abl-03
Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Amtsblätter bis 2018“
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
382 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 03 2012
BK 1-12/001 20
Hierzu wurde Folgendes vorgetragen:
Soweit die Kommentierung den Eckpunkt ablehnt, begründet sie ihre Ansicht damit, dass
die Zuteilung eines gepaarten Frequenzblockes von fünf MHz nicht nur die Unterschiede
zwischen dem GSM- und dem UMTS-Markt vermischt, sondern zu einem „Geschenk“ für
die UMTS-Netzbetreiber würde. Wenn nach einem Refarming der GSM-900-Frequenzen
einschließlich der EGSM- Frequenzen dort auch UMTS-Mobilfunk zugelassen würde,
hätten die etablierten GSM/ UMTS-Netzbetreiber einen Wettbewerbsvorteil gegenüber den
Unternehmen, die erwartungsgemäß ab etwa 2008 erstmals in den UMTS-Netzbetrieb
einsteigen. Denn diese Neueinsteiger würden dann nicht über die Frequenzen im 900-
MHz-Bereich verfügen, die bessere Ausbreitungsbedingen haben und die etablierten
Betreiber daher bevorteilten. Die GSM-Betreiber erhielten zusätzliches UMTS-Spektrum,
ohne sich hierfür beworben zu haben. Im Übrigen begrüßen die Kommentare die
Bereitstellung des Spektrums in 5-MHz-Blöcken. Ein Kommentar weist gleichwohl darauf
hin, dass die Bereitstellung von fünf MHz eine Mindestbandbreite sei. Denn spätestens
nach einem Refarming und der Nutzbarkeit des E-GSM-Bands für UMTS wären die D-
Netzbetreiber gegenüber den E-Netzbetreibern wieder bevorteilt, da diese mehr als die
Mindestausstattung von fünf MHz hätten. Die E-Netzbetreiber seien daher eigentlich auf
eine Frequenzausstattung von mindestens 8,8 MHz im 900-MHz-Bereich angewiesen,
davon fünf MHz für UMTS und 3,8 MHz für GSM.
Der Vortrag wird wie folgt bewertet:
Als einziger Einwand wird vorgetragen, dass die Zuteilung eines gepaarten Blocks von fünf
MHz nicht nur die Unterschiede zwischen dem GSM- und dem UMTS-Markt vermischen,
sondern zu einem „Geschenk“ für die UMTS-Netzbetreiber würde, da in diesem
Frequenzbereich nach einem Refarming UMTS-Mobilfunk zugelassen würde. Dadurch
hätten die GSM/UMTS-Netzbetreiber einen Vorteil, da die 900-MHz-Frequenzen bessere
Ausbreitungsbedingungen hätten. Diesem Einwand kann nicht gefolgt werden. Zunächst
ist die Einteilung von Fünf-MHz-Blöcken nicht ursächlich für das – sich bereits zum
jetzigen Zeitpunkt abzeichnende – künftige Zusammenwachsen von GSM- und UMTS-
Dienstleistungen. Vielmehr bedingt diese (mögliche) Entwicklung diesen Schritt, durch den
in frequenztechnischer sowie wettbewerblicher Hinsicht das Voranschreiten der
Entwicklung weder behindert noch gefördert wird. Das frequenzregulatorische
Zusammenwachsen des GSM- und des UMTS-Marktes zeichnet sich bereits jetzt ab und
muss schon zum gegenwärtigen Zeitpunkt berücksichtigt werden. Diese Entwicklung hat
auch schon Eingang in die internationale und nationale Frequenzplanung gefunden, die
vorausschauend sein muss, um den Erfordernissen des Marktes Rechnung zu tragen. So
hat die Weltfunkkonferenz (World Radiocommunication Conference, WRC) des Jahres
2000 (WRC-2000) beschlossen: “The bands, or portions of the bands, 1 710 – 1 885 MHz
and 2 500 – 2 690 MHz, are identified for use by administrations wishing to implement
International Mobile Telecommunications- 2000 (IMT-2000) in accordance with Resolution
223 (WRC-2000). This identification does not preclude the use of these bands by any
application of the services to which they are allocated and does not establish priority in the
Radio Regulations.” Dieser Beschluss hat Eingang gefunden in Artikel 5, Bestimmung
5.384A der Vollzugsordnung für den Funkdienst (VO Funk). Diese Bestimmung wird durch
die Nutzungsbestimmung D384A in Anlage B der FreqBZPV (BGBl. 2004 I S. 2499 (2544))
in nationales Recht umgewandelt. Diese Bestimmung sieht vor, dass die
Frequenzbereiche 1710 bis 1885 MHz und 2500 bis 2690 MHz für öffentliche IMT-2000-
Mobilfunksysteme als Erweiterungsfrequenzbereiche vorgesehen sind. Die internationale
und nationale Frequenzbereichszuweisungsplanung sieht somit zumindest die GSM-
Frequenzen im Bereich 1800 MHz schon jetzt als Erweiterungsband für UMTS/IMT-2000
vor. Darüber hinaus wird auf internationaler und nationaler Ebene diskutiert, auch die
GSM-Frequenzen im Bereich 900 MHz, einschließlich der Frequenzen des E-GSM-Bands,
als Erweiterungsband für UMT-2000-Mobilfunksysteme vorzusehen. Diese Umstände
Bonn, 8. Februar 2012
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
03 2012 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 383
BK 1-12/001 21
können von der Bundesnetzagentur im Zuge einer vorausschauenden Planung schon zum
heutigen Zeitpunkt berücksichtigt werden. Das Gebot einer vorausschauenden Planung
ergibt sich aus § 54 Abs. 1 TKG und § 2 Abs. 2 Nr. 3 FreqNPAV, wonach die technische
Entwicklung zu berücksichtigen ist. In die Planungserwägungen muss die
Bundesnetzagentur auch die wirtschaftlichen und organisatorischen Konsequenzen für die
Betroffenen einstellen (BR-Drs. 118/01, S. 9 zu § 4), woraus abzuleiten ist, dass die
Planungszeiträume die Entwicklungs- und Investitionszyklen der betroffenen Unternehmen
bedenken müssen. Zur Sicherstellung eines hinreichenden Planungszeitraums dienen
insbesondere die Festlegungen des internationalen Frequenzbereichszuweisungsplans in
der VO Funk. Dass die Bundesnetzagentur über diese Festlegungen hinaus auch die
internationalen Diskussionen einbezieht, dient der Sicherstellung eines größtmöglichen
Planungszeitraums. Damit trifft die Bundesnetzagentur vorsorglich Vorkehrungen, um die
Betroffenen rechtzeitig über die sich bereits jetzt abzeichnenden Entwicklungen zu
unterrichten. Die Einteilung in Fünf-MHz-Blöcke gibt zunächst rechnerisch den Wert einer
paritätischen Aufteilung des Spektrums für zwei Netzbetreiber wieder. Diese Einteilung ist
überdies deswegen planerisch vorteilhaft, weil die Zuteilung von Fünf-MHz-Blöcken eine
spätere Nutzung sowohl für GSM- als auch für UMTS/IMT-2000-Netze nicht ausschließt.
Das GSM-Konzept sieht des Weiteren lediglich einen Frequenztausch vor, der nicht zu
einem Anwachsen der Frequenzkapazität führt, sondern eine weitestmögliche
Gleichstellung der qualitativen Frequenzausstattung der GSM-Betreiber bewirkt. Hierdurch
wächst das für die bestehenden GSM-Betreiber verfügbare Spektrum nicht an, sondern
wird unter Herbeiführung einer symmetrischen Frequenzausstattung neu geordnet. Sofern
ein zustimmender Kommentar darauf hinweist, dass die Bereitstellung von fünf MHz nur
eine Mindestbandbreite sein könne, und vorbringt, nach einem Refarming auf mindestens
8,8 MHz angewiesen zu sein, um parallel GSM und UMTS im 900-MHz-Spektrum
anbieten zu können, ist darauf zu verweisen, dass zur Zeit lediglich zehn MHz zur
Verfügung stehen und die Einzelheiten einer Neuordnung (Refarming) gegenwärtig nicht
abschließend behandelt werden können. Die Verwirklichung einer Migration von 2G- zu
3G-Mobilfunk unter Berücksichtigung der Regulierungsziele muss zu einem späteren
Zeitpunkt aufgegriffen werden. Mithin ist an Eckpunkt 3.1 festzuhalten.
Eckpunkt 3.2:
Der Eckpunkt 3.2 wurde mit folgendem Wortlaut nebst Erläuterung zur Anhörung gestellt:
„Die Regulierungsbehörde beabsichtigt, die E-GSM-Frequenzen zu gleichen Teilen
den E-Netzen zur Verfügung zu stellen.
Die Bereitstellung von Spektrum im Bereich 900 MHz für die Betreiber der E-Netze soll zur
Sicherstellung chancengleichen Wettbewerbs und der Förderung nachhaltig
wettbewerbsorientierter Märkte im Sinne des § 2 Abs. 2 Nr. 2 TKG im Bereich des GSM-
Marktes erfolgen. Zwar rechtfertigt die Sicherstellung chancengleichen und
funktionsfähigen Wettbewerbs grundsätzlich keine unterschiedliche Behandlung einzelner
auf dem Markt befindlicher Netzbetreiber, mit Blick auf die Regulierungsziele der
Förderung nachhaltig wettbewerbsorientierter Märkte (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 TKG) und der
Sicherstellung effizienter Frequenznutzung (§ 2 Abs. 2 Nr. 7 TKG) bietet das
Verfügbarwerden der E-GSM-Bänder aber die Gelegenheit, einen Teil der durch
sukzessive Lizenzierung bedingten unterschiedlichen Rahmenbedingungen der GSM-
Netzbetreiber hinsichtlich ihrer Frequenzausstattungen auszugleichen und hierdurch die
durch sukzessive Lizenzierung bestehenden Unterschiede in der Frequenzausstattung der
E-Netze im Verhältnis zu den D-Netzen teilweise auszugleichen und damit die
Wettbewerbsfähigkeit im GSM-Markt nachhaltig zu fördern. Die D-Netzbetreiber verfügen
über Frequenzen sowohl aus dem Bereich 900 MHz wie aus dem Bereich 1800 MHz. Ein
Bedarf der D-Netzbetreiber an weiteren Frequenzen für GSM ist auch unter
Berücksichtigung großer Netzauslastung derzeit nicht erkennbar. Demgegenüber sind die
E-Netzbetreiber gegenwärtig auf die Nutzung von Spektrum aus dem Bereich 1800 MHz
beschränkt. Frequenzen aus dem Bereich 900 MHz sind jedoch besser geeignet, größere
Bonn, 8. Februar 2012
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
384 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 03 2012
BK 1-12/001 22
Flächen mit geringem Verkehrsaufkommen kostengünstig zu versorgen. Auch für die E-
Netzbetreiber soll daher die Möglichkeit geschaffen werden, eine wettbewerblich
sinnvollere und frequenzeffizientere Versorgung auch strukturschwacher Gebiete
herbeizuführen und ihre Netze entsprechend auszubauen. Auch internationale Aspekte,
insbesondere die bereits auf CEPT-Ebene geführten Diskussionen zur Einbeziehung auch
der GSM-Bänder in Spektrumsharmonisierungen für Mobilfunkanwendungen der dritten
und weiterer Generationen, sprechen dafür, unter Beachtung des Grundsatzes der
Diskriminierungsfreiheit und der Sicherstellung eines chancengleichen Wettbewerbs,
möglichst einheitliche regulatorische Rahmenbedingungen gleichermaßen gegenüber
allen GSM-Netzbetreibern zu schaffen.“
Hierzu wurde Folgendes vorgetragen:
Ein Kommentar spricht sich gegen den Inhalt des Eckpunkts 3.2 aus, da das Spektrum für
eigene Zwecke (GSM-R) beansprucht werde. Die Zustimmung zum Eckpunkt wird mit dem
Ausgleichen von strukturellen Wettbewerbsnachteilen der E-Netzbetreiber gegenüber den
D-Netzbetreibern begründet. Diese Nachteile lägen in höheren Aufwendungen für einen
gleichwertigen flächendeckenden Netzaufbau (Kostennachteil). Dieser Kostennachteil wird
von einem Kommentar auf jährlich etwa 300 Millionen Euro beziffert.
Der Vortrag wird wie folgt bewertet:
Die von den zustimmenden Kommentierungen bekundete Einschätzung, dass mit der
Bereitstellung des E-GSM-Spektrums ein struktureller Wettbewerbsnachteil der E-
Netzbetreiber beseitigt werden kann, wird geteilt. Insofern ist auf die Bewertung der
Kommentierungen zu Eckpunkt 3 zu verweisen, wo bereits dargelegt wurde, dass mit der
beabsichtigten Verlagerung von Frequenznutzungen in den E-GSM-Bereich die
frequenzkapazitiven Bedingungen, die durch die Bundesnetzagentur bzw. vormals die Reg
TP als nationale Frequenzverwaltung gesetzt wurden, näher angeglichen werden können.
Diese Verlagerung eines Teils des im Bereich 1800 MHz genutzten Spektrums in den
Bereich 900 MHz stellt sich unter den gegebenen Umständen und unter Abwägung der
Regulierungsziele als die gegenwärtig beste bzw. sinnvollste Verwendung der E-GSM-
Frequenzen dar. Dieser Schritt dient insbesondere der Verwirklichung des
Regulierungsziels der Sicherstellung eines chancengleichen Wettbewerbs und der
Förderung nachhaltig wettbewerbsorientierter Märkte der Telekommunikation im Bereich
der Telekommunikationsdienste und -netze gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 2 TKG. Insofern ist auf
die Bewertung der Kommentierungen zu den Eckpunkten 1 und 3 zu verweisen. Gegen
den Inhalt des Eckpunkts 3.2 wendet sich nur einer der hierzu eingereichten Kommentare,
weil die Kommentatorin eigenen Frequenz(mehr)bedarf für GSM-R-Anwendungen geltend
macht. Soweit diese Kommentierung als Anregung zur Änderung der
Frequenznutzungsteilpläne 226 und 227 zu verstehen war, ist auf die entsprechenden
Ausführungen zu Eckpunkt 1 zu verweisen. Dort wurde bereits dargelegt, dass nach einer
Gesamtschau sämtlicher Umstände und einer Abwägung der zu berücksichtenden
Planungsbelange die E-GSM-Bänder nicht für „Funkanwendungen öffentlicher
Eisenbahnen“ gewidmet werden konnten. Sofern die Kommentierung die Zuteilung eines
Teils des Spektrums der E-GSM-Bänder für andere Nutzungen als digitalen zellularen
Mobilfunk begehrt, ist auf Folgendes hinzuweisen: Gemäß § 55 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 TKG
werden Frequenzen zugeteilt, wenn sie für die vorgesehene Nutzung im
Frequenznutzungsplan ausgewiesen sind. Diese Zuteilungsvoraussetzung geht zurück auf
§ 4 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 FreqZutV (vgl. BT-Drs. 15/2316, S. 77) und ist die primäre
Zuteilungsvoraussetzung (vgl. amtl. Begr. zu § 4 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 FreqZutV auf BR-Drs.
116/01, S. 12). In Zuteilungsverfahren ist daher der Vereinbarkeit der geplanten Nutzung
mit den planerischen Vorgaben des Frequenznutzungsplans ein besonderes Gewicht
beizumessen. Nur wenn diese Zuteilungsvoraussetzung erfüllt ist, besteht ein subjektives
öffentliches Recht auf Erlass einer Frequenzzuteilung (vgl. BT-Drs. 15/2316, S. 77).
Dieses Vereinbarkeitsgebot kommt auch in § 55 Abs. 1 S. 3 TKG zum Ausdruck, wonach
Frequenzen zweckgebunden zugeteilt werden. Diese Zweckbindung soll bewirken, dass
Bonn, 8. Februar 2012
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
03 2012 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 385
BK 1-12/001 23
die zugeteilten Frequenzen nicht zu beliebigen, sondern nur zu den in der Zuteilung
angegebenen Zwecken genutzt werden können, um die planerische Strukturierung der
Frequenzordnung durch internationale Vereinbarungen, den nationalen
Frequenzbereichszuweisungsplan und den Frequenznutzungsplan und die darin
verankerte Aufteilung des Frequenzspektrums nach Nutzungsarten, auch in Zuteilungen,
umsetzen zu können (BT-Drs. 15/2316, S. 77). Ausnahmen von dem Gebot, dass die mit
der Zuteilung bezweckte Nutzungsart mit den Planungsvorgaben im Einklang stehen
muss, sind nur unter den Voraussetzungen des § 58 TKG möglich. Nach dieser Vorschrift
kann in begründeten Einzelfällen die in der Frequenzzuteilung vorgegebene Nutzungsart
von den in dem Frequenzbereichszuweisungsplan oder im Frequenznutzungsplan
enthaltenen Festlegungen abweichen. Im Übrigen bleibt es von Gesetzes wegen bei dem
Grundsatz, dass die mit der Zuteilung bezweckte Nutzung mit den planerischen Vorgaben
vereinbar sein muss. Des Weiteren besteht gemäß § 55 Abs. 5 S. 2 TKG kein Anspruch
eines Antragstellers auf Zuteilung einer bestimmten Einzelfrequenz. Selbst wenn sich die
Kommentatorin auf ein subjektives öffentliches Recht auf Zuteilung von Frequenzen für
den geplanten Nutzungszweck berufen könnte, bestünde kein Recht auf eine bestimmte
„Wunschfrequenz“ zu Lasten der notwendigen Flexibilität der Bundesnetzagentur zur
Erfüllung der gesetzlichen Aufgaben (vgl. BT-Drs. 15/2316, S. 77). Im Ergebnis wird der
Eckpunkt 3.2 daher unverändert beibehalten.“
80 Im Lichte der vom Präsidium der Bundesnetzagentur im GSM-Konzept vom 21. November
2005 angestellten Erwägungen, die zur öffentlichen Anhörung gestellt wurden, hat die
Präsidentenkammer die Sach-, Rechts- und Interessenlage umfassend ermittelt. Diese hat
sie einer umfassenden frequenzregulatorischen Betrachtung und Bewertung unterzogen, um
den gesetzlichen Zielen der Frequenzordnung gemäß § 52 Abs. 1 in Verbindung mit § 2 TKG
Geltung zu verschaffen. Bei dieser Abwägung hat die Kammer insbesondere dem
Regulierungsziel nach § 2 Abs. 2 Nr. 2 TKG (Sicherstellung eines chancengleichen
Wettbewerbs und die Förderung nachhaltig wettbewerbsorientierter Märkte der
Telekommunikation im Bereich der Telekommunikationsdienste und –netze sowie der
dazugehörigen Einrichtungen und Dienste, auch in der Fläche) umfassend Rechnung
getragen.
81 Nach einer Abwägung sämtlicher Umstände vom Zeitpunkt der Verabschiedung des GSM-
Konzepts durch das Präsidium der Bundesnetzagentur am 21. November 2005 bis zum
Zeitpunkt dieser Entscheidung der Präsidentenkammer ist der Förderung des Wettbewerbs
zwischen den bestehenden GSM-Betreibern in diesem Fall der Vorzug einzuräumen. Für die
Frage, ob das zur Verfügung stehende Spektrum unmittelbar den bestehenden GSM-
Betreibern oder im Rahmen eines Vergabeverfahrens den interessierten Unternehmen – und
somit auch potenziellen Neueinsteigern – bereitgestellt werden soll, kommt dem
Regulierungsziel nach § 2 Abs. 2 Nr. 2 TKG (die Sicherstellung eines chancengleichen
Wettbewerbs und die Förderung nachhaltig wettbewerbsorientierter Märkte der
Telekommunikation im Bereich der Telekommunikationsdienste und –netze), das das
Verhältnis zwischen den Wettbewerbern regelt, eine leitende Rolle zu. Vor dem Hintergrund
dieses Abwägungsprogramms sprechen die gewichtigeren Gründe für die unmittelbare
Zuteilung des so genannten E-GSM-Bandes an die bestehenden E-Netzbetreiber (E-Plus
und Telefónica). Zwar kommt eine Bereitstellung des Spektrums für den Einstieg eines
weiteren Netzbetreibers im Rahmen eines Vergabeverfahrens als wettbewerbsförderndes
Mittel grundsätzlich in Betracht, gegen eine derartige Vorgehensweise spricht jedoch in
diesem Fall, dass dann nicht nur die im Zeitpunkt der Verabschiedung des GSM-Konzepts
bestehende Ungleichheit in der Frequenzausstattung zwischen den D- und E-Netzbetreibern
fortgeführt würde, sondern darüber hinaus einem Neueinsteiger auf absehbare Zeit lediglich
zehn MHz gepaartes Spektrum aus dem Bereich 900 MHz zur Verfügung gestellt werden
könnte (vgl. hierzu auch Entscheidung der Präsidentenkammer vom 14. April 1999 über das
Verfahren zur Vergabe weiterer Frequenzen im Bereich 1800 MHz für
Mobilfunkanwendungen nach dem GSM-1800-Standard, ABl. Reg TP Vfg. 45/1999, S. 1252
zu Eckpunkt 2). Den Belangen potenzieller Neueinsteiger hat die Präsidentenkammer in
ihren Entscheidungen zur Vergabe von Frequenzen in den Bereichen 800 MHz, 1,8 GHz, 2
GHz und 2,6 GHz umfassend Rechnung getragen. Die gemeinsame Vergabe der durch die
Bonn, 8. Februar 2012
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
386 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 03 2012
BK 1-12/001 24
Umsetzung des Komplexes I freiwerdenden Frequenzen bei 1,8 GHz mit den Frequenzen in
den Bereichen 800 MHz, 1,8 GHz, 2 GHz und 2,6 GHz – im Umfang von insgesamt 360 MHz
– hat wettbewerblichen Aspekten Rechnung getragen, denen bei der Vergabe von
Frequenzen besondere Bedeutung zukommt. So hat unter anderem die Menge des
bereitgestellten Spektrums nicht zuletzt auf die Kosten des Erwerbs der Ressource
„Frequenz“ Einfluss, wenn Bieter im Verfahren auf andere (kostengünstigere) Frequenzen
ausweichen können. Andererseits sind auch die Frequenzausstattungen der im Wettbewerb
stehenden Netzbetreiber als frequenztechnisch-ökonomische Rahmenbedingungen zu
berücksichtigen.
82 Hierzu hat die Präsidentenkammer in ihrer Entscheidung vom 12. Oktober 2009 (a. a. O., S.
3684), in der sie die vom Präsidium im GSM-Konzept vom 21. November 2005 angestellten
Erwägungen bestätigt, Folgendes ausgeführt:
„Mit einer gemeinsamen Vergabe der 800-MHz-Frequenzen, der weiteren 1,8-
GHz- Frequenzen und den übrigen Frequenzen aus den Frequenzbereichen 1,8
GHz, 2 GHz und 2,6 GHz können insbesondere künstliche Frequenzknappheiten
vermieden werden, die bei einer isolierten Vergabe des Spektrums
gegebenenfalls entstehen könnten. Daher sind bei der Vergabe von Frequenzen
konzeptionelle Erwägungen anzustellen, um möglichst alle verfügbaren
Frequenzen in einem Verfahren zu vergeben. Neben frequenztechnisch-
regulatorischen Aspekten berücksichtigt die Bundesnetzagentur daher bei der
Entwicklung ihrer Konzepte wettbewerbliche Aspekte, die bei der Vergabe von
Frequenzen von besonderer Bedeutung sein können. So hat unter anderem die
Menge des für eine Nutzung bereitgestellten Spektrums Einfluss auf die Frage
der Frequenzknappheit und damit die Art der Vergabe und nicht zuletzt auch auf
die Kosten der Frequenzzuteilung. Andererseits können Geschäftsmodelle mit
Funkanwendungen (wie zum Beispiel GSM- und UMTS/IMT-2000-Mobilfunk)
aber nur dann wettbewerblich erfolgreich sein, wenn sie ausreichendes
Spektrum und optimale technische Rahmenbedingungen zur Verfügung haben.
Dementsprechend sind Gesamtkonzeptionen mit der Zielsetzung zu entwickeln,
regulierungsinduzierte Knappheitsszenarien möglichst zu vermeiden sowie
schnelle, transparente und unbürokratische Verfahren durchzuführen.“
83 Des Weiteren hat sich die Präsidentenkammer in ihrer Entscheidung vom 21. November
2011 wegen Frequenzverteilungsuntersuchung aufgrund Artikel 1 Absatz 2 der Richtlinie
87/372/EWG die vom Präsidium im GSM-Konzept vom 21. November 2005 angestellten
Erwägungen zu eigen gemacht. Hierzu hat sie Folgendes ausgeführt:
„Die gemäß Art. 1 Abs. 2 der geänderten GSM-Richtlinie vorzunehmende Untersuchung
beruht ausweislich des Erwägungsgrunds 6 der Richtlinie 2009/114/EG auf der
Überlegung, dass die Liberalisierung der Nutzung des 900-MHz-Bands möglicherweise zu
Wettbewerbsverzerrungen führen könnte. Insbesondere könnten bestimmte
Mobilfunkbetreiber, denen keine Frequenzen im 900-MHz- Band zugeteilt worden sind,
Kosten- und Effizienznachteile gegenüber anderen Betreibern erleiden, die in der Lage
wären, in diesem Band Dienste der dritten Generation zu betreiben. Die in Satz 2 des
Erwägungsgrunds 6 ausdrücklich genannte Fallgestaltung, das nicht alle Netzbetreiber
über 900-MHz-Spektrum verfügen, ist in Deutschland nicht mehr gegeben. Die Beteiligten
verfügen jeweils über Frequenzspektrum von mindestens 2 × 5 MHz (gepaart). Bis zur
Umsetzung des GSM-Konzepts waren die Frequenzzuteilungen insofern asymmetrisch,
als lediglich die Beteiligten zu 1 und zu 2 über Frequenznutzungsrechte sowohl im 900-
MHz- als auch im 1800-MHz-Band verfügten, während den Beteiligten zu 3 und zu 4
Frequenzen ausschließlich im 1800-MHz-Band zugeteilt waren. Mit
Frequenzverlagerungsbescheid vom 3. Februar 2006 wurden sowohl der Beteiligten zu 3
[E-Plus] als auch der Beteiligten zu 4 [Telefónica] jeweils 2 × 5 MHz (gepaart) im 900-
MHz-Band zugeteilt. Seither verfügen alle Beteiligten im 900-MHz-Band über ausreichend
Spektrum, um auch Systeme der dritten Generation zu betreiben. Die aus Sicht des
Richtliniengebers zu Kosten- und Effizienznachteilen und damit zu
Bonn, 8. Februar 2012
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
03 2012 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 387
BK 1-12/001 25
Wettbewerbsverzerrungen führen könnende Konstellation wurde mithin in Deutschland
schon im Jahr 2006 behoben 1.“
84 Die von der Präsidentenkammer durchgeführte Frequenzverteilungsuntersuchung beruhte
auf unionsrechtlichen Vorgaben. Maßgeblich ist zuvorderst Art. 1 Abs. 2 der Richtlinie
87/372/EWG in der Fassung der Richtlinie 2009/114/EG des Europäischen Parlaments und
des Rates vom 16. September 2009 zur Änderung der Richtlinie 87/372/EWG des Rates
über die Frequenzbänder, die für die koordinierte Einführung eines europaweiten öffentlichen
zellularen digitalen terrestrischen Mobilfunkdienstes in der Gemeinschaft bereitzustellen
sind; ABl. EU Nr. L 274 vom 20.10.2009, S. 25, der folgenden Wortlaut hat:
„Die Mitgliedstaaten untersuchen bei der Umsetzung dieser Richtlinie, ob aufgrund der
bestehenden Zuteilung des 900-MHz-Bands an die in ihrem Gebiet im Wettbewerb
stehenden Mobilfunkbetreiber Wettbewerbsverzerrungen auf den betreffenden
Mobilfunkmärkten wahrscheinlich sind, und beheben solche Verzerrungen, soweit dies
gerechtfertigt und verhältnismäßig ist, in Übereinstimmung mit Artikel 14 der Richtlinie
2002/20/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über die
Genehmigung elektronischer Kommunikationsnetze und -dienste
(Genehmigungsrichtlinie).“
85 Zur Begründung dieser mit der Richtlinie 2009/114/EG eingeführten Bestimmung haben das
Europäische Parlament und der Rat ausweislich dieser Richtlinie unter anderem folgende
Erwägungen angestellt:
„(6) Die Liberalisierung der Nutzung des 900-MHz-Bands könnte möglicherweise zu
Wettbewerbsverzerrungen führen. Insbesondere könnten bestimmte Mobilfunkbetreiber,
denen keine Frequenzen im 900-MHz-Band zugeteilt worden sind, Kosten- und
Effizienznachteile gegenüber anderen Betreibern erleiden, die in der Lage wären, in
diesem Band Dienste der dritten Generation zu betreiben. Nach dem Rechtsrahmen für
die elektronische Kommunikation und insbesondere gemäß der Richtlinie 2002/20/EG des
Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über die Genehmigung
elektronischer Kommunikationsnetze und -dienste (Genehmigungsrichtlinie) können die
Mitgliedstaaten Frequenznutzungsrechte ändern oder überprüfen und verfügen damit über
geeignete Instrumente, um solchen möglichen Wettbewerbsverzerrungen
erforderlichenfalls zu begegnen 2.
(7) Die Mitgliedstaaten sollten die Richtlinie 87/371/EWG in der geänderten Fassung
innerhalb von sechs Monaten nach dem Inkrafttreten dieser Richtlinie umsetzen. Daraus
ergibt sich für die Mitgliedstaaten zwar keine Verpflichtung, die bestehenden
Nutzungsrechte zu ändern oder ein Zulassungsverfahren einzuleiten, aber sie müssen den
Anforderungen der Richtlinie 2002/20/EG entsprechen, sobald das 900-MHz-Band gemäß
der vorliegenden Richtlinie verfügbar gemacht wurde. Dabei sollten sie insbesondere
untersuchen, ob der Wettbewerb auf den betroffenen Mobilfunkmärkten durch die
Umsetzung dieser Richtlinie verzerrt werden könnte. Sollten sie dabei zu dem Schluss
kommen, dass dies der Fall ist, so müssten sie erwägen, ob es objektiv gerechtfertigt und
verhältnismäßig ist, die Frequenznutzungsrechte jener Betreiber, denen Nutzungsrechte
im 900-MHz-Band erteilt wurden, zu ändern und diese Nutzungsrechte, sofern dies
verhältnismäßig wäre, zu überprüfen und neu zu verteilen, um solche
Wettbewerbsverzerrungen zu beheben.“
86 Demgemäß steht die Entscheidung, freiwerdende Frequenzen ohne diesbezügliche
Bedarfsermittlung einem vorhandenen Zuteilungsinhaber im Austausch gegen von ihm
zurückzugebende und dem Markt zur Verfügung zu stellende Frequenzen einzeln zuzuteilen,
weil dies mit Rücksicht auf die Regulierungsziele (§ 2 Abs. 2 TKG) geboten ist, im Einklang
mit sämtlichen bisher ergangenen frequenzregulatorischen Entscheidungen der
Präsidentenkammer und im Einklang mit unionsrechtlichen Vorgaben.
1
Hervorhebung nur hier.
2
Hervorhebung nur hier.
Bonn, 8. Februar 2012
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
388 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 03 2012
BK 1-12/001 26
87 Damit besteht keine Notwendigkeit, die bestandskräftigen Frequenzverlagerungsbescheide
der E-Netzbetreiber aufzuheben, sofern die vorliegende Entscheidung der
Präsidentenkammer zum GSM-Konzept Komplex II Bestand hat.
88 2. GSM-Konzept Komplex II
89 Als einen weiteren Schritt zur Angleichung der frequenzregulatorischen
Rahmenbedingungen sah das GSM-Konzept vor, dass die GSM-Netzbetreiber eine Option
auf Verlängerung der Befristungen der Frequenznutzungsrechte bis zum 31. Dezember 2016
erhalten (GSM-Konzept, Vfg. 88/2005, S.1852). Diese Anpassung war zur Herstellung
gleicher frequenzregulatorischer Rahmenbedingungen geboten, weil die Lizenzen infolge der
schrittweisen Lizenzierung zu verschiedenen Zeitpunkten geendet hätten. Um im gleichen
Zuge mit einer Angleichung der Frequenzausstattungsbedingungen auch eine regulatorische
Angleichung der Marktsituation aller GSM-Netze hinsichtlich ihrer Laufzeiten und damit
hinsichtlich der Rahmenbedingungen für das bereits im Jahr 2005 erkennbare
Zusammenwachsen der GSM- und UMTS-Märkte zu erreichen, wurde den GSM-
Netzbetreibern vorausschauend eine Option auf Laufzeitverlängerung gewährt. Das GSM-
Konzept beschreibt insofern die für alle GSM-Netzbetreiber einheitlichen
Rahmenbedingungen für Laufzeitverlängerungen im Falle einer Antragstellung nach § 55
Abs. 8 TKG. Den Unternehmen Telekom, Vodafone und E-Plus wurde daher jeweils eine
entsprechende Option eingeräumt, ihre Befristungen bis zum Ende der Befristung der E 2-
Lizenz der Telefónica (31. Dezember 2016) zu verlängern. Bis einschließlich Juni 2007
haben alle betroffenen Netzbetreiber die Option auf Laufzeitverlängerung ausgeübt und
öffentlich-rechtliche Verträge mit der Bundesrepublik Deutschland geschlossen (Mitteilung
951/2007, ABl. Bundesnetzagentur 23/2007, S. 4673). Schließlich wurden im Hinblick auf die
technischen Weiterentwicklungen und das sich abzeichnende Zusammenwachsen der – in
lizenzrechtlicher Sicht unterschiedenen – GSM- und UMTS-Anwendungen Überprüfungen
und eine Flexibilisierung der Frequenznutzungsbedingungen für die kommenden Jahre in
Aussicht gestellt.
90 Zu den Erwägungen, die dem Handlungskomplex II zugrunde liegen, hat das Präsidium im
GSM-Konzept vom 21. November 2005 im Wesentlichen ausgeführt:
„Eckpunkt 6:
Der Eckpunkt 6 wurde mit folgendem Wortlaut nebst Erläuterung zur Anhörung gestellt:
Die Zuteilung der E-GSM-Frequenzen erfolgt unter Befristung zum 31.12.2016.
Die Zuteilungen der Frequenzen aus dem Bereich 880 – 890 /925 – 935 MHz sollen im
Zusammenhang mit der Angleichung der regulatorischen Bedingungen für GSM-
Nutzungen zunächst bis zum 31.12.2016 befristet werden. Nach § 55 Abs. 8 TKG sind
Frequenzzuteilungen in der Regel zu befristen. Die Befristung der Zuteilung der
Frequenzen bis zum 31.12.2016 erscheint unter dem Gesichtspunkt der Angleichung der
regulatorischen Bedingungen für GSM-Nutzungen sachgerecht, ohne an dieser Stelle der
Weiterentwicklung des GSM-Marktes unnötig vorzugreifen. Der 31.12.2016 ist der
Zeitpunkt des Auslaufens der zeitlich letzten GSM-Frequenzzuteilungen (E2-Lizenz). Mit
der Festlegung einer einheitlichen Befristung auch der neuen Frequenzzuteilungen für
GSM-Dienstleistungen kann nicht nur hinsichtlich der Frequenzausstattung, sondern auch
in zeitlicher Hinsicht eine Angleichung der regulatorischen Ausgangslage für die E-
Netzbetreiber geschaffen werden.“
Hierzu wurde Folgendes vorgetragen:
Die Einwände gegen den Eckpunkt werden zum Teil mit einer generellen Ablehnung des
gesamten Konzepts begründet. Mit Blick auf den – von der Regulierungsbehörde selbst
auferlegten – Grundsatz der Flexibilität sei der Zeitraum bis 2016 erheblich zu lang. Diese
Ansicht wird im Zusammenhang mit Eckpunkt 7 vertreten. Nach Ende der Laufzeiten der
GSM-Netze sei jeweils über deren erneute Vergabe vor dem Hintergrund der Entwicklung
Bonn, 8. Februar 2012
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
03 2012 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 389
BK 1-12/001 27
der Märkte zu entscheiden und seien auch mögliche neue Interessenten zu
berücksichtigen. Ein anderer Kommentar erhebt Einwände gegen den Eckpunkt, weil die
Befristung zu kurz sei. In Zusammenhang mit Eckpunkt 7 sei eine einheitliche Laufzeit
aller GSM-Nutzungsrechte bis zum 31.12.2020 besser geeignet, den zukünftigen
regulatorischen Aufgaben gerecht zu werden. Eine Verlängerung lediglich bis 2016 würde
den Markteintritt eines neuen Betreibers faktisch verhindern, da der Aufbau innerhalb
eines Zeitraums von zehn Jahren für ein valides Geschäftsmodell nicht ausreichend sei.
Ferner sei die Verlängerung der Befristung der GSM-Lizenzen mit dem Auslaufen der
UMTS-Lizenzen, also bis zum 31.12.2020, zu synchronisieren, weil damit einerseits ein
Refarming vereinfacht und zudem ausreichend Spektrum für eventuell bis dahin
entwickelte, UMTS-überlegene Mobilfunkanwendungen zur Verfügung gestellt würde. Die
zustimmenden Kommentare begründen ihre Ansicht mit der Schaffung einer optimalen
Ausgangslage für eine Neuordnung (Refarming) der Mobilfunkfrequenzen. Die
Synchronisation der Laufzeiten erleichtere die Harmonisierung der Lizenzbedingungen.
Der Vortrag wird wie folgt bewertet:
Die Kommentierungen zu Eckpunkt 6 wurden überwiegend im Verbund mit der
Stellungnahme zu Eckpunkt 7 eingereicht. Beide Eckpunkte behandeln die Laufzeit der
Nutzungsrechte einerseits an den neu zuzuteilenden Frequenzen im E-GSM-Band
(Eckpunkt 6) und andererseits an den bestandskräftig zugeteilten Frequenzen (Eckpunkt
7). Da die Gegenstände der genannten Eckpunkte 6 und 7 einen erheblichen
thematischen Zusammenhang aufweisen, ist es sachgerecht, die Eckpunkte
gegenständlich zu verbinden. Dieses kann am einfachsten dadurch hergestellt werden,
indem der Gegenstand des Eckpunkts 6 unter Eckpunkt 7 weiter verfolgt wird, denn die
Frequenznutzungsrechte am E-GSM-Band sollen in den bestehenden Mantel an Rechten
und Pflichten eingekleidet werden (vgl. auch Eckpunkt 5). Insbesondere die
Inhaltsbestimmung der Laufzeit sollte entkoppelt von der Frage, welche konkreten
Frequenzen genutzt werden dürfen, behandelt werden. Die Kommentierungen werden
dementsprechend zu Eckpunkt 7 bewertet. Vor dem Hintergrund dieser inhaltlichen
Übereinstimmung der Eckpunkte 6 und 7 ist eine Änderung der Abfassung des
Eckpunktes 7 nicht erforderlich, um die Verbindung beider Eckpunkte zu vollziehen. Im
Ergebnis ist Eckpunkt 6 inhaltlich mit Eckpunkt 7 zu verbinden.
[…]
Eckpunkt 7:
Der Eckpunkt 7 wurde mit folgendem Wortlaut nebst Erläuterung zur Anhörung gestellt:
„Die GSM-Netzbetreiber erhalten eine Option auf Verlängerung der bisherigen
Befristungen, die zur Ausübung der Frequenznutzungsrechte bis 31.12.2016
berechtigt.
Ein einheitlicher Endzeitpunkt für die Nutzung zusammenhängender Frequenzbereiche ist
im Hinblick auf ein mögliches Auslaufen von Nutzungen und mögliche
Umwidmungsprozesse (sog. Refarming oder redeployment) regulatorisch sachdienlich. In
neuerer Zeit wurden entsprechende einheitliche Auslaufdaten schon in anderen
Frequenzbereichen, wie etwa dem Bündelfunk oder UMTS, gesetzt. Für den GSM-Markt
erhält der Gedanke einheitlicher Auslaufdaten besondere Bedeutung. Mit Blick auf den
Technologiewandel und die sich hieraus ergebenden Anforderungen an die
Frequenzregulierung erscheint es insbesondere hier geboten, wettbewerbsverzerrende
Rahmenbedingungen insgesamt zu bereinigen. Dies gilt nicht nur in Bezug auf das jeweils
zur Verfügung stehende Spektrum aus den unterschiedlichen Frequenzbereichen 900
MHz und 1800 MHz, sondern auch im Hinblick auf die einzelnen Auslaufzeiten der
bestehenden bestandsgeschützten Frequenzzuteilungen. Die ersten GSM-
Frequenzzuteilungen (D-Netze) sind bis zum Ende 2009 befristet. Die
Bonn, 8. Februar 2012
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
390 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 03 2012
BK 1-12/001 28
Regulierungsbehörde geht davon aus, dass auch noch über das Jahr 2009 hinaus eine
signifikante Nachfrage nach GSM-Dienstleistungen bestehen wird, da die Nachfrage nach
Mobilfunkdienstleistungen in der Fläche bis auf Weiteres nicht über UMTS bedient werden
wird. Es erscheint daher geboten, bereits zum jetzigen Zeitpunkt einheitliche
Rahmenbedingungen für eine Verlängerungsmöglichkeit zu schaffen. Damit ist eine
Anpassung der Nutzungsrechte für GSM auch in zeitlicher Hinsicht herbeizuführen. Das
neue TKG sieht die Möglichkeit der Verlängerung der Befristung von
Frequenznutzungsrechten vor (§ 55 Abs. 8 TKG). Sofern Dienstleistungen weiterhin vom
Markt nachgefragt werden, kann ein Netzbetreiber an die Regulierungsbehörde
herantreten und einen entsprechenden Verlängerungsantrag stellen. Die GSM-
Netzbetreiber könnten daher vor Auslaufen der Befristungen eine Verlängerung
beantragen. Es sollen daher proaktiv bereits zum jetzigen Zeitpunkt Rahmenbedingungen
der Laufzeitverlängerung festgelegt werden. Hierdurch soll ein regulatorisches Umfeld
geschaffen werden, welches es der Regulierungsbehörde ermöglicht, über eine weitere
Nutzung des gesamten Spektrums zu einem einheitlichen Zeitpunkt, mit angemessenem
Vorlauf zum Auslaufen der ersten Befristungen, entscheiden zu können. Vor diesem
Hintergrund ist ein Abwarten der Regulierungsbehörde bis zu den Zeitpunkten sukzessiver
Beantragungen von Verlängerungen aus regulatorischer Sicht nicht sinnvoll. Die
zugeteilten Frequenzen im Bereich GSM sollen – wie in anderen Frequenzbereichen auch
- einheitlich bis zum 31.12.2016 befristet werden. Der 31.12.2016 ist der Zeitpunkt des
Auslaufens der Befristung im Rahmen der E2-Lizenz als zeitlich letztes lizenziertes
Mobilfunknetz. Mit der Schaffung von Rahmenbedingungen zur Anpassung der GSM-
Lizenz/ Frequenzzuteilungen soll eine Anpassung in zeitlicher Hinsicht erreicht werden. Mit
der Anpassung der Lizenzlaufzeit soll keine Änderung der übrigen Lizenz-
/Frequenznutzungsbestimmungen einhergehen. Die Rechte und Pflichten der
Mobilfunknetzbetreiber bleiben im Übrigen unberührt. Insoweit soll der zeitliche Umfang
der Frequenznutzung einheitlich unter Fortgeltung der bisherigen bestandsgeschützten
Lizenz- /Frequenznutzungsbestimmungen erweitert werden. Im Sinne des § 150 Abs. 4
TKG gelten damit auch im Rahmen der Anpassung der Frequenzzuteilungslaufzeiten die
bisherigen Lizenzbestimmungen fort. Zur Durchführung einer einheitlichen Anpassung der
Frequenzzuteilungslaufzeiten im Bereich GSM ist vorgesehen, den im Markt befindlichen
GSM-Netzbetreibern eine Option auf Verlängerung der Befristungen bis längstens zum
31.12.2016 zu geben. Hierdurch erhalten die GSM-Netzbetreiber eine entsprechende
Planungssicherheit. Im Übrigen obliegt den einzelnen GSM-Netzbetreibern die Ausübung
der Option im Wege eines Antrags nach § 55 Absatz 8 TKG entsprechend ihrer
geschäftlichen Planung.“
Hierzu wurde Folgendes vorgetragen:
Eine Gruppe von Kommentaren hat sich – in beinahe wortgleichen Eingaben – gegen eine
Laufzeitverlängerung ausgesprochen. Die bestehenden GSM-Lizenzen sollten nach ihrem
jeweiligen Ende unter Berücksichtigung möglicher neuer Interessenten neu vergeben
werden. Eine einheitliche Laufzeit bis 2016 erscheine mit Blick auf den – von der
Regulierungsbehörde selbst auferlegten – Grundsatz der Flexibilisierung als erheblich zu
lang. Das Vorhaben der Regulierungsbehörde sei ein „Geschenk“ für Vodafone, T-Mobile
und E-Plus auf Kosten der Marktchancen Dritter. Denn mit der Verlängerung der Laufzeit
bei gleichzeitiger Flexibilisierung der Nutzungsbedingungen (Öffnung des GSM-Spektrums
für UMTS) würde den genannten Betreibern ein signifikanter Vorteil gegenüber
Neueinsteigern in den Mobilfunkmarkt eingeräumt und damit die oligopolistische
Marktsituation perpetuiert. Zudem würde die Vereinheitlichung des Laufzeitendes gerade
nicht zu einer Behebung einer Wettbewerbsverzerrung führen, da den GSM-Betreibern
unterschiedliche Gesamtlaufzeiten verschafft würden. Die Laufzeitverlängerung greife
einer Antwort der Regulierungsbehörde auf die Frage der Koexistenz von GSM und UMTS
vorweg. Erst wenn diese Frage – die zur Zeit vollkommen offen sei – beantwortet sei,
könnten bestehende Rechte verlängert werden. Ein anderer Kommentar ist mit der
geplanten Verlängerungsoption wegen der Laufzeit nicht einverstanden. Die Laufzeiten
sollten bis zum Jahr 2020 befristet werden. Eine Verlängerung lediglich bis 2016 würde
Bonn, 8. Februar 2012
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
03 2012 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 391
BK 1-12/001 29
den Markteintritt eines neuen Betreibers faktisch verhindern, da der Aufbau innerhalb
eines Zeitraums von zehn Jahren für ein valides Geschäftsmodell nicht ausreichend sei.
Ferner sei die Verlängerung der Befristung der GSM-Lizenzen mit dem Auslaufen der
UMTS-Lizenzen, also bis zum 31.12.2020, zu synchronisieren, weil damit einerseits ein
Refarming vereinfacht und zudem ausreichend Spektrum für eventuell bis dahin
entwickelte, UMTS-überlegene Mobilfunkanwendungen zur Verfügung gestellt würde.
Schließlich wird als Argument gegen eine Verlängerung vorgebracht, dass ein frühes
Auslaufen der GSM-Frequenznutzungsrechte ein Anreiz zum flächendeckenden Ausbau
der UMTS-Netze wäre. Die Kommentare teilen nicht die Einschätzung, dass die
Verlängerung der GSM-Lizenzen geboten ist, weil mit GSM im Gegensatz zu UMTS bis
auf weiteres ein flächendeckender Ausbau gewährleistet ist. Denn es liege in der Hand der
UMTS-Lizenznehmer, ihr Netz flächendeckend auszubauen. Ferner sollten die GSM-
Frequenzen nicht als Ausbauhilfe für die UMTS-Netze dienen, weil GSM-Dienstleistungen
auf lange Sicht noch ein im Markt von UMTS unterscheidbares Angebot sein werden. Der
Großteil der zustimmenden Kommentare erklärt uneingeschränktes Einvernehmen. Ein
Kommentar stimmt dem Endzeitpunkt der Befristung mit Vorbehalt zu, da er seine
Zustimmung zur Verlängerungsoption für die GSM-Netzbetreiber gemäß Eckpunkt 7
davon abhängig macht, dass ihm Frequenzen aus dem E-GSM-Band zugeteilt werden. Ein
Kommentar weist auf folgende Gesichtspunkte, die mit dem Eckpunkt im Zusammenhang
stehen, hin: Zum einen wird die Bundesnetzagentur aufgerufen, mit der Neuordnung
(Refarming) baldmöglichst durch ein weiteres Teilkonzept zur Frequenzordnung zu
beginnen, zum anderen wird der Erwartung Ausdruck verliehen, dass die Verlängerung
der Laufzeit lediglich im Umfang der Verwaltungskosten vergebührt wird.
Der Vortrag wird wie folgt bewertet:
Der Inhalt der (verbundenen) Eckpunkte 6 und 7 wird überwiegend begrüßt. Ein Einwand
beruht auf einer generellen Ablehnung des Konzepts. Es wird vorgetragen, dass der
Zeitraum bis Ende 2016 erheblich zu lang sei, zumal die Regulierungsbehörde sich selbst
den Grundsatz der Flexibilität auferlegt habe. Nach Ende der Laufzeiten der GSM-Netze
sei jeweils über deren erneute Vergabe vor dem Hintergrund der Entwicklung der Märkte
zu entscheiden und seien mögliche neue Interessenten zu berücksichtigen. Diese Ansicht
ist mit dem Ziel der Angleichung des regulatorischen Rahmens für die Nutzung der GSM-
Frequenzen nicht vereinbar. Die Zeitpunkte des Auslaufens der GSM-
Frequenzzuteilungen sind zu synchronisieren. Mit dieser Maßnahme werden historisch
bedingte Unterschiede beseitigt und aus regulatorischen Gründen, insbesondere zur
Steigerung der Beplanbarkeit der Frequenzen der GSM-Bänder durch die
Bundesnetzagentur, die Laufzeiten zu einem einheitlichen Termin enden. Demgegenüber
würde der in o.g. Kommentar vorgetragene Ansatz eine Fortführung des bisherigen
Rahmens bedeuten und allenfalls zu einem eventuellen Austausch eines oder mehrerer
Netzbetreiber führen. Dieser Ansatz ist nach einer Gesamtabwägung der
Regulierungsziele und dem Grundsatz einer effizienten Frequenzregulierung abzulehnen.
Insbesondere die Sicherstellung eines chancengleichen Wettbewerbs und die Förderung
nachhaltig wettbewerbsorientierter Märkte der Telekommunikation auch im Bereich der
Telekommunikationsnetze (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 TKG) sowie die Förderung effizienter
Infrastrukturinvestitionen und die Unterstützung der Innovationen (§ 2 Abs. 2 Nr. 3 TKG)
machen eine Vereinheitlichung der Restlaufzeiten erforderlich, um in Zukunft die
Entwicklung der Funkdienste in den betroffenen Frequenzbereichen von
frequenzregulatorischen Hemmnissen befreien zu können, indem die Bundesnetzagentur
in Ausübung ihres Planungsermessens Maßnahmen durchführen kann, die die
Betroffenen in gleicher Weise betreffen. Eine vereinheitlichte Laufzeit der GSM-
Frequenzzuteilungen erleichtert künftige Entscheidungen über die weitere Verwendung
der Frequenzen (vgl. hierzu u.a. Entscheidung der Präsidentenkammer vom 18. Februar
2000; Vfg. 13/2000, ABl. Reg TP Nr. 4/2000, S. 516 (526)). Die Auffassung der o.g.
Kommentierung verkennt den Sinn und Zweck der seinerzeit im Zuge der GSM-
Lizenzierung gesetzten Befristungen. Diese Befristungen dienen der Sicherstellung einer
effizienten Frequenznutzung, indem der Bundesnetzagentur bzw. den Rechtsvorgängern
Bonn, 8. Februar 2012
