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Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Amtsblätter bis 2018“
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Mehrere Unternehmen tragen vor, dass auch aus ihrer Sicht kundenindividuelle Gesamtver-
träge ein Bündel standardisierter Module sind, die individuell zusammengestellt werden, um
den Bedarf des Kunden zu decken. Teilweise seien kundenindividuelle Gesamtverträge le-
diglich Rahmenverträge, die besondere Konditionen für ein Bündel standardisierter AGB-
Produkte festlegten. Diese Ansichten bestätigen sich auch bei der Analyse der im Rahmen
der Ermittlungen von den Unternehmen zur Verfügung gestellten Musterverträge.
Aus technischer Sicht ist nicht davon auszugehen, dass es Unterschiede zwischen separa-
ten Anschlüssen, die den Zugang zum öffentlichen Telefonnetz bzw. zum öffentlich zugängli-
chen Telefondienst eröffnen, und Anschlüssen, die den Zugang zum öffentlichen Telefonnetz
bzw. zum öffentlich zugänglichen Telefondienst eröffnen und die Teil eines kundenindividuel-
len Gesamtvertrages sind, gibt. Somit ist zumindest aus technischer Sicht kein Grund dafür
gegeben, dass ein Anbieter der separate Anschlüsse, die den Zugang zum öffentlichen Tele-
fonnetz bzw. zum öffentlich zugänglichen Telefondienst eröffnen, vertreibt nicht auch kun-
denindividuelle Gesamtverträge abschließen könnte, in denen mehrere Anschlusskompo-
nenten oder auch weitere Leistungen enthalten sind.
Zusammenfassend kann festgestellt werden, dass es auch weiterhin keine überzeugenden
Argumente dafür gibt, dass eine Austauschbarkeit aus Sicht der Anbieter zwischen kunden-
individuellen Gesamtverträgen und standardisierten Einzelleistungen auf AGB-Basis nicht
besteht.
Wettbewerbsbedingungen
Bei der Betrachtung der Wettbewerbsbedingungen ist insbesondere die Frage entscheidend,
ob die zuvor festgelegte Grenze bei Verträgen mit einem Gesamtumsatz (netto) von mehr
als einer Million Euro pro Jahr mit einem einzigen Kunden nach wie vor beibehalten werden
sollte oder nicht.
Im Rahmen der Ermittlungen hat sich erneut gezeigt, dass die Zahl der Anbieter, die kunden-
individuelle Gesamtverträge anbieten bzw. diese im Bestand haben, nach wie vor eher ge-
ring ist. So haben nur acht Unternehmen angegeben, diese Verträge abgeschlossen zu ha-
ben.98 Auch die Gesamtzahl dieser Verträge ist, wie auch bereits im Rahmen der letzten
Marktanalyse festgestellt, eher gering. So wurden 120 Verträge für das Jahr 2011 gemeldet,
deren Jahresumsatz (netto) mit einem einzigen Kunden die bisher gültige Grenze von einer
Million Euro überschreitet. Nur geringfügig mehr Verträge, insgesamt ca. 130 für das Jahr
2011, werden für das Segment mit Gesamtumsätzen zwischen 500.000 Euro und einer Milli-
on Euro angegeben. Die überwiegende Mehrzahl der Verträge, insgesamt mehr als 850 für
das Jahr 2011, liegen im Bereich der Gesamtumsätze (netto) pro Jahr und mit einem einzel-
nen Kunden die zwischen 100.000 Euro und 500.000 Euro. Es zeigt sich im Vergleich zur
letzten Marktanalyse, dass hier eine Verschiebung der Grenze bezogen auf die Zahl der ge-
schlossenen Verträge nach unten stattgefunden hat. Lediglich bei Verträgen mit einem Jah-
resumsatz bis 500.000 Euro (netto) kann von einem Massengeschäft gesprochen werden.
Aus Sicht der Bundesnetzagentur ist eine Grenzziehung, basierend auf dem Gesamtumsatz
der Verträge mit einem einzelnen Kunden, auch weiterhin sinnvoll. So zeigt bereits die Ge-
samtzahl der abgeschlossenen Verträge, dass es sich in den beiden oberen Segmenten
nicht um einen Massengeschäft handeln kann. Vielmehr stehen hier den Anbietern in der
Regel Nachfrager mit erheblicher Nachfragemacht gegenüber. Im Gegensatz zu kleineren
Nachfragern, die ihren Bedarf überwiegend mit standardisierten Produkten der Anbieter de-
cken werden, kann davon ausgegangen werden, dass diese Verträge mit nicht unerhebli-
98
Die Bundesnetzagentur schätzt, dass die Angaben zumindest eines Unternehmens nach wie vor nicht vorlie-
gen. Diese statistische Unsicherheit wurde bei der Auswertung der Daten berücksichtigt.
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chen Beratungsleistungen, Vertragsverhandlungen und ggf. Ausschreibungen einhergehen.
Aus Sicht der Bundesnetzagentur ist eine Homogenität der Wettbewerbsbedingungen in den
beiden oberen Segmenten gegenüber dem unteren Segment daher nicht mehr gegeben.
Vor dem Hintergrund der im Laufe der Ermittlungen gesammelten Erkenntnisse kommt die
Bundesnetzagentur daher zu dem Ergebnis, dass die zuvor bei einer Million Euro gesetzte
Grenze die Marktbedingungen nicht mehr hinreichend abbildet. Zwar bleibt die Zahl der An-
bieter über alle drei Kategorien hinweg relativ konstant und ist somit als Abgrenzungskriteri-
um nicht aussagekräftig. Allerdings zeigt die Anzahl der Verträge in den einzelnen Katego-
rien jedoch, dass auch in dem Bereich der Gesamtumsätze zwischen 500.000 Euro und ei-
ner Million Euro nur unwesentlich mehr Verträge abgeschlossen worden sind als in dem Be-
reich mit Gesamtumsätzen größer als eine Million Euro. Insgesamt gibt es lediglich rund 250
kundenindividuelle Gesamtverträge mit einem Gesamtumsatz (netto) pro Jahr mit einem ein-
zigen Kunden der höher ist als 500.000 Euro. Demgegenüber liegt die Zahl der Verträge mit
einem Gesamtumsatz unter 500.000 Euro bereits bei über 850, also mehr als dreimal so
hoch.
Die Bundesnetzagentur wertet dies als einen starken Indikator dafür, dass die zuvor festge-
legte Grenze die gegenwärtigen Bedingungen auf dem Markt für den Zugang zum öffentli-
chen Telefonnetz bzw. zum öffentlich zugänglichen Telefondienst nicht mehr adäquat wider-
spiegelt. Aus diesem Grund wird die bisherige Grenze von einer Million Euro Gesamtumsatz
(netto) pro Jahr mit einem einzelnen Kunden auf 500.000 Euro (netto) gesenkt.
Zwischenergebnis
Die Bundesnetzagentur kommt somit zu dem Ergebnis, dass sowohl aus Sicht der Nachfra-
ger als auch aus Sicht der Anbieter eine Austauschbarkeit zwischen separat vertriebenen
Anschlüssen, die den Zugang zum öffentlichen Telefonnetz bzw. zum öffentlich zugänglichen
Telefondienst eröffnen, und Anschlüssen, die den Zugang zum öffentlichen Telefonnetz bzw.
zum öffentlich zugänglichen Telefondienst eröffnen und die Teil kundenindividueller Gesamt-
verträge sind, gegeben ist. Diese Austauschbarkeit und die Homogenität der Wettbewerbs-
bedingungen erstrecken sich jedoch nicht auf Verträge, die eine bestimmte Größenordnung
überschreiten. Kundenindividuelle Gesamtverträge mit einem Gesamtumsatz (netto) pro Jahr
mit einem einzigen Kunden von mehr als 500.000 Euro werden daher nicht mehr dem ge-
meinsamen Markt für den Zugang zum öffentlichen Telefonnetz bzw. zum öffentlich zugäng-
lichen Telefondienst zugerechnet.
9.1.9 Internetbasierte Telefondienste
Durch die zunehmende Verbreitung breitbandiger Internetverbindungen haben sich mehrere
Dienstleister auf das Angebot internetbasierter Telefondienste spezialisiert. Zu den bekann-
testen Anbietern zählt z. B. der Peer to Peer Dienst von „Skype“, der insbesondere für inter-
nationale Gespräche und Ferngespräche genutzt wird und zusätzlich zur Sprachtelefonie
auch Video-Chat ermöglicht.
Die Nutzung dieser Dienste ist dabei unabhängig vom den nachgefragten Breitbandan-
schlüssen der Nutzer. So ist weder eine Telefonie-Funktionalität des Breitbandanschlusses
notwendig, noch die Nutzung eines bestimmten Breitbandanschlusses. Vielmehr kann der
Dienst von jedem Computer verwendet werden, der über eine breitbandige Internetverbin-
dung verfügt.
Aus Sicht der Bundesnetzagentur ist eine Zuordnung dieser Dienste zum Markt für den Zu-
gang zum öffentlichen Telefonnetz bzw. zum öffentlich zugänglichen Telefondienst an festen
Standorten im Rahmen dieser Marktanalyse nicht sachgemäß. So ist bereits das Kriterium
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des Zuganges an „festen Standorten“ nicht gegeben, da der Dienst grundsätzlich von jedem
beliebigen Computer mit einer breitbandigen Datenverbindung genutzt werden kann. Weiter-
hin ist fraglich, ob diese Dienste überhaupt einen Zugang zum öffentlichen Telefonnetz be-
reitstellen, da es sich hierbei in den Basisvarianten größtenteils um Peer to Peer Dienste
oder Verzeichnisdienste handelt, die keinen Zugang zum PSTN erlauben und über keine
Ortsnetznummer (E 164 Nr.) verfügen.
Auch aus Sicht der Nachfrager sind diese Dienste vermutlich nicht substituierbar. So ist die
Hardware grundsätzlich unterschiedlich. Anstatt eines herkömmlichen Festnetztelefons muss
ein Computer eingeschaltet und die Software ausgeführt sein, um Anrufe entgegennehmen
oder führen zu können. Somit entfallen wesentliche Komfortaspekte von Festnetztelefonen,
die eine ständige stationäre Erreichbarkeit gewährleisten, ohne weitere Hardware zu benöti-
gen.
Die im Rahmen der Ermittlungen befragten Unternehmen unterstützen mehrheitlich die Auf-
fassung der Bundesnetzagentur und sehen eine Austauschbarkeit und damit eine Zuordnung
zu einem gemeinsamen Markt nicht als gegeben an. Die von einigen Unternehmen vorgetra-
gene Substituierbarkeit internetbasierter Peer to Peer Telefondienste mit dem Zugang zum
öffentlichen Telefonnetz wird von der Bundesnetzagentur bereits schon deshalb nicht geteilt,
weil sie über keine Ortsnetznummer verfügen und sie somit aus dem öffentlichen Telefon-
festnetz (PSTN) nicht erreichbar sind.
9.1.10 Nennung des sachlich relevanten Marktes
Als Ergebnis der vorangegangenen Ausführungen ergibt sich folgender, sachlich relevanter
Markt:
Zugang von Privat- und Geschäftskunden zum öffentlichen Telefonnetz bzw. zum öffentlich
zugänglichen Telefondienst an festen Standorten, realisiert durch PSTN-Analoganschlüsse,
ISDN-Basisanschlüsse, ISDN-PMx-Anschlüsse sowie schmalbandige stationäre Funklösun-
gen und breitbandige Komplettanschlüsse. Zu diesen gehören Komplettanschlüsse über
kupfernetzbasierte DSL-Infrastruktur, HFC-Netze (Kabelanschlüsse), Glasfasernetze sowie
breitbandige stationäre Funklösungen.
Der Zugang zum öffentlichen Telefonnetz bzw. zum öffentlich zugänglichen Telefondienst an
festen Standorten ist auch dann dem sachlich relevanten Markt zugeordnet, wenn er mit an-
deren Produkten und Dienstleistungen gebündelt angeboten wird, mit Ausnahme derjenigen
Zugangsleistungen, die im Rahmen von Gesamtverträgen mit einem einzelnen Kunden und
einem Jahresumsatz von mehr als 500.000 Euro ohne Mehrwertsteuer (d. h. netto) erbracht
werden.
9.2 Räumlich relevanter Markt
Im Rahmen der vorherigen Marktanalyse zum Markt für den Zugang zum öffentlichen Tele-
fonnetz wurde von der Bundesnetzagentur die zuvor festgestellte nationale Marktabgrenzung
beibehalten.99 Da es zwischenzeitlich keine wesentlichen Änderungen an den Rahmenbe-
dingungen von Seiten der Gerichte oder der Europäischen Kommission100 gegeben hat, wird
zunächst auf die grundlegenden Ausführungen im Rahmen der letzten Analyse verwiesen.
99
Vgl. Festlegung der Bundesnetzagentur zum Anschlussmarkt vom 28.04.2010 veröffentlicht im Amtsblatt der
Bundesnetzagentur Nr. 03/2010, S. 369 ff.
100
Vgl. Commission Staff Working Document SEC(2007) 1483 final, Explanatory Note, S. 12 f.
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Nachfolgend soll geprüft werden, ob neue Hinweise vorliegen, die eine regionale Marktab-
grenzung begründen.
Die Monopolkommission hat sich in ihrem 61. Sondergutachten mit dem Titel: „Telekommu-
nikation 2011: Investitionsanreize stärken, Wettbewerb sichern“ für eine regionale Marktab-
grenzung ausgesprochen, wenn die notwendigen Bedingungen dafür vorlägen.101 Aus ihrer
Sicht erleichtere eine solche Abgrenzung den Abbau von Regulierung auf einem Markt, den
sie als zunehmend wettbewerblich ansieht.
Auch die Telekom Deutschland GmbH spricht sich in ihrer Stellungnahme für eine regionale
Marktabgrenzung aus.102 Sie vertritt die Ansicht, dass durch die Aktivitäten der Kabelnetzbe-
treiber in Ballungsgebieten im Vergleich zu ländlichen Regionen stark unterschiedliche Wett-
bewerbsbedingungen herrschten, die eine nationale Marktabgrenzung unmöglich machten.
Bei der Betrachtung der räumlichen Marktabgrenzung ist die Austauschbarkeit von An-
schlüssen aus Nachfragersicht kein aussagekräftiger Indikator. Der Nachfrager eines An-
schlusses ist räumlich nicht flexibel; er hat lediglich die Auswahl zwischen den Produkten
und Anbietern, die seinen Standort an das öffentliche Telefonnetz anschließen können. Die
Analyse stützt sich daher vorwiegend auf die Betrachtung der Wettbewerbsbedingungen in
den einzelnen Regionen. Sind diese signifikant unterschiedlich, dann müsste statt der bishe-
rigen nationalen Marktabgrenzung eine regionale Abgrenzung vorgenommen werden.
Wesentliche Kriterien für die Betrachtung der Wettbewerbsbedingungen sind zunächst die
Zahl der Anbieter, die Marktanteile sowie die Angebots- und Preisstrukturen. Im Rahmen der
Ermittlungen zu dieser Marktanalyse wurden die Unternehmen daher befragt, ob sie die von
ihnen angebotenen Anschlusstypen bundesweit anbieten oder nicht. Das folgende Dia-
gramm stellt die Ergebnisse dieser Befragung zusammen:
Bundesweit agierende Anbieter des Zugangs zum
öffentlich zugänglichen Telefondienst in Deutschland
50
Zahl der Unternehmen
40
30
20
10
0
Analoganschlüsse ISDN- ISDN-PMx- Zugang mittels DSL- Zugang mittels Zugang mittels Zugang mittels
Basisanschlüsse Anschlüsse Anschluss Kabelanschluss Glasfaseranschluss stationärer
Funklösungen
Anschlusstechnologie
Zugang auf Basis dieser Technologie wird bundesweit angeboten Zugang auf Basis dieser Technologie wird nicht bundesweit angeboten
Abbildung 6 - Bundesweit agierende Anbieter von Anschlüssen, die den Zugang zum öffent-
lichen Telefonnetz bzw. zum öffentlich zugänglichen Telefondienst eröffnen, in Deutschland
Dabei ist unbedingt zu berücksichtigen, dass es sich bei der Abfage nach einem „bundeswei-
ten“ Angebot um ein Hilfskonstrukt handelt, dass die Komplexität der Wirklichkeit nicht
vollständig wiedergeben kann. So sind auch Anbieter, die nicht bundesweit anbieten,
teilweise in sehr großen Bereichen Deutschlands aktiv. Die Bandbreite reicht von sehr
kleinen regionalen Anbietern über diejenigen, die ein Ballungszentrum und das Umland
abdecken, bis hin zu Anbietern, die in einem oder mehreren Bundesländern aktiv sind.
Es fällt auf, dass die Zahl der bundesweit agierenden Anbieter zwar deutlich geringer ist als
die Gesamtzahl der Unternehmen. Jedoch stehen für jeden Anschlusstyp (zusammen mit
den jeweils aktiven regionalen Anbietern) mehrere Wettbewerber zur Auswahl, zwischen
101
Vgl. Abschnitt 5.
102
Vgl. Abschnitt 4.15.
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denen der Nachfrager auswählen kann.103 Regionen, in denen es keine alternativen Anbieter
gibt, konnten im Rahmen der Ermittlungen nicht indentifiziert werden. Dies wird insbesonde-
re auch durch die schrittweise Einführung stationärer Funklösungen erreicht, die gerade
auch in den Gebieten eingesetzt werden, in denen die Kunden bisher nur schmalbandige
Telefonanschlüsse über das Festnetz beziehen konnten.
Ungeachtet der Liste der bundesweit agierenden Anbieter ist davon auszugehen, dass die
Zahl der Anbieter in den Ballungsgebieten höher ist als in ggf. weniger lukrativen ländlichen
Regionen Deutschlands. Insbesondere die höhere Anschlussdichte mit den daraus
resultierenden günstigeren Skalenerträge ist ein wesentlicher Anreiz für Anbieter, sich in
diesen Gebieten zu etablieren. Grundsätzlich unterschiedliche Wettbewerbsbedingungen
können daraus jedoch nicht abgeleitet werden, solange sich die Produkte und deren
Preisstrukturen nicht wesentlich von denen in anderen Regionen unterscheiden.
Im Rahmen der Ermittlungen wurden die Unternehmen auch dazu befragt, ob sie eine
regionale Preisdifferenzierung vornehmen.104 Lediglich zwei Anbieter gaben dabei an, bei der
Preisgestaltung eine räumliche Differenzierung vorzunehmen. Dabei bezieht sich diese
Differenzierung nur auf einen sehr kleinen Bereich und ist anscheinend dadurch motiviert,
dass es sich hierbei um regionale Anbieter handelt, die auf die Verfügbarkeit ihres eigenen
Netzes in bestimmten Gebieten abstellen. Keines derjenigen Unternehmen, die zuvor
angegeben hatten einen Anschlusstyp bundesweit zu vertreiben, nimmt eine regionale
Preisdifferenzierung vor. Dies ist aus Sicht der Bundesnetzagentur – wie bisher auch –
wesentlicher Indikator dafür, dass sich die Wettbewerbsbedingungen in verschiedenen
Regionen Deutschlands nicht signifikant unterscheiden. Wäre dies der Fall, dann könnte
davon ausgegangen werden, dass ein oder mehrere Unternehmen bereits auf diese
Unterschiede reagiert und eine regionale Preisdifferenzierung vorgenommen hätten.
Anscheinend jedoch existiert eine allgemeine Beschränkung des Preissetzungsspielraums,
die dies verhindert, oder es liegt aus anderen Gründen im Interesse der Wettbewerber, auch
weiterhin eine – je nach Ausbreitung des Angebots – einheitliche Preissetzungsstrategie zu
verfolgen oder regionale Anbieter passen sich der bundesweiten Preissetzungsstrategie an.
Weiteres Kriterium könnten wesentliche Unterschiede in den Produkt- und Angebotsstruk-
turen sein. Dazu ist grundsätzlich festzustellen, dass sich die Angebote, ebensowenig wie
ihre Preise, regional nicht unterscheiden. So sind die diversen Arten von Anschlussprodukte
zwar nach wie vor von der Verfügbarkeit der benötigten Infrastruktur abhängig, darüber
hinaus werden sie jedoch von den Unternehmen nicht regional differenziert. Bezüglich der
Verfügbarkeit argumentiert die Telekom Deutschland GmbH, dass das Angebot von (ihrer
Ansicht nach günstigen) Kabelkomplettanschlüssen gerade in den Ballungsgebieten im
Vergleich zu Regionen, in denen Kabelkomplettanschlüsse nicht verfügbar seien, zu
heterogenen Wettbewerbsbedingungen führe. Dazu ist zunächst anzumerken, dass im
Rahmen der Ermittlungen insgesamt ca. 3,2 Millionen Kabelanschlüsse für das Jahr 2011
gemeldet worden sind, über die ein für diese Analyse relevanter Zugang zum öffentlichen
Telefonnetz bzw. Zugang zum öffentlich zugänglichen Telefondienst an festen Standorten
realisiert worden ist. Damit hat sich der Anteil der Zugänge zum öffentlich zugänglichen
Telefondienst über TV-Kabelnetze seit dem Jahr 2008 von knapp unter vier Prozent der
Anschlüsse auf rund 8,5 Prozent der Anschlüsse im Jahr 2011 erhöht. Gleichzeitig ist jedoch
auch der Anteil der DSL-Komplettanschlüsse von knapp sieben Prozent auf rund 16 Prozent
angestiegen.
Aus Sicht der Bundesnetzagentur gibt es daher zurzeit noch keine ausreichenden Hinweise
darauf, dass durch die Aktivitäten der Kabelnetzbetreiber signifikant heterogene Wettbe-
werbsbedingungen entstehen. So zeigen die vorliegenden Daten keinen Hinweis darauf,
103
Dabei ist zu berücksichtigen, dass dies nicht bedeutet, dass jeder Anschlusstyp überall in Deutschland verfüg-
bar ist. So sind z. B. leitungsgebundene breitbandige Anschlussprodukte noch nicht in allen ländlichen Gegenden
verfügbar.
104
Vgl. Abschnitt 4.8.
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dass die Kabelnetzbetreiber in dem für diese Analyse relevanten Zeitraum einen so hohen
Marktanteil erreichen werden, dass sich durch sie die Wettbewerbsbedingungen
grundlegend verändern werden. Vielmehr zeigen die ebenfalls hohen Wachstumsraten sowie
der bereits deutlich höhere Marktanteil der DSL-Komplettanschlüsse, dass die Kunden
mehrheitlich noch Anschlüsse nachfragen, die über das bestehende Telekommunikations-
netz und nicht über das Kabelnetz realisiert werden. Auch der Zugang zum öffentlich zu-
gänglichen Telefondienst mittels Glasfaseranschlüssen und stationären Funklösungen
werden verstärkt angeboten und beworben und haben ebenfalls das Potenzial, mittelfristig
höhere Marktanteile zu erreichen.Der Zugang zum öffentlich zugänglichen Telefondienst
mittels Anschlüssen, die nicht über die bereits bestehenden Infrastrukturen erbracht werden,
sind somit aus Sicht der Bundesnetzagentur ein weiteres Element des Wettbewerbs. Sie
sind jedoch nicht bedeutend genug, dass sie im Gültigkeitszeitraum dieser Analyse
wesentlich die Wettbewerbsbedingungen in einzelnen Regionen verändern könnten und
geben daher keinen Anlass dafür, dass bereits jetzt eine regionale Marktabgrenzung
durchzuführen sei. Zudem sind der Bundesnetzagentur bisher keine Fälle bekannt, in denen
Wettbewerber auf den vermeintlich höheren Wettbewerbsdruck in den Ballungsgebieten
reagiert hätten. Wie bereits ausgeführt, liegen bisher keine Hinweise auf räumlich
differenzierte Preise vor. Wäre der Wettbewerbsdruck durch die Kabelnetzbetreiber in einer
Region so erheblich, dass Kunden in diesen Gebieten nicht gehalten werden könnten bzw.
keine Neukunden mehr gewonnen werden könnten, dann wäre davon auszugehen, dass
einzelne Wettbewerber bereits durch Preissenkungen oder regional begrenzte
Vergünstigungen und Rabatte hierauf reagiert hätten.
Zwischenergebnis
Die Ermittlungen im Rahmen dieses Marktanalyseverfahrens haben gezeigt, dass gerade in
den Ballungsgebieten zurzeit eine Verstärkung der Aktivitäten der Kabelnetzbetreiber und
auch der Anbieter von Komplettanschlüssen auf Basis der kupferbasierten DSL-Technologie
sowie anderer Wettbewerber sichtbar ist. Diese Belebung ist jedoch noch nicht so stark, als
dass zwingend heterogene Wettbewerbsbedingungen festgestellt werden müssten. Vielmehr
erwartet die Bundesnetzagentur nicht nur durch Kabelnetzbetreiber und Anbieter von Kom-
plettanschlüssen auf Basis der kupferbasierten DSL-Infrastruktur, sondern auch durch stati-
onäre Funklösungen und stellenweise auch durch alternative Glasfaserinfrastrukturen insge-
samt eine höhere Verfügbarkeit verschiedener Alternativen für die Endkunden. Ob diese
dann zu regional heterogenen Wettbewerbsbedingungen führen wird, ist für die Bundesnetz-
agentur zumindest zurzeit noch nicht abschätzbar. Sie wird diese Entwicklungen jedoch wei-
terhin intensiv beobachten und ggf. auf die Entwicklungen reagieren. Die festgestellten Wett-
bewerbsbedingungen weichen derzeit nicht so stark voneinander ab, als dass aus Sicht der
Bundesnetzagentur eine regionale Abgrenzung zwingend notwendig wäre.
Somit handelt es sich bei dem in Abschnitt 9.1.10 zuvor sachlich abgegrenzten Markt um
einen bundesweiten Markt.
10 Ziele und Grundsätze der Regulierung
In § 10 Abs. 1 TKG wird gemäß dem Gesetz zur Änderung telekommunikationsrechtlicher
Regelungen vom 10.05.2012 nunmehr klargestellt, dass im Rahmen der Marktdefinition die
Ziele und Grundsätze des § 2 Abs. 2 und 3 TKG zu berücksichtigen sind. Der Verweis auf
§ 2 TKG insgesamt unter ausdrücklicher Nennung nur der Ziele entspricht der Vorgehens-
weise in den Richtlinienvorgaben. Da bei der Verfolgung der Regulierungsziele des § 2 Abs.
2 TKG die Regulierungsgrundsätze des § 2 Abs. 3 TKG anzuwenden sind, hat die Bundes-
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netzagentur aber immer sowohl die Regulierungsziele als auch die Regulierungsgrundsätze
zu berücksichtigen.105
Nachfolgend wird geprüft, ob die in Kapitel 9 vorgenommene Marktabgrenzung den für die-
sen Markt relevanten Zielen und Grundsätzen des § 2 TKG entgegensteht.
Nutzerinteressen sowie chancengleicher Wettbewerb (§ 2 Abs. 2 Nr. 1 und Nr. 2 TKG)
Die Identifikation der relevanten Marktgrenzen bildet die Basis für die Bewertung der poten-
ziellen Regulierungsbedürftigkeit des Marktes sowie die Auswahl und Auferlegung von Abhil-
femaßnahmen. Ohne die Festlegung der Marktgrenzen auf der Grundlage der in den Leitli-
nien der Kommission aufgeführten Methodik bestünde die Gefahr, dass das marktmächtige
Unternehmen seine beträchtliche Marktmacht auf dem Markt für den Zugang zum öffentli-
chen Telefonnetz bzw. zum öffentlich zugänglichen Telefondienst an festen Standorten dazu
nutzen könnte, Wettbewerber aus dem Markt zu drängen und seine Marktmacht auf andere
Märkte (z. B. den Verbindungsmarkt) übertragen könnte. Damit würden die Regulierungszie-
le eines die Nutzerinteressen wahrenden, chancengleichen, nachhaltigen und unverzerrten
Wettbewerbs im Sinne des § 2 Abs. 2 Nr. 1 und Nr. 2 TKG gefährdet. Die Definition anderer
Marktgrenzen, die sich unter weitestgehender Berücksichtigung der in den Leitlinien aufge-
führten Prinzipien ebenfalls vertreten ließe und die die Nutzerinteressen bzw. den Wettbe-
werb besser zu wahren vermögen würde, ist nicht ersichtlich.
Förderung des Binnenmarktes (§ 2 Abs. 2 Nr. 3 TKG)
Das Regulierungsziel der Förderung des Binnenmarktes nach § 2 Abs. 2 Nr. 3 TKG wird
durch eine gemeinschaftsweit harmonisierte Vorgehensweise unterstützt. Die vorliegend
definierten Marktgrenzen sind auf der Grundlage der gemeinschaftsweit von alle nationalen
Regulierungsbehörden weitestgehend zu berücksichtigenden Leitlinien der Kommission ent-
wickelt worden. Dies zeigt sich z. B. bei der Frage des Einbezugs verschiedener Anschluss-
technologien in den abzugrenzenden Markt. Bei der Marktabgrenzung wurden die von ande-
ren europäischen Ländern bereits durchgeführten Marktdefinitions- und Marktanalyseverfah-
ren und die entsprechenden Stellungnahmen der Europäischen Kommission berücksichtigt.
Dabei ist jedoch festzuhalten, dass die wesentlichen Unterschiede in den jeweiligen Wettbe-
werbssituationen dazu führen, dass nach wie vor auf die nationalen Besonderheiten abge-
stellt wird und die Ergebnisse der Verfahren zum Teil nur bedingt auf den Anschlussmarkt in
Deutschland übertragbar sind. Soweit vorhanden, wurden auch die Arbeitsergebnisse rele-
vanter GEREK Arbeitsgruppen berücksichtigt (Themen: Substituierbarkeit von Festnetz- und
Mobilfunkanschlüssen, Produktbündelung).
Universaldienst und Regionalisierung (§ 2 Abs. 2 Nr. 4 und Abs. 3 Nr. 5 TKG)
Nach den Klarstellungen der Bundesregierung enthält der (neue) Regulierungsgrundsatz
nach § 2 Abs. 3 Nr. 5 TKG zur gebührenden Berücksichtigung der vielfältigen Bedingungen,
die im Zusammenhang mit Wettbewerb und Verbrauchern, die in den verschiedenen geogra-
fischen Gebieten innerhalb der Bundesrepublik Deutschland herrschen, keine Empfehlung
für die Identifikation von subnationalen Märkten. So soll durch den Regulierungsgrundsatz
vielmehr „ (…) verdeutlicht werden, dass regionale Besonderheiten stets zu prüfen und zu
berücksichtigen sind“. Das Ergebnis dieser Prüfung bleibt nach der Gesetzesbegründung
aber weiterhin der Beurteilung durch die Bundesnetzagentur überlassen.
105
Vgl. die Erläuterungen der Bundesregierung zum Entwurf eines Gesetzes zur Änderung telekommunikations-
rechtlicher Regelungen, BT-Drucksache 17/5707 vom 4. Mai 2011, S. 51
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Die Marktverhältnisse sind von der Bundesnetzagentur auch in ihrer geographischen Dimen-
sion, insbesondere hinsichtlich besonderer regionaler Wettbewerbsbedingungen umfassend
untersucht worden. Dabei hat sich gezeigt, dass bei den Anbietern keine räumlich unter-
schiedlichen Produkt-, Preis- oder Rabattdifferenzierungen beobachtet werden konnten.
Nach Prüfung der gesetzlichen Vorgaben des TKG und der aktuellen Wettbewerbssituation
ist die Bundesnetzagentur zu dem Ergebnis gekommen, dass vor allem durch die Aktivität
der Kabelnetzbetreiber als auch der Anbieter von Komplettanschlüssen auf Basis der kup-
ferbasierten DSL-Infrastruktur zwar erste Anzeichen für regional unterschiedliche Wettbe-
werbsbedingungen auf dem Markt für den Zugang zum öffentlichen Telefonnetz bzw. zum
öffentlich zugänglichen Telefondienst an festen Standorten festgestellt werden können, dass
diese jedoch nicht so stark sind, als dass hieraus eine regionale Marktabgrenzung folgen
müsste. Derzeit weisen weder die von den Anbietern gesetzten Preise noch Unterschiede in
den Produkten darauf hin, dass es wesentliche Unterschiede in den regionalen Marktbedin-
gungen und damit einen starken Indikator geben könnte, der für eine regionale Marktabgren-
zung spräche.106 Aus Sicht der Bundesnetzagentur steht die damit vorgenommene Marktab-
grenzung somit nicht im Widerspruch zu den Zielen und Grundsätzen der Regulierung.
Ausbau von Netzen der nächsten Generation (§ 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG)
Die vorliegende Marktabgrenzung wird aus Sicht der Bundesnetzagentur dem Ausbau von
Netzen der nächsten Generation nicht entgegenstehen bzw. diesen ggf. auch fördern. Durch
die Zuordnung sowohl klassischer, schmalbandiger Telefonanschlusstechnologien als auch
moderner IP-basierter Zugänge zu Sprachtelefondiensten zu einem gemeinsamen Markt für
den Zugang zum öffentlichen Telefonnetz bzw. zum öffentlich zugänglichen Telefondienst an
festen Standorten wird auf diesem Endkundenmarkt eine gewisse Planungssicherheit für
(potenzielle) Anbieter und Investoren erreicht.
§ 2 Abs. 2 Nr. 6-9 TKG sind für die vorliegende Marktdefinition nicht relevant.
Vorhersehbarkeit der Regulierung (§ 2 Abs. 3 Nr. 1 TKG)
Die vorliegende Markabgrenzung trägt aus Sicht der Bundesnetzagentur wesentlich zur Vor-
hersehbarkeit der Regulierung bei. Das bereits im Rahmen der letzten Analysen des Marktes
für den Zugang zum öffentlichen Telefonnetz bzw. zum öffentlich zugänglichen Telefondienst
an festen Standorten ausgeführte Konzept wird, soweit keine Änderungen in den Wettbe-
werbsbedingungen eine Anpassung oder Ergänzung begründen, beibehalten und weiter prä-
zisiert. Beispiele hierfür sind der Einbezug verschiedener Anschlusstechnologien in den
Markt, die Bewertung vertraglicher Aspekte wie kundenindividueller Gesamtverträge und
Bündelprodukte, aber auch die angewendeten Kriterien bei der Analyse regionaler Unter-
schiede in den Wettbewerbsbedingungen. Dabei wurde versucht, soweit möglich auch dieje-
nigen Kriterien auszuführen, anhand derer die Bundesnetzagentur zukünftig verstärkt ange-
botene Anschlusstechnologien (insbesondere im Bereich der stationären Funklösungen) be-
urteilen wird. Auf diese Weise wird versucht, durch den Ansatz einer Vorausschau auch die
zukünftigen Entwicklungen zu berücksichtigen. Dennoch muss festgestellt werden, dass sich
der Markt für den Zugang zum öffentlichen Telefonnetz bzw. zum öffentlich zugänglichen
Telefondienst an festen Standorten sowohl durch technologische Weiterentwicklungen als
auch durch Änderungen im Verhalten der Nachfrager in einer Umbruchsphase107 befindet,
auf die auch im Rahmen der Marktabgrenzung reagiert werden muss.
106
Vgl. Abschnitt 9.2.
107
Vgl. z. B. Abschnitt 11.2.2.
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Keine Diskriminierung (§ 2 Abs. 3 Nr. 2 TKG)
Die definierten Marktgrenzen gewährleisten wegen der Befolgung einer einheitlichen metho-
dischen Herangehensweise, die in den Leitlinien sowie der Empfehlung niedergelegt ist und
die für die Leistungen aller nationalen sowie internationalen Unternehmen gilt, die in
Deutschland ihre Produkte anbieten bzw. diese hier nachfragen wollen, dass die Betreiber
von Telekommunikationsnetzen und die Anbieter von Telekommunikationsdiensten unter
vergleichbaren Umständen nicht diskriminiert werden und verfolgt damit auch einen nicht
diskriminierenden Regulierungsgrundsatz im Sinne des § 2 Abs. 3 Nr. 2 TKG.
Schutz des Wettbewerbs (§ 2 Abs. 3 Nr. 3 TKG)
Hier kann auf die Ausführungen zur Berücksichtigung der Regulierungsziele des § 2 Abs. 2
Nr. 1, Nr. 2 und Nr. 5 TKG verwiesen werden. Die Abgrenzung entsprechend den gemein-
schaftsweiten Vorgaben insbesondere nach den Leitlinien ermöglicht die Identifikation der
tatsächlichen und zu erwartenden Wettbewerbsdruckes und schafft damit die Basis für den
Schutz des Wettbewerbs zum Nutzen der Verbraucher sowie zur Förderung von Infrastruk-
turwettbewerb.
§ 2 Abs. 3 Nr. 4 und Nr. 6 TKG sind für die vorliegende Marktdefinition nicht relevant.
Ergebnis
Zusammenfassend geht die Bundesnetzagentur davon aus, dass den Zielen und Grundsät-
zen der Regulierung entsprechend § 2 Abs. 2 und Abs. 3 TKG Rechnung getragen wurde.
Ein Konflikt der vorliegenden Marktabgrenzung mit diesen Vorgaben ist nicht ersichtlich.
11 Merkmale des § 10 Abs. 2 S. 1 TKG
Im Anschluss an die Abgrenzung der sachlich und räumlich relevanten Märkte hat die Bun-
desnetzagentur diejenigen Märkte festzulegen, die für eine Regulierung nach dem zweiten
Teil des TKG in Betracht kommen, § 10 Abs. 1 TKG.
Für eine Regulierung nach dem zweiten Teil des TKG kommen gemäß § 10 Abs. 2 S. 1 TKG
Märkte in Betracht, die durch beträchtliche und anhaltende strukturell oder rechtlich bedingte
Marktzutrittsschranken gekennzeichnet sind, längerfristig nicht zu wirksamem Wettbewerb
tendieren und auf denen die Anwendung des allgemeinen Wettbewerbsrechts allein nicht
ausreicht, um dem betreffenden Marktversagen entgegenzuwirken.
Bei der Bestimmung der entsprechenden Märkte, welche sie im Rahmen des ihr zustehen-
den Beurteilungsspielraums vornimmt108, hat die Bundesnetzagentur weitestgehend die
Märkte-Empfehlung der Kommission in ihrer jeweils geltenden Fassung zu berücksichtigen,
§ 10 Abs. 2 S. 2 und 3 TKG. Hinsichtlich der in dieser Empfehlung enthaltenen Märkte ist die
Kommission zu dem Ergebnis gelangt, dass diese die drei oben genannten Kriterien erfüllen
und damit für eine Vorabregulierung in Betracht kommen.109
Empfehlungen sind der Rechtsnatur nach grundsätzlich gemäß Art. 249 Abs. 5 EGV nicht
verbindlich. Nach gefestigter Rechtspraxis sind sie zur Auslegung innerstaatlicher, Gemein-
schaftsrecht umsetzender Rechtsvorschriften oder zur Ergänzung verbindlicher gemein-
108
BVerwG, Urteil vom 02.04.2008, Rs. 6 C 14.07, S. 7 f.
109
Erwägungsgrund Nr. 17 der Empfehlung 2007/879/EG, ABl. 344 vom 28.12.2007, S. 68.
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Bonn, 7. November 2012
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
21 2012 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 3821
schaftsrechtlicher Vorgaben heranzuziehen.110 Trotzdem entfalten sie durchaus Rechtswir-
kungen. Art. 15 Abs. 3 S. 1 Rahmenrichtlinie verstärkt diese Wirkungen, indem dort die „wei-
testgehende Berücksichtigung“ der Empfehlung vorgegeben wird. Durch die Aufnahme die-
ser Formel in den deutschen Gesetzestext in § 10 Abs. 2 S. 3 TKG erhält die „weitestgehen-
de Berücksichtigung“ zudem die Qualität eines Tatbestandsmerkmals innerhalb des Geset-
zestextes. So hat auch das Bundesverwaltungsgericht ausgeführt, dass Art. 15 Abs. 1, 3
RRL i. V. m. § 10 Abs. 2 Satz 3 TKG eine gesetzliche Vermutung dafür begründet, dass die
in der Märkte-Empfehlung aufgeführten Märkte auch in Deutschland potenziell (d. h. vorbe-
haltlich der noch durchzuführenden Marktanalyse) regulierungsbedürftig sind.111
Allerdings geht damit keine Verpflichtung der Bundesnetzagentur einher, die vorgegebenen
Märkte unbesehen zu übernehmen. Denn unter der weitestgehenden Berücksichtigung der
Märkte-Empfehlung bei der Bestimmung der für eine Regulierung nach dem zweiten Teil des
TKG in Betracht kommenden Märkte ist nicht die unumstößliche Wiedergabe der dort ge-
nannten Märkte zu verstehen. Ihr kommt zunächst eine gesetzliche Vermutungswirkung für
die Regulierungsbedürftigkeit der darin enthaltenen Märkte zu.112 Die Märkte-Empfehlung
bestimmt daher weder unwiderlegbar, dass die dort festgelegten Märkte tatsächlich für eine
Regulierung in Betracht kommen, noch regelt sie abschließend, dass ausschließlich die dort
genannten Märkte und nicht zusätzlich weitere Märkte regulierungsbedürftig sind.
So impliziert schon die Formulierung der (lediglich) „weitestgehenden“ Berücksichtigung die
Möglichkeit eines Abweichens von der Märkte-Empfehlung. Naturgemäß können die von der
Kommission zur Prüfung empfohlenen Märkte nur den europäischen Durchschnitt widerspie-
geln. Demzufolge weisen auch Art. 15 Abs. 3 S. 2 i. V. m. Art. 7 Abs. 4 S. 1 lit. a) Rahmen-
richtlinie sowie Erwägungsgrund Nr. 17 der Märkte-Empfehlung ausdrücklich darauf hin,
dass die nationalen Regulierungsbehörden Märkte festlegen können, die von denen der
Empfehlung abweichen.113 In diesen Fällen sind die Regulierungsbehörden gehalten, die
Regulierungsbedürftigkeit der entsprechenden Märkte anhand des Vorliegens der drei Krite-
rien zu rechtfertigen.114
Vor dem Hintergrund der vorstehenden Erläuterungen ist es deshalb die Aufgabe der natio-
nalen Regulierungsbehörden, die Märkte-Empfehlung als eine (widerlegliche) Vermutung für
die potenzielle Regulierungsbedürftigkeit der darin von der Kommission genannten Märkte
als Ausgangspunkt der jeweiligen Prüfung zu berücksichtigen und auf dieser Grundlage die
konkreten nationalen Gegebenheiten zu prüfen.115
Bezüglich des Prüfungsumfangs der im Rahmen von § 10 Abs. 2 S. 1 TKG von der Bundes-
netzagentur zu untersuchenden Tatbestandsmerkmale hat die Kommission in den Erwä-
gungsgründen zur aktuellen Märkte-Empfehlung 2007 ausgeführt, dass die bei der Prüfung
des ersten und zweiten Kriteriums zu berücksichtigenden Hauptindikatoren den bei der vo-
rausschauenden Marktanalyse zugrunde zu legenden Indikatoren, insbesondere in Bezug
auf Zugangshindernisse bei fehlender Regulierung (einschließlich der versunkenen Kos-
ten116, Marktstruktur sowie Marktentwicklung und –dynamik) ähnelten. So seien Marktanteile
110
EuGH, Rechtssache C-322/88, Urteil v. 13.12.1989, Slg. 1989, S. 4407, Rn. 7, 16, 18 – Salvatore Grimal-
di/Fonds des maladies professionelles.
111
Vgl. BVerwG, Urteil vom 02.04.2008, Rs. 6 C 14.07, S. 13, Rn. 25.
112
BVerwG, Urteil vom 02.04.2008, Rs. 6 C 14.07, S. 13; zwischenzeitlich durch den Nichtannahmebeschluss
des BVerfG vom 08.12.2011, 1 BvR 1932/08, Rn. 36, in Rechtskraft erwachsen; vgl. dazu auch schon Ausfüh-
rungen unter Kapitel 9.
113
Auch das Bundesverwaltungsgericht hat mit o. g. Urteil vom 02.04.2008, Rs. 6 C 14.07, S. 13, Rn. 25 festge-
stellt, dass die nationalen Regulierungsbehörden – unter Beachtung der in der Märkteempfehlung und in den
Marktanalyse-Leitlinien dargelegten Grundsätze und Methoden – über die im Anhang der Empfehlung aufgeliste-
ten Telekommunikationsmärkte hinaus zusätzliche Märkte definieren oder aber empfohlene Märkte weiter oder
enger abgrenzen als empfohlen.
114
Erwägungsgrund Nr. 17 der Empfehlung 2007/879/EG, ABl. 344 vom 28.12.2007, S. 68.
115
Vgl. BVerwG, Urteil vom 02.04.2008, Rs. 6 C 14.07, S. 14, Rn. 26.
116
Nach dem englischen Text des Erwägungsgrundes Nr. 6 der Empfehlung 2007/879/EG, ABl. L 344 vom
28.12.2007, S. 66 „sunk costs“. Es wird darauf hingewiesen, dass die deutsche Übersetzung des Begriffs „sunk
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