dem Gesichtspunkt der Wettbewerbsemulation der Freiheit des Wettbewerbs zuwider-
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liefe. Regulatorisch verfügte Abschläge von der Stückkostendeckung sind derart nicht zu recht-
fertigen. Davon getrennt zu untersuchen ist allerdings in einem späteren Prüfungsschritt (siehe
Ziffer 3.6.5.1.3.1.2), ob eine Reduktion der Vorleistungspreise geboten sein könnte, um einen
unerwünschten Kapitalabfluss aus anderen Bereichen zu verhindern und/oder das Wettbe-
werbsverhalten der Festnetzbetreiber und der anderen Mobilfunknetzbetreiber auf den Endkun-
denmärkten entscheidend zu verbessern.
3.6.5.1.3.1.1.3 Kostendeckung und Kostenmaßstab
Im hiesigen Zusammenhang ist davon auszugehen, dass die Stückkosten der Terminierung auf
der Vorleistungsseite gedeckt werden (dürfen). Damit stellt sich die Frage, welcher der zur Ab-
wägung stehenden Kostenmaßstäbe der KeL und der LRIC besser geeignet ist, die Stückkosten
einer effizient erbrachten Terminierungsleistung abzubilden.
Die Stückkosten einer Leistung werden berechnet, indem die Gesamtkosten der Leistungserstel-
lung durch die produzierte Menge dividiert werden. Die Gesamtkosten der Leistungserstellung
bestimmen sich – jedenfalls in einem Mehrproduktunternehmen – durch die wertende Zurech-
nung bestimmter Kostenpositionen auf die Leistungserstellung.
Nach dem KeL-Maßstab des § 32 Abs. 1 S. 1 TKG ergeben sich die Kosten der effizienten Leis-
tungsbereitstellung aus den langfristigen zusätzlichen Kosten der Leistungsbereitstellung und
einem angemessenen Zuschlag für leistungsmengenneutrale Gemeinkosten, einschließlich ei-
ner angemessenen Verzinsung des eingesetzten Kapitals, soweit diese Kosten jeweils für die
Leistungsbereitstellung notwendig sind.
Die erste danach bei der Entgeltbildung zu berücksichtigende Kostenkomponente besteht aus
den langfristigen zusätzlichen Kosten der (effizienten) Leistungsbereitstellung. Das Konzept der
Zusatzkosten besagt, dass bei der Kostenfestsetzung lediglich diejenigen Einzelkosten und leis-
tungsmengeninduzierten Gemeinkosten berücksichtigt werden, die gerade aufgrund eines zur
sonstigen Produktion hinzukommenden Inkrements entstehen. Als relevantes Inkrement können
etwa – im vorliegenden Zusammenhang – sämtliche während eines Jahres erbrachten Off-net-
Terminierungsminuten oder aber sämtliche während eines Jahres über ein bestimmtes Netz
erbrachten Verbindungsminuten (einschließlich Minutenäquivalenten von Datendiensten) ver-
standen werden. Die Langfristbetrachtung führt dazu, dass alle Produktionsfaktoren variabel
sind, d.h. auf kurze Sicht fixe Kosten können gleichwohl an sich ändernde Rahmenbedingungen
angepasst werden,
vgl. Groebel, in: Berliner Kommentar, 2. Aufl. 2009, § 31 Rz. 25ff.
In ihrer bisherigen Praxis zur Festlegung von Terminierungsentgelten hat die Bundesnetzagen-
tur, soweit es die Einzelkosten anbelangt, als relevantes Inkrement sämtliche während eines
Jahres erbrachten Off-net-Terminierungsminuten angesehen. Soweit es dagegen die leistungs-
mengeninduzierten Gemeinkosten betrifft, hat sie als relevantes Inkrement sämtliche während
eines Jahres über das fragliche Netz abgewickelten Verbindungsminuten (einschließlich Minu-
tenäquivalenten von Datendiensten) verstanden und die zugehörigen Kosten nach Nutzungsan-
teilen auf die einzelnen Dienste verteilt. Bei der Kostenallokation wurden sämtliche nicht-
vorleistungsrelevanten Kostenbeiträge – so z.B. für Vertriebsaufwendungen und Handysubven-
tionierung – in Bezug auf die Terminierungsleistung eliminiert sowie weitere Effizienzanpassun-
gen durchgeführt.
Die Terminierungsempfehlung bedient sich – etwa in Nr. 2 – ebenfalls der Terminologie der
langfristigen zusätzlichen Kosten (LRIC). Die Empfehlung zählt allerdings bei der Berechnung
sowohl der Einzelkosten als auch der leistungsmengeninduzierten Gemeinkosten nach ihrer Nr.
6 (lediglich) die Off-net-Terminierungsminuten zum relevanten Inkrement. In der Folge können
Kosten, die bereits notwendig sind, um überhaupt Verbindungsdienste über ein bestimmtes Netz
erbringen zu können, nicht (nutzungsanteilig) den Terminierungsminuten zugerechnet werden.
Das hinsichtlich der leistungsmengeninduzierten Gemeinkosten wesentlich engere Inkrement
bedingt, dass unter dem LRIC-Maßstab der Terminierungsminute deutlich weniger Kosten als
unter einem KeL-Maßstab zugerechnet werden können.
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Darüber hinaus – und anders als die Terminierungsempfehlung – normiert § 32 Abs. 1 Satz 1
TKG, dass bei der Entgeltbestimmung als zweite Kostenkomponente ein angemessener Zu-
schlag für leistungsmengenneutrale Gemeinkosten anzusetzen ist. Bei den leistungsmengen-
neutralen Gemeinkosten handelt es sich um diejenigen Gemeinkosten, die keinem Dienst als
leistungsmengeninduzierten Gemeinkosten zugerechnet werden, die aber gleichwohl gedeckt
werden müssen, damit der Anbieter insgesamt keine Verluste macht. Die Komplementarität von
leistungsmengeninduzierten und leistungsmengenneutralen Gemeinkosten bedingt allerdings,
dass es sich um ein insgesamt „atmendes“ Konzept handelt. Werden sämtliche Gemeinkosten
als leistungsmengeninduziert bestimmten Diensten zugerechnet, verbleibt kein Raum mehr für
einen zusätzlichen Zuschlag zur Deckung leistungsmengenneutraler Gemeinkosten.
Im Vergleich sind die hergebrachten KeL besser als die LRIC geeignet, die Stückkosten einer
effizient erstellten Terminierungsleistung abzubilden. Der entscheidende Vorzug besteht darin,
dass nach dem KeL-Konzept der Terminierungsleistung auch die (vorleistungsrelevanten und
effizienten) Kosten der Kuppelproduktion verursachungsgerecht zugeordnet werden. In diesem
Zusammenhang ist zu betonen, dass nach Auffassung der Beschlusskammer kein Anlass be-
steht, rein netzintern genutzte Leistungen als Hauptleistungen und netzextern verkaufte Leistun-
gen als Zusatzleistungen zu betrachten mit der Folge, dass die Gemeinkosten allein von den
Hauptleistungen zu tragen wären,
so aber der Idee nach Faulhaber, Cross-Subsidization: Pricing in Public Enterprises, The
American Economic Review (1975) 966, S. 966; siehe dazu auch Ralph, Cross-subsidy: A
Novice’s Guide to the Arcane (1992), S. 14ff.
Angesichts des regulatorischen Ziels, eine netzübergreifende Kommunikation sicherzustellen,
sind extern verkaufte Terminierungsleistungen intern genutzten Verbindungsleistungen kosten-
rechnerisch gleichzustellen. Dieser Wertung entspricht die KeL-Regulierung, indem sie die Kos-
ten einer Bündelproduktion diskriminierungsfrei und verursachungsgerecht auf die einzelnen
Dienste verteilt. Bestätigt wird die bessere Eignung der KeL zur Abbildung der Stückkosten im
Übrigen auch von der Terminierungsempfehlung selbst, wenn diese in Erwägungsgrund 15 da-
von ausgeht, dass nicht alle mit der Anrufzustellung verbundenen Kosten über die per LRIC er-
mittelten Vorleistungsentgelte abgegolten würden.
Ist der KeL-Maßstab besser als der LRIC-Maßstab geeignet, die Stückkosten einer effizient er-
brachten Terminierungsminute zu bestimmen, sollte jedenfalls unter dem Gesichtspunkt der
Emulation von auf dem Terminierungsmarkt geltenden Wettbewerbspreisen eine Preisobergren-
ze anhand der KeL angestrebt werden.
3.6.5.1.3.1.2 Kapitalabfluss und Wettbewerbsverhalten Dritter auf den Endkundenmärkten
In einem weiteren Schritt ist mit Blick auf die Terminierungsempfehlung zu überprüfen, ob eine
LRIC-Preisobergrenze deshalb besser zur Erreichung des wettbewerblichen Regulierungsziels
geeignet sein könnte, weil dadurch ein unerwünschter Kapitalabfluss aus anderen Bereichen
verhindert und/oder das Wettbewerbsverhalten der Festnetzbetreiber und der anderen Mobil-
funknetzbetreiber auf den Endkundenmärkten entscheidend verbessert wird. Nach Auffassung
der Beschlusskammer ist freilich auch mit Blick auf diese Fragen eine gegenüber der KeL-
Preisobergrenze bessere Eignung der LRIC-Preisobergrenze nicht nachzuweisen.
3.6.5.1.3.1.2.1 Festnetzbereich
Nach Erwägungsgrund 3 der Terminierungsempfehlung stehen die Netzbetreiber im Wettbewerb
um die Endkunden, weshalb die Zustellungsentgelte einen bedeutenden Strategie- und Wettbe-
werbsfaktor darstellen können. Überstiegen die Zustellungsentgelte die effizienten Kosten, führ-
te dies zu erheblichen Verlagerungen zwischen den Festnetz- und Mobilfunkmärkten und den
Endkunden. Erwägungsgrund 13 ergänzt hierzu, je weiter sich die Anrufzustellungsentgelte von
den Zusatzkosten entfernten, desto größer seien die Wettbewerbsverzerrungen zwischen den
Festnetz- und Mobilfunkmärkten. Gemäß der Explanatory Note ist dies bedeutsam, weil die Tat-
sache, dass die Mobilfunkterminierungsentgelte im europäischen Mittel neun Mal höher als die
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Festnetzterminierungsentgelte (single transit) lägen, zu substanziellen Transfers zwischen Fest-
netz und Mobilfunk (bzw. deren Kunden) führen würde. Dies wiederum leiste einen Beitrag zu
einer ineffizient geringen Nutzung von Festnetzen in einigen Mitgliedstaaten und könnte sich als
Barriere für wichtige Innovationen und Investitionen im Festnetzsektor wie etwa dem Glasfaser-
netzausbau und der Erstellung von NGN-Netzwerken und gebündelten bzw. konvergenten
Diensten erweisen,
vgl. Kommission, Explanatory Note accompanying the Commission Recommendation,
SEC(2009)600, S. 15f.
In der bisherigen Praxis anderer nationaler Regulierungsbehörden ist diese Argumentation wei-
ter aufgefächert worden. Anders als im Festnetzbereich, in dem die Anschlusskosten von den
Anschlussinhabern getragen würden, würden im Mobilfunkbereich die Anschlusskosten in die
Terminierungsentgelte eingerechnet werden. Ein Festnetzanschlussinhaber zahle deshalb, rufe
er einen Mobilfunkanschluss an, doppelte Anschlussgebühren. Zudem würden, weil die Mobil-
funkterminierungsentgelte wesentlich höher seien als die Festnetzterminierungsentgelte, Fest-
netzbetreiber in gewissem Ausmaß in ihrer Fähigkeit eingeschränkt, Verbindungen zu Mobil-
funkanschlüssen in flat-tarifierte Komplettangebote aufzunehmen. Soweit die Netzbetreiber zö-
gerten, aufgrund der drohenden Auszahlungen an Wettbewerber die Tarife für Fest-
netz→Mobilfunk-Verbindungen zu senken, würde sie der Wettbewerb auf den Endkundenmärk-
ten dazu zwingen. Im Übrigen sei es durchaus vorteilhaft, wenn der Anbieter der Mobilfunkter-
minierungsleistung die Differenz zwischen LRIC- und KeL-Entgelten nicht auf dem monopolis-
tisch strukturierten Terminierungsmarkt, auf dem die Gefahr überhöhter Preise bestehe, geltend
machen könne, sondern diese Differenz auf dem wettbewerblich organisierten und kontrollierten
Endkundenmarkt einholen müsse. Es sei aus den vorgenannten Gründen wünschenswert, dass
die absoluten Asymmetrien zwischen Mobilfunk- und Festnetzterminierungsentgelten verringert
würden. Letztere werde besser mittels einer LRIC- als einer KeL-Preisobergrenze erreicht,
vgl. etwa GEREK, Stellungnahme BoR(12)23 vom 26.03.2012, S. 13f.
In diesen Gesamtzusammenhang gehört des Weiteren die Erwägung, im Fall einer KeL-
Preisobergrenze seien dritte Netzbetreiber beim Angebot pauschal tarifierter Verbindungen zu
einem Mobilfunkanschluss gegenüber den entsprechenden Angeboten des Netzbetreibers, in
dessen Netz der Anschluss geschaltet sei, benachteiligt. Letzterer könne über seine (On-net-)
Pauschalentgelte die (weitgehende) Deckung der Gemeinkosten sicherstellen. In dem Fall, dass
die der Pauschalkalkulation zugrunde gelegte durchschnittliche Anzahl an Verbindungsminuten
überschritten werde, beschränke sich damit das Kostenrisiko des Anschlussanbieters darauf,
dass er keine Deckungsbeiträge zu seinen – von einer LRIC-Preisobergrenze approximierten –
Grenzkosten erhalte. Das entsprechende Kostenrisiko anderer Netzbetreiber sei dagegen viel
höher, weil diese bei Überschreitung der der eigenen Pauschalkalkulation zugrunde liegenden
durchschnittlichen Anzahl an Verbindungsminuten keine Deckungsbeiträge zu auszuzahlenden
KeL-Terminierungsentgelten erhielten. Diese Ungleichheit könne durch eine LRIC-Berechnung
der Terminierungsentgelte eingeebnet werden, weil in diesem Fall auch der dritte Netzbetreiber
bei Überschreitung der kalkulierten Minuten nur eine Nicht-Deckung von auszuzahlenden LRIC-
Entgelten befürchten müsse.
Die vorstehend aufgeführten Argumente haben einen gemeinsamen Grundtenor: Unter wohl-
fahrtsökonomischen Gesichtspunkten seien die bisherigen Marktergebnisse nicht optimal. Zum
einen verließe zuviel Kapital den Festnetzsektor, und zum anderen erzeuge das bisherige Wett-
bewerbsverhalten der Festnetzbetreiber nicht die erwünschten Wettbewerbsergebnisse in Form
günstigerer und möglichst pauschal tarifierter Festnetz→Mobilfunk-Verbindungen. Beiden Prob-
lemen könne nur durch eine LRIC-Regulierung abgeholfen werden.
Nach Auffassung der Beschlusskammer kann indes eine solche bessere Eignung der LRIC-
Regulierung gegenüber der KeL-Regulierung jedenfalls für die deutschen Verhältnisse nicht
nachgewiesen werden.
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3.6.5.1.3.1.2.1.1 Kapitalabfluss
Dies gilt einmal mit Blick auf die Ansicht, KeL-regulierte Entgelte führten zu einem unerwünsch-
ten und per LRIC-Regulierung abstellbaren Kapitalabfluss aus dem Festnetzsektor. Der Um-
stand allein, dass Kapital von dem Festnetz- in den Mobilfunksektor wechselt, ist nicht per se
schädlich. Einwände ließen sich allenfalls erheben, wenn dem geleisteten Kapital keine entspre-
chende Gegenleistung gegenüberstünde oder aber – aus überlegener Einsicht – feststünde,
dass die Faktorproduktivität des Kapitals im Festnetzsektor höher wäre als im Mobilfunksektor.
Soweit das Äquivalenzinteresse zwischen Leistung und Gegenleistung betroffen ist, kann auf die
oben unter Ziffer 3.6.5.1.3.1.1.3 angestellten Erwägungen zur Abbildung der Stückkosten durch
die KeL-Entgelte verwiesen werden. Danach erscheint es nicht unbillig, wenn ein Mobilfunknetz-
betreiber Entgelte in KeL-Höhe von seinen Vorleistungsnachfragern verlangt. Hieran ändert
auch der Umstand nichts, dass dadurch angeblich Anschlusskosten des Mobilfunks auf Festnet-
zendkunden überwälzt würden. Denn tatsächlich trägt der Mobilfunkteilnehmer die seinem An-
schluss zurechenbaren Kosten – wie etwa die Kosten der SIM-Karte oder des Endkunden-
Marketings – selbst. In den KeL-regulierten Terminierungsentgelten finden diese Kosten keine
Berücksichtigung. Darüber hinaus ist die KeL-Regulierung nach inzwischen vierzehnjähriger
Praxis auch hinreichend genau ausgebildet und strukturiert, um sicherzustellen, dass keine
übermäßigen Kosten zu Lasten der Nachfrager anerkannt werden. Zudem ist mit der zwischen-
zeitlichen Senkung der absoluten Entgelthöhen im Terminierungsbereich die Fehlertoleranz ge-
genüber relativen Abweichungen gestiegen, d.h. eine 1%-ige Abweichung vom eigentlich richti-
gen Wert hat nicht die negativen Auswirkungen, die sie bei höheren absoluten Entgelthöhen
hätte. Auch wenn durchaus anzuerkennen ist, dass eine Teilverlagerung der Entgeltkontrolle in
einen wettbewerblich strukturierten Bereich gewisse Verbesserungen bei der Preisüberwachung
mit sich bringen könnte, vermag der letztgenannte Umstand für sich allein nicht den Schluss zu
rechtfertigen, dass die KeL-Regulierung durch eine LRIC-Regulierung ersetzt werden sollte.
Was dagegen die höhere Faktorproduktivität des Kapitals im Festnetzsektor anbelangt, so las-
sen sich die in der Terminierungsempfehlung hierfür angeführten Beispiele jedenfalls für
Deutschland nicht bestätigen. So ist keine ineffizient geringe Nutzung des Festnetzes zu be-
obachten. Vielmehr liegen die hiesigen Verbindungsanteile über dem europäischen Durch-
schnitt. Ferner ist nicht ersichtlich, dass für Mobilfunkterminierungen zu zahlende KeL-Entgelte
eine signifikante Beeinträchtigung des Glasfaserausbaus oder eine fehlende Erstellung von
NGN-Netzwerken und von gebündelten bzw. konvergenten Diensten zu verantworten hätten. So
werden in einschlägigen Studien als den Glasfaserausbau hemmende Faktoren nicht zu hohe
Kapitalabflüsse in den Mobilfunkbereich, sondern vielmehr die tendenziell zu geringe Höhe der
Zahlungsbereitschaft der Endkunden, der Liquidität des Kapitalmarkts und der von den Anteils-
eignern erwarteten Amortisationsdauern genannt,
siehe etwa Büllingen/Stamm/Stett/Hillebrand, Analyse der Kabelbranche und ihrer Migrati-
onsstrategien auf dem Weg in die NGA-Welt, WIK-Diskussionsbeitrag Nr. 365, Februar
2012.
Darüber hinaus ist zu konstatieren, dass bereits in der Vergangenheit im Rahmen eines einheit-
lichen Regulierungsmaßstabs sowohl die Mobilfunk- als auch die Festnetzterminierungsentgelte
gleichermaßen nach dem KeL-Maßstab festgesetzt worden sind. Die gleichwohl resultierenden
Unterschiede bei den jeweiligen Stückkosten waren Ausdruck der differierenden Investitionsbe-
darfe für die Erbringung von Terminierungsleistungen in den jeweiligen Netzen.
Eine LRIC-Preisobergrenze ist derart nicht besser geeignet als eine KeL-Preisobergrenze, un-
erwünschte Kapitalabflüsse aus dem Festnetzsektor zu unterbinden.
3.6.5.1.3.1.2.1.2 Wettbewerbsverhalten der Festnetzbetreiber
Eine LRIC-Preisobergrenze ist allerdings auch nicht besser als eine KeL-Preisobergrenze ge-
eignet, das Wettbewerbsverhalten der Festnetzbetreiber so zu steuern, dass als wohlfahrtsma-
ximierend angesehene Wettbewerbsergebnisse erzielt werden. Nach Auffassung der Be-
schlusskammer lässt sich nicht nachweisen, dass bei einer LRIC-Preisobergrenze vermehrt
(günstige) pauschal tarifierte Festnetz→Mobilfunk-Entgelte angeboten würden, die bei einer
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KeL-Regulierung nicht angeboten würden. Vielmehr würden entweder in beiden Fällen Pauscha-
lierungen erfolgen, oder es würden in keinem Fall verstärkte Pauschalierungsbemühungen
sichtbar werden.
Zunächst zu bestimmen ist in diesem Zusammenhang die Rolle, die eine Senkung von Pau-
schalierungsrisiken aufgrund einer LRIC-Regulierung spielen würde. Nicht zu verkennen ist,
dass im Zuge von Pauschalierungsberechnungen unterlaufene Prognosefehler desto kritischer
sind, je höher die dadurch bedingten Kosten sind. Allerdings erscheint fraglich, ob daraus auch
ein zwingender Vorteil der LRIC-Regulierung gegenüber einer KeL-Regulierung folgt. Denn zum
einen werden sich die Netzbetreiber bei solchen Pauschalierungen ohnehin „von oben“ an den
letztendlichen Preis herantasten können. Wenn sich nach einer gewissen Zeit erwiesen hat,
dass ein verlangter Pauschalpreis die Kosten der durchschnittlich telefonierten Minutenmengen
gut abdeckt, kann der Preis gesenkt werden. Zum anderen erscheint es durchaus möglich – und
ist auch in aktuellen Angeboten zu entdecken –, dass mit dem Instrument von Inklusiv- oder
Kontingentminuten gearbeitet wird. In beiden Fällen lässt sich das Pauschalierungsrisiko mini-
mieren. Es ist deshalb nicht ersichtlich, weshalb gerade eine LRIC-Preisobergrenze den gegen-
über einer KeL-Preisobergrenze entscheidenden Unterschied bei der Risikobewertung hervorru-
fen sollte.
Maßgebend für das voraussichtliche Wettbewerbsverhalten der Festnetzbetreiber erscheint
letztlich ein anderer Punkt. Seit Jahren verengen sich Kundenwahrnehmung und Werbetätigkeit
im Festnetzbereich auf die Anschlussbandbreite und den Preis, der für das Komplettangebot
aus Anschluss mit Doppelflat für Festnetztelefonie und Internetverbindungen zu zahlen ist (siehe
dazu oben, Ziffer 3.6.5.1.1.2). Die Preise der anderen Angebotskomponenten – wie etwa der
Festnetz→Mobilfunk-Verbindungen – erfahren dagegen weitaus weniger Aufmerksamkeit. In der
Folge haben die Festnetzbetreiber die Ersparnisse aus den vergangenen Senkungen der Mobil-
funkterminierungsentgelte an die Endkunden ganz überwiegend nicht im Wege niedrigerer Fest-
netz→Mobilfunk-Entgelte, sondern vielmehr in Form günstigerer Bündelpreise weitergegeben.
Dieses Wettbewerbsmuster hat sich tief in den Bewusstsein der Endkunden eingegraben.
In der Prognose erscheint es der Beschlusskammer wenig wahrscheinlich, dass sich allein auf-
grund der entgeltlichen Differenz zwischen einem KeL-Ergebnis und einem LRIC-Ergebnis die-
ses Muster auflösen würde. Wahrscheinlicher wäre vielmehr, dass sich eine Weitergabe niedri-
gerer Entgelte in Form von Pauschalierungen entweder bereits bei einem KeL-Niveau einstellen
würde (dessen absolute Höhe künftig niedriger als heute sein dürfte) oder aber sie sich auch bei
einem LRIC-Niveau gar nicht erst materialisieren würde. Im letztgenannten Fall würden die Er-
sparnisse der Festnetzbetreiber weiterhin in den lebhaften geführten Wettbewerb um den güns-
tigsten Paketpreis für das Angebot von Festnetzanschluss plus Festnetz- und Internet-Flat flie-
ßen.
Aus den betrachteten Gesichtspunkten lässt sich daher ebenfalls nicht ableiten, dass eine LRIC-
Preisobergrenze besser als eine KeL-Preisobergrenze geeignet wäre, das als erwünscht ange-
sehene Angebot vermehrt pauschaltarifierter Entgelte hervorzurufen.
Im Übrigen wäre dann, träte man gleichwohl dem Ziel einer LRIC-Preisobergrenze näher, ge-
sondert die Frage einer Vereinbarkeit dieser Grenze mit den Vorgaben des § 28 Abs. 2 Nr. 1
TKG zu klären. Nach dieser Vorschrift wird ein Missbrauch beträchtlicher Marktmacht vermutet,
wenn das Entgelt der betreffenden Leistung deren langfristige zusätzliche Kosten einschließlich
einer angemessenen Verzinsung des eingesetzten Kapitals nicht deckt. In der bisherigen Praxis
zu § 28 Abs. 2 Nr. 1 TKG sind (ebenso wie im Fall des § 31 TKG a.F., siehe dazu Ziffer
3.6.5.1.3.1.1.3) die langfristigen Zusatzkosten – soweit es die leistungsmengeninduzierten Ge-
meinkosten anbelangt – anhand eines breiteren Inkrements ermittelt und damit insgesamt we-
sentlich höher angesetzt worden, als dies bei einer LRIC-Preisobergrenze der Fall wäre. Da
indes die bisherige Praxis der Inkrement-Bildung gerichtlich nicht beanstandet worden und § 28
dementsprechend ausgelegt worden ist,
siehe etwa VG Köln, Urteil 21 K 568/08 vom 04.04.2011, vgl. ferner BVerwG, Urteil 6 C
18/09 vom 20.10.2010,
könnte prima facie davon ausgegangen werden, dass eine LRIC-Preisobergrenze den Dumping-
Tatbestand des § 28 Abs. 2 Nr. 1 TKG erfüllt und damit die Voraussetzungen einer sachlichen
Anlage
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Rechtfertigung zu prüfen wären. Im vorliegenden Zusammenhang muss die aufgeworfene Frage
allerdings nicht endgültig entschieden werden.
Es bleibt festzuhalten, dass eine LRIC-Preisobergrenze nicht besser geeignet ist als eine KeL-
Preisobergrenze, das Wettbewerbsverhalten der Festnetzbetreiber so zu steuern, dass als wohl-
fahrtsmaximierend angesehene Wettbewerbsergebnisse erzielt werden.
3.6.5.1.3.1.2.2 Mobilfunknetzbereich
Eine LRIC-Preisobergrenze ist ebenfalls nicht besser geeignet als eine KeL-Preisobergrenze,
andere Mobilfunknetzbetreiber vor unerwünschten Kapitalabflüssen zu bewahren bzw. diese zu
einer Senkung ihrer Off-net-Tarife zu bewegen.
In Ergänzung zu den bereits oben referierten Ausführungen hebt die Explanatory Note mit Blick
auf die anderen Mobilfunknetzbetreiber hervor, Terminierungsentgelte oberhalb effizienter Kos-
ten zögen höhere Off-net-Vorleistungs- und Endkundenpreise nach sich. Da kleinere Netze typi-
scherweise eine größere Anzahl an Off-net-Anrufen hätten, führe dies zu signifikanten Zahlun-
gen an ihre größeren Wettbewerber und beeinträchtige ihre Fähigkeit, mit den On-net/Off-net-
Endkundenangeboten größerer Wettbewerber zu konkurrieren. Dies könne die Netzwerkeffekte
größerer Netze verstärken und Schranken für kleinere Betreiber errichten, in den Markt einzutre-
ten bzw. in ihm zu expandieren,
vgl. Kommission, Explanatory Note accompanying the Commission Recommendation,
SEC(2009)600, S. 16.
3.6.5.1.3.1.2.2.1 Kapitalabfluss
Die Explanatory Note betrachtet eine LRIC-Preisobergrenze u.a. deshalb als gerechtfertigt, weil
ansonsten drohende Kapitalabflüsse aus dem Bereich der kleineren Mobilfunknetzbetreiber de-
ren Wettbewerbsfähigkeit beschränken und diejenige der größeren Netzbetreibern in spürbarer
Weise verstärken würden.
Diese Annahmen lassen sich allerdings für die deutschen Verhältnisse so nicht bestätigen. Im
Gegenteil, pessimistische Annahmen gehen dahin, dass eine LRIC-Preisobergrenze die Überle-
bensfähigkeit der E-Netzbetreiber bedrohen würde,
so die Monopolkommission, Sondergutachten 61, Telekommunikation 2011: Investitions-
anreize stärken, Wettbewerb sichern, Tz. 115, 83.
Diese Annahmen muss man nicht teilen. Allerdings lässt sich durchaus die Frage stellen, wo die
Vorteile einer LRIC-Preisobergrenze liegen, wenn sich die kleineren Netzbetreiber gerade nicht
für eine solche LRIC-Regulierung, sondern vielmehr für die hergebrachte KeL-Regulierung aus-
sprechen.
Jedenfalls haben die E-Netzbetreiber in den vergangenen Jahren auch unter Geltung einer KeL-
Regulierung stetig an Marktanteilen hinzugewinnen können.
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Teilnehmer-Marktanteile der Netzbetreiber
%
100
6,5 7,7 8,6 10,4 12,3 12,8 12,8 13,2 14,3 15,7 16,2
90
13,3 12,4 12,7
13,3
80 13,6 14,8 15,2 16,6
17,5
18,8 19,8
70
60 39,1 38,3 38,1
37,8
36,8 35,7 34,9 33,7 32,0
50 33,7 32,9
40
30
20 41,1 41,6 40,6 38,5 37,3 36,7 37,0 36,5 36,2
31,9 31,2
10
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Q3/2011
Telekom Deutschland Vodafone D2 E-Plus Telefónica Germany
Quelle: Tätigkeitsbericht der Bundesnetzagentur 2010/2011, S. 51.
Im europäischen Vergleich verfügt Deutschland über eine der gesündesten Marktstrukturen mit
einem am Ende des zweiten Quartals 2011 geltenden Herfindahl-Hirschman-Index (HHI) von
nur 2709. Dies liegt nicht weit vom Minimum (bei vier Akteuren) von 2500 entfernt.
Marktanteilsverteilung im Mobilfunk (europäischer Vergleich)
Quelle: EU-Kommission, Digital Agenda Scoreboard 2011, “Electronic Communications Market Indicators”, Seite 10.
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