abl-20
Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Amtsblätter bis 2018“
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
20 2011 – Mitteilungen, Post, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 3607
- 16 -
Weder die von der Betroffenen geltend gemachten Gesamtkosten für die Price-Cap-Produkte,
noch die auf die einzelne Dienstleistung entfallenden Kosten genügen dem in § 20 Abs. 1 PostG
verankerten Effizienzkriterium. Die fehlende Orientierung resultiert daraus, dass die Betroffene
in ihrer Kalkulation die ermittelten Gesamtkosten auf eine zu geringe Sendungsmenge umgelegt
hat, so dass die Effekte der Unterauslastung ihres Brieflogistiknetzes überschätzt werden.
Aufgrund der von der Beschlusskammer vorgenommenen Kürzungen ergeben sich die folgen-
den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung für die Price-Cap-regulierten Produkte, auf
deren Grundlage die Maßgrößen hergeleitet werden.
ba) Bewertung der Kostenunterlagen
Die vorgelegten Kostenunterlagen erfüllen die in § 2 PEntgV genannten Anforderungen hinsicht-
lich Vollständigkeit und Nachvollziehbarkeit. Da die formelle und materielle Prüffähigkeit gege-
ben war, konnte die Beschlusskammer auf dieser Datengrundlage die Kosten der effizienten
Leistungsbereitstellung bestimmen. Sie war somit auch in der Lage, durch geeignete Modifizie-
rungen die sich nach dem Effizienzmaßstab ergebenden Kosten zu ermitteln.
Die von der Betroffenen zur Verfügung gestellten Unterlagen zu Leistungen, Kosten und Men-
gen stellen eine Basis dar, um sämtliche relevanten Kosten im Zusammenhang mit der Briefbe-
förderung abzubilden und auf dieser Datengrundlage die zu erwartende Produktivitätsfort-
schrittsrate als wesentliche Maßgröße herzuleiten. Diese Unterlagen sind zudem geeignet, we-
sentliche Aspekte der Kostenermittlung und Kostenzurechnung zu untersuchen. Sie erlauben
insbesondere eine Analyse der Kostenberechnungen unter dem Gesichtspunkt der Kostenver-
ursachungsgerechtigkeit.
Die Betroffene hat auf wiederholte Nachfragen der Beschlusskammer mit Schreiben vom
01.06.2011 und 11.06.2011 und ergänzend mit Schreiben vom 29.07.2011 die nach § 2 PEntgV
verlangten entgeltbegründenden Kostennachweise und prüffähige Kostenunterlagen sowie Er-
läuterungen zur Angebotskalkulation vorgelegt. In den Nachweisen hat die Betroffene sodann
eine detaillierte Leistungsbeschreibung für die Price-Cap-Produkte und wesentliche Aspekte zur
Prozesskostenrechnung vorgelegt.
Darüber hinaus hat sie in ihren Unterlagen die Sendungsmengen und die externen Umsätze und
Erlöse aus der internen Leistungserbringung beziffert. Sie hat diese Angaben gemäß § 2 Abs. 1
Nr. 2 und 3 PEntgV für die fünf zurück liegenden Jahre (Ist-Kosten) sowie für 2011 (Antragsjahr)
vorgelegt. Zum Nachweis ihrer Gesamtkosten hat die Betroffene ausgehend vom Jahresab-
schluss des Jahres 2010 nach HGB im Wege einer Überleitungsrechnung die einzelnen Auf-
wands- und Kostenpositionen gegenüber gestellt, wobei sie insbesondere auf jene Positionen
eingegangen ist, bei denen eine Umbewertung erfolgte. Auch hier hat sie die Daten für den in §
2 Abs. 1 Nr. 2 und 3 PEntgV genannten Zeitraum vorgelegt. In den Fällen, in denen kalkulato-
risch eine abweichende Bewertungsmethode verwendet wurde, hat sie dies eingehend begrün-
det. Ausgehend davon hat sie die Gesamtkosten zunächst differenziert nach den Segmenten
„Price-Cap-Produkte“ und „Sonstiges“. Mit Schreiben vom 11.07.2011 hat sie auf Anforderung
der Beschlusskammer die Position „Sonstiges“ weiter untergliedert nach den Segmenten „Brief-
kommunikation-Teilleistungen“, „Dialogmarketing“, „Pressepost“, „Paket“, „Sonstige Postdienst-
leistungen“ und „Nicht-Postdienstleistungen“.
Für jedes dieser Segmente hat sie die Gesamtkosten aufgeteilt nach Wertschöpfungskosten,
verrechneten Gemeinkosten und Lasten. Wertschöpfungskosten und verrechnete Gemeinkosten
werden nach Personal-, Sach- und Kapitalkosten sowie „Interne Belastung“ untergliedert. Dar-
über hinaus hat sie den Kostenunterlagen eine Lastendokumentation beigefügt. Aus dieser Un-
terlage geht hervor, welche Lasten angefallen sind bzw. anfallen werden und nach welchem
Allokationsverfahren diese den einzelnen Segmenten zugerechnet werden.
Da die Beschlusskammer über detaillierte Kostendaten verfügt, konnte sie die Einhaltung des
Effizenzkriteriums überprüfen. Zudem liegen der Bundesnetzagentur aus den vorangegangenen
Bonn, 19. Oktober 2011
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
3608 – Mitteilungen, Post, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 20 2011
- 17 -
Price-Cap-Verfahren, aber auch aus Einzelentgeltgenehmigungsverfahren in Sachen Postfach-
und Adresszugang umfassende Kostendokumentationen vor, die es erlauben, die absoluten
Kostenbeträge, aber auch die Kostenstrukturen im Einzelnen nachzuvollziehen, zu überprüfen
und ggf. auch Korrekturrechnungen durchzuführen. Da die Betroffene die Kostendaten in einer
Struktur aufbereitet hatte, welche derjenigen in den vorangegangenen Verfahren entspricht,
konnte eine Verifizierung der Kostenbasis zur Bestimmung der effizienten Kosten erfolgen. Das
Datenmaterial gestattete zudem eine Überprüfung aufgrund einer Mehrjahresbetrachtung.
Der hohe Grad an Disaggregation der vorgelegten Daten ermöglicht einen mehrjährigen Ver-
gleich einzelner Kostenpositionen und erlaubt zudem eine Abweichungsanalyse und eine hier-
auf basierende Abschätzung der künftigen Kostensituation. Die Mehrjahresbetrachtung versetzt
die Beschlusskammer in die Lage, unter Zuhilfenahme des aufbereiteten Datenmaterials insbe-
sondere den Grad der Verkehrsmengenabhängigkeit der Wertschöpfungskosten zu bestimmen
und auf dieser Grundlage die sog. Skalenelastizität zu berechnen, um auch Sensitivitätsbetrach-
tungen anzustellen. Durch Rückgriff auf die Skalenelastizität konnten die Auswirkungen auf das
Kostenniveau bei abweichender Verkehrsmengenentwicklung untersucht und durch Abgleich mit
den in wissenschaftlichen Publikationen genannten Skalenelastizitäten plausibilisiert werden.
Die Kammer hat hier erstmals das Elastizitätskonzept herangezogen, weil von Amts wegen von
der Unternehmensprognose abweichende Annahmen zur künftigen Verkehrsmengenentwick-
lung zu treffen waren. Diese Vorgehensweise erlaubte eigene Kostenbetrachtungen der Kam-
mer bei geänderter Sendungsmengenprognose.
bb) Einhaltung des KeL-Maßstabes
Nach § 3 Abs. 2 PEntgV ergeben sich die Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung aus den
langfristigen zusätzlichen Kosten der Leistungsbereitstellung und einem angemessenen Zu-
schlag für leistungsmengenneutrale Gemeinkosten, jeweils einschließlich eines dem unterneh-
merischen Risiko angemessenen Gewinnzuschlags, soweit diese Kosten für die Leistungsbe-
reitstellung notwendig sind.
(1) Wertschöpfungskosten
Die in den Unterlagen bezifferten „Wertschöpfungskosten“ der Betroffenen für 2011 genügen
diesem Maßstab, weil sämtliche im Zusammenhang mit der Abwicklung der Price-Cap-Produkte
anfallenden Kosten abgedeckt werden. Anhaltspunkte für produktionsbedingte Ineffizienzen sind
nicht ersichtlich. Durch Einführung neuerer Sortiertechniken, insbesondere durch Verwendung
von Feinsortiermaschinen für die Bearbeitung von Groß- und Maxibriefsendungen konnten in-
nerhalb der BZA-BZE-Sortierung erhebliche Rationalisierungspotentiale ausgeschöpft und damit
auch Kostenreduzierungen erzielt werden. Durch den erweiterten und flächendeckenden Ein-
satz von Gangfolgesortiermaschinen für großformatige Briefsendungen in den Briefzentren ent-
fällt ein Teil der bis dato von Zustellern in den Zustellbasen zwecks Vorbereitung der eigentli-
chen Zustellung vorgenommenen Sortierung der zuzustellenden Sendungen auf die Gangfolge.
Auch der Einsatz verbesserter Leseelektronik erhöhte den Anteil der vollautomatisiert bearbeite-
ten Briefsendungen, so dass die manuelle Briefsortierung in der Briefordnerei und aufwendige
Videocodierungen auf ein Mindestmaß beschränkt werden konnten. Daneben hat die Betroffene
den Zustellprozess unter weitgehender Ausnutzung von Verbundproduktionen in der Paket- und
Briefzustellung optimiert. Ob und in welchem Umfang zusätzlich RFID innerhalb der Sortierzent-
ren bzw. für den Transport zwischen den Briefzentren und Zustellbasen zusätzliche Effizienzen
generieren könnte, lässt sich gegenwärtig noch nicht belastbar abschätzen. Für den Zeitraum
bis 2013 (vgl. Tenor zu 8.) dürfte die RFID-Technologie voraussichtlich kaum Relevanz entwi-
ckeln.
Die Beschlusskammer konnte sich davon überzeugen, dass die Wertschöpfungskosten nach
dem Verursachungsprinzip verrechnet werden. Diese Verrechnungsmethode entspricht auch
den Vorgaben der Entgeltregulierung. Die Kosten sind - soweit wie möglich – verursachungsge-
recht auf die einzelnen Postdienstleistungen umzulegen. Nach dem Kostenverursachungsprinzip
wären diejenigen Aufwandsanteile umzulegen, für die ein sachlicher Kausalzusammenhang zum
Bonn, 19. Oktober 2011
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
20 2011 – Mitteilungen, Post, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 3609
- 18 -
Leistungsprozess besteht. Ausgehend von dieser Allokationsmethode sind die Kosten in Ab-
hängigkeit von der tatsächlichen Inanspruchnahme und Nutzung durch die Kostenträger (Pro-
dukte und Produktgruppen) zu verteilen, vgl. § 2 Abs. 2 Nr. 4 PEntgV.
Eine unzulässige Quersubventionierung zu Lasten der Price-Cap-Produkte ist für den Bereich
der Wertschöpfungskosten nicht feststellbar.
Die bei der Unterlagenprüfung festgestellten Differenzen zwischen den Wertschöpfungskosten
und den Ansätzen bei den Teilleistungsprodukten konnten von der Betroffenen mittels Daten der
Prozesskostenrechnung nachvollziehbar begründet werden. Sie hat sowohl für die price-cap-
relevanten Produkte wie auch für den Bereich Teilleistungen und Infopost Kosten für die einzel-
nen Wertschöpfungsstufen beziffert. Zudem hat sie die der Prozesskostenrechnung zugrunde
liegende Sendungsmengenstruktur benannt. Unter Zuhilfenahme dieser Daten konnte die Be-
troffene nachweisen, dass die Unterschiede bei den Wertschöpfungskosten gerechtfertigt sind.
Der durchschnittliche Kostenansatz für die Price-Cap-Produkte beträgt € , wohingegen
für die Teilleistungsprodukte lediglich € in Ansatz gebracht wurde.
Die Stückkostendifferenz konnte von der Betroffenen nachvollziehbar begründet werden. Sie
beruht zum einen darauf, dass für den Price-Cap-Bereich Kosten der Einsammlung für die filial-
bezogenen Tätigkeiten in Agenturen anfallen, welche jedoch für den Teilleistungsbereich nicht
entstehen. Denn die Teilleistungssendungen entweder von den Absendern entsprechend vorbe-
reitet und in den Großannahmestellen der Briefzentren eingeliefert oder von Konsolidierern oder
anderen Dienstleistern abgeholt. Mithin sind in beiden Fällen keine Kosten für die Einsammlung
zu berücksichtigen. Zudem zeichnen sich Teilleistungssendungen dadurch aus, dass diese in
der Regel vorsortiert, maschinell lesbar und durchnummeriert sind, was die nachfolgenden Pro-
zesse der Feinsortierung erheblich vereinfacht. Sendungen von Privatkunden – sofern sie hand-
geschrieben sind - müssen teilweise videokodiert und mit einem Barcode versehen werden, wo-
durch zusätzliche Kosten anfallen. Die Kostendifferenz beruht zum anderen darauf, dass das
Price-Cap-Segment einen ö ß
ö
enthält.
Im Segment Teilleistungen liegen die Produktionskosten, da die relevanten Produktionsprozesse
vereinfacht und optimiert worden sind, zudem deutlich niedriger. Daneben ist zu beachten, dass
im Segment Teilleistungen die Stückkosten auch wegen des mit der Einführung der Mehr-
wertsteuerpflicht verbundenen erweiterten Vorsteuerabzugs niedriger ausfallen. Die Betroffene
hat zum Nachweis der Kostendifferenzen mit Schreiben vom 09.08.2011 eine detaillierte Be-
rechnung vorgelegt. In der Anlage 1 zu diesem Schreiben hat sie die Kostendifferenzen der bei-
den Segmente nach den einzelnen Wertschöpfungsstufen dargestellt. Anhand der eingereichten
Unterlagen wurden die Zweifel der Kammer ausgeräumt.
(2) Gemeinkosten
Die von der Betroffenen für 2011 geltend gemachten „verrechneten Gemeinkosten“ wurden
nach allgemeinen betriebswirtschaftlichen Grundsätzen ermittelt und verrechnet.
Hinsichtlich des Gesamtbetrages der angefallenen Gemeinkosten konnte die Betroffene deren
Höhe in schlüssiger und nachvollziehbarer Weise belegen. Anlässlich eines Erörterungstermins
hatte sie die Verrechnung der als Gemeinkosten zu behandelnden administrativen Geschäfts-
prozesse erläutert. Die Gemeinkosten werden hierbei nach dem Verursachungsprinzip, das als
ein allgemein anerkanntes betriebswirtschaftliches Verfahren i. S. d. § 3 Abs. 3 PEntgV anzuse-
hen ist, auf die betreffenden Produkte bzw. Produktgruppen umgelegt.
Nach den internen Verrechnungsvorgaben der Betroffenen werden die Gemeinkosten den Be-
reichen zugeordnet, welche die jeweiligen Kosten verursacht haben. So erfolgt die Verrechnung
der Dienstleistungen der „ “ über die sog. „ “
. Erbringt diese Einheit eine für die Briefsparte, werden die durch
Bonn, 19. Oktober 2011
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
3610 – Mitteilungen, Post, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 20 2011
- 19 -
diesen Auftrag entstandenen Kosten verursachungsgerecht dieser Organisationseinheit als
zugerechnet. Werden ß durchgeführt, werden sie
denjenigen Sparten kostenmäßig zugeschlüsselt, welche diese ausgelöst bzw. veranlasst ha-
ben.
Im Ergebnis ist festzuhalten, dass die Verrechnung mittels kos-
tenverursachungsgerechter ist, als eine Beaufschlagung mittels pauschalierter Zuschlagssätze,
wie dies üblicherweise im Rahmen der differenzierten Zuschlagskalkulation erfolgt. Ebendiese
Methode birgt jedoch die Gefahr der willkürbehafteten Verrechnung, da zum Zweck der Ver-
rechnung Fixkosten proportionalisiert werden.
Auf Nachfrage der Beschlusskammer hat die Betroffene den Nachweis erbracht, dass Aufwen-
dungen für den Vertrieb und die Vermarktung des E-Post-Briefes nicht dem Price-Cap-Segment
zugerechnet wurden. Mit Schreiben vom 29.07.2011 und vom 09.08.2011 wurde aufgezeigt,
dass die hierauf entfallenden Marketing-Kosten nach dem zuvor beschriebenen Verfahren mit-
tels eines dem Bereich „ “
zugeordnet werden. Damit ist sichergestellt, dass die Price-Cap-Produkte keine entsprechenden
Gemeinkosten tragen.
c) Neutrale Aufwendungen
Bei der Festlegung des X-Faktors für die einzelnen Price-Cap-Perioden waren neben den Kos-
ten der effizienten Leistungsbereitstellung nach § 20 Abs. 1 PostG auch neutrale Aufwendungen
zu berücksichtigen. Die Betroffene hat den Nachweis für die entstandenen neutralen Aufwen-
dungen erbracht und hierfür rechtliche Verpflichtungen bzw. sonstige sachliche Rechtferti-
gungsgründe nachgewiesen, vgl. § 20 Abs. 2 PostG i. V. m. § 3 Abs. 4 PEntgV.
Die von der Betroffenen geltend gemachten Lasten konnten sowohl dem Grunde als auch der
Höhe nach anerkannt werden. Zum Nachweis der geltend gemachten neutralen Aufwendungen
hat sie mit Schreiben vom 13.07.2011 eine detaillierte Lastendokumentation mit Herleitung und
Nachweis der Universal-, Alt- und Soziallasten sowie auf Nachfrage der Beschlusskammer mit
Schreiben vom 29.07.2011 ergänzende Unterlagen mit Begründung und Herleitung insbesonde-
re der nicht-wettbewerbsüblichen Löhne und Gehälter vorgelegt. Anhand dieser Unterlagen hat
die Kammer die Höhe der neutralen Aufwendungen sowie deren rechnerische Herleitung über-
prüft. Die Beschlusskammer hat auf dieser Datengrundlage die vorgetragenen rechtlichen und
sachlichen Rechtfertigungsgründe nachvollzogen. Insbesondere konnte sie sich davon über-
zeugen, dass die festgestellte Abweichung von den KeL nicht auf unternehmerische Fehlent-
scheidungen zurückzuführen ist. Die festgestellten Mehraufwendungen sind nicht von der Be-
troffenen zu verantworten, sondern resultieren aus rechtlichen Verpflichtungen bzw. sind sach-
lich gerechtfertigt.
Ausweislich der Lastendokumentation und den nachgereichten Unterlagen wurden von der Be-
troffenen Universaldienstlasten für die flächendeckende Versorgung mit Postdienstleistungen
sowie nicht wettbewerbsübliche Personalkosten sowie Lasten aus Personalüberkapazitäten
nachgewiesen.
ca) Universaldienstlasten
Die geltend gemachten Universaldienstlasten sind sowohl dem Grunde als auch der Höhe nach
gerechtfertigt. Sie beinhalten zum einen die Position „Filiale“, zum anderen die Position „Zustel-
lung“.
Nach § 20 Abs. 2 Satz 2 PostG sind Kosten der flächendeckenden Versorgung mit Postdienst-
leistungen angemessen zu berücksichtigen. § 20 Abs. 2 Satz 2 PostG stellt damit allein auf den
Umstand ab, dass eine flächendeckende Versorgung tatsächlich erbracht wird. Eine vorausge-
gangene Verpflichtung zur Erbringung des Universaldienstes im Sinne von § 13 Abs. 2 PostG –
Bonn, 19. Oktober 2011
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
20 2011 – Mitteilungen, Post, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 3611
- 20 -
und damit ein Marktversagen - wird für die Anerkennung derartiger Kosten als Lasten im Sinne
des § 20 PostG von Gesetzes wegen nicht verlangt.
Zur Erbringung einer flächendeckenden Versorgung mit Postdienstleistungen verfügt die Betrof-
fene über ein bundesweites Filial- und Zustellnetz, das nach den von ihr in diesem Verfahren
vorgelegten Unterlagen auch in Zukunft aufrechterhalten wird. Auch künftig wird die Betroffene
ein universaldienstgeprägtes Dienstleistungsangebot und Produktionsnetz in den Bereichen
„Zustellung“ und „Filiale“ betreiben.
(1) Infrastrukturlast „Filiale“
Im Vergleich zu einem betriebswirtschaftlich organisierten und strukturierten Netz entstehen
geringfügige Mehrkosten. Die Betroffene hat zwar die Umwandlung des eigenbetriebenen Filial-
netzes in ein Agenturnetz abgeschlossen, aber aufgrund von Kostenremanenzen verbleiben
Mehraufwendungen gegenüber einem effizienten Netzbetrieb. Diese beinhalten Kosten für
ä ß ü
ä . Daneben resultieren Mehraufwendungen nach wie
vor für Zahlung ö ü ü
ö ä ü ü ä
ä .
Anhand der vorgelegten Dokumentation konnten die einzelnen Berechnungen zur Herleitung der
Infrastrukturlast nachvollzogen werden. Die das KeL-Niveau überschreitenden neutralen Auf-
wendungen für eine flächendeckende Versorgung wurden von der Betroffenen nur in dem Um-
fang in Ansatz gebracht, als diese die entsprechenden Erlöse übersteigen. Dieser Differenzbe-
trag resultiert daraus, dass als Lasten nur diejenigen Aufwandsanteile angesetzt werden, denen
keine Erlöse aufgrund der gegenüberstehen. Nur dieser
überschießende Betrag wurde von der Betroffenen im Wege einer Vergleichsrechnung als Las-
ten geltend gemacht.
(2) Infrastrukturlast „Zustellung“
Die Betroffene bietet eine Zustellung an sechs Tagen in der Woche an. Ohne Erfüllung der Vor-
gaben der PUDLV zur Zustellfrequenz- und –häufigkeit (§ 2 PUDLV) wäre eine Zustellung an
fünf Tagen bzw. eine Zustellung an drei Werktagen in dünn besiedelten Gebieten aus betriebs-
wirtschaftlicher Sicht als optimal anzusehen. Diese Einschätzung wird vom Gutachten des WIK
zur Nachfrage nach Postdienstleistungen durch Geschäftskunden (siehe auch WIK-Studie
„Nachfrage nach Postdienstleistungen von Geschäftskunden“; S. 18) geteilt. Im Rahmen einer
empirischen Untersuchung zeigte sich, dass alternative Postdienstleister aufgrund der Nachfra-
ge vorzugsweise nur an vier bzw. fünf Tagen zustellen. Bei Abstellen auf eine rein ökonomisch
orientierte Geschäftsstrategie würden Briefsendungen tendenziell nur an fünf oder weniger Ta-
gen zugestellt.
Bonn, 19. Oktober 2011
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
3612 – Mitteilungen, Post, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 20 2011
- 21 -
(3) Gesamtbetrachtung
Den aus der flächendeckenden Versorgung resultierenden Differenzbetrag hat die Betroffene im
Rahmen einer Vergleichsrechnung belegt. Hierbei hat sie die für die Jahre 2006 bis einschließ-
lich 2015 anfallenden Mehraufwendungen für die Lastenpositionen „Brief“ und „Filiale“ beziffert.
Damit hat sie den Nachweis eines Mehraufwandes i. S .d. § 2 PEntgV erbracht. Diese mithin
nachgewiesenen Lasten konnten damit als neutrale Aufwandsposition berücksichtigt werden.
cb) „Nicht wettbewerbsübliche Personalkosten“
Die als „nicht wettbewerbsübliche Personalkosten“ bezeichneten neutralen Aufwendungen resul-
tieren daraus, dass die Betroffene als Rechtsnachfolgerin der „Deutschen Bundespost – Post-
dienst“ deren gesamten Personalbestand übernommen hat. Diesen Beschäftigten werden Ver-
gütungen gezahlt, die deutlich über den Vergütungen in vergleichbaren Branchen liegen.
Die Berechnung der nicht wettbewerbsüblichen Personalkosten erfolgt durch Vergleich der Per-
sonalkosten auf der Grundlage der von der Betroffenen tatsächlich gezahlten Löhne, Gehälter
und Bezüge einerseits und den fiktiven Personalkosten bei einer wettbewerbsüblichen Entloh-
nung andererseits.
Ausweislich der Lastendokumentation und den mit Schreiben vom 29.07.2011 ergänzten Unter-
lagen ergeben sich die nicht wettbewerbsüblichen Löhne und Gehälter zum einen aus der Diffe-
renz der tatsächlich angefallenen und der voraussichtlich anfallenden Personalkosten zu den
sich nach den Einzeltarifverträgen der Arbeiter und Angestellten (ETV) ergebenden Personal-
kosten. Zum anderen folgen sie aus dem Vergleich mit der wettbewerbsüblichen Entlohnung auf
der Grundlage der branchenspezifischen Tarifverträge.
In den Jahren 2001 und 2003 hat die Betroffene die derzeit gültigen ETV mit den Tarifpartnern
beschlossen, die im Vergleich zu den ursprünglichen Tarifverträgen eine niedrigere Vergütung
vorsehen. Diese kann jedoch grundsätzlich nur bei neu eingestellten Arbeitnehmern zur Anwen-
dung kommen. Die bei Inkrafttreten der Entgelttarifverträge vorhandenen Beschäftigten erhalten
prinzipiell im Rahmen einer sogenannten Besitzstandszulage weiterhin die bisherige Vergütung.
Im Hinblick darauf, dass auch Beamte die im ETV geregelten Tätigkeiten wahrnehmen, kann
auch für diese Beschäftigtengruppe eine fiktive Besitzstandszulage ermittelt werden. Die sich
durch diese Besitzstandszulagen für Arbeiter, Angestellte und Beamte ergebenden Aufwendun-
gen stellen einen Teil der nicht wettbewerbsüblichen Personalkosten dar.
Durch den Abschluss der ETV kann jedoch keine vollständige Annäherung an die Entlohnung im
Wettbewerbsumfeld erreicht werden. Eine für vergleichbare Tätigkeiten wettbewerbsübliche Ent-
lohnung stellt die Vergütung nach den Tarifverträgen in Vergleichsbranchen dar. Die Bestim-
mung der Wettbewerbsüblichkeit auf Grundlage auch des Lohn- und Tarifniveaus in vergleichba-
ren Wirtschaftszweigen entspricht dem bisherigen Ansatz im Price-Cap-Verfahren. Die Kammer
hat anhand der Lastendokumentation den Umfang der nicht wettbewerbsüblichen Personalkos-
ten nachvollzogen. Dabei ist festzustellen, dass sich diese Lastenposition tendenziell nur gering-
fügig verringert.
cc) Soziallasten
Die Betroffen ist nach § 20 Abs. 2 S. 2 PostG berechtigt, Kosten aus der Übernahme von Ver-
sorgungslasten für die Beschäftigten geltend zu machen, die aus der Rechtsnachfolge der
Deutschen Bundespost entstanden sind. Diese Position beinhaltet im Wesentlichen Sozialkos-
ten (Unternehmensbeitrag zu den Beamtenpensionen, Beihilfezahlungen für Beamte) und Zins-
aufwendungen für betriebliche Altersvorsorge sowie Aufwendungen für Rückstellungszuführung
für die Postbeamtenkrankenkasse. Die in 2005 vorgenommene Umstrukturierung erfolgte er-
gebnisneutral und wurde nicht als Last angesetzt.
Bonn, 19. Oktober 2011
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
20 2011 – Mitteilungen, Post, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 3613
- 22 -
cd) Lastenallokation
Die von der Betroffenen geltend gemachten Lasten werden entsprechend der Vorgaben der
Einstellungsverfügung im Verfahren betreffend die Erhöhung der Teilleistungsrabatte vom
15.09.2010, AZ.: BK5b-10/013 umgelegt. Die von der Betroffenen vorgenommene Lastenalloka-
tion konnte dagegen nicht akzeptiert werden.
Die Anwendung des Tragfähigkeitsprinzips, nach dem Aufwendungen nach Marktgegebenheiten
bzw. in Abhängigkeit von den Wettbewerbsverhältnissen den Produktgruppen zugerechnet wer-
den, ist nur dann sachgerecht und regulatorisch nicht zu beanstanden, wenn die Betroffene an-
sonsten nicht imstande wäre, ein wettbewerbsfähiges Angebot am Markt abzugeben.
Eine solche Preissetzung ist bereits deshalb kritisch zu bewerten, weil sie es einem regulierten
Unternehmen erlaubte, in gewissem Umfang eine Quersubventionierung zwischen Marktseg-
menten unterschiedlicher Wettbewerbsintensität vorzunehmen. Im Ergebnis führte diese Ver-
rechnungspraxis dazu, dass Produkte in Märkten mit geringerer Wettbewerbsintensität in höhe-
rem Umfang mit Kosten und Aufwendungen beaufschlagt würden als Produkte in wettbewerblich
geprägten Marktsegmenten. Eine solche Preisstrategie ist zwar aus Sicht eines auf Gewinnma-
ximierung und Ausschöpfung der Konsumentenrente ausgerichteten Unternehmens erstrebens-
wert, aber aus regulatorischer Sicht nur in sehr eingeschränktem Umfang tolerierbar.
Auch bei Anwendung der von der Betroffenen angewandten Allokationsmethode werden Lasten
in erheblichem Umfange nicht nur dem price-cap-regulierten Bereich, sondern insbesondere
auch dem Teilleistungsbereich sowie dem zugeordnet.
Aufgrund dieser Vorbehalte hinsichtlich des Tragfähigkeitsprinzips hat die Beschlusskammer in
ihrer Einstellungsverfügung betreffend die Erhöhung der Teilleistungsrabatte ausgeführt, dass
diese Verrechnungsmethode nur restriktiv anzuwenden sei. Zugleich wurde in der Verfügung
darauf hingewiesen, dass das Tragfähigkeitsprinzip nicht zu einer missbräuchlichen, wettbe-
werbswidrigen Preisgestaltung führen darf. Es ist jedenfalls zu verhindern, dass die price-cap-
regulierten Produkte übermäßig mit Lasten beaufschlagt werden. Gerade eine solche aus regu-
latorischer Sicht bedenkliche Fallkonstellation ist vorliegend gegeben.
In o. a. Einstellungsverfügung wurde hinsichtlich der Einbeziehung der Lasten folgende Aussage
getroffen (vgl. Seite 18):
„Im Rahmen des im Jahr 2011 anstehenden Price-Cap-Maßgrößenverfahrens wird die Be-
schlusskammer im Zusammenhang mit der Festlegung der zu erwartenden Produktivitätsfort-
schrittsrate (X-Faktor) gezielt darauf hinwirken, dass keine nachträgliche, unzulässige Quer-
subventionierung vom Price-Cap-Bereich zu anderen Segmenten erfolgt. In einem transparen-
ten Verfahren, im Rahmen dessen die Betroffene sämtliche Lasten hinsichtlich ihrer Art und ih-
res Umfangs offen legen muss, lässt sich die Zuordnung der Lasten eindeutig feststellen und
überprüfen. Damit ist die Beschlusskammer in der Lage, sicherzustellen, dass die weiterhin ex-
ante zu regulierenden Price-Cap-Produkte nicht nachträglich im stärkeren Umfang zur De-
ckung und Finanzierung der neutralen Aufwendungen herangezogen werden. Bei der Festle-
gung des X-Faktors sind nämlich neben den zu erwartenden Kosteneinsparungen - aufgrund
effizienter Produktionsprozesse bei den Sortierprozessen und in der Zustellung - auch neutrale
Aufwendungen einzubeziehen. Im Hinblick auf diesen Faktor wirken sich Kosteneinsparungen
produktivitätserhöhend aus, wo hingegen neutrale Aufwendungen einen gegenläufigen Effekt
besitzen. Der Umfang der für den X-Faktor zu berücksichtigenden neutralen Aufwendungen
wäre dann auf das Niveau zu beschränken, das auch in der Vergangenheit im Rahmen des
Price-Cap-Verfahrens als Lastenposition zur Festlegung des X-Faktors in Ansatz gebracht
worden ist.“
Die von der Betroffenen vorgenommene Verteilung der Lasten genügt nicht der Vorgabe der
Einstellungsverfügung. Denn sie führt im Ergebnis zu einer entgeltregulatorisch unzulässigen
Quersubventionierung zu Lasten des Price-Cap-Bereiches bei gleichzeitiger Entlastung der
Bonn, 19. Oktober 2011
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
3614 – Mitteilungen, Post, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 20 2011
- 23 -
sonstigen Postdienstleistungen mit potenziell wettbewerbsbeeinträchtigender Wirkung. Zwar war
die Betroffene bemüht, den Hinweisen aus der Einstellungsverfügung Rechnung zu tragen, in-
dem sie dem Lastenansatz
zugrunde gelegt hat. Diesem - mit Schriftsatz vom 26.09.2011 nochmals vorgetrage-
nen Ansatz konnte jedoch nicht gefolgt werden, weil bei einer derartigen
das Price-Cap-Segment überproportional mit Lasten beaufschlagt worden wäre. Zwar
ist richtig, dass nach dem Wortlaut der Einstellungsverfügung auch
hätte vorgenommen werden können. Ein solches Verständnis berücksichtigt
jedoch nicht, dass Sinn und Zweck der damaligen Aussagen der Kammer darauf gerichtet wa-
ren, das Ausmaß der auf eine einzelne Dienstleistung entfallenden neutralen Aufwendungen zu
begrenzen, um eben einseitige Belastung der Price-Cap-Produkte zu verhindern. Die Ausfüh-
rungen im Einstellungsbeschluss sind produktbezogen auf einzelne Sendungsarten zu verste-
hen, nicht indessen nicht auf die Gesamtheit der Price-Cap-Produkte.
Wie aus den zur Verfügung gestellten Unterlagen ersichtlich hat die Betroffene den in den Jah-
ren 2007 bis 2010 auf das Price-Cap-Segment verrechneten als
Grundlage für die Verrechnung der künftigen Lasten herangezogen. Als Konsequenz dieser
Vorgehensweise die Belastung für die
Price-Cap-Produkte. Wie aus der nachfolgenden Tabelle 1 hervorgeht sind die geltend gemach-
ten Lasten der Betroffenen um € ü . Dies entspricht einer
von %. Dagegen sind die auf die Price-Cap-Produkte entfallenden Lasten
um € . Die sonstigen Postdienstleistungen wurden in 2011 um
€ entlastet. Die von der Betroffenen vorgenommene Änderung der Lastenverteilung
führt im Ergebnis dazu, dass dem Price-Cap-Bereich nicht % der Lasten, sondern
% zugeordnet werden. Als Konsequenz dieser Verrechnungspraxis werden dem Price-
Cap-regulierten Bereich absolut mehr Lasten zugerechnet,
. Ein solches Ergebnis kann jedoch nicht mit Hinweis auf die Tragfähigkeit gerechtfertigt
werden. Der höhere Beitrag zur Finanzierung der Lasten ergibt sich nur aufgrund des Umstan-
des, dass im Price-Cap-Bereich nennenswerter Wettbewerb gegenwärtig nicht herrscht und mit-
hin für die Verbraucher wenig Möglichkeit besteht, auf Dienstleistungen anderer Anbieter aus-
zuweichen. Das Erfordernis, den Price-Cap-Bereich in stärkerem Umfange zur Lastenfinanzie-
rung heranzuziehen, wäre - unter dem Aspekt der Tragfähigkeit - nur dann gerechtfertigt, wenn
die Betroffene darlegen könnte, dass die übrigen Postdienstleistungen aufgrund der Marktgege-
benheiten nur noch in geringerem Umfang zur Lastendeckung beitragen könnten. Eine solche
Konstellation läge dann vor, wenn sich im Rahmen der Geltungsdauer der Maßgrößenentschei-
dung die Wettbewerbsintensität in den anderen Segmenten erhöhen würde, d. h. die Betroffene
einem stärkeren Wettbewerbsdruck ausgesetzt wäre und sie als Reaktion die Preise absenken
müsste. Als Folge einer solchen Marktentwicklung könnten diese Produkte dann nur in geringem
Umfang einen Deckungsbeitrag zur Lastenfinanzierung leisten. Aufgrund der Daten, die der
Kammer vorliegen, . Denn wie aus den Daten her-
vorgeht, sind die für die Geltungsdauer der Maßgrößenentscheidung vorgetragenen ä
ü ä . Daraus kann geschlossen
werden, dass die Betroffene selbst Ä
ausgeht. Folglich können diese Produktgruppen
wie zum Zeitpunkt der Einstellungsverfügung (Herbst 2010)
beitragen.
Bonn, 19. Oktober 2011
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
20 2011 – Mitteilungen, Post, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 3615
- 24 -
Tabelle: Lastenentwicklung nach Angaben der Deutschen Post AG
im Price-Cap-Verfahren; Zahlen in Mrd. €
2010 2011 2012 2013
Lasten gesamt
Lasten PC-Produkte
Lasten sonstige Postdienstleistungen
Unter Berücksichtigung der Lasten, welche in der Vergangenheit zur Bestimmung des X-Faktors
als neutrale Aufwendungen in Ansatz gebracht worden sind, können mit Blick auf das tatsäch-
lich in 2010 festgestellte Aufteilungsverhältnis dem Price-Cap-Bereich nur % der in 2012
und 2013 prognostizierten Lasten zugerechnet werden. Im Hinblick darauf, dass in den Folge-
jahren – bedingt durch ü die Gesamtlasten im
Durchschnitt um % werden, sind dementsprechend auch die Price-
Cap-Produkte anteilig zu entlasten. Aufgrund dieser Überlegung ist für die Jahre 2012 und 2013
folgende Lastenverteilung zugrunde zu legen:
Tabelle: Lastenverteilung
2010 2011 2012 2013
Lasten gesamt
Lasten PC-Produkte
Lasten sonstige Produkte
Damit zeigt sich, dass die sonstigen Postdienstleistungen ö
zur Finanzierung der Lasten einschließlich der Universallasten beitragen als der Price-Cap-
Bereich.
Dem Verrechnungsmodell der Betroffenen liegt zudem das Verständnis zugrunde, dass die Pro-
duktgruppe unabhängig von der jeweils produzierten und abgesetzten Menge einen bestimmten
Beitrag zur Lastendeckung leisten kann. Diesem Ansatz kann mit Blick auf das Konzept der
Tragfähigkeit nicht gefolgt werden.
Die abgesetzte Menge ist der Schlüsselfaktor, von dem abhängt, in welchem Umfang eine Pro-
duktgruppe bzw. ein Segment einen Beitrag zur Abgeltung der Lasten leisten kann. Dieser De-
ckungsbeitrag ergibt sich rechnerisch als Differenz des Veräußerungspreises des abgesetzten
Produktes und den betreffenden Wertschöpfungskosten zuzüglich eines als angemessen anzu-
sehenden Gewinns. Sofern ein Differenzbetrag als Residualgröße verbleibt, dient dies somit zur
Abgeltung der Lasten. Je mehr von einem Produkt produziert bzw. veräußert werden kann, um-
so höher ist - bei unverändertem Preisniveau und nahezu gleichbleibenden Kosten - der Anteil
der Lasten, den dieses Segment zur Lastenabdeckung beitragen kann. Dieser Zusammenhang
kann mittels folgender Kontrollüberlegung veranschaulicht werden. Angenommen, im einem
Segment erhöht sich der Anteil der beförderten Sendungen um 10 %, kann dieses Segment
ceteris paribus auch einen dementsprechend höheren Anteil zur Finanzierung der Lasten über-
nehmen. Daraus folgt, dass expandierende Segmente im höheren Umfang, schrumpfende nur in
reduziertem Umfang zur Lastendeckung herangezogen werden.
ä ü ö
ü . Eine
Abwälzung und Verschiebung von Lasten in Richtung des Price-Cap-Sektors ist angesichts des-
sen nicht berechtigt.
d) Sendungsmengen
Bonn, 19. Oktober 2011
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
3616 – Mitteilungen, Post, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 20 2011
- 25 -
Die Betroffene prognostiziert für die Jahre bis 2013 einen Sendungsmengenrückgang von
%. Auch die Beschlusskammer ist in der letzten Maßgrößenentscheidung grundsätzlich
von Sendungsmengenrückgängen ausgegangen, die auch tatsächlich eingetreten sind. Die An-
nahmen der Betroffenen zum Umfang des Rückgangs finden jedoch in der in den vergangenen
Jahren tatsächlich feststellbaren Sendungsmengenentwicklung wie zwischenzeitlich vorliegen-
den wissenschaftlich-ökonometrischen Untersuchungen keinen Beleg. Die Kammer hat den Be-
rechnungen daher einen als realitätsnäher eingeschätzten geringen Sendungsmengenrückgang
von % zugrunde gelegt.
Ein Abgleich der im Maßgrößenverfahren eingereichten Angaben zu den Mengen und den Aus-
sagen der Betroffenen zur Sendungsmengenentwicklung für die Sparte „Brief Kommunikation“
zeigt, dass das für das Jahr 2011 angesetzte Sendungsvolumen deutlich unterhalb des tatsäch-
lich in diesem Geschäftsjahr im ersten Halbjahr generierten Aufkommens liegt. Ausweislich des
Kostennachweises wird eine Reduzierung der Sendungsmenge für den Price-Cap-relevanten
Bereich von – % gegenüber dem Vorjahr angenommen. Demgegenüber wird im ver-
öffentlichten Halbjahresbericht der Betroffenen am 02.08.2011 sogar ein Mengenzuwachs von
0,9 % im Bereich „Geschäftskundenbriefe“ und ein Zuwachs von 0,7 % im Bereich „Privatkun-
denbriefe“ ausgewiesen.
Da keine Anhaltspunkte dafür bestehen, dass sich der für 2011 bislang festgestellte Trend bis
zum Jahresende nennenswert verändern würde, ist nach Abschätzung der Kammer anstelle der
von der Betroffenen angenommenen Änderung der Sendungsmenge von – % für die
weiteren Berechnungen eine Änderung des Sendungsvolumens von % für 2012 und von
% für 2013 zugrunde zu legen.
Ein weiteres Ansteigen der Sendungsmengen wie bislang in 2011 zu verzeichnen, wird nicht
angenommen. Denn der für 2011 zu verzeichnende Mengenzuwachs erklärt sich zunächst
durch den Umstand, dass sich die Akteure während der Wirtschaftskrise bei ihren Geschäfts-
transaktionen zurückgehalten haben. Dies hatte auch Auswirkungen auf die Geschäftskorres-
pondenz. Es wurden weniger Angebote und Rechnungen versandt. Als Folge der Rezession in
2009 war somit insgesamt ein Rückgang bei der Briefpost zu verzeichnen (vgl. Jahresbericht
BNetzA 2010, Seite 143). Dies gilt insbesondere für den B-to-B- und den B-to-C-Bereich. Mit
dem dann in 2010 einsetzenden und sich in 2011 fortsetzenden Wirtschaftsaufschwung ist mit
Blick auf die geschäftlichen Transaktionen noch ein Nachholeffekt feststellbar. Aufgrund der
nunmehr anhaltenden positiven Konjunkturlage haben Unternehmen und andere Wirtschaftsak-
teure im 1. Halbjahr 2011 wesentlich mehr Briefe versandt als im Vergleichszeitraum des Vor-
jahrs. Die Entwicklung spiegelt sich auch in den Zahlen des Halbjahresberichts der Betroffenen
für das Geschäftsjahr 2011 wider. Da dieser Effekt aber aus gegenwärtiger Perspektive als eher
einmalig einzuschätzen ist, wird diese Zuwachsrate nicht zur Extrapolation verwendet.
Ein jährlicher Mengenrückgang innerhalb des Price-Cap-Zeitraumes von %, wie er
den Kostenberechnungen zugrunde gelegt wurde, lässt sich anhand der Entwicklung in den ver-
gangenen Jahren nicht feststellen. Während der letzten vier Price-Cap-Perioden sind die Sen-
dungsmengen im Privatkundensegment um % zurückgegangen. Ein beschleu-
nigter Prozess ist empirisch nicht erkennbar. Die Kammer geht daher von einer Fortsetzung die-
ses Trends aus.
Insoweit die Betroffene argumentiert, dass infolge der Substitution der physischen Briefpost
durch elektronische Kommunikationsmittel wie etwa E-Mail oder Fax mit einer rasanten
Schrumpfung der Sendungsmengen zu rechnen sei, kann die Beschlusskammer dieser Auffas-
sung nicht folgen.
Zwar teilt auch die Beschlusskammer die Einschätzung, dass traditionelle Briefdienste durch
elektronische Medien langfristig zurückgedrängt werden. Ebenso wie die Betroffene sieht die
Beschlusskammer das Phänomen, dass die Inanspruchnahme postalischer Briefdienstleistun-
gen durch den weitreichenden Wandel nachfrageseitiger Anforderungen und den Nutzungsmög-
lichkeiten hinsichtlich medialer Kommunikation beeinflusst wird. Die Betroffene überschätzt nach
Bonn, 19. Oktober 2011
