abl-03
Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Amtsblätter bis 2018“
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
366 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 03 2012
BK 1-12/001 4
11 Die E 1-Lizenz zum Errichten und Betreiben eines digitalen zellularen Mobilfunknetzes wurde
im Rahmen eines europaweiten Ausschreibungsverfahrens am 4. Mai 1993 an die E-Plus
Mobilfunk GmbH & Co KG, seinerzeit firmierend als E-Plus Mobilfunk GmbH (nachfolgend:
E-Plus), vergeben.
Mitteilung 26/1993, ABl. Bundesministerium für Post und Telekommunikation
11/1993, S. 229
12 Diese drei Lizenzen wurden am 5. Dezember 1994 erneut bekanntgemacht.
Verfügung 259/1994, ABl. Bundesministerium für Post und Telekommunikation
23/1994, S. 866
13 Am 15. Mai 1997 wurde die E 2-Lizenz als Ergebnis eines Ausschreibungsverfahrens an die
einzige Antragstellerin, die Telefónica Germany GmbH & Co. oHG unter der damaligen
Firma E 2 Mobilfunk GmbH & Co. KG (nachfolgend: Telefónica) vergeben.
Vfg. 128/1997, ABl. Bundesministerium für Post und Telekommunikation
14/1997, S. 679
14 Diese Lizenz wurde aufgrund des Telekommunikationsgesetzes (TKG) vom 25. Juli 1996
(BGBl. I S. 1120) erteilt.
15 Der Telefónica wurde im Zuge dieser Lizenzierung Spektrum von 2 × 22,4 MHz (gepaart)
aus dem Bereich 1800 MHz zugeteilt. Zugleich erhielt auch die E-Plus neben den bis dahin
zugeteilten 2 × 15 MHz (gepaart) zusätzliches 1800-MHz-Spektrum, so dass beide E-
Netzbetreiber über Frequenzspektrum von 2 × 22,4 MHz (gepaart) im Bereich 1800 MHz
verfügten. Die beiden D-Netzbetreiber (Telekom und Vodafone) verfügten zu diesem
Zeitpunkt über Spektrum von jeweils 2 × 12,4 MHz (gepaart) im Bereich 900 MHz.
16 Nach Abschluss der Marktöffnung waren die für das GSM-Mobilfunksystem europaweit
harmonisiert bereitgestellten Frequenzen in den Bereichen 900 MHz und 1800 MHz wie folgt
auf die Lizenznehmer verteilt:
Telekom Vodafone E-Plus Telefónica
Frequenzbereich (in MHz) (in MHz) (in MHz) (in MHz)
900 MHz gepaart 2 × 12,4 2 × 12,4
1800 MHz gepaart 2 × 22,4 2 × 22,4
Tabelle 1: Frequenznutzungsrechte bis zum 28.10.1999.
2. Erste Vergabe von Ergänzungsspektrum — GSM-1800-Versteigerung
17 Nachdem die D-Netzbetreiber seit 1997 mehrfach die Zuteilung weiterer Frequenzen bean-
tragt hatten, entschied sich die Bundesnetzagentur – unter der damaligen amtlichen Be-
zeichnung Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post (RegTP) –, zusätzlich zur
Verfügung stehendes Spektrum aus dem Bereich 1800 MHz im Rahmen einer Versteigerung
zu vergeben.
Entscheidung der Präsidentenkammer vom 14.4.1999 über das Verfahren zur
Vergabe weiterer Frequenzen im Bereich 1800 MHz für Mobilfunkanwendungen
nach dem GSM 1800-Standard; Vfg. 45/1999, ABl. Reg TP 7/1999, S. 1251
18 Zur Teilnahme an der Versteigerung wurden nur die vier seinerzeit tätigen Netzbetreiber, die
das Spektrum folglich als Erweiterungsspektrum erwerben konnten, zugelassen.
Entscheidung der Präsidentenkammer der Reg TP vom 21.6.1999 über die Be-
dingungen zur Vergabe weiterer Frequenzen für Mobilfunkanwendungen nach
dem GSM-1800-Standard; Vfg. 70/1999, ABl. Reg TP 11/1999, S. 1751
19 Im Rahmen des durchgeführten Versteigerungsverfahrens wurden die Frequenzen von der
Telekom und der Vodafone zu annähernd gleichen Teilen ersteigert. Nach Abschluss dieser
Versteigerung waren die verfügbaren Frequenzen wie folgt auf die Lizenznehmer verteilt:
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BK 1-12/001 5
Telekom Vodafone E-Plus Telefónica
Frequenzbereich (in MHz) (in MHz) (in MHz) (in MHz)
900 MHz gepaart 2 × 12,4 2 × 12,4
1800 MHz gepaart 2× 5 2 × 5,4 2 × 22,4 2 × 22,4
Σ gesamtes Spektrum 34,8 35,6 44,8 44,8
Tabelle 2: Frequenznutzungsrechte am Stichtag 29.10.1999.
3. Zweite Vergabe von Ergänzungsspektrum und Angleichung der Restlaufzeiten —
das GSM-Konzept
20 Weitere Frequenzen im 900-MHz-Bereich standen in Deutschland bis zum Jahr 2005 nicht
zur Verfügung. Die Frequenzen in den sogenannten GSM-Erweiterungsbändern (880 MHz
bis 890 MHz sowie 925 MHz bis 935 MHz) (E-GSM-Bänder) wiesen bis dahin eine Widmung
für militärische Nutzungen auf. Im März 2005 verzichtete das Bundesministerium der Vertei-
digung auf eine weitere militärische Nutzung der E-GSM-Frequenzen. Grundlage für die
Widmung der E-GSM-Bänder für digitalen zellularen Mobilfunk nach dem GSM-Standard war
erneut die europäische Harmonisierung, die insbesondere durch die Entscheidung des ERC
der CEPT vom 21. März 1997 über die Erweiterungsbänder, die für das digitale europaweite
Kommunikationssystem GSM genutzt werden sollen, (ERC/DEC/(97)02) erreicht wurde.
21 Im Mai 2005 veröffentlichte die Bundesnetzagentur (damals Reg TP) Eckpunkte eines
Konzepts zur Vergabe dieses Spektrums und stellte diese zur Anhörung.
Vfg. 31/2005, ABl. Reg TP 8/2005, S. 746
22 Nach Auswertung der eingegangenen Stellungnahmen wurde das Konzept zur Vergabe
weiteren Spektrums für den digitalen öffentlichen zellularen Mobilfunk unterhalb von 1,9 GHz
(GSM-Konzept) durch das Präsidium der Bundesnetzagentur, den Präsidenten Herrn
Matthias Kurth und die beiden Vizepräsidenten Frau Dr. Iris Henseler-Unger und Herrn
Martin Cronenberg am 21. November 2005 angenommen.
Konzept der Bundesnetzagentur vom 21.11.2005 zur Vergabe weiteren Spekt-
rums für den digitalen zellularen öffentlichen Mobilfunk unterhalb von 1,9 GHz
(GSM-Konzept); Vfg. 88/2005, ABl. Bundesnetzagentur 23/2005, S. 1852;
http://www.bundesnetzagentur.de/cae/servlet/contentblob/85420/publicationFile/
2762/GSMKonzeptAmtsblattVfg88Id4284pdf.pdf
23 Von einer zusätzlichen förmlichen Entscheidung der Präsidentenkammer gemäß § 55 Abs. 9
TKG, bei der Umsetzung der Handlungskomplexe I und II von einem Vergabeverfahren
abzusehen, wurde von der Präsidentenkammer als entbehrlich angesehen mit Blick darauf,
dass
das Präsidium der Bundesnetzagentur am 21. November 2005 das GSM-Konzept
förmlich angenommen hat,
die Frequenzen unmittelbar im Wege von Einzelzuteilungen an die bestehenden GSM-
Netzbetreiber zugeteilt werden sollten und
das Präsidium der Bundesnetzagentur im GSM-Konzept die Sach-, Rechts- sowie
Interessenlage umfassend ermittelt und diese einer umfassenden
frequenzregulatorischen Bewertung unterzogen hat, um den gesetzlichen Zielen der
Frequenzordnung gemäß § 52 Abs. 1 in Verbindung mit § 2 TKG Geltung zu
verschaffen.
24 Diese Erwägungen hatte das Präsidium vor der Annahme des GSM-Konzepts am 4. Mai
2005 zur öffentlichen Anhörung gestellt.
25 Das GSM-Konzept bestand aus den drei folgenden Handlungskomplexen (GSM-Konzept,
a. a. O, S. 1852):
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26 „Komplex I: Angleichung der asymmetrischen Frequenzausstattung der bestehenden
GSM-Netzbetreiber
Die E-GSM-Frequenzen sollen zur Sicherstellung chancengleichen und nachhaltigen
Wettbewerbs im GSM-Mobilfunkmarkt den bestehenden GSM-Netzbetreibern zur
Verfügung gestellt werden.
Die E-GSM-Frequenzen sollen in Teilmengen von zwei mal fünf MHz (gepaart) zur
Verfügung gestellt werden. Die E-GSM-Frequenzen sollen zu gleichen Teilen den
E-Netzen zur Verfügung gestellt werden.
Den E-Netzbetreibern soll eine Teilverlagerung bestehender GSM-Nutzungen in den
Bereich 900 MHz aufgegeben werden (Migration).
Die Verlagerung der Frequenznutzung soll im Rahmen der erteilten Lizenz- und
Frequenznutzungsrechte erfolgen (vgl. § 150 Abs. 4 TKG).
27 Komplex II: Angleichung der Befristungen der Frequenznutzungsrechte der GSM-
Netzbetreiber
Die GSM-Netzbetreiber sollen eine Option auf Verlängerung der bisherigen
Befristungen erhalten, die zur Ausübung der Frequenznutzungsrechte bis
31.12.2016 berechtigt.
28 Komplex III: Eröffnung eines Frequenzvergabeverfahrens
Das durch Verlagerung von GSM-Nutzungen in den E-GSM-Bereich freigewordene
Spektrum soll dem Markt im Anschluss an die vollendete Migration bedarfsgerecht
und diskriminierungsfrei zur Verfügung gestellt werden.“
29 Wesentlicher Bestandteil des GSM-Konzepts war es demnach, die E-GSM-Frequenzen dem
GSM-Mobilfunk zur Verfügung zu stellen. Dementsprechend wurde dort Folgendes
ausgeführt:
30 „Die nunmehr verfügbaren E-GSM-Frequenzen ermöglichen einen Ausgleich unter den
bestehenden GSM-Netzen hinsichtlich deren – infolge sukzessiver Lizenzierung – un-
gleicher Frequenzausstattung und damit die Herbeiführung günstigerer frequenzregu-
latorischer Voraussetzungen für einen chancengleichen und nachhaltigen Wettbewerb
im GSM-Mobilfunk im Sinne des § 2 Abs. 2 Nr. 2 TKG. Die E-GSM-Frequenzen sollen
daher zu gleichen Teilen den E-Netzen zur Verfügung gestellt werden, die – im Ge-
gensatz zu den D-Netzen – bislang nur über Frequenzen im Bereich 1800 MHz verfü-
gen.
31 Da aber zur Angleichung der frequenzregulatorischen Rahmenbedingungen im Hin-
blick auf die Sicherstellung chancengleichen Wettbewerbs eine mengenmäßige Erhö-
hung der Frequenzkapazitäten nicht erforderlich ist, werden die E-Netze die Frequen-
zen im Bereich 900 MHz nicht zusätzlich zu ihrer bisherigen Frequenzausstattung er-
halten. Vielmehr wird den E-Netzbetreibern aufgegeben, einen Teil ihrer bestehenden
Nutzungen aus dem Bereich 1800 MHz in die E-GSM-Bänder zu verlagern.“ (GSM-
Konzept, (a. a. O., S. 1854))
32 Zur Umsetzung des GSM-Konzepts wurden die Frequenzverlagerungsbescheide
ausgestaltet, und die E-Plus und die Telefónica verfügen seither über Frequenzen im
900-MHz-Bereich. Mitteilung 78/2006, ABl. Bundesnetzagentur 4/2006, S. 702. Das
hierdurch frei gewordene Spektrum wurde im Zuge der Versteigerung im Frühjahr 2010 dem
Markt zur Verfügung gestellt.
33 Als einen weiteren Schritt zur Angleichung der frequenzregulatorischen Rahmenbedingun-
gen sah das GSM-Konzept vor, dass die GSM-Netzbetreiber eine Option auf Verlängerung
der Befristungen der Frequenznutzungsrechte bis zum 31. Dezember 2016 erhalten. GSM-
Konzept, Vfg. 88/2005, S.1852 Diese Anpassung war zur Herstellung gleicher
frequenzregulatorischer Rahmenbedingungen geboten, weil die Lizenzen infolge der
schrittweisen Lizenzierung zu verschiedenen Zeitpunkten geendet hätten. Den
Netzbetreibern Telekom, Vodafone und E-Plus wurde daher jeweils eine entsprechende
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Option eingeräumt, ihre Befristungen bis zum Ende der Befristung der E 2-Lizenz der
Telefónica (31. Dezember 2016) zu verlängern. Bis einschließlich Juni 2007 haben alle
betroffenen Netzbetreiber die Option auf Laufzeitverlängerung ausgeübt und öffentlich-
rechtliche Verträge mit der Bundesrepublik Deutschland geschlossen. Mitteilung 951/2007,
ABl. Bundesnetzagentur 23/2007, S. 4673 Schließlich wurden im Hinblick auf die
technischen Weiterentwicklungen und das sich abzeichnende Zusammenwachsen der – in
lizenzrechtlicher Sicht unterschiedenen – GSM- und UMTS-Anwendungen Überprüfungen
und eine Flexibilisierung der Frequenznutzungsbedingungen für die kommenden Jahre in
Aussicht gestellt. Nach Umsetzung der Frequenzverlagerung aufgrund des GSM-Konzepts
im Februar 2006 waren die Frequenznutzungsrechte in den für GSM-Anwendungen
gewidmeten Frequenzbereichen auf die betroffenen Netzbetreiber nunmehr wie folgt verteilt:
Telekom Vodafone E-Plus Telefónica
Frequenzbereich (in MHz) (in MHz) (in MHz) (in MHz)
900 MHz gepaart 2 × 12,4 2 × 12,4 2× 5 2× 5
1800 MHz gepaart 2× 5 2 × 5,4 2 × 17,4 2 × 17,4
Σ gesamtes Spektrum 34,8 35,6 44,8 44,8
Tabelle 3: Frequenznutzungsrechte zum Stichtag 3.2.2006.
4. Flexibilisierung
34 An das GSM-Konzept anknüpfend hat die Bundesnetzagentur am 19. November 2008 die
Absicht bekundet, die Frequenznutzungsrechte in den Bereichen 900 MHz und 1800 MHz zu
flexibilisieren, und angekündigt, hierzu unter Beteiligung der Öffentlichkeit ein Konzept zu
erstellen. Hierzu wurde ein Diskussionspapier veröffentlicht
K 9|18-Diskussionspapier, Mitteilung 663/2008, ABl. Bundesnetzagentur
22/2008, S. 3649
35 und zur Anhörung gestellt, um in einem ersten Schritt die Sach-, Rechts- und Interessenlage
umfassend zu ermitteln. Im Wesentlichen sollten mit dem K 9|18-Diskussionspapier die
Kernfragen des anstehenden Flexibilisierungsvorhabens geklärt werden.
36 Am 12. Oktober 2009 hat die Kammer mit der Entscheidung BK 1a-09/001 zur Flexibilisie-
rung der Frequenznutzungsrechte für drahtlose Netzzugänge zum Angebot von Telekommu-
nikationsdiensten in den Bereichen 450 MHz, 900 MHz, 1800 MHz, 2 GHz und 3,5 GHz
Vfg. 58/2009, ABl. Bundesnetzagentur 20/2009, S. 3575;
http://www.bundesnetzagentur.de/cae/servlet/contentblob/138982/publicationFile
/2738/BK1EntscheidungId17407pdf.pdf
37 unter anderem den Entschluss gefasst, die Beschränkung in den Frequenznutzungsrechten
für die Frequenzbereiche 900 MHz und 1800 MHz auf GSM-Technologie auf Antrag der Fre-
quenzzuteilungsinhaber und nach Maßgabe der geänderten GSM-Richtlinie aufzuheben, so
dass die Netzbetreiber unter Sicherstellung der Verträglichkeit die Frequenzen zum
schnellstmöglichen Zeitpunkt technologieneutral nutzen können. Die Entscheidung zur Flexi-
bilisierung erstreckte sich darüber hinaus auf die Frequenzbereiche 450 MHz, 2 GHz und
3,5 GHz.
38 Der Entscheidung ging eine öffentliche Anhörung zu einem veröffentlichten Entscheidungs-
entwurf voraus. Die Bundesnetzagentur veröffentlichte am 3. Juni 2009 den Entwurf einer
Entscheidung zur Flexibilisierung der Frequenznutzungsrechte für drahtlose Netzzugänge
zum Angebot von Telekommunikationsdiensten in den Bereichen 450 MHz, 900 MHz,
1800 MHz, 2 GHz und 3,5 GHz im Amtsblatt und auf den Internetseiten der Bundesnetz-
agentur.
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BK 1-12/001 8
Mitt. 320/2009, ABl. Bundesnetzagentur 10/2009, S. 2648;
http://www.bundesnetzagentur.de/SharedDocs/Downloads/DE/BNetzA/Sachgebi
ete/Telekommunikation/Regulierung/Frequenzordnung/OeffentlicherMobilfunk/Fl
exibilisierungFreqNutzungsRechte/EntscheidungsentwurfId16304pdf.pdf
39 Zugleich hatte sie die interessierten Kreise der Öffentlichkeit aufgerufen, zu dem Entwurf bis
zum 17. Juli 2009 schriftlich Stellung zu nehmen.
40 Die vier Netzbetreiber verfügten bis zum Abschluss der Frequenzversteigerung am 20. Mai
2010 über Frequenznutzungsrechte in für drahtlosen Netzzugang zum Angebot von
Telekommunikationsdiensten für die Öffentlichkeit gewidmeten Frequenzbereichen in einem
Umfang wie folgt:
Telekom Vodafone E-Plus Telefónica
Frequenzbereich (in MHz) (in MHz) (in MHz) (in MHz)
450 MHz gepaart 2 × 1,25
900 MHz gepaart 2 × 12,4 2 × 12,4 2× 5 2× 5
1800 MHz gepaart 2× 5 2 × 5,4 2 × 17,4 2 × 17,4
2000 MHz gepaart 2 × 9,9 2 × 9,9 2 × 9,9 2 × 9,9
Σ gepaartes Spektrum 2 × 28,55 2 × 27,7 2 × 32,3 2 × 32,3
2000 MHz ungepaart 5 5 5 0
Σ gesamtes Spektrum 62,1 60,4 69,6 64,6
Tabelle 4: Frequenznutzungsrechte bis zum 20.5.2010.
5. Versteigerung 2010
41 Die Kammer hat am 19.06.2007 entschieden, dass der Zuteilung der Frequenzen für
digitalen zellularen Mobilfunk in den Bereichen 1,8 GHz, 2 GHz und 2,6 GHz ein
Vergabeverfahren nach § 61 TKG voranzugehen hat (Vfg. 34/2007, ABl. 14/2007). Sie hat
ferner entschieden, dass das Verfahren nach § 61 Abs. 1 TKG als Versteigerungsverfahren
nach § 61 Abs. 4 und 5 TKG durchgeführt wird. Die Entscheidungen wurden mit der
Entscheidung der Präsidentenkammer vom 07.04.2008 (Vfg. 34/2008, ABl. 7/2008, S. 582
ff.) insofern angepasst, als die Frequenzen für den drahtlosen Netzzugang zum Angebot von
Telekommunikationsdiensten entsprechend den Widmungen im Frequenznutzungsplan zur
Verfügung gestellt werden. Im Anschluss an diese Entscheidungen hatte die Kammer
darüber zu befinden, welche Festlegungen und Regeln im Einzelnen im Sinne der §§ 61
Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 bis 4, 61 Abs. 5 TKG dem Verfahren zur Versteigerung von Frequenzen
in den Bereichen 1,8 GHz, 2 GHz und 2,6 GHz für den drahtlosen Netzzugang zum Angebot
von Telekommunikationsdiensten (Vergabebedingungen) zugrunde gelegt werden, um
hierdurch eine weitere Teilentscheidung für die Durchführung des Versteigerungsverfahrens
möglichst frühzeitig zu treffen.
42 Die Kammer hat durch die Entscheidung BK 1a-09/002 über die Verbindung der Vergabe
von Frequenzen in den Bereichen 790 bis 862 MHz sowie 1710 bis 1725 MHz und 1805 bis
1820 MHz mit dem Verfahren zur Vergabe von Frequenzen in den Bereichen 1,8 GHz,
2 GHz und 2,6 GHz für den drahtlosen Netzzugang zum Angebot von Telekommu-
nikationsdiensten (Entscheidung der Präsidentenkammer vom 07.04.2008, Az.: BK1-07/003
über die Anordnung und die Wahl des Vergabeverfahrens sowie über die Festlegungen und
Regeln im Einzelnen) sowie über die Festlegungen und Regelungen für die Durchführung
des Verfahrens zur Vergabe von Frequenzen in den Bereichen 800 MHz, 1,8 GHz, 2 GHz
und 2,6 GHz für den drahtlosen Netzzugang zum Angebot von Telekommunikationsdiensten
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BK 1-12/001 9
Vfg. 59/2009, ABl. BNetzA 20/2009, S. 3623;
http://www.bundesnetzagentur.de/cae/servlet/contentblob/138464/publicationFile
/2807/PraesKammerEntschg_Id17404pdf.pdf
43 ein Vergabeverfahren eingeleitet. Auf dieser Grundlage hat die Bundesnetzagentur vom
12. April bis zum 20. Mai 2010 eine Versteigerung durchgeführt.
44 Seit dem Abschluss der Frequenzversteigerung des Jahres 2010 verfügen die betroffenen
Netzbetreiber über Frequenznutzungsrechte in den berücksichtigten Frequenzbereichen in
einem Umfang wie folgt:
Telekom Vodafone E-Plus Telefónica
Frequenzbereich (in MHz) (in MHz) (in MHz) (in MHz)
450 MHz gepaart 2 × 1,25
800 MHz gepaart 2 × 10 2 × 10 2 × 10
900 MHz gepaart 2 × 12,4 2 × 12,4 2× 5 2× 5
1800 MHz gepaart 2 × 20 2 × 5,4 2 × 27,4 2 × 17,4
2000 MHz gepaart 2 × 9,9 2 × 14,85 2 × 19,8 2 × 14,85
2600 MHz gepaart 2 × 20 2 × 20 2 × 10 2 × 20
Σ gepaartes Spektrum 2 × 73,55 2 × 62,65 2 × 62,2 2 × 67,25
2000 MHz ungepaart 5 5 5 19,2
2600 MHz ungepaart 5 25 10 10
Σ gesamtes Spektrum 157,1 155,3 139,4 163,7
Tabelle 5: Frequenznutzungsrechte seit dem 20.5.2010.
6. Frequenzverteilungsuntersuchung
45 Im Einvernehmen mit der Kommission hat die Bundesnetzagentur im Dezember 2009 den
Entschluss gefasst, die Untersuchung gemäß Art. 1 Abs. 2 der geänderten GSM-Richtlinie
nach Durchführung der Versteigerung vorzunehmen und nicht im Vorfeld der Auktion (vgl.
Maßnahme 3 der Entscheidung der Präsidentenkammer vom 12. Oktober 2009 über die
Flexibilisierung von Frequenznutzungsrechten). Die von der Bundesnetzagentur
durchgeführte Untersuchung beruht auf unionsrechtlichen Vorgaben. Maßgeblich ist
zuvorderst Art. 1 Abs. 2 der Richtlinie 87/372/EWG in der Fassung der Richtlinie
2009/114/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. September 2009 zur
Änderung der Richtlinie 87/372/EWG des Rates über die Frequenzbänder, die für die
koordinierte Einführung eines europaweiten öffentlichen zellularen digitalen terrestrischen
Mobilfunkdienstes in der Gemeinschaft bereitzustellen sind (ABl. EU Nr. L 274 vom
20.10.2009, S. 25), der folgenden Wortlaut hat:
„Die Mitgliedstaaten untersuchen bei der Umsetzung dieser Richtlinie, ob
aufgrund der bestehenden Zuteilung des 900-MHz-Bands an die in ihrem Gebiet
im Wettbewerb stehenden Mobilfunkbetreiber Wettbewerbsverzerrungen auf den
betreffenden Mobilfunkmärkten wahrscheinlich sind, und beheben solche
Verzerrungen, soweit dies gerechtfertigt und verhältnismäßig ist, in
Übereinstimmung mit Artikel 14 der Richtlinie 2002/20/EG des Europäischen
Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über die Genehmigung
elektronischer Kommunikationsnetze und -dienste (Genehmigungsrichtlinie).“
46 Um die Sach-, Interessen- und Rechtslage in einem offenen, transparenten und umfassen-
den Diskurs mit allen Interessenvertretern zu ergründen, hat die Bundesnetzagentur am 11.
August 2010 die Öffentlichkeit durch die Veröffentlichung eines Impulspapiers für die Unter-
suchung nach Art. 1 Abs. 2 der geänderten GSM-Richtlinie eingebunden.
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Mitteilung 457/2010, ABl. Bundesnetzagentur 15/2010, S. 2715;
http://www.bundesnetzagentur.de/cae/servlet/contentblob/159006/publicationFile
/8292/ImpulspapierFreqVertUntersuchg_pdf.pdf
47 Um das Verfahren zu strukturieren, hat die Bundesnetzagentur die aus ihrer Sicht mit der
Untersuchung verbundenen Kernfragen zusammengestellt und zur Stellungnahme bis zum
11. Oktober 2010 aufgerufen.
48 Am 6. Juli 2011 hat die Präsidentenkammer einen Konsultationsentwurf der Entscheidung
öffentlich zur Anhörung gestellt (Mitt-Nr. 364/2011, ABl. 13/2011). Die abschließende
Entscheidung wurde sodann am 21. November 2011 getroffen. In der Entscheidung zur
Frequenzverteilungsuntersuchung kommt die Präsidentenkammer nach umfangreichen
Prüfungen zu dem Schluss, dass Wettbewerbsverzerrungen aufgrund der bestehenden
Frequenzausstattung nicht wahrscheinlich sind. Die Frequenzverteilung im Bereich Mobilfunk
ist das Ergebnis von offenen, objektiven, transparenten und diskriminierungsfreien
Vergabeverfahren. Ferner konnte nicht festgestellt werden, dass ein Mobilfunknetzbetreiber
bei der Erbringung breitbandiger Dienste Kosten- und Effizienznachteile gegenüber anderen
Wettbewerbern erleidet (Vfg.-Nr. 78/2011, ABl. 23/2011, S. 4064 ff.).
49 Die vier Mobilfunkunternehmen Telekom Deutschland GmbH, Vodafone D2 GmbH, E-Plus
Mobilfunk GmbH & Co. KG und die Telefónica Germany GmbH & Co. OHG waren Beteiligte
des Verfahrens zur Frequenzverteilungsuntersuchung. Der Entscheidung ist zunächst eine
öffentliche Sitzung der Präsidentenkammer am 4. April 2011 vorangegangen, in der das
Gutachten der Technischen Universität Wien mit ökonomisch-frequenztechnischem
Schwerpunkt mit dem Titel „Frequenzverteilungsuntersuchung der möglichen Flexibilisierung
im 900-/1800-MHz-Band“ in das Verfahren eingeführt wurde. Die Kammer hat, wie in der
öffentlichen Sitzung angekündigt, den Beteiligten mit Schreiben vom 11. April 2011
Gelegenheit zur schriftlichen Stellungnahme zum Gutachten eingeräumt.
50 Die Präsidentenkammer der Bundesnetzagentur hat im Jahr 2011 entschieden, dass die
Frequenzzuteilungen im 900-MHz-Band weiterhin bestehen und bis zum Ende der Laufzeit
am 31. Dezember 2016 nicht umzuverteilen sind, um etwaige Wettbewerbsverzerrungen
infolge der Flexibilisierung zu beheben. Die durchgeführte Frequenzverteilungsuntersuchung
beruht auf unionsrechtlichen Vorgaben. Maßgeblich ist insbesondere Art. 1 Abs. 2 der
Richtlinie 87/372/EWG in der Fassung der Richtlinie 2009/114/EG (im Folgenden: geänderte
GSM-Richtlinie). Bei der Umsetzung der geänderten GSM-Richtlinie ist zu untersuchen, ob
aufgrund der bestehenden Zuteilung des 900-MHz-Bands an die Mobilfunkbetreiber
Wettbewerbsverzerrungen auf den betreffenden Mobilfunkmärkten wahrscheinlich sind.
Bestehen solche Verzerrungen, sind sie zu beheben, soweit dies gerechtfertigt und
verhältnismäßig ist.
7. Bedarfsermittlungsverfahren
51 Um allen Marktteilnehmern frühzeitig Planungs- und Investitionssicherheit zu gewähren (vgl.
hierzu bereits Flexibilisierungsentscheidung vom 12. Oktober 2009; BK1a-09/001, ABl.
Bundesnetzagentur 20/2009, Vfg.-Nr. 58/2009, S. 3575 ff.) hat die Präsidentenkammer einen
„parallelen Ansatz“ verfolgt, indem sie gleichzeitig zur Frequenzverteilungsuntersuchung
entschieden hat, ein Verfahren zur Klärung der Nutzung der besonders wertvollen 900- und
1800-MHz-Frequenzen nach 2016 einzuleiten.
52 Derzeit sind die Frequenzen in den Bereichen 900 MHz und 1800 MHz aufgrund der GSM-
Lizenzen noch bis zum 31. Dezember 2016 befristet zugeteilt. Ab dem 1. Januar 2017 sind
diese Frequenzen zur Nutzung für den drahtlosen Netzzugang verfügbar.
53 Im Juli 2011 hatte die Präsidentenkammer zunächst Eckpunkte für ein förmliches Bedarfs-
ermittlungsverfahren für die Frequenzbereiche 900 MHz und 1800 MHz zur Anhörung
gestellt (vgl. ABl. Bundesnetzagentur 13/2011, Mitt-Nr. 365/2011, S. 2446 ff.). Damit
erhielten alle Interessenten die Möglichkeit, sich frühzeitig auf eine Teilnahme am
angekündigten Bedarfsermittlungsverfahren vorzubereiten.
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54 Nach Auswertung der eingegangenen Stellungnahmen hat die Präsidentenkammer am
21. November 2011 die Entscheidung zur Ermittlung des Frequenzbedarfs in den Bereichen
900 MHz und 1800 MHz für den drahtlosen Netzzugang zum Angebot von
Telekommunikationsdiensten ab dem 1. Januar 2017 getroffen (Vfg.-Nr. 79/2011, ABl.
23/2011, S. 4138 ff.).
55 Mit der Einleitung dieses Verfahrens waren alle interessierten Unternehmen aufgefordert, bis
zum 16. Januar 2012 ihre prognostizierten Bedarfe an Frequenznutzungsrechten in den
Bereichen 900 MHz und 1800 MHz ab dem 1. Januar 2017 substanziiert darzulegen.
II. Begründung
1. Zuständigkeit
56 Die Kammer ist für diese Entscheidung zuständig.
57 Gemäß § 2 Abs. 2 i. V. m. Abs. 1 Nr. 2 des Gesetzes über die Bundesnetzagentur für Elekt-
rizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen vom 7. Juli 2005 (BGBl. I S. 1970,
2009), das zuletzt durch Artikel 2 des Gesetzes vom 26. Juli 2011 (BGBl. I S. 1554) geändert
worden ist, nimmt die Bundesnetzagentur die Verwaltungsaufgaben des Bundes wahr, die
ihr durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes auf dem Gebiet des Telekommunikations-
rechts zugewiesen sind.
58 Der Bundesnetzagentur ist durch § 55 Abs. 3 Satz 1 des Telekommunikationsgesetzes
(TKG) vom 22. Juni 2004 (BGBl. I S. 1190), das zuletzt durch Art. 3 des Gesetzes vom 24.
März 2011 (BGBl. I S. 506) geändert worden ist, die Verwaltungsaufgabe zugewiesen, Fre-
quenzen als Einzelzuteilung zuzuteilen.
59 Gemäß § 132 Abs. 1 und 3 TKG entscheidet die Beschlusskammer in den Fällen des § 55
Abs. 9 TKG in der Besetzung mit dem Präsidenten als Vorsitzendem und den beiden
Vizepräsidenten als Beisitzer (funktionelle Zuständigkeit).
60 Die Präsidentenkammer ist gemäß § 132 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 TKG funktionell
zuständig, weil vorliegend nach § 55 Abs. 9 entschieden worden ist, dass der
Laufzeitverlängerung kein Vergabeverfahren voranzugehen hat.
61 Gemäß § 55 Abs. 9 Satz 1 TKG kann die Bundesnetzagentur unbeschadet von § 55 Abs. 5
TKG anordnen, dass der Zuteilung der Frequenzen ein Vergabeverfahren auf Grund der von
der Bundesnetzagentur festzulegenden Bedingungen nach § 61 TKG voranzugehen hat,
wenn für Frequenzzuteilungen nicht in ausreichendem Umfang verfügbare Frequenzen vor-
handen oder für bestimmte Frequenzen mehrere Anträge gestellt sind.
62 Der Anwendungsbereich dieser Vorschrift ist nicht nur im Falle der Anordnung eines
Vergabeverfahrens eröffnet, sondern auch im Fall des Absehens von einer Vergabe
(BVerwG, NVwZ 2011, 613 (616)).
2. Verfahren
63 Die Verfahrensvorschriften wurden gewahrt.
64 Den betroffenen Kreisen wurden
mit der öffentlichen Anhörung vom 4. Mai 2005 zu den Eckpunkten des GSM-
Konzeptes (Vfg. 31/2005, ABl. Bundesnetzagentur 8/2005, S. 746 ff),
mit der öffentlichen Anhörung vom 4. April 2007 zum Entwurf der Entscheidungen
der Präsidentenkammer über die Anordnung und die Wahl eines Vergabeverfahrens
zur Vergabe von Frequenzen für den digitalen zellularen Mobilfunk in den Bereichen
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1,8 GHz, 2 GHz und 2,6 GHz sowie erste Erwägungen zu den Vergabebedingungen
(Mitt-Nr. 219/2007, ABl. Bundesnetzagentur 7/2007, S. 1113 ff.),
mit der öffentlichen Anhörung vom 26. September 2007 zum Entwurf einer
Entscheidung der Präsidentenkammer der Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas,
Telekommunikation, Post und Eisenbahnen über die Festlegungen und Regeln im
Einzelnen zur Vergabe von Frequenzen in den Bereichen 1,8 GHz, 2 GHz und 2,6
GHz für den digitalen zellularen Mobilfunk nach §§ 61 Abs. 1, Abs. 4 und Abs. 5 Satz
2, 132 Abs. 1 und 3 TKG (Mitt-Nr. 664/2007, ABl. 19/2007, S. 3728 ff.),
mit der öffentlichen Anhörung vom 19. November 2008 zum Diskussionspapier der
Bundesnetzagentur zur Vorbereitung eines Konzepts zur Flexibilisierung der
Frequenznutzungsrechte in den Bereichen 900 MHz und 1800 MHz (K9/18-
Diskussionspapier; Mitt-Nr. 663/2008, ABl. 22/2008, S. 3649 ff.),
mit der öffentlichen Anhörung vom 3. Juni 2009 zum Entwurf einer Entscheidung der
Präsidentenkammer der Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas,
Telekommunikation, Post und Eisenbahnen zur Flexibilisierung der
Frequenznutzungsrechte für drahtlose Netzzugänge zum Angebot von
Telekommunikationsdiensten in den Bereichen 450 MHz, 900 MHz, 1800 MHz,
2 GHz und 3,5 GHz (Mitt-Nr. 320/2009, ABl.10/2009, S. 2684 ff.),
mit der öffentlichen Anhörung vom 3. Juni 2009 zum Entwurf einer Entscheidung der
Präsidentenkammer der Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas,
Telekommunikation, Post und Eisenbahnen über die Verbindung der Verfahren zur
Vergabe von Frequenzen in den Bereichen 790 bis 862 MHz sowie 1710 bis
1725 MHz und 1805 bis 1820 MHz mit dem Verfahren zur Vergabe von Frequenzen
in den Bereichen 1,8 GHz, 2 GHz und 2,6 GHz für den drahtlosen Netzzugang zum
Angebot von Telekommunikationsdiensten (Mitt-Nr. 319/ 2009, ABl.10/2009,
S. 2555 ff.),
mit der öffentlichen Anhörung vom 11. August 2010 zum Impulspapier für die
Untersuchung nach Art. 1 Abs. 2 der Richtlinie 87/372/EWG in der Fassung der
Richtlinie 2009/114/EG („Frequenzverteilungsuntersuchung“; Mitt-Nr. 457/2010, ABl.
15/2010, S. 2715 ff.),
mit der öffentlichen Sitzung vom 4. April 2011 zur Untersuchung nach Art. 1 Abs. 2
der Richtlinie 87/372/EWG in der Fassung der Richtlinie 2009/114/EG
(„Frequenzverteilungsuntersuchung“),
mit der Anhörung der Beteiligten im Verwaltungsverfahren der Präsidentenkammer
BK1 -11/001 vom 11. April 2011 zum Gutachten der TU Wien zur
Frequenzverteilungsuntersuchung,
mit der öffentlichen Anhörung vom 6. Juli 2011 zum Entwurf eines Beschlusses der
Präsidentenkammer der Bundesnetzagentur betreffend die Untersuchung nach
Artikel 1 Absatz 2 der Richtlinie 87/372/EWG in der Fassung der Richtlinie
2009/114/EG („Frequenzverteilungsuntersuchung“; Mitt-Nr. 364/2011, ABl. 13/2011,
S. 2376 ff.),
mit der öffentlichen Anhörung vom 6. Juli 2011 zu Eckpunkten der
Präsidentenkammer zur Ermittlung des Frequenzbedarfs in den Bereichen 880 –
915 MHz und von 925 – 960 MHz sowie von 1725 – 1785 MHz und von 1820 –
1880 MHz für den drahtlosen Netzzugang ab dem 1. Januar 2017 (Mitt-
Nr. 365/2011, ABl. 13/2011, S. 2446ff.),
65 Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben.
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66 Angesichts der bislang durchgeführten Anhörungen, der erst kürzlich erfolgten Anhörung im
Rahmen der Frequenzverteilungsuntersuchung und mit Blick auf die umfangreichen
Ausführungen in den Klageverfahren (VG Köln Az. 21 K 5862/09, 1 K 6029/10 und
OVG Münster 13 A 159/11) war keine neue (weitere) Anhörung erforderlich.
67 In diesem Zusammenhang weist die Präsidentenkammer auf Folgendes hin:
68 Mit Blick auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts vom 26. Januar 2011 (- 6
C 2.10 -) zum GSM-Konzept wurde der obige Beschluss der Präsidentenkammer lediglich
höchstvorsorglich nachgeholt. Mit Blick auf zwischenzeitlich ergangene Entscheidungen der
Präsidentenkammer, hält diese an den regulatorischen Erwägungen des vom Präsidenten
der Bundesnetzagentur, Herrn Matthias Kurth, und den beiden Vizepräsidenten, Frau Dr. Iris
Henseler-Unger und Herrn Martin Cronenberg, am 21. November 2005 beschlossenen
GSM-Konzepts fest.
III. Materiellrechtliche Erwägungen
69 Die Präsidentenkammer hat für die Feststellung und Bewertung des maßgeblichen
Sachverhalts alle Erkenntnisse herangezogen, die im Zeitpunkt ihrer Entscheidung zur
Verfügung standen.
70 Nach § 55 Abs. 9 TKG kann die Präsidentenkammer in den dort beschriebenen Fällen
entscheiden, dass der Zuteilung von Frequenzen ein Vergabeverfahren voranzugehen hat.
71 Nicht erst die Anordnung eines Vergabeverfahrens, sondern schon die Entscheidung, bezüg-
lich frei werdender Frequenzen ausnahmsweise von einem Vergabeverfahren abzusehen,
betrifft den Anwendungsbereich des § 55 Abs. 9 TKG (BVerwG, NVwZ 2011, 613 (616)).
72 Bei der Entscheidung, von einem Vergabeverfahren nach §§ 55 Abs. 9, 61 TKG abzusehen,
macht sich die Präsidentenkammer vollumfänglich die Erwägungen aus dem vom Präsidium
der Bundesnetzagentur am 21. November 2005 beschlossenen GSM-Konzept auch mit Blick
auf die zeitlich nachfolgenden oben angeführten frequenzregulatorischen Entscheidungen
der Präsidentenkammer zu eigen:
1. Den zu gleichen Teilen an die E-Plus Mobilfunk GmbH & Co. KG und
Telefónica Germany GmbH & Co. oHG im Wege der Frequenzverlagerung
erfolgten Frequenzzuteilungen in den sogenannten GSM-Erweiterungsbändern
(880 MHz bis 890 MHz sowie 925 MHz bis 935 MHz) hat kein Vergabeverfahren
nach §§ 55 Abs. 9, 61 TKG voranzugehen (GSM-Konzept Komplex I; Vfg.
88/2005, ABl. 23/2005, S. 1852).
2. Den im Wege der Verlängerung der Befristungen der
Frequenznutzungsrechte (900 MHz und 1800 MHz) bis zum 31. Dezember 2016
erfolgten Frequenzzuteilungen an die Zuteilungsinhaber Telekom Deutschland
GmbH, Vodafone D2 GmbH, E-Plus Mobilfunk GmbH & Co. KG und Telefónica
Germany GmbH & Co. oHG hat kein Vergabeverfahren nach §§ 55 Abs. 9, 61
TKG voranzugehen (GSM-Konzept Komplex II; Vfg. 88/2005, ABl. 23/2005, S.
1852).
3. Das durch Verlagerung (GSM-Konzept Komplex I) von GSM-Nutzungen in
den E-GSM-Bereich frei gewordene Spektrum im Bereich 1,8 GHz war dem
Markt im Anschluss an die vollendete Migration bedarfsgerecht und
diskriminierungsfrei im Wege eines Frequenzvergabeverfahrens zur Verfügung
zu stellen (GSM-Konzept Komplex III; Vfg. 88/2005, ABl. 23/2005, S. 1852).
73 Hierzu im Einzelnen:
74 1. Zu GSM-Konzept Komplex I
75 Rechtsgrundlage für die Entscheidung, im Rahmen der Umsetzung des GSM-Konzepts von
einem Vergabeverfahren abzusehen, ist § 55 Abs. 9 TKG.
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