abl-23
Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Amtsblätter bis 2018“
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
4068 – Regulierung, Telekommunikation – 23 2011
BK 1-11/001 3
ABl. EG Nr. L 196 vom 17.7.1987, S. 81
7 Neben der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft nahm auch der Europäische Funkaus-
schuss (engl.: European Radiocommunications Committee; ERC) der Europäischen Konfe-
renz der Verwaltungen für Post und Telekommunikation (franz.: Conférence européenne des
Administrations des postes et de télécommunications; CEPT) am 24. Oktober 1994 eine
Entscheidung über die Frequenzbänder, die für die koordinierte Einführung des digitalen eu-
ropaweiten Kommunikationssystems GSM gewidmet sind, (ERC/DEC/(94)01) an.
8 Das Recht zum Betreiben von Mobilfunknetzen nach dem GSM- bzw. DCS-1800-Standard
erhielten drei Unternehmen zeitlich gestaffelt Anfang der 1990er-Jahre aufgrund § 2 des Ge-
setzes über Fernmeldeanlagen (FAG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 3. Juli 1989
(BGBl. I 1455).
9 Im Rahmen der Öffnung des Marktes für den digitalen zellularen Mobilfunk erhielt zunächst
die Beteiligte zu 1, seinerzeit als Deutsche Bundespost TELEKOM, im Jahr 1990 das Recht
zur Errichtung und den Betrieb des D 1-Mobilfunknetzes.
Anlage B zur Mitteilung 2007/1991, ABl. des Bundesministers für Post und Tele-
kommunikation 37/1990, S. 1689
10 Die D 2-Lizenz zum Errichten und Betreiben eines Netzes für Europaweite Digitale Zellulare
Mobilfunkdienste wurde nach Abschluss eines Ausschreibungsverfahrens am 15. Februar
1990 der Beteiligten zu 2, seinerzeit firmierend als Mannesmann Mobilfunk GmbH, verliehen.
Anlage A zur Mitteilung 2007/1991, ABl. des Bundesministers für Post und Tele-
kommunikation 37/1990, S. 1681
11 Zur Zeit der Marktöffnung für den digitalen zellularen Mobilfunk wurde entsprechend der
europäischen Harmonisierung durch die Richtlinie 87/372/EWG (Rn. 5) zunächst Spektrum
aus dem Bereich 900 MHz zur Verfügung gestellt. Wenige Jahre später konnte zudem
Spektrum aus dem Bereich 1800 MHz vergeben werden.
12 Die E 1-Lizenz zum Errichten und Betreiben eines digitalen zellularen Mobilfunknetzes wurde
im Rahmen eines europaweiten Ausschreibungsverfahrens am 4. Mai 1993 an die Beteiligte
zu 3, seinerzeit firmierend als E-Plus Mobilfunk GmbH, vergeben.
Mitteilung 26/1993, ABl. Bundesministerium für Post und Telekommunikation
11/1993, S. 229
13 Diese drei Lizenzen wurden am 5. Dezember 1994 erneut bekanntgemacht.
Verfügung 259/1994, ABl. Bundesministerium für Post und Telekommunikation
23/1994, S. 866
14 Das ERC der CEPT entschied am 1. Dezember 1995 über die Frequenzbänder, die für die
Einführung von DCS 1800 gewidmet sind, (ERC/DEC/(95)03). Der DCS-Standard entsprach
im Wesentlichen dem GSM-Standard. Lediglich die Frequenzbereiche unterschieden sich.
Daher wurde im Lauf der Zeit die Bezeichnung „DCS 1800“ unüblich und die Bezeichnung
„GSM 1800“ üblich.
15 Am 15. Mai 1997 wurde die E 2-Lizenz als Ergebnis eines Ausschreibungsverfahrens an die
einzige Antragstellerin, die Beteiligte zu 4 unter der damaligen Firma E 2 Mobilfunk GmbH &
Co. KG vergeben.
Vfg. 128/1997, ABl. Bundesministerium für Post und Telekommunikation
14/1997, S. 679
16 Diese Lizenz wurde aufgrund des Telekommunikationsgesetzes (TKG) vom 25. Juli 1996
(BGBl. I S. 1120) erteilt.
17 Der Beteiligten zu 4 wurde im Zuge dieser Lizenzierung Spektrum von 2 × 22,4 MHz (ge-
paart) aus dem Bereich 1800 MHz zugeteilt. Zugleich erhielt auch die Beteiligte zu 3 neben
den bis dahin zugeteilten 2 × 15 MHz (gepaart) zusätzliches 1800-MHz-Spektrum, so dass
beide E-Netzbetreiber (die Beteiligten zu 3 und zu 4) über Frequenzspektrum von
Bonn, 7. Dezember 2011
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
23 2011 – Regulierung, Telekommunikation – 4069
BK 1-11/001 4
2 × 22,4 MHz (gepaart) im Bereich 1800 MHz verfügten. Die beiden D-Netzbetreiber (die
Beteiligten zu 1 und zu 2) verfügten zu diesem Zeitpunkt über Spektrum von jeweils
2 × 12,4 MHz (gepaart) im Bereich 900 MHz.
18 Nach Abschluss der Marktöffnung waren die für das GSM-Mobilfunksystem europaweit
harmonisiert bereitgestellten Frequenzen in den Bereichen 900 MHz und 1800 MHz wie folgt
auf die Lizenznehmer verteilt:
Beteiligte zu 1 Beteiligte zu 2 Beteiligte zu 3 Beteiligte zu 4
Frequenzbereich (in MHz) (in MHz) (in MHz) (in MHz)
900 MHz gepaart 2 × 12,4 2 × 12,4
1800 MHz gepaart 2 × 22,4 2 × 22,4
Tabelle 1: Frequenznutzungsrechte bis zum 28.10.1999.
2. Erste Vergabe von Ergänzungsspektrum — GSM-1800-Versteigerung
19 Nachdem die D-Netzbetreiber seit 1997 mehrfach die Zuteilung weiterer Frequenzen bean-
tragt hatten, entschied sich die Bundesnetzagentur – unter der damaligen amtlichen Be-
zeichnung Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post (RegTP) –, zusätzlich zur
Verfügung stehendes Spektrum aus dem Bereich 1800 MHz im Rahmen einer Versteigerung
zu vergeben.
Entscheidung der Präsidentenkammer vom 14.4.1999 über das Verfahren zur
Vergabe weiterer Frequenzen im Bereich 1800 MHz für Mobilfunkanwendungen
nach dem GSM 1800-Standard; Vfg. 45/1999, ABl. Reg TP 7/1999, S. 1251
20 Zur Teilnahme an der Versteigerung wurden nur die vier seinerzeit tätigen Netzbetreiber, die
das Spektrum folglich als Erweiterungsspektrum erwerben konnten, zugelassen.
Entscheidung der Präsidentenkammer der Reg TP vom 21.6.1999 über die Be-
dingungen zur Vergabe weiterer Frequenzen für Mobilfunkanwendungen nach
dem GSM-1800-Standard; Vfg. 70/1999, ABl. Reg TP 11/1999, S. 1751
21 Im Rahmen des durchgeführten Versteigerungsverfahrens wurden die Frequenzen von der
Beteiligten zu 1 und der Beteiligten zu 2 zu annähernd gleichen Teilen ersteigert. Nach Ab-
schluss dieser Versteigerung waren die verfügbaren Frequenzen wie folgt auf die Lizenz-
nehmer verteilt:
Beteiligte zu 1 Beteiligte zu 2 Beteiligte zu 3 Beteiligte zu 4
Frequenzbereich (in MHz) (in MHz) (in MHz) (in MHz)
900 MHz gepaart 2 × 12,4 2 × 12,4
1800 MHz gepaart 2× 5 2 × 5,4 2 × 22,4 2 × 22,4
Σ gesamtes Spektrum 34,8 35,6 44,8 44,8
Tabelle 2: Frequenznutzungsrechte am Stichtag 29.10.1999.
3. Zweite Vergabe von Ergänzungsspektrum und Angleichung der Restlaufzeiten —
das GSM-Konzept
22 Weitere Frequenzen im 900-MHz-Bereich standen in Deutschland bis zum Jahr 2005 nicht
zur Verfügung. Die Frequenzen in den sogenannten GSM-Erweiterungsbändern (880 MHz
bis 890 MHz sowie 925 MHz bis 935 MHz) (E-GSM-Bänder) wiesen bis dahin eine Widmung
für militärische Nutzungen auf. Im März 2005 verzichtete das Bundesministerium der Vertei-
digung auf eine weitere militärische Nutzung der E-GSM-Frequenzen. Grundlage für die
Widmung der E-GSM-Bänder für digitalen zellularen Mobilfunk nach dem GSM-Standard war
erneut die europäische Harmonisierung, die insbesondere durch die Entscheidung des ERC
der CEPT vom 21. März 1997 über die Erweiterungsbänder, die für das digitale europaweite
Kommunikationssystem GSM genutzt werden sollen, (ERC/DEC/(97)02) erreicht wurde.
Bonn, 7. Dezember 2011
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
4070 – Regulierung, Telekommunikation – 23 2011
BK 1-11/001 5
23 Im Mai 2005 veröffentlichte die Bundesnetzagentur (damals Reg TP) Eckpunkte eines
Konzepts zur Vergabe dieses Spektrums und stellte diese zur Anhörung.
Vfg. 31/2005, ABl. Reg TP 8/2005, S. 746
24 Nach Auswertung der eingegangenen Stellungnahmen wurde am 21. November 2005 das
endgültige Konzept zur Vergabe weiteren Spektrums für den digitalen zellularen öffentlichen
Mobilfunk unterhalb von 1,9 GHz (GSM-Konzept) beschlossen.
Konzept der Bundesnetzagentur vom 21.11.2005 zur Vergabe weiteren Spekt-
rums für den digitalen zellularen öffentlichen Mobilfunk unterhalb von 1,9 GHz
(GSM-Konzept); Vfg. 88/2005, ABl. Bundesnetzagentur 23/2005, S. 1852;
http://www.bundesnetzagentur.de/cae/servlet/contentblob/85420/publicationFile/
2762/GSMKonzeptAmtsblattVfg88Id4284pdf.pdf
25 Wesentlicher Bestandteil des GSM-Konzepts war es, die E-GSM-Frequenzen dem GSM-
Mobilfunk zur Verfügung zu stellen. Dementsprechend wurde dort folgendes ausgeführt:
26 „Die nunmehr verfügbaren E-GSM-Frequenzen ermöglichen einen Ausgleich unter den
bestehenden GSM-Netzen hinsichtlich deren – infolge sukzessiver Lizenzierung – un-
gleicher Frequenzausstattung und damit die Herbeiführung günstigerer frequenzregu-
latorischer Voraussetzungen für einen chancengleichen und nachhaltigen Wettbewerb
im GSM-Mobilfunk im Sinne des § 2 Abs. 2 Nr. 2 TKG. Die E-GSM-Frequenzen sollen
daher zu gleichen Teilen den E-Netzen zur Verfügung gestellt werden, die – im Ge-
gensatz zu den D-Netzen – bislang nur über Frequenzen im Bereich 1800 MHz verfü-
gen.
27 Da aber zur Angleichung der frequenzregulatorischen Rahmenbedingungen im Hin-
blick auf die Sicherstellung chancengleichen Wettbewerbs eine mengenmäßige Erhö-
hung der Frequenzkapazitäten nicht erforderlich ist, werden die E-Netze die Frequen-
zen im Bereich 900 MHz nicht zusätzlich zu ihrer bisherigen Frequenzausstattung er-
halten. Vielmehr wird den E-Netzbetreibern aufgegeben, einen Teil ihrer bestehenden
Nutzungen aus dem Bereich 1800 MHz in die E-GSM-Bänder zu verlagern.“
GSM-Konzept, Vfg. 88/2005 (Rn. 24), S. 1854
28 Demgemäß wurden die Frequenzverlagerungsbescheide ausgestaltet und die Beteiligten
zu 3 und zu 4 verfügen seither über Frequenzen im 900-MHz-Bereich.
Mitteilung 78/2006, ABl. Bundesnetzagentur 4/2006, S. 702
29 Das hierdurch frei gewordene Spektrum wurde im Zuge der Versteigerung im Frühjahr 2010
dem Markt zur Verfügung gestellt.
30 Als einen weiteren Schritt zur Angleichung der frequenzregulatorischen Rahmenbedingun-
gen sah das GSM-Konzept vor, dass die GSM-Netzbetreiber eine Option auf Verlängerung
der Befristungen der Frequenznutzungsrechte bis zum 31. Dezember 2016 erhalten.
GSM-Konzept, Vfg. 88/2005 (Rn. 24), S.1852
31 Diese Anpassung war zur Herstellung gleicher frequenzregulatorischer Rahmenbedingungen
geboten, weil die Lizenzen infolge der schrittweisen Lizenzierung zu verschiedenen Zeit-
punkten geendet hätten.
32 Den Beteiligten zu 1, zu 2 und zu 3 wurde daher jeweils eine entsprechende Option einge-
räumt, ihre Befristungen bis zum Ende der Befristung der E 2-Lizenz der Beteiligten zu 4
(31. Dezember 2016) zu verlängern. Bis einschließlich Juni 2007 haben alle betroffenen Be-
teiligten die Option auf Laufzeitverlängerung ausgeübt und öffentlich-rechtliche Verträge mit
der Bundesrepublik Deutschland geschlossen.
Mitteilung 951/2007, ABl. Bundesnetzagentur 23/2007, S. 4673
33 Schließlich wurden im Hinblick auf die technischen Weiterentwicklungen und das sich ab-
zeichnende Zusammenwachsen der – in lizenzrechtlicher Sicht unterschiedenen – GSM-
Bonn, 7. Dezember 2011
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
23 2011 – Regulierung, Telekommunikation – 4071
BK 1-11/001 6
und UMTS-Anwendungen Überprüfungen und eine Flexibilisierung der Frequenznutzungs-
bedingungen für die kommenden Jahre in Aussicht gestellt.
34 Nach Umsetzung der Frequenzverlagerung aufgrund des GSM-Konzepts im Februar 2006
waren die Frequenznutzungsrechte in den für GSM-Anwendungen gewidmeten Frequenzbe-
reichen auf die betroffenen Netzbetreiber nunmehr wie folgt verteilt:
Beteiligte zu 1 Beteiligte zu 2 Beteiligte zu 3 Beteiligte zu 4
Frequenzbereich (in MHz) (in MHz) (in MHz) (in MHz)
900 MHz gepaart 2 × 12,4 2 × 12,4 2× 5 2× 5
1800 MHz gepaart 2× 5 2 × 5,4 2 × 17,4 2 × 17,4
Σ gesamtes Spektrum 34,8 35,6 44,8 44,8
Tabelle 3: Frequenznutzungsrechte zum Stichtag 3.2.2006.
4. Flexibilisierung
35 An das GSM-Konzept anknüpfend hat die Bundesnetzagentur am 19. November 2008 die
Absicht bekundet, die Frequenznutzungsrechte in den Bereichen 900 MHz und 1800 MHz zu
flexibilisieren, und angekündigt, hierzu unter Beteiligung der Öffentlichkeit ein Konzept zu
erstellen. Hierzu wurde ein Diskussionspapier veröffentlicht
K 9|18-Diskussionspapier, Mitteilung 663/2008, ABl. Bundesnetzagentur
22/2008, S. 3649
36 und zur Anhörung gestellt, um in einem ersten Schritt die Sach-, Rechts- und Interessenlage
umfassend zu ermitteln. Im Wesentlichen sollten mit dem K 9|18-Diskussionspapier die
Kernfragen des anstehenden Flexibilisierungsvorhabens geklärt werden. Hierzu wurden fol-
gende Fragen gestellt
1. Zu welchem Zeitpunkt sollen die flexibleren frequenzregulatorischen Rahmenbedingun-
gen wirksam werden?
2. Ist es zweckmäßig, die Bereiche bei 900 MHz und bei 1800 MHz getrennt zu betrach-
ten?
3. Ist es zur Verwirklichung der Regulierungsziele und zur Wahrung des Grundsatzes der
Diskriminierungsfreiheit erforderlich, die in den Bereichen 900 MHz und 1800 MHz zu-
geteilten Frequenzen mit dem Ziel der Angleichung der Frequenzausstattung umzu-
verteilen?
4. Falls die Frequenznutzungsrechte in den betroffenen Frequenzbereichen vor dem
31. Dezember 2016 flexibilisiert werden sollten (vgl. Frage 1): Welcher Zeitraum für
eine Befristung wäre angemessen?
5. Inwiefern sind in dem Konzept zur Flexibilisierung der Frequenzbereiche 900 MHz und
1800 MHz die Interessen von Unternehmen zu berücksichtigen, die über keine Fre-
quenznutzungsrechte in diesen Bereichen verfügen?
37 Insgesamt waren 15 Stellungnahmen zum K 9|18-Diskussionspapier bei der Bundesnetz-
agentur eingegangen. Die Stellungnahmen sind auf den Internetseiten der Bundesnetz-
agentur veröffentlicht worden. Neben den Beteiligten und (potentiellen) Wettbewerbern hat-
ten auch regionale Festnetzbetreiber, Hersteller und Verbände kommentiert. Bestätigt hatte
sich insbesondere eine komplexe, in vielen Punkten einander widersprechende Interessen-
lage. Damit hatte sich die Notwendigkeit einer umfassenden frequenzregulatorischen Be-
trachtung und Bewertung erwiesen. Ein wesentliches Ergebnis der öffentlichen Anhörung
war die Forderung gewesen, die GSM-Frequenznutzungsrechte bei der Flexibilisierung nicht
Frequenznutzungsrechten in anderen Frequenzbereichen wie 450 MHz (weitbandiger Bün-
delfunk) oder 3,5 GHz (BWA) vorzuziehen. Die Kammer hatte diese Forderung aufgegriffen
und ihr mit der Entscheidung BK 1a-09/001 (Rn. 38) umfassend Rechnung getragen.
Bonn, 7. Dezember 2011
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
4072 – Regulierung, Telekommunikation – 23 2011
BK 1-11/001 7
38 Am 12. Oktober 2009 hat die Kammer mit der Entscheidung BK 1a-09/001 zur Flexibilisie-
rung der Frequenznutzungsrechte für drahtlose Netzzugänge zum Angebot von Telekommu-
nikationsdiensten in den Bereichen 450 MHz, 900 MHz, 1800 MHz, 2 GHz und 3,5 GHz
Vfg. 58/2009, ABl. Bundesnetzagentur 20/2009, S. 3575;
http://www.bundesnetzagentur.de/cae/servlet/contentblob/138982/publicationFile
/2738/BK1EntscheidungId17407pdf.pdf
39 unter anderem den Entschluss gefasst, die Beschränkung in den Frequenznutzungsrechten
für die Frequenzbereiche 900 MHz und 1800 MHz auf GSM-Technologie auf Antrag der Fre-
quenzzuteilungsinhaber und nach Maßgabe der geänderten GSM-Richtlinie aufzuheben, so
dass die Netzbetreiber unter Sicherstellung der Verträglichkeit die Frequenzen zum
schnellstmöglichen Zeitpunkt technologieneutral nutzen können. Die Entscheidung zur Flexi-
bilisierung erstreckte sich darüber hinaus auf die Frequenzbereiche 450 MHz, 2 GHz und
3,5 GHz.
40 Der Entscheidung ging eine öffentliche Anhörung zu einem veröffentlichten Entscheidungs-
entwurf voraus. Die Bundesnetzagentur veröffentlichte am 3. Juni 2009 den Entwurf einer
Entscheidung zur Flexibilisierung der Frequenznutzungsrechte für drahtlose Netzzugänge
zum Angebot von Telekommunikationsdiensten in den Bereichen 450 MHz, 900 MHz,
1800 MHz, 2 GHz und 3,5 GHz im Amtsblatt und auf den Internetseiten der Bundesnetz-
agentur.
Mitt. 320/2009, ABl. Bundesnetzagentur 10/2009, S. 2648;
http://www.bundesnetzagentur.de/SharedDocs/Downloads/DE/BNetzA/Sachgebi
ete/Telekommunikation/Regulierung/Frequenzordnung/OeffentlicherMobilfunk/Fl
exibilisierungFreqNutzungsRechte/EntscheidungsentwurfId16304pdf.pdf
41 Zugleich hatte sie die interessierten Kreise der Öffentlichkeit aufgerufen, zu dem Entwurf bis
zum 17. Juli 2009 schriftlich Stellung zu nehmen. Von der Möglichkeit der Stellungnahme
hatten 19 Unternehmen und Verbände Gebrauch gemacht.
42 Die Beteiligten verfügten bis zum Abschluss der Frequenzversteigerung am 20. Mai 2010
über Frequenznutzungsrechte in für drahtlosen Netzzugang zum Angebot von Telekommu-
nikationsdiensten für die Öffentlichkeit gewidmeten Frequenzbereichen in einem Umfang wie
folgt:
Beteiligte zu 1 Beteiligte zu 2 Beteiligte zu 3 Beteiligte zu 4
Frequenzbereich (in MHz) (in MHz) (in MHz) (in MHz)
450 MHz gepaart 2 × 1,25
900 MHz gepaart 2 × 12,4 2 × 12,4 2× 5 2× 5
1800 MHz gepaart 2× 5 2 × 5,4 2 × 17,4 2 × 17,4
2000 MHz gepaart 2 × 9,9 2 × 9,9 2 × 9,9 2 × 9,9
Σ gepaartes Spektrum 2 × 28,55 2 × 27,7 2 × 32,3 2 × 32,3
2000 MHz ungepaart 5 5 5 0
Σ gesamtes Spektrum 62,1 60,4 69,6 64,6
Tabelle 4: Frequenznutzungsrechte bis zum 20.5.2010.
5. Versteigerung 2010
43 Die Kammer hat am 12. Oktober 2009 zwei Entscheidungen über die Bereitstellung von
Funkfrequenzen für drahtlose Netzzugänge für das Angebot von Telekommunikationsdiens-
ten getroffen:
44 Zum einen hat die Kammer die Flexibilisierungsentscheidung (siehe Rn. 38) getroffen.
Aufgrund der Entscheidung werden bestehende Frequenznutzungsrechte in diesen Fre-
quenzbereichen zur Verwirklichung der Ziele der Technologie- und Anwendungsneutralität
angepasst. Als Maßnahme 2 sieht diese Entscheidung vor, dass die Bundesnetzagentur die
Bonn, 7. Dezember 2011
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
23 2011 – Regulierung, Telekommunikation – 4073
BK 1-11/001 8
GSM-Frequenznutzungsrechte (900 MHz und 1800 MHz) auf Antrag und nach Maßgabe der
geänderten GSM-Richtlinie schnellstmöglich flexibilisieren wird.
45 Zum anderen hat die Kammer durch die Entscheidung BK 1a-09/002 über die Verbindung
der Vergabe von Frequenzen in den Bereichen 790 bis 862 MHz sowie 1710 bis 1725 MHz
und 1805 bis 1820 MHz mit dem Verfahren zur Vergabe von Frequenzen in den Bereichen
1,8 GHz, 2 GHz und 2,6 GHz für den drahtlosen Netzzugang zum Angebot von Telekommu-
nikationsdiensten (Entscheidung der Präsidentenkammer vom 07.04.2008, Az.: BK1-07/003
über die Anordnung und die Wahl des Vergabeverfahrens sowie über die Festlegungen und
Regeln im Einzelnen) sowie über die Festlegungen und Regelungen für die Durchführung
des Verfahrens zur Vergabe von Frequenzen in den Bereichen 800 MHz, 1,8 GHz, 2 GHz
und 2,6 GHz für den drahtlosen Netzzugang zum Angebot von Telekommunikationsdiensten
Vfg. 59/2009, ABl. BNetzA 20/2009, S. 3623;
http://www.bundesnetzagentur.de/cae/servlet/contentblob/138464/publicationFile
/2807/PraesKammerEntschg_Id17404pdf.pdf
46 ein Vergabeverfahren eingeleitet. Auf dieser Grundlage hat die Bundesnetzagentur vom
12. April bis zum 20. Mai 2010 eine Versteigerung durchgeführt.
47 Seit dem Abschluss der Frequenzversteigerung des Jahres 2010 verfügen die betroffenen
Netzbetreiber über Frequenznutzungsrechte in den berücksichtigten Frequenzbereichen in
einem Umfang wie folgt:
Beteiligte zu 1 Beteiligte zu 2 Beteiligte zu 3 Beteiligte zu 4
Frequenzbereich (in MHz) (in MHz) (in MHz) (in MHz)
450 MHz gepaart 2 × 1,25
800 MHz gepaart 2 × 10 2 × 10 2 × 10
900 MHz gepaart 2 × 12,4 2 × 12,4 2× 5 2× 5
1800 MHz gepaart 2 × 20 2 × 5,4 2 × 27,4 2 × 17,4
2000 MHz gepaart 2 × 9,9 2 × 14,85 2 × 19,8 2 × 14,85
2600 MHz gepaart 2 × 20 2 × 20 2 × 10 2 × 20
Σ gepaartes Spektrum 2 × 73,55 2 × 62,65 2 × 62,2 2 × 67,25
2000 MHz ungepaart 5 5 5 19,2
2600 MHz ungepaart 5 25 10 10
Σ gesamtes Spektrum 157,1 155,3 139,4 163,7
Tabelle 5: Frequenznutzungsrechte seit dem 20.5.2010.
48 Soweit ein Unternehmen in der Stellungnahme zum Impulspapier vorgetragen hat, dass in
der Aufstellung seine (strittigen) Frequenzzuteilungen im 2,6-GHz-Band nicht erwähnt wür-
den, weist die Kammer darauf hin, dass diese Frequenzzuteilungen mit Ablauf des
31. Dezember 2007 ihre Wirksamkeit verloren haben. Aufgrund der Ergebnisse der Verstei-
gerung des Jahres 2010 wurden die – gemäß § 55 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 TKG verfügbaren –
Frequenzen im 2,6-GHz-Band an die Beteiligten wirksam zugeteilt. Die Kammer merkt er-
gänzend an, dass diese aufgrund der Versteigerung 2010 erfolgten Zuteilungen zwar wirk-
sam, derzeit aufgrund von rechtshängigen Verwaltungsstreitsachen aber noch nicht unan-
fechtbar sind.
II. Frequenzverteilungsuntersuchung
49 Im Einvernehmen mit der Kommission hat die Bundesnetzagentur im Dezember 2009 den
Entschluss gefasst, die Untersuchung gemäß Art. 1 Abs. 2 der geänderten GSM-Richtlinie
(Rn. 52) nach Durchführung der Versteigerung vorzunehmen und nicht im Vorfeld der Auk-
tion. Die Bundesnetzagentur hat der Kommission zugesichert, die Untersuchung innerhalb
von drei Monaten nach Abschluss der Versteigerung einzuleiten. Die Bundesnetzagentur hat
Bonn, 7. Dezember 2011
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
4074 – Regulierung, Telekommunikation – 23 2011
BK 1-11/001 9
das Verfahren der Untersuchung nach Art. 1 Abs. 2 der geänderten GSM-Richtlinie im Juni
2010 eingeleitet.
1. Zweck der Frequenzverteilungsuntersuchung
50 Mit der Untersuchung leistet die Bundesnetzagentur einen weiteren Beitrag zur Umsetzung
der am 18. Februar 2009 beschlossenen Breitbandstrategie der Bundesregierung.
Breitbandstrategie der Bundesregierung;
http://www.bmwi.de/Dateien/BBA/PDF/breitbandstrategie-der-
bundesregierung,property=pdf,bereich=bmwi,sprache=de,rwb=true.pdf
51 Zur Verwirklichung der dort manifestierten Breitbandziele der Bundesregierung kommt der
Umsetzung frequenzpolitischer Ziele durch frequenzregulatorische Maßnahmen eine
Schlüsselrolle zu. Funkgestützte Breitbandangebote dienen sowohl zur Schließung von Lü-
cken in der Versorgung mit leitungsgebundenen Technologien als auch zur mobilen Ergän-
zung von Festnetzanschlüssen. Die Bundesregierung unterstützt ausdrücklich den Kurs der
Bundesnetzagentur, die Frequenznutzung soweit wie möglich zu flexibilisieren und von
Technologien unabhängig zu gestalten. In diesem Zusammenhang berücksichtigt die Breit-
bandstrategie der Bundesregierung auch den Einsatz und die Verteilung des bisher mit
GSM-Technologie genutzten Spektrums im 900-MHz-Band, um den Anforderungen der
nächsten Funktechnologiegenerationen gerecht zu werden.
Breitbandstrategie der Bundesregierung (Rn. 50), S. 13
52 Die von der Bundesnetzagentur durchzuführende Untersuchung beruht auf unionsrechtlichen
Vorgaben. Maßgeblich ist zuvorderst Art. 1 Abs. 2 der Richtlinie 87/372/EWG (Rn. 5) in der
Fassung der Richtlinie 2009/114/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16.
September 2009 zur Änderung der Richtlinie 87/372/EWG des Rates über die Frequenzbän-
der, die für die koordinierte Einführung eines europaweiten öffentlichen zellularen digitalen
terrestrischen Mobilfunkdienstes in der Gemeinschaft bereitzustellen sind,
ABl. EU Nr. L 274 vom 20.10.2009, S. 25
53 der folgenden Wortlaut hat:
54 „Die Mitgliedstaaten untersuchen bei der Umsetzung dieser Richtlinie, ob aufgrund der
bestehenden Zuteilung des 900-MHz-Bands an die in ihrem Gebiet im Wettbewerb
stehenden Mobilfunkbetreiber Wettbewerbsverzerrungen auf den betreffenden Mobil-
funkmärkten wahrscheinlich sind, und beheben solche Verzerrungen, soweit dies ge-
rechtfertigt und verhältnismäßig ist, in Übereinstimmung mit Artikel 14 der Richtlinie
2002/20/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über die
Genehmigung elektronischer Kommunikationsnetze und -dienste (Genehmigungsricht-
linie).“
55 Zur Begründung dieser mit der Richtlinie 2009/114/EG (Rn. 52) eingeführten Bestimmung
haben das Europäische Parlament und der Rat ausweislich dieser Richtlinie unter anderem
folgende Erwägungen angestellt:
56 „(6) Die Liberalisierung der Nutzung des 900-MHz-Bands könnte möglicherweise zu
Wettbewerbsverzerrungen führen. Insbesondere könnten bestimmte Mobilfunkbetrei-
ber, denen keine Frequenzen im 900-MHz-Band zugeteilt worden sind, Kosten- und
Effizienznachteile gegenüber anderen Betreibern erleiden, die in der Lage wären, in
diesem Band Dienste der dritten Generation zu betreiben. Nach dem Rechtsrahmen für
die elektronische Kommunikation und insbesondere gemäß der Richtlinie 2002/20/EG
des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über die Genehmi-
gung elektronischer Kommunikationsnetze und -dienste (Genehmigungsrichtlinie) kön-
nen die Mitgliedstaaten Frequenznutzungsrechte ändern oder überprüfen und verfügen
damit über geeignete Instrumente, um solchen möglichen Wettbewerbsverzerrungen
erforderlichenfalls zu begegnen.
Bonn, 7. Dezember 2011
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
23 2011 – Regulierung, Telekommunikation – 4075
BK 1-11/001 10
57 (7) Die Mitgliedstaaten sollten die Richtlinie 87/371/EWG in der geänderten Fassung
innerhalb von sechs Monaten nach dem Inkrafttreten dieser Richtlinie umsetzen. Dar-
aus ergibt sich für die Mitgliedstaaten zwar keine Verpflichtung, die bestehenden Nut-
zungsrechte zu ändern oder ein Zulassungsverfahren einzuleiten, aber sie müssen den
Anforderungen der Richtlinie 2002/20/EG entsprechen, sobald das 900-MHz-Band
gemäß der vorliegenden Richtlinie verfügbar gemacht wurde. Dabei sollten sie insbe-
sondere untersuchen, ob der Wettbewerb auf den betroffenen Mobilfunkmärkten durch
die Umsetzung dieser Richtlinie verzerrt werden könnte. Sollten sie dabei zu dem
Schluss kommen, dass dies der Fall ist, so müssten sie erwägen, ob es objektiv ge-
rechtfertigt und verhältnismäßig ist, die Frequenznutzungsrechte jener Betreiber, de-
nen Nutzungsrechte im 900-MHz-Band erteilt wurden, zu ändern und diese Nutzungs-
rechte, sofern dies verhältnismäßig wäre, zu überprüfen und neu zu verteilen, um sol-
che Wettbewerbsverzerrungen zu beheben. Bevor eine derartige Entscheidung ge-
troffen wird, sollte eine öffentliche Konsultation durchgeführt werden.“
58 Art. 1 Abs. 2 der geänderten GSM-Richtlinie (Rn. 52) verweist ausdrücklich auf Art. 14
(Änderung von Rechten und Pflichten) der Richtlinie 2002/20/EG des Europäischen Parla-
ments und des Rates vom 7. März 2002 über die Genehmigung elektronischer Kommunika-
tionsnetze und –dienste (Genehmigungsrichtlinie).
ABl. EG Nr. L 108 vom 24.4.2002, S. 21
59 Diese Bestimmung hat in der Fassung der Richtlinie 2009/140/EG des Europäischen
Parlaments und des Rates vom 25. November 2009 zur Änderung der Richtlinie 2002/21/EG
über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und -
dienste, der Richtlinie 2002/19/EG über den Zugang zu elektronischen Kommunikationsnet-
zen und zugehörigen Einrichtungen sowie deren Zusammenschaltung und der Richtlinie
2002/20/EG über die Genehmigung elektronischer Kommunikationsnetze und –dienste
ABl. EU Nr. L 337 vom 18.12.2009, S. 37
60 folgenden Wortlaut:
61 „(1) Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass die Rechte, Bedingungen und Verfahren im
Zusammenhang mit Allgemeingenehmigungen und Nutzungsrechten oder Rechten zur
Installation von Einrichtungen nur in objektiv gerechtfertigten Fällen und unter Wahrung
der Verhältnismäßigkeit geändert werden können, wobei sie gegebenenfalls die be-
sonderen, für übertragbare Frequenznutzungsrechte geltenden Bedingungen berück-
sichtigen. Außer wenn die vorgeschlagenen Änderungen geringfügig sind und mit dem
Inhaber der Rechte oder der Allgemeingenehmigung vereinbart wurden, wird eine sol-
che Änderungsabsicht in geeigneter Weise angekündigt, und den interessierten Krei-
sen, einschließlich Nutzern und Verbrauchern, wird eine ausreichende Frist einge-
räumt, um ihren Standpunkt zu den geplanten Änderungen darzulegen; diese Frist be-
trägt, von außergewöhnlichen Umständen abgesehen, mindestens vier Wochen.
62 (2) Die Mitgliedstaaten dürfen Rechte zur Installation von Einrichtungen oder Rechte
zur Nutzung von Funkfrequenzen nicht vor Ablauf des Zeitraums, für den sie gewährt
wurden, einschränken oder entziehen, außer in begründeten Fällen und gegebenen-
falls im Einklang mit dem Anhang und einschlägigen nationalen Vorschriften über Ent-
schädigungen für den Entzug von Rechten.“
63 Zur Begründung dieser durch Richtlinie 2009/140/EG (Rn. 59) eingeführten Bestimmung ha-
ben das Europäische Parlament und der Rat ausweislich dieser Richtlinie unter anderem fol-
gende Erwägungen angestellt:
64 „(69) […] Angesichts der Frequenzknappheit sollten Unternehmen erteilte individuelle
Rechte regelmäßig überprüft werden. Bei der Durchführung dieser Überprüfung sollten
die zuständigen nationalen Behörden die Interessen der Rechteinhaber gegen die
Notwendigkeit abwägen, die Einführung des Frequenzhandels sowie die flexiblere Fre-
quenznutzung durch Allgemeingenehmigungen wann immer möglich zu fördern.
Bonn, 7. Dezember 2011
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
4076 – Regulierung, Telekommunikation – 23 2011
BK 1-11/001 11
65 (70) Geringfügige Änderungen an den Rechten und Pflichten sind Änderungen, die vor
allem administrativer Natur sind, die die wesentlichen Aspekte der Allgemeingenehmi-
gungen und individuellen Nutzungsrechte nicht ändern und die daher keinen Vorteil
gegenüber den anderen Unternehmen bedingen können.“
2. Impulspapier
66 Um die Sach-, Interessen- und Rechtslage in einem offenen, transparenten und umfassen-
den Diskurs mit allen Interessenvertretern zu ergründen, hat die Bundesnetzagentur am 11.
August 2010 die Öffentlichkeit durch die Veröffentlichung eines Impulspapiers für die Unter-
suchung nach Art. 1 Abs. 2 der geänderten GSM-Richtlinie (Rn. 52) eingebunden.
Mitteilung 457/2010, ABl. Bundesnetzagentur 15/2010, S. 2715;
http://www.bundesnetzagentur.de/cae/servlet/contentblob/159006/publicationFile
/8292/ImpulspapierFreqVertUntersuchg_pdf.pdf
67 Um die Beteiligung zu strukturieren, hat die Bundesnetzagentur die aus ihrer Sicht mit der
Untersuchung verbundenen Kernfragen zusammengestellt und zur Stellungnahme bis zum
11. Oktober 2010 aufgerufen.
68 Von der Gelegenheit der Stellungnahme zum Impulspapier haben neun Kommentatoren
Gebrauch gemacht. Über die vier Beteiligten hinaus haben sich Hersteller, Mobilfunknetz-
betreiber, Verbände und auch das Bundeskartellamt eingebracht.
69 Im Einzelnen wurde zu den Kernfragen des Impulspapiers Folgendes vorgetragen:
a) Kernfrage 1
70 Als Kernfrage 1 wurde folgende Frage gestellt:
71 Welche Auswirkungen hat die Versteigerung von Frequenzen für den drahtlosen Netzzu-
gang zum Angebot von Telekommunikationsdiensten in den Frequenzbereichen 800 MHz,
1,8 GHz, 2 GHz und 2,6 GHz im April und Mai dieses Jahres auf die Wettbewerbssitua-
tion? Inwieweit können diese Auswirkungen zum jetzigen Zeitpunkt hinreichend konkret
beschrieben und beurteilt werden?
72 In den Stellungnahmen wurde hierzu im Wesentlichen Folgendes vorgetragen:
73 Der Großteil der Kommentatoren beurteilte die im Jahr 2010 durchgeführte Versteigerung
und deren Auswirkungen auf den Wettbewerb sehr positiv. Der Wettbewerb im deutschen
Mobilfunkmarkt sei dynamisch und funktionsfähig. Sowohl vor als auch nach der Versteige-
rung seien keine Wettbewerbsverzerrungen zu verzeichnen.
74 Die derzeitige Frequenzverteilung sei das Ergebnis offener, objektiver, transparenter und dis-
kriminierungsfreier Vergabeverfahren. In diesem Zusammenhang wird betont, dass aus dem
offenen Bieterwettbewerb um die Frequenzen keine Wettbewerbsverzerrungen resultieren
könnten. Angesichts des Umfangs an Spektrum von etwa 360 MHz habe bei der Versteige-
rung im Jahr 2010 für jedes Unternehmen die Möglichkeit bestanden, sich mit zusätzlichem
Spektrum zu versorgen. Durch die Spektrumskappe sei Chancengleichheit sichergestellt
worden.
75 Es wird vorgetragen, dass auch der Beteiligten zu 3 die Option offenstünde, ein wirtschaftlich
tragfähiges LTE-Netz mit 2 × 20 MHz Kanalbandbreite und einer nennenswerten Flächen-
versorgung außerhalb der Innenstädte aufzubauen. Dafür müsste die Beteiligte zu 3 Daten-
verkehr aus dem 1,8-GHz-Frequenzbereich in den 2-GHz-Frequenzbereich verlagern. Dar-
über hinaus wird angemerkt, dass die Beteiligte zu 3 in der Versteigerung 2010 gegenüber
den anderen Beteiligten „eine Milliarde Euro gespart“ habe und nicht mit der besonderen
Versorgungsverpflichtung für die 800-MHz-Frequenzen belastet sei. Die Beteiligte zu 3
selbst habe diesen Aspekt als erfolgreich umgesetzte strategische Zielsetzung präsentiert,
indem das Unternehmen öffentlich dargestellt habe, dass es die niedrigsten Auktionspreise
und damit den niedrigsten Durchschnittspreis je Megahertz erzielt habe, was sich über nied-
rige Kosten und günstige Tarife im Wettbewerb vorteilhaft auswirken könne. Ferner wird
Bonn, 7. Dezember 2011
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
23 2011 – Regulierung, Telekommunikation – 4077
BK 1-11/001 12
ausgeführt, dass unterschiedliche Frequenzausstattungen Ausdruck unterschiedlicher Ge-
schäftsstrategien und der jeweiligen Zahlungsbereitschaft seien.
76 Von anderer Seite wird vorgetragen, dass die Ergebnisse der Versteigerung der 800-MHz-
Frequenzen die Beherrschung des deutschen Mobilfunkmarktes durch die D-Netzbetreiber
verstärkt bzw. erheblich zur Verfestigung bzw. Ausweitung deren Dominanz bei mobilen
Breitbandzugängen und Datendiensten beigetragen hätten. Durch die Versteigerung sei der
Marktzugang für Neueinsteiger blockiert und neue innovative Produkte bzw. Angebote ver-
hindert worden.
77 Die Untersuchung der Wettbewerbssituation hätte vor der Entscheidung über die Verlänge-
rung der GSM-Frequenznutzungsrechte durchgeführt werden müssen. Zum jetzigen Zeit-
punkt sei die Überprüfung nicht mehr angezeigt, da der Ausgang des Versteigerungsverfah-
rens nicht durch die Hintertür einer Neuverteilung bestehender Frequenznutzungsrechte um-
gegangen werden dürfe.
78 Ferner wird ausgeführt, dass die Beteiligten zu 1, zu 2 und zu 4 kaum Interesse hätten, einen
Refarming-Antrag zu stellen, weil sie nach Ersteigerung der 800-MHz-Frequenzen verpflich-
tet seien, zunächst in die Netze zur Versorgung dünn besiedelter Gebiete zu investieren. Für
die Beteiligte zu 3 seien die Anreize gering, eine Öffnung des eigenen GSM-900-Spektrums
für UMTS-Angebote zu beantragen. Da das Unternehmen nicht über genügend 900-MHz-
Spektrum verfüge, um den noch über viele Jahre anfallenden GSM-Sprachverkehr in dünn
besiedelten Regionen im 900-MHz-Bereich abzuwickeln und parallel UMTS-Datendienste
anzubieten, sei die Möglichkeit, den eigenen gepaarten 5-MHz-Block im 900-MHz-Bereich
für UMTS zu nutzen, praktisch irrelevant. Es sei damit zu rechnen, dass die Beteiligte zu 3
auf die Errichtung eines flächendeckenden UMTS-/ LTE-Netzes verzichten müsste, da es
wegen seiner höheren Kosten nicht zu wettbewerbsfähigen Preisen vermarktet werden
könne.
b) Kernfrage 2
79 Als Kernfrage 2 wurde folgende Frage gestellt:
80 Welchen Einfluss haben Wettbewerber, die nicht selbst über Frequenznutzungsrechte in
den berücksichtigten Frequenzbereichen verfügen, auf die Wettbewerbssituation der be-
troffenen Netzbetreiber?
81 In den Stellungnahmen wurde hierzu im Wesentlichen Folgendes vorgetragen:
82 Einerseits wird vorgetragen, dass der Markteintritt von Mobile Virtual Network Operator
(MVNO) und ähnlicher Geschäftsmodelle dem Wettbewerb noch zusätzliche Dynamik verlie-
hen hätte. Eine Vielzahl von alternativen Breitbandangeboten sowohl auf lokaler wie auch
auf regionaler und bundesweiter Ebene würde für einen deutlich ansteigenden Wettbewerb
im Breitbandmarkt sorgen. Insofern wird auf Double- und Triple-Play-Angebote für Kabel-TV,
Internetzugang und Telefondienste von TV-Kabelanbietern, Energieunternehmen und kom-
munalen Versorgern auf Grundlage von Glasfaser- und TV-Kabelnetzen und auf Anbieter
alternativer Funklösungen wie Richtfunk, BWA- und Wireless LAN-Techniken verwiesen.
83 In Anbetracht der hohen Kosten zum Erwerb der Frequenznutzungsrechte bei der Versteige-
rung 2010 hätten die Zuteilungsnehmer einen starken Anreiz zur zügigen Auslastung der zu-
sätzlichen Kapazitäten. Dies eröffne MVNO, Reseller und ähnlichen Anbietern mit innovati-
ven Geschäftsmodellen neue Betätigungsmöglichkeiten. Je schneller und umfangreicher
diese alternativen Angebote insbesondere in den ländlichen Gebieten und den „Weißen Fle-
cken“ Erfolg hätten, umso stärker würden die drei Erwerber des 800-MHz-Spektrums unter
Wettbewerbsdruck geraten. Es sei daher davon auszugehen, dass die Wettbewerbsintensität
im deutschen Mobilfunkmarkt weiterhin hoch bleibe.
84 Andererseits wird vorgetragen, dass Wettbewerber, die nicht selbst über Frequenznutzungs-
rechte verfügen würden, keinen maßgeblichen Einfluss auf die Wettbewerbssituation der
Netzbetreiber bzw. nur einen eingeschränkten Wettbewerbsspielraum gegenüber den Netz-
betreibern hätten. Sie seien zwingend auf Vorleistungen von Netzbetreibern angewiesen,
Bonn, 7. Dezember 2011
