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Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Amtsblätter bis 2018“
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13 2012 – Regulierung, Telekommunikation – 2249
von Märkten im Telekommunikationsbereich führen würde und auch von keiner der Markt-
parteien gefordert worden ist.
Hinzu kommt, dass eine Abgrenzung, nach der die räumliche Marktausdehnung von dem
Vorhandensein alternativer Infrastrukturen abhängt, wegen des fortschreitenden Infrastruk-
turausbaus einem regelmäßigen Anpassungsbedarf unterliegen würde. Mit der Struktur des
Marktanalyseverfahrens als einem komplexen Verfahren mit einer Anzahl an Abstimmungs-
erfordernissen und verfahrensbezogenen Schritten wäre eine solche dynamische Festlegung
der Marktgrenzen nicht zu leisten.
c. Abschluss-Segmente mit einer Bandbreite über 155 Mbit/s
Auf dem Markt für Abschluss-Segmente mit sehr hoher Bandbreite können keine hinreichend
ausgeprägten geographischen Unterschiede in den Wettbewerbsbedingungen festgestellt
werden.
Die Abnehmer fragen in ganz Deutschland Mietleitungen mit einer Kapazität von über
155 Mbit/s nach. Die Nachfrage von Abnehmern nach diesen Mietleitungskapazitäten ist
nicht auf einzelne Regionen begrenzt.
Die Marktbetrachtung hat ergeben, dass die Angebotsbedingungen für Abschluss-Segmente
in dem Bereich der sehr hohen Bandbreiten in Deutschland ebenfalls weitgehend homogen
sind. Die Unternehmen, die auf diesem Markt tätig sind, bewerben netzweit funktional stan-
dardisierte Angebote und berechnen im gesamten Netzgebiet einheitlich strukturierte Preise.
Die Preise der Wettbewerber wurden somit nach eigenem betrieblichem Ermessen festge-
setzt. Im Falle der TDG wurden diese nach der nach dem eigenen betrieblichen Ermessen
vorgelegten Struktur des Entgeltantrages festgesetzt.
Die Marktzutrittsbarrieren für so hohe Bandbreiten sind generell als gering einzustufen, da
bei hohen monatlichen Entgelten Fixkosten der Infrastruktur nicht so stark ins Gewicht fallen.
Insgesamt ist der Umsatz in diesem Bereich noch vergleichsweise gering, dieser fällt jedoch
vornehmlich dort an, wo die alternativen Netzbetreiber mit eigenen Netzen vor Ort sind, d. h.
vor allem in Ballungsräumen, wo die Marktzutrittsbarrieren generell geringer sind.
Schließlich dürfte es in einem bestimmten Umfang auch zu angebotsseitiger Substitution
zwischen benachbarten Gebieten kommen. So ist anzunehmen, dass ein Betreiber sein Netz
erweitern würde, wenn in benachbarten Gebieten, wo er bisher nicht tätig war, Nachfrage
nach sehr hohen Bandbreiten besteht. Dieser Markt wird daher deutschlandweit definiert.
d. Nationale Konsultation und Ergebnis zur räumlichen Abgrenzung
Im Rahmen der nationalen Konsultation wurde sowohl vom IEN als auch von der TDG der
räumlichen Abgrenzung zugestimmt. Allerdings gab die TDG zu bedenken, dass eine geo-
grafische Differenzierung für die Zukunft denkbar wäre. Die starke Präsenz von regionalen
Wettbewerbern, die in ihren Erschließungsgebieten hohe Marktanteile erreichten, sei bei
entsprechender, stärkerer Ausprägung ein Indiz für regionalen Wettbewerb.
Festgehalten werden kann, dass auf Basis der bekannten Sachverhalte und möglichen
Prognosen zumindest derzeit keine hinreichenden Gründe für einen subnationalen Ansatz
bei der räumlichen Marktabgrenzung vorliegen. Die Märkte für das Angebot von Mietleitun-
gen im Abschluss-Segment werden jeweils als bundesweit definiert.
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III. Gesamtergebnis Marktdefinition
Es werden daher vier sachlich und räumlich relevante Märkte abgegrenzt:
o Nationaler Markt für Abschluss-Segmente von analogen Mietleitungen und Mietlei-
tungen mit einer Bandbreite unter 2 Mbit/s,
o Nationaler Markt für Abschluss-Segmente von Mietleitungen mit einer Bandbreite von
2 Mbit/s bis 10 Mbit/s,
o Nationaler Markt für Abschluss-Segmente von Mietleitungen mit einer Bandbreite von
über 10 Mbit/s bis 155 Mbit/s,
o Nationaler Markt für Abschluss-Segmente von Mietleitungen mit einer Bandbreite
über 155 Mbit/s.
Das Abschluss-Segment erfasst alle Verbindungen, die nicht dem Fernübertragungs-
Segment zuzurechnen sind. Die gegenständlichen Vorleistungsmärkte mit einer Bandbreite
von 2 Mbit/s und mehr umfassen Abschluss-Segmente mit klassischen Schnittstellen sowie
mit ethernetbasierten Schnittstellen und auch Abschluss-Segmente, die im Rahmen von Sys-
temlösungen erbracht werden.
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I. Merkmale des § 10 Abs. 2 S.1 TKG
Im Anschluss an die Abgrenzung der sachlich und räumlich relevanten Märkte hat die Bun-
desnetzagentur diejenigen Märkte festzulegen, die für eine Regulierung nach dem zweiten
Teil des TKG in Betracht kommen, § 10 Abs. 1 TKG.
Für eine Regulierung nach dem zweiten Teil des TKG kommen gemäß § 10 Abs. 2 S. 1 TKG
Märkte in Betracht, die durch beträchtliche und anhaltende strukturell oder rechtlich bedingte
Marktzutrittsschranken gekennzeichnet sind, längerfristig nicht zu wirksamem Wettbewerb
tendieren und auf denen die Anwendung des allgemeinen Wettbewerbsrechts allein nicht
ausreicht, um dem betreffenden Marktversagen entgegenzuwirken.
Bei der Bestimmung der entsprechenden Märkte, welche sie im Rahmen des ihr zustehen-
den Beurteilungsspielraums vornimmt,158 hat die Regulierungsbehörde weitestgehend die
Märkte-Empfehlung der Kommission in ihrer jeweils geltenden Fassung zu berücksichtigen,
§ 10 Abs. 2 S. 2 und 3 TKG. Hinsichtlich der in dieser Empfehlung enthaltenen Märkte ist die
Kommission zu dem Ergebnis gelangt, dass diese die drei oben genannten Kriterien erfüllen
und damit für eine Vorabregulierung in Betracht kommen.159
Empfehlungen sind der Rechtsnatur nach grundsätzlich gemäß Art. 249 Abs. 5 EGV nicht
verbindlich. Nach gefestigter Rechtspraxis sind sie zur Auslegung innerstaatlicher, Gemein-
schaftsrecht umsetzender Rechtsvorschriften oder zur Ergänzung verbindlicher gemein-
schaftsrechtlicher Vorgaben heranzuziehen.160 Trotzdem entfalten sie durchaus Rechtswir-
kungen. Art. 15 Abs. 3 S. 1 Rahmenrichtlinie verstärkt diese Wirkungen, indem dort die „wei-
testgehende Berücksichtigung“ der Empfehlung vorgegeben wird. Durch die Aufnahme die-
ser Formel in den deutschen Gesetzestext in § 10 Abs. 2 S. 3 TKG erhält die „weitestgehen-
de Berücksichtigung“ zudem die Qualität eines Tatbestandsmerkmals innerhalb des Geset-
zestextes. So hat auch das Bundesverwaltungsgericht kürzlich ausgeführt, dass Art. 15
Abs. 1, 3 RRL i.V.m. § 10 Abs. 2 Satz 3 TKG eine gesetzliche Vermutung dafür begründet,
dass die in der Märkte-Empfehlung aufgeführten Märkte auch in Deutschland potenziell (d. h.
vorbehaltlich der noch durchzuführenden Marktanalyse) regulierungsbedürftig sind.161
Allerdings geht damit keine Verpflichtung der Bundesnetzagentur einher, die vorgegebenen
Märkte unbesehen zu übernehmen. Denn unter der weitestgehenden Berücksichtigung der
Märkte-Empfehlung bei der Bestimmung der für eine Regulierung nach dem zweiten Teil des
TKG in Betracht kommenden Märkte ist nicht die unumstößliche Wiedergabe der dort ge-
nannten Märkte zu verstehen. Ihr kommt zunächst eine gesetzliche Vermutungswirkung für
die Regulierungsbedürftigkeit der darin enthaltenen Märkte zu.162 Die Märkte-Empfehlung
bestimmt daher weder unwiderlegbar, dass die dort festgelegten Märkte tatsächlich für eine
Regulierung in Betracht kommen, noch regelt sie abschließend, dass ausschließlich die dort
genannten Märkte und nicht zusätzlich weitere Märkte regulierungsbedürftig sind.
So impliziert schon die Formulierung der (lediglich) „weitestgehenden“ Berücksichtigung die
Möglichkeit eines Abweichens von der Märkte-Empfehlung. Naturgemäß können die von der
Kommission zur Prüfung empfohlenen Märkte nur den europäischen Durchschnitt widerspie-
geln. Demzufolge weisen auch Art. 15 Abs. 3 S. 2 i .V. m. Art. 7 Abs. 4 S. 1 lit. a) Rahmen-
richtlinie sowie Erwägungsgrund Nr. 17 der Märkte-Empfehlung 2007 ausdrücklich darauf
hin, dass die nationalen Regulierungsbehörden Märkte festlegen können, die von denen der
158
BVerwG, Urteil vom 02.04.2008, Rs. 6 C 14.07, S. 7 f.
159
Erwägungsgrund Nr. 17 der Empfehlung 2007/879/EG, ABl. 311 vom 28.12.2007, S. 68.
160
EuGH, Rechtssache C-322/88, Urteil v. 13.12.1989, Slg. 1989, S. 4407, Rn. 7, 16, 18 – Salvatore Grimal-
di/Fonds des maladies professionelles.
161
Vgl. BVerwG, Urteil vom 02.04.2008, Rs. 6 C 14.07, S. 13, Rn. 25.
162
BVerwG, Urteil vom 02.04.2008, Rs. 6 C 14.07, S. 13; vgl. dazu auch schon Ausführungen unter Kapitel H zur
Marktabgrenzung.
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Empfehlung abweichen.163 In diesen Fällen sind die Regulierungsbehörden gehalten, die
Regulierungsbedürftigkeit der entsprechenden Märkte anhand des Vorliegens der drei Krite-
rien zu rechtfertigen.164
Des Weiteren ist der 3-Kriterien-Test das maßgebliche Instrument, anhand dessen der Über-
gang von der alten Märkte-Empfehlung 2003/311/EG zur derzeit geltenden Märkte-
Empfehlung 2007/879/EG zu regeln ist. Es sind danach insbesondere diejenigen Märkte an-
hand der drei Kriterien zu prüfen, die im Anhang der Empfehlung 2003/311/EG vom
11. Februar 2003 noch als regulierungsbedürftig aufgeführt, jedoch nicht mehr im Anhang
der aktuellen Märkte-Empfehlung genannt sind. Dies dient der Feststellung, ob die nationa-
len Gegebenheiten die Vorabregulierung nach wie vor rechtfertigen.165 Der Durchführung des
3-Kriterien-Tests kommt demnach für die Frage, ob bislang regulierte Märkte auch zukünftig
trotz Streichung aus der Märkte-Empfehlung der Kommission, als regulierungsbedürftig ein-
zustufen sind und dort ggf. weiterhin rechtliche Verpflichtungen gelten, eine besondere Be-
deutung zu.
Vor dem Hintergrund der vorstehenden Erläuterungen ist es deshalb die Aufgabe der natio-
nalen Regulierungsbehörden, die Märkte-Empfehlung als eine (widerlegliche) Vermutung für
die potenzielle Regulierungsbedürftigkeit der darin von der Kommission genannten Märkte
als Ausgangspunkt der jeweiligen Prüfung zu berücksichtigen und auf dieser Grundlage die
konkreten nationalen Gegebenheiten zu prüfen.166
Der Prüfungsumfang der im Rahmen von § 10 Abs. 2 S. 1 TKG von der Bundesnetzagentur
zu untersuchenden Tatbestandsmerkmale war bislang weder in EU- noch in nationalen Do-
kumenten explizit festgelegt worden. Nunmehr hat die Kommission in den Erwägungsgrün-
den zur Märkte-Empfehlung 2007 ausgeführt, dass die bei der Prüfung des ersten und zwei-
ten Kriteriums zu berücksichtigenden Hauptindikatoren den bei der vorausschauenden
Marktanalyse zugrunde zu legende Indikatoren, insbesondere in Bezug auf Zugangshinder-
nisse bei fehlender Regulierung (einschließlich der versunkenen Kosten167, Marktstruktur
sowie Marktentwicklung und –dynamik) ähnelten. So seien Marktanteile und Preise mit ihren
jeweiligen Tendenzen sowie Ausmaß und Verbreitung konkurrierender Netze und Infrastruk-
turen zu berücksichtigen.168 Jeder Markt, der bei fehlender Vorabregulierung die drei Krite-
rien erfüllt, komme für eine Vorabregulierung in Betracht.
Die genannten Faktoren sind demnach zukünftig in die Prüfung einzubeziehen. Die Einbe-
ziehung zusätzlicher, darüber hinausgehender Faktoren erscheint jedoch nicht zwingend
geboten, da eine solche Prüfung ansonsten zunehmend in Reichweite der Prüfungstiefe
bzw. Qualität und des Umfangs der Untersuchung führen würde, wie sie bei der Marktanaly-
se zur Prüfung beträchtlicher Marktmacht angewandt wird. Dies kann zwar ggf. im Einzelfall
sinnvoll erscheinen, ist aber mit Blick auf den Zweck des 3-Kriterien-Tests nicht zwingend
erforderlich. Der 3-Kriterien-Test soll nicht durch die Prüfung der Marktgegebenheiten und
der Verhältnismäßigkeit bestimmter Regulierungsinstrumente das Marktanalyseverfahren
bzw. die Prüfung der beträchtlichen Marktmacht vorwegnehmen. Aufgabe des 3-Kriterien-
Tests ist es vielmehr, eine Vorauswahl derjenigen Märkte zu treffen, bei denen der Einsatz
von Regulierungsinstrumenten nach den Vorschriften des zweiten Teils des TKG in Betracht
163
Auch das BVerwG, Urteil vom 02.04.2008, Rs. 6 C 14.07, S. 13, Rn. 25 hat festgestellt, dass die nationalen
Regulierungsbehörden – unter Beachtung der in der Märkteempfehlung und in den Marktanalyse-Leitlinien darge-
legten Grundsätze und Methoden – über die im Anhang der Empfehlung aufgelisteten Telekommunikationsmärk-
te hinaus zusätzliche Märkte definieren oder aber empfohlene Märkte weiter oder enger abgrenzen können.
164
Erwägungsgrund Nr. 17 der Empfehlung 2007/879/EG, ABl. L 344 vom 28.12.2007, S. 68.
165
Erwägungsgrund Nr. 17 der Empfehlung 2007/879/EG, ABl. L 344 vom 28.12.2007, S. 68.
166
Vgl. BVerwG, Urteil vom 02.04.2008, Rs. 6 C 14.07, S. 14, Rn. 26.
167
Nach dem englischen Text des Erwägungsgrundes Nr. 6 der Empfehlung 2007/879/EG, ABl. L 344 vom
28.12.2007, S. 66 „sunk costs“. Es wird darauf hingewiesen, dass die deutsche Übersetzung des Begriffs „sunk
costs“ mit dem Begriff „Ist-Kosten“ missverständlich ist. Vielmehr ist der Begriff als „versunkene Kosten“ zu über-
setzen.
168
Erwägungsgrund Nr. 6 der Empfehlung 2007/879/EG, ABl. L 344 vom 28.12.2007, S. 66.
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kommt. Daher ist bei der Untersuchung der drei Kriterien noch keine umfassende konkret-
individualisierende Prüfung notwendig. Die Prüfung der konkreten Wettbewerbsverhältnisse
auf dem zu untersuchenden Markt kann im Einzelfall im Rahmen des 3-Kriterien-Tests
zweckmäßig sein, sollte aber grundsätzlich dem Bereich der Marktanalyse vorbehalten blei-
ben.169
Die drei Kriterien des § 10 Abs. 2 S. 1 TKG sind nach diesen Maßgaben für die in Ab-
schnitt H. abgegrenzten Märkte zu untersuchen. Sie sind kumulativ anzuwenden, d. h. wenn
ein Kriterium nicht erfüllt ist, sollten die Märkte keiner Vorabregulierung unterworfen wer-
den.170 Daher ist die Durchführung einer Marktanalyse bei den in der Empfehlung genannten
Märkten nicht mehr erforderlich, wenn die nationalen Regulierungsbehörden feststellen, dass
der betreffende Markt eines der drei Kriterien nicht erfüllt.171 Gilt dies schon für die in der
Empfehlung enthaltenen und damit grundsätzlich für eine Regulierung in Betracht kommen-
den Märkte, so ist der Verzicht auf ein Marktanalyseverfahren erst recht für die Märkte anzu-
nehmen, die nicht in der Märkte-Empfehlung enthalten sind, soweit bereits eines der drei
Kriterien nicht erfüllt ist.
I. Vorliegen beträchtlicher, anhaltender struktureller oder rechtlich bedingter
Marktzutrittsschranken
Hinsichtlich der vorliegend zu untersuchenden Marktzutrittsschranken ist zwischen strukturel-
len und rechtlichen Hindernissen zu unterscheiden. Strukturelle Zugangshindernisse erge-
ben sich aus der anfänglichen Kosten- und Nachfragesituation, die zu einem Ungleichge-
wicht zwischen etablierten Betreibern und Einsteigern führt, deren Marktzugang so behindert
oder verhindert wird.172 Rechtlich oder regulatorisch bedingte Hindernisse sind hingegen
nicht auf Wirtschaftsbedingungen zurückzuführen, sondern ergeben sich aus legislativen,
administrativen oder sonstigen staatlichen Maßnahmen, die sich unmittelbar auf die Zu-
gangsbedingungen und/oder die Stellung von Betreibern auf dem betreffenden Markt aus-
wirken.173 Können Hindernisse im relevanten Prüfungszeitraum beseitigt werden, ist dies in
der Untersuchung entsprechend zu berücksichtigen.174
1. Analoge Abschluss-Segmente und solche mit einer Bandbreite unter 2 Mbit/s
Möchte ein Unternehmen in den Vorleistungsmarkt für Mietleitungen eintreten, so kann es
entweder eigene Infrastruktur errichten oder aber Infrastruktur anmieten und diese weiter-
vermieten. Das Unternehmen sieht sich mit strukturbasierten Zugangshindernissen konfron-
tiert. Diese bestehen in Form von Skalenvorteilen in Verbindung mit versunkenen Kosten, die
sich wiederum vor allem aus den Kosten für das Verlegen der Leitung (Grabungskosten)
ergeben. Da es sich bei Mietleitungen im Abschluss-Segment um Verbindungen zum Netz-
abschlusspunkt des Nutzers mit – grundsätzlich – relativ geringen Verkehrsmengen handelt,
ist das Ausmaß der Skalenvorteile auf einer bestimmten Strecke beträchtlich. Dies ergibt
sich daraus, dass die Fixkosten und die versunkenen Kosten der Produktion (vor allem die
Kosten für das Verlegen der Leitung) unabhängig von der Verkehrsmenge sind, was wiede-
169
Vergleichbar BNetzA, Beschluss BK 4-05-002/R vom 05.10.2005, veröffentlicht im Amtsblatt der BNetzA 2005,
S. 1461 ff., S. 79 f. der dort anliegenden Festlegung der Präsidentenkammer vom 24.06.2005. Siehe ferner Er-
wägungsgrund Nr. 18 der Empfehlung 2007/879/EG, ABl. L 344 vom 28.12.2007, S. 68, wonach auf Märkten,
welche den drei Kriterien entsprechen, gleichwohl wirksamer Wettbewerb herrschen könne. Zum summarischen
Charakter der „Drei Kriterien“ vgl. Elkettani, K&R Beilage 1/2004, 11 (13). A.A. Doll/Nigge, MMR 2004, 519 (ins-
besondere 520 und 524), und Loetz/Neumann, German Law Journal 2003, 1307 (1321).
170
Erwägungsgrund Nr. 14 der Empfehlung 2007/879/EG, ABl. L 344 vom 28.12.2007, S. 67.
171
Erwägungsgrund Nr. 17 der Empfehlung 2007/879/EG, ABl. L 344 vom 28.12.2007, S. 68; VG Köln, Urt. vom
17.11.2005, 1 K 2924/05, S. 19.
172
Erwägungsgrund Nr. 9 der Empfehlung 2007/879/EG, ABl. L 344 vom 28.12.2007, S. 66.
173
Erwägungsgrund Nr. 10 der Empfehlung 2007/879/EG, ABl. L 344 vom 28.12.2007, S. 67.
174
Erwägungsgründe Nr. 5 und 10 der Empfehlung 2007/879/EG, ABl. L 344 vom 28.12.2007, S. 66 und S. 67.
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rum bedeutet, dass nur wenige Unternehmen gleichzeitig effizient (unter weitgehender Aus-
nützung der Skalenvorteile) produzieren können.
Speziell beim Angebot von analogen Mietleitungen bzw. von Mietleitungen mit niedrigen
Bandbreiten ist zu beachten, dass keine hohen monatlichen Umsätze zu erzielen sind. Aus
diesem Grunde fallen die Fixkosten bzw. die versunkenen Kosten (vor allem die Kosten für
die Leitungstechnologie) hier besonders stark ins Gewicht. Erschwerend für einen möglichen
Einstieg in den gegenständlichen Markt für niedrige Bandbreiten wirkt sich weiterhin der be-
reits angesprochene allgemeine Markttrend zu höheren Bandbreiten aus.
Bis zu einer Mietleitungskapazität von unter 2 Mbit/s bzw. bei analogen Mietleitungen ist die
Bereitschaft von alternativen Netzbetreibern auf dem Markt aktiv zu werden, dementspre-
chend auch nur sehr gering ausgeprägt. Das gilt selbst dann, wenn sie grundsätzlich bereits
über eine entsprechende Netzinfrastruktur verfügen, die ihnen die Aufnahme solcher Ange-
bote ermöglichen würde. Das von der Mehrzahl der Anbieter beziehbare Leistungsportfolio
beginnt somit auch regelmäßig erst ab der Basisgröße von 2 Mbit/s. Zwei Drittel der Produ-
zenten von Abschluss-Segmenten sind zwischenzeitlich bereits aus dem Niedrigsegment
ausgestiegen bzw. haben diese Kapazitätsklasse nie bedient. Zwei weitere Betreiber, die
derzeit noch analoge Mietleitungen und solche unter 2 Mbit/s anbieten, haben angekündigt,
dass sie die bestehenden Verträge auslaufen lassen bzw. haben Verträge über diese Leis-
tungen gekündigt.
Die geringe Renditeerwartung bei kleinen Bandbreiten erweist sich auch deshalb als eine
beträchtliche und anhaltende Marktzutrittshürde, weil die Vorhaltung der analogen Produkt-
gruppe im Zuge der allgemein zu erkennenden Migration zu rein IP-basierten Netzstrukturen
einen besonderen Mehraufwand im Netzmanagement erfordert. Entsprechendes gilt für digi-
tale Mietleitungen unterhalb der Basisgröße von 2 Mbit/s. Die in diesem Segment zu erwar-
tende niedrige Rendite rechtfertigt hier, wie bereits dargestellt, selbst bei Netzbetreibern, die
bereits über eine eigene Netzinfrastruktur verfügen, in diesem Niedrigsegment keine weiter-
gehende Angebotsdifferenzierung.
Der hier identifizierte Bedeutungsverlust der analogen Mietleitungen und der digitalen Miet-
leitungen unter 2 Mbit/s in Deutschland korrespondiert im Übrigen mit Erkenntnissen der Eu-
ropäischen Kommission zu der generellen Entwicklungen dieser Produktkategorie auch in
anderen Mitgliedsstaaten. So geht die Kommission in ihrer Entscheidung vom 18.01.08 zur
Änderung der Entscheidung 2003/548/EG betreffend der Streichung bestimmter Arten von
Mietleitungen aus dem Mindestangebot an Mietleitungen (2008/60/EG)175 von einer generel-
len Verschiebung der Nachfrage nach höheren Bandbreiten aus. Anlass hierfür sei ein weit-
flächiger Übergang zu neuen Infrastrukturen. 176
Für den gegenständlichen Bereich der analogen Mietleitungen und der Mietleitungen mit
einer Kapazität unter 2 Mbit/s bestehen beträchtliche und anhaltende Marktzutrittshürden.
Im Rahmen der nationalen Konsultation wurde der von der Bundesnetzagentur hier vorge-
nommenen Bewertung von vier Unternehmen bzw. Verbänden (EWE TEL, TDG, VATM und
Verizon) zugestimmt.
2. Abschluss-Segmente mit einer Bandbreite von 2 Mbit/s bis 10 Mbit/s
Bei dem Angebot von Abschluss-Segmenten ab 2 Mbit/s bis 10 Mbit/s sind neben der TDG
eine Anzahl anderer Wettbewerber aktiv. Die Renditeerwartungen sind in diesem Segment
wegen der höheren monatlichen Erlöse bei vergleichsweise identischen Fixkosten höher als
im Bereich der Abschluss-Segmente mit einer niedrigen Kapazität. Unabhängig von den im
175
Im Amtsblatt der Europäischen Union verkündet worden (ABl. EU 2008 L 15, 32).
176
Vgl. zum Ganzen auch Erwägungsgrund 2 der Entscheidung 2008/60/EG.
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Vergleich zu dem Angebot von niedrigen Mietleitungen besseren Renditeerwartungen in die-
sem Segment sind die Marktzutrittshürden hier allerdings immer noch als beträchtlich und
anhaltend einzuschätzen. Dies beruht auf den hohen fixen und versunkenen Kosten für die
Errichtung von Leitungsinfrastrukturen im Abschluss-Segment.
Für neu in den Markt eintretende Wettbewerber stellt die Erstellung einer national und lokal
flächendeckenden Infrastruktur eine signifikante Marktzutrittsschranke dar.
Nach wie vor ist allein die TDG aufgrund ihrer flächendeckenden Erschließung von Deutsch-
land in der Lage, jeden beliebigen Abschlusspunkt mittels Mietleitungen anzubinden. Zwar
sind in einer Anzahl von Städten mehrere Wettbewerber mit eigener Netzinfrastruktur prä-
sent und weitere Wettbewerber verfügen in verschiedenen Städten zumindest über einen
Anschlusspunkt. Den von dem Netz der TDG erreichten Deckungsgrad können diese Netze
allerdings auch zusammen nicht annähernd erreichen. Damit ist auch klar, dass nur die TDG
eine beliebige Punkt-zu-Punkt-Verbindung garantieren kann. Damit sind die Wettbewerber
speziell in den Bereichen, in denen allein die TDG mit einem eigenen Netz vertreten ist, auf
die Möglichkeit angewiesen, hier von der TDG das erforderliche Vorleistungsprodukt einkau-
fen zu können.
So zeichnen sich auch weiterhin insbesondere die Stadtnetze verschiedener Wettbewerber
in der Regel durch ihre Ringstruktur aus. Die Ringstruktur hat zur Folge, dass grundsätzlich
"nur" diejenigen Anschlüsse mit eigener Infrastruktur abgedeckt werden können, welche in
unmittelbarer Nähe der Ring-Linienführung liegen. Auch wenn Teile der Ballungszentren zum
Teil mit mehreren Glasfaserringen von den Wettbewerbern erschlossen sind, bleibt es dabei,
dass ein nicht unerheblicher Teil der Stadtfläche allein von der TDG angebunden ist. Die
Wettbewerber sind hier gezwungen, Lücken der eigenen Infrastruktur mit Hilfe des Vorleis-
tungsangebots der TDG zu schließen.
Dasselbe gilt für diejenigen Wettbewerber, die zwar keine Stadtnetze bauen, aber zumindest
Anschlusspunkte an ihr Netz in verschiedenen Städten aufweisen [B.u.G.]. Auch sie dürften
vor allem wirtschaftlich interessante Kunden in der Nähe der Anschlusspunkte mit eigener
Infrastruktur anbinden. Zur Erschließung potenzieller Kunden, welche nicht in der Nähe der
Anschlusspunkte angesiedelt sind, bietet sich nur die Infrastruktur der TDG oder die eines in
diesem Bereich aktiven alternativen Netzbetreibers an.
Selbst wenn man die Option der Möglichkeit zur Zugangsrealisierung über die Teilnehmer-
anschlussleitungen der TDG mit in die Betrachtung einbezieht, bleibt es dabei, dass mehr als
die Hälfte der Hauptverteiler der TDG bislang noch von keinem anderen alternativen Wett-
bewerber erschlossen sind, so dass für einen weiten Bereich der potenziellen Endpunkte für
Abschluss-Segmente ausschließlich die TDG eine entsprechende Realisierung vornehmen
kann. So wird in einzelnen Angeboten von Wettbewerbern auch explizit festgehalten, dass
die Bereitstellung von Mietleitungen über die Teilnehmeranschlussleitung der TDG allein in
den Anschlussgebieten offeriert wird, in denen der Wettbewerber an dem bzw. den entspre-
chenden Hauptverteilern der TDG angeschlossen ist. Die Inanspruchnahme der Teilneh-
meranschlussleitung ist für Nachfrager auf der Vorleistungsebene regelmäßig nur dann sinn-
voll, wenn der Nachfrager eine bestimmte Kundendichte im Bereich des jeweiligen Hauptver-
teilers bzw. Kabelverzweigers hat. Eine solche Kundendichte ist jedoch regelmäßig nur bei
sehr hohen Bandbreiten bzw. mit Massenprodukten zu erreichen; die erforderlichen End-
punkte von Mietleitungen können hingegen geographisch zu weit verstreut sein, als dass
sich die TAL nutzen ließe. Dies gilt etwa für Projekte, bei denen Standorte in ganz Deutsch-
land verbunden werden müssen.
Der hier untersuchte Markt zeichnet sich durch beträchtliche und anhaltende strukturelle
Marktzutrittsschranken aus. Dies resultiert aus der Kombination einer überragend dichten
Netzabdeckung und nicht leicht zu duplizierender Infrastruktur auf Seiten der TDG. Die TDG
erbringt über ihr Anschlussnetz weiterhin den [B.u.G.] Marktumsatz. Zwar sinkt in Folge des
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Ausbaus von alternativen Zugangsleistungen insbesondere auch von Wettbewerberseite der
Abstand zwischen den alternativen Netzbetreibern und der TDG; die dadurch hervorgerufe-
nen Veränderungen genügen allerdings nicht, um für den voraussichtlichen Geltungszeit-
raum der Marktanalyse maßgebliche Änderungen zu erwarten.
Das hier gefundene Ergebnis zu dem Vorliegen von hohen und dauerhaften Marktzutritts-
schranken deckt sich mit den Erkenntnissen der Europäischen Kommission. In ihrer Ex-
planatory Note führt sie aus, dass das Abschluss-Segment häufig in der einen oder der an-
deren Form auf dem umfassenden Anschlussnetz des etablierten Unternehmens basiere.
Die Kontrolle über das umfassende Anschlussnetz verschaffe dem etablierten Unternehmen
einen grundsätzlichen Vorteil im Bereich der Abschluss-Segmente, den die neuen Marktteil-
nehmer noch nicht überwunden hätten.177
Als Ergebnis ist festzuhalten, dass die maßgeblichen Argumente für das Vorliegen von be-
trächtlichen Marktzutrittsschranken sprechen, so dass das erste Kriterium erfüllt ist.
Im Rahmen der nationalen Konsultation stimmten sechs Unternehmen bzw. Verbände (EWE
TEL, IEN, Plusnet, VATM, Verizon sowie Vodafone) den Ausführungen der Bundesnetza-
gentur direkt bzw. indirekt zu.
Nach Auffassung der TDG hingegen bestehen auf dem hier relevanten Markt keine beträcht-
lichen Marktzutrittsschranken. Die Wettbewerber könnten dem flächendeckenden Angebot
der TDG zwar kein Paroli bieten, da sie nicht flächendeckend die Kollokation ausgebaut hät-
ten und dieses nur unter immensem Aufwand möglich sei. Jedoch sei festzustellen, dass der
Marktanteilsverlust der TDG stetig vorangehe. Dies sei auch darauf zurückzuführen, dass die
Wettbewerber ihre Infrastruktur ausbauten und so mehr Kunden gewinnen könnten. Die
räumliche Verteilung des Wettbewerbs innerhalb eines abgegrenzten Marktes sei dabei un-
erheblich. Wäre diese relevant, so würde es aufgrund der Heterogenität der Wettbewerbsbe-
dingungen zu einer geografischen Differenzierung der nationalen Marktabgrenzung kommen.
Die Bundesnetzagentur bleibt – unter der Berücksichtigung der Stellungnahmen im Rahmen
der nationalen Konsultation – auch weiterhin bei dem Ergebnis, dass auf dem hier relevanten
Markt beträchtliche und anhaltende Marktzutrittshürden bestehen.
Der Vortrag der TDG, dass die Wettbewerber ihre Infrastruktur weiter ausbauten und so
mehr Kunden gewinnen könnten, lässt sich für diesen Bereich unter Betrachtung der Markt-
anteile nicht erkennen. So liegt der Marktanteil der TDG in den Jahren 2006 bis 2009 bzw.
im 1. Halbjahr 2010 sowohl gemessen in Umsatzerlösen als auch Absätzen [B.u.G.] stets
jenseits von [B.u.G.] % mit zuletzt [B.u.G.] Tendenz. Der insoweit auf einem [B.u.G.] Niveau
verbleibende Marktanteil der TDG in diesem Segment spiegelt den aufgrund ihres flächen-
deckenden Kupferkabel-Anschlussnetzes gegenüber ihren Konkurrenten bestehenden ent-
scheidenden Vorteil der TDG wider.
Gerade da Abschluss-Segmente von Mietleitungen mit einer Bandbreite von 2 Mbit/s bis 10
Mbit/s auch auf Kupferdoppeladern realisiert werden können, sind die Marktzutrittsbarrieren
für alternative Betreiber besonders hoch, da auf der niedrigeren Netzebene tendenziell weni-
ger Verkehr aggregiert wird. Dadurch steigen sowohl Skalenvorteile als auch versunkene
Kosten. Diese sich insbesondere aus der geringen Verkehrsmenge in Zusammenhang mit
dem Ausbauvorteil der TDG bei den Kupferanschlüssen ergebenden hohen Marktzutrittshür-
den bestehen bundesweit.
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Vgl. Commission staff working document, Explanatory Note, SEC(2007)1483 final, S. 39.
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Amtsblatt der Bundesnetzagentur
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13 2012 – Regulierung, Telekommunikation – 2257
3. Abschluss-Segmente mit einer Bandbreite von über 10 Mbit/s bis 155 Mbit/s
Die unter 2. erfolgten Ausführungen gelten grundsätzlich auch für das Angebot von Mietlei-
tungen im Abschluss-Segment zwischen mehr als 10 Mbit/s und 155 Mbit/s.
Anders als die Festverbindungen im Bereich der Übertragungsraten von 2 Mbit/s bis 10
Mbit/s ist für die Realisierung dieser Bandbreiten regelmäßig die Realisierung von glasfaser-
basierter Leitungstechnologie erforderlich.
Die Realisierung von Leitungstechnologie in der Form von Glasfaser zur Bereitstellung von
Bandbreiten, die die Größe von 155 Mbit/s nicht überschreiten, scheint für die Wettbewerber
regelmäßig nur dann von Interesse zu sein, wenn sich der Kunde in der Nähe der von den
Wettbewerbern betriebenen Netzabschlusspunkten befindet. Zur Erschließung potenzieller
Kunden, welche nicht in der Nähe der Anschlusspunkte angesiedelt sind, bietet sich regel-
mäßig nur die Infrastruktur eines in diesem Bereich aktiven alternativen Netzbetreibers an.
Die TDG erbringt über ihr Anschlussnetz weiterhin den mit Abstand [B.u.G.] Marktumsatz.
Zwar sinkt in Folge des Ausbaus von alternativen Zugangsleistungen insbesondere auch von
Wettbewerberseite der Abstand zwischen den alternativen Netzbetreibern und der TDG; die
dadurch hervorgerufenen Veränderungen genügen allerdings nicht, um für den voraussichtli-
chen Geltungszeitraum der Marktanalyse maßgebliche Änderungen zu erwarten.
Das hier gefundene Ergebnis zu dem Vorliegen von hohen und dauerhaften Marktzutritts-
schranken deckt sich weiterhin, wie bereits oben dargestellt, mit den Erkenntnissen der Eu-
ropäischen Kommission. In ihrer Explanatory Note führt sie aus, dass das Abschluss-
Segment häufig in der einen oder der anderen Form auf dem umfassenden Anschlussnetz
des etablierten Unternehmens basiere. Die Kontrolle über das umfassende Anschlussnetz
verschaffe dem etablierten Unternehmen einen grundsätzlichen Vorteil im Bereich der Ab-
schluss-Segmente, den die neuen Marktteilnehmer noch nicht überwunden hätten.178
Als Ergebnis ist damit auch hier festzuhalten, dass die maßgeblichen Argumente für das Vor-
liegen von beträchtlichen Marktzutrittsschranken sprechen, so dass das erste Kriterium erfüllt
ist.
Im Rahmen der nationalen Konsultation stimmten sechs Unternehmen bzw. Verbände (EWE
TEL, IEN, Plusnet, VATM, Verizon sowie Vodafone) den Ausführungen der Bundesnetza-
gentur direkt bzw. indirekt zu.
Nach Auffassung der TDG hingegen bestehen auf dem hier relevanten Markt keine beträcht-
lichen Marktzutrittsschranken. So sei bei den vorliegenden Bandbreiten der Zugriff auf die
(Kupfer)Anschlussinfrastruktur der TDG nahezu unerheblich, da die hier im Markt eingeord-
neten Bandbreiten ausschließlich auf Glasfaserbasis erbracht würden. Diese errichteten die
Wettbewerber weitgehend selbst. Die TDG müsse im Falle eines Neubaus die Mietleitung
ebenfalls komplett neu errichten.
Die Bundesnetzagentur bleibt – unter der Berücksichtigung der Stellungnahmen im Rahmen
der nationalen Konsultation – auch weiterhin bei dem Ergebnis, dass auf dem hier relevanten
Markt beträchtliche und anhaltende Marktzutrittshürden bestehen. Dem steht auch nicht das
Vorbringen der TDG entgegen.
Der TDG ist insoweit zuzustimmen, dass die die Abschluss-Segmente von Mietleitungen mit
einer Bandbreite von über 10 Mbit/s bis 155 Mbit/s nahezu ausschließlich auf Glasfaserbasis
erbracht werden. Derartige Abschluss-Segmente werden somit von der TDG nicht über die
Heranziehung ihrer bestehenden Kupferanschlussinfrastruktur angeboten, sondern setzen
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Vgl. Commission staff working document, Explanatory Note, SEC(2007)1483 final, S. 39.
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das Vorhandensein einer Glasfaserinfrastruktur voraus. Ein Angebot der TDG bezüglich des
Vorleistungsproduktes Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung kann den Wettbewerbern in
diesem Bandbreitenbereich nicht gemacht werden, so dass in diesem Bereich auch ein
Rückgriff der Nachfrager auf den Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung (zur Überwindung
der letzten Strecke bis zu dem Endkundenstandort) nicht möglich ist.
Bei Abschluss-Segmenten von Mietleitungen mit einer Bandbreite von über 10 Mbit/s bis 155
Mbit/s sind die Marktzutrittsbarrieren wegen der höheren Verkehrsaufkommens und der da-
mit in der Regel verbundenen höheren Renditeerwartungen im Vergleich zu Abschluss-
Segmenten von Mietleitungen mit einer Bandbreite von 2 Mbit/s bis 10 Mbit/s grundsätzlich
niedriger. Dies spiegelt sich, wie bereits dargestellt, in den [B.u.G.] Marktanteilen der TDG in
im Bereich von 2 Mbit/s bis 10 Mbit/s gegenüber dem Bereich von über 10 Mbit/s bis 155
Mbit/s wider.
Unabhängig davon erweisen sich jedoch die Marktzutrittshürden für den Bereich des Ange-
botes von Abschluss-Segmenten von Mietleitungen mit einer Bandbreite von über 10 Mbit/s
bis 155 Mbit/s im Rahmen einer Gesamtbetrachtung ebenfalls als anhaltend und beträcht-
lich. So müssen die Anbieter in Richtung höherer Bandbreiten, die sich nicht mehr auf Kup-
ferdoppeladern realisieren lassen, auf Glasfaserleitungen zurückgreifen und – sofern diese
nicht vorhanden sind – neu verlegen. Bei der Neuverlegung von Glasfaserleitungen sehen
sich die Unternehmen – insoweit ist dem Vortrag der TDG zuzustimmen – jeweils ähnlichen
Marktzutrittsbarrieren durch Skaleneffekte und versunkenen Kosten gegenüber.
Auch wenn die TDG kein flächendeckendes glasfaserbasiertes Anschlussnetz betreibt, so
verfügt sie doch – ausweislich ihrer hohen Marktanteile bei den Absätzen in dem Bereich der
Abschluss-Segmente von Mietleitungen mit einer Bandbreite von über 10 Mbit/s bis 155
Mbit/s – über ein umfassend ausgebautes Glasfasernetz. Dieses bundesweite Glasfasernetz
verschafft ihr bei dem Ausbau der glasfaserbasierten Abschluss-Segmente gerade auf der
letzten Strecke bis zu den Kundenstandorten gegenüber ihren Wettbewerbern regelmäßig
einen wesentlichen Vorteil. Dieser im Rahmen einer bundesweiten Gesamtbetrachtung zu
erkennende Infrastrukturvorteil erweist sich – ausweislich der weiterhin [B.u.G.] Marktanteile
der TDG in diesem Bereich – bei der Bereitstellung von Abschluss-Segmenten von 2 Mbit/s
bis zu einer Bandbreite von 155 Mbit/s auf Basis der bekannten Sachverhalte und möglichen
Prognosen für andere Unternehmen weiterhin als anhaltende und beträchtliche Marktzu-
trittshürde.
4. Abschluss-Segmente mit einer Bandbreite über 155 Mbit/s
Anders stellt sich die Situation im Bereich der sehr hohen Mietleitungen dar, d. h. der Ange-
bote von über 155 Mbit/s. Da beim Angebot von Mietleitungen mit sehr hohen Bandbreiten
hohe monatliche Umsätze zu erzielen sind und daher die Fixkosten bzw. versunkene Kosten
(vor allem die Kosten für das Verlegen der Leitung) nicht so stark ins Gewicht fallen, sind die
Marktzutrittshürden auf dem Markt für Abschluss-Segmente über 155 Mbit/s für Unterneh-
men, die mit neu zu verlegender Infrastruktur in den Markt eintreten wollen, nicht als prohibi-
tiv einzustufen. Die kostenbezogenen Nachteile, die sich bei der Bereitstellung von Ab-
schluss-Segmenten mit niedrigeren Bandbreiten ergeben, gehen mit steigender Bandbreite
tendenziell zurück.
Hinzu kommt, dass Mietleitungen mit sehr hohen Bandbreiten vorwiegend in und zwischen
Ballungszentren nachgefragt werden, wo viele alternative Netzbetreiber bereits mit eigener
Infrastruktur vertreten sind.
Der Vorteil der TDG, dass sie über ein umfassendes Anschlussnetzwerk verfügt, gewinnt in
dem vorliegend relevanten Bereich der Abschluss-Segmente von Mietleitungen über
155 Mbit/s, anders als auf den Märkten für das Angebot von Abschluss-Segmenten zwischen
2 Mbit/s und 10 Mbit/s einerseits und mehr als 10 Mbit/s bis 155 Mbit/s andererseits, keine
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