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Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Amtsblätter bis 2018“
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Ende 2016 befristete Flexibilisierung der GSM-900-Nutzungsrechte exklusiv für die E-
Netzbetreiber vornehmen zu wollen, ungeachtet der damit verbundenen juristischen
Probleme, nicht geeignet, bei E-Plus eine starke Motivation herbeizuführen, ein GSM-
900-Refarming zu beantragen. Auch dieses „partielle“ Refarming von 900 MHz-Fre-
quenzen würde nicht dazu führen, dass E-Plus über genügend Spektrum im 900 MHz-
Bereich verfügt, um parallel GSM-Sprach- und UMTS-Datendienste anbieten zu kön-
nen.“
Gerpott, in: Gerpott/Holznagel, Flexibilisierung der Frequenznutzung, S. 63
382 Demzufolge würde das Szenario 2 und auch das Szenario 3 als unrealistisch zu bewerten
sein. Die Kammer ist jedoch insbesondere aufgrund der Tatsache, dass die Beteiligte zu 3
im November 2010 zunächst die Flexibilisierung der 900-MHz-Frequenzen an 25 konkreten
Standorten und zudem am 27. Juni 2011 die bundesweite Flexibilisierung der 900-MHz-
Frequenzen beantragt hat, der Ansicht, dass beide Szenarien durchaus realistisch sind.
383 Auf der Grundlage von bestimmten von den Gutachtern für den voraussichtlichen
Netzaufbau gesetzter Parameter, insbesondere der Reichweiten,
TU Wien, Gutachten (Rn. 168), S. 51 bis 56
384 wurden die Auswirkungen für die Szenarien durchgerechnet. Anhand von Geotypen
(Innenstadt, Stadt, Vorstadt und Land) und der Reichweite je Basisstation und Frequenzband
wurde die Anzahl der Basisstationen ermittelt, die erforderlich ist, um die Fläche Deutsch-
lands zu versorgen. Bei diesen Berechnungen wurde von einem Greenfield-Ansatz ausge-
gangen, bei dem die Netzbetreiber über keine bestehenden Basisstationen verfügen.
385 Bei der Untersuchung, ob Kosten- und Effizienznachteile bestehen, haben die Gutachter wei-
terhin berücksichtigt, dass es einen Zielkonflikt zwischen den Kosten für den Frequenzer-
werb und den Nutzen der jeweiligen Frequenzen gibt. Hierzu haben die Gutachter Folgendes
ausgeführt:
386 „Nach der dargestellten technischen Sachlage ergibt sich, dass die unterschiedliche
Reichweite und die damit verbundenen Kosten bei unterschiedlichen Frequenzbändern
als die hauptsächlich technisch-ökonomisch relevante Kennzahl anzusehen ist. Diese
Reichweite stellt den „Wert“ verschiedener Frequenzen dar. Für diesen unterschiedli-
chen Wert haben die Betreiber unterschiedliche Preise bezahlt. Die Verknüpfung von
ökonomischen und frequenztechnischen Kennzahlen zeigt somit einen Zielkonflikt
(Trade-off) zwischen den Frequenzkosten und dem Frequenznutzen.
387 Der Vorteil des teureren Flächenspektrums (Spektrum unterhalb von 1 GHz) ergibt sich
hauptsächlich dann, wenn die Kapazität für ein Netz bei erreichter Wunsch-Netzabde-
ckung ausreicht. Dies führt dazu, dass der Netzbetreiber sein Netz mit Basisstationen
erweitern muss, wenn die Nachfrage für die angebotenen Dienste und die Marktanteile
des Netzbetreibers hoch sind. Es wird in diesem Zusammenhang von kapazitätsgetrie-
benen Kosten gesprochen. Der Vorteil des Flächenspektrums ist bei Berücksichtigung
von kapazitätsgetriebenen Kosten deutlich geringer als bei Flächenabdeckung.
388 Als weiterer Aspekt kommt hinzu, dass die Kosten je nach Besiedelungsklasse
entweder kapazitäts- oder flächengetrieben sind. Dies führt dazu, dass die Verteilung
der Nachfrage die wirtschaftlichen Vorteile von Flächenspektrum beeinflusst. Die Ver-
teilung der Nachfrage hängt davon ab, wie die Verteilung der Bevölkerung, das Nut-
zungsverhalten, die Mobilität der Endkunden sowie die Präferenz „überall“ zu telefonie-
ren bei den Endnutzern sich entwickelt.“
TU Wien, Gutachten (Rn. 168), S. 56 f.
389 Unter Einbeziehung der unterschiedlichen Kosten für den Frequenzerwerb im Rahmen der
Versteigerung 2010 kommen die Gutachter zu folgendem Resümee:
390 „Dieses Ergebnis der Versteigerung führt wegen der Wechselwirkung mit den
Netzkosten dazu, dass E-Plus weniger Kosten für Spektrum zu tragen hat, dafür aber
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Mehrkosten für den Netzausbau. Die Höhe der Mehrkosten für das Netz hängen von
der Geschäftsstrategie von E-Plus und den Entwicklungen im Markt ab.“
TU Wien, Gutachten (Rn. 168), S. 59
391 Bei der Modellrechnung haben die Gutachter als hypothetische Kosten für den Erwerb von
900-MHz-Spektrum vereinfachend die gleichen Kosten angenommen wie bei 800 MHz.
392 „900 MHz Spektrum wurde im Jahr 2010 nicht versteigert. Vereinfacht gehen wir davon
aus, dass dieses den gleichen Preis pro MHz hat als 800 MHz Spektrum, da die Unter-
schiede bei der Reichweite relativ gering ausfallen."
TU Wien, Gutachten (Rn. 168), S. 60
393 Des Weiteren haben die Gutachter den Berechnungen folgende Annahmen zugrunde gelegt:
394 „Die konkreten, im Folgenden durchgeführten Berechnungen beschränken sich auf das
1800 MHz Band und LTE Technologie. Wir gehen davon aus, dass sich die Ausbrei-
tungsbedingungen im 2100 MHz Band nur geringfügig unterscheiden. Verwendet man
UMTS Technologie, so bedeutet diese eine geringere spektrale Effizienz. […]
395 Die Berechnungen beziehen sich auf die Implementierung eines mobilen Breitbandnet-
zes. Die Erbringung des Sprachdienstes wird bei den folgenden Berechnungen nicht
explizit betrachtet. Wir gehen davon aus, dass Sprache weiterhin mit GSM oder UMTS
Technologie in den Frequenzbändern 900, 1800 und 2100 MHz erbracht wird.“
TU Wien, Gutachten (Rn. 168), S. 50
396 Die Gutachter weisen ausdrücklich darauf hin, dass die berechneten Szenarien nicht
erschöpfend sind, sondern eine Auswahl an Handlungsoptionen beinhaltet, die im Rahmen
der gutachterlichen Prärogative als für die notwendige Prognose der Wettbewerbsentwick-
lung erheblich angesehen werden.
397 „Mit diesen Annahmen sind sicherlich nicht alle möglichen Handlungsoptionen erfasst.
Ziel ist es, aus wahrscheinlichen bzw. möglichen Szenarien eine Abschätzung der
Kostenunterschiede beim Netzausbau abzuleiten. Wir gehen davon aus, dass die Ver-
wendung des 800 MHz Spektrums Kostenvorteile beim Netzausbau bietet, diese Kos-
tenvorteile aber dem höheren Betrag zur Ersteigerung der Frequenzen gegenüberzu-
stellen sind. Andererseits wird E-Plus im Szenarien 1 mit höheren Netzausbaukosten
konfrontiert sein, denen aber niedrigere Kosten beim Erwerb der Frequenzen gegen-
über stehen. Mit dieser Darstellung wird angestrebt, ein Feld an Handlungsoptionen
aufzuzeigen, innerhalb derer sich die Netzbetreiber mit ihren Strategien bewegen
(können) und die für die Betrachtung der Wettbewerbsposition auf dem Markt relevant
sind.“
TU Wien, Gutachten (Rn. 168), S. 50
398 Die Kammer hat gegen die von den Gutachtern gewählte Vorgehensweise zur Untersu-
chung, ob Kosten- und Effizienznachteile aufgrund der Frequenzzuteilung des 900-MHz-
Bands wahrscheinlich sind, keine Bedenken. Bei einer Prognose sind Annahmen zu treffen,
die einerseits auf feststellbaren Fakten beruhen müssen, andererseits aber auch eigene
Wertungen und – zur Bestimmung von Annahmen – auch Auslassungen beinhalten müssen.
Es ist einer Prognose immanent, dass rückblickend betrachtet sich der Sachverhalt anders
entwickelt hat als in den Szenarien angenommen.
399 Sofern dem Gutachten der TU Wien (Rn. 168) entgegengebracht wird, dass die hausinterne
Versorgung mit Breitbanddiensten (Indoor Coverage) vollkommen ausgeblendet würde
(Rn. 186), schließt sich die Kammer diesem Vorbringen nicht an. Die Gutachter haben in
dem Gutachten ausdrücklich darauf hingewiesen, dass die Ermittlung der Kosten und vor
allem die durch die Frequenzausstattung induzierten Kostenunterschiede stark durch An-
nahmen über die Netzgestaltung beeinflusst seien; dazu gehörten unter anderem technolo-
gie-spezifische Parameter, die Datenrate und das Ausmaß der Indoor-Versorgung.
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TU Wien, Gutachten (Rn. 168), S. 74
400 Die Gutachter haben die Gesichtspunkte im Rahmen ihrer gutachterlichen Prärogative ge-
wichtet. Zwar haben die Gutachter keine Erhebung unter den Beteiligten über die konkrete
Netzplanung vorgenommen. Jedoch haben die Gutachter in der mündlichen Verhandlung
(Rn. 178) dargelegt, dass die verwendeten LTE-Zellradien aus der Funknetzplanung auslän-
discher Netzbetreiber stammen, die im Zuge der Untersuchung gefragt wurden.
401 Die Gutachter kommen in ihren Berechnungen sodann zu folgenden Ergebnissen:
402 „Für eine Netzabdeckung von 98 % der Bevölkerung mit LTE-Spektrum (800 MHz)
nach Szenario 0 sind 1.920 Basisstationen erforderlich. Für eine vergleichbare Netz-
abdeckung mit 900 MHz Spektrum (Szenario 2) sind 2.139 Basisstationen erforderlich.
Ein großer Unterschied ergibt sich, wenn Kapazitätsspektrum statt Flächenspektrum
eingesetzt wird. Dann steigt der Bedarf an Basisstationen auf 7.670 (Szenario 1) bzw.
5.254 (Szenario 3).
403 Der Unterschied verursacht höhere Netzkosten für einen Betreiber, der kein
Flächenspektrum hat (vgl. Szenario 1 und 3). Die Höhe der Kostendifferenz hängt von
den Investitionen und den laufenden Kosten für Basisstationen ab. […]“
404 Die Kosten betragen bei Verwendung von Flächenspektrum 559 bzw 623 Millionen
Euro (Szenario 0 bzw. Szenario 2). Bei Verwendung von Kapazitätsspektrum nach
Szenario 1 erhält man Kosten von 2.233 Millionen Euro. Bei Verwendung einer Kombi-
nation von Flächen- und Kapazitätsspektrum betragen die Netzkosten 1.595 Millionen
Euro (Szenario 3).
405 Wir haben bereits oben den Zielkonflikt zwischen Netzkosten und Frequenzkosten dar-
gestellt. Als nächstes vergleichen wir diese Kostenunterschiede im Netz mit den Kos-
tenunterschieden für Frequenzen. Wir haben dargestellt, dass E-Plus im Vergleich zu
den Betreibern mit 800 MHz Spektrum einen „Vorteil“ in Höhe von 1.192 Millionen Euro
an geringeren Kosten für den Erwerb von Frequenzen hatte, bei einem gleichzeitigen
„Kostennachteil“ von 43 Millionen Euro für das erworbene 1800 MHz Spektrum. Je
nachdem welches Szenario gewählt wird, ergeben sich unterschiedliche Kosten.
Gesamtkosten für Netzabdeckung
2.500
2.000
1.500
1.000 Frequenzkosten
Netzkosten
500
0
Szenario 0 Szenario 1 Szenario 2 Szenario 3
Abbildung 2: Gesamtkosten für Netzabdeckung (Quelle: TU Wien, Gutachten, S. 63)
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406 Das Szenario mit den niedrigsten Kosten ist demnach Szenario 2. Allerdings bietet die-
ses Szenario durch das geringere Spektrum auch weniger Kapazität. Die Gesamtkos-
ten für Netzausbau mit Flächenspektrum betragen 1.751 Millionen Euro (Szenario 0),
die Gesamtkosten für Netzausbau mit Kapazitätsspektrum liegen bei 2.276 Millionen
Euro (Szenario 1). Das Mischszenario 3 bringt bei reiner Netzabdeckung keinen Vorteil
gegenüber Szenario 1 und hat mit 2.234 Millionen Euro vergleichbare Kosten. Die
Schlussfolgerung ist, dass die Gesamtkosten für Netzausbau mit Flächenspektrum um
23 % geringer sind als für Netzausbau mit Kapazitätsspektrum.“
TU Wien, Gutachten (Rn. 168), S. 61 ff
407 Nach der Berechnung der Gutachter würden der Beteiligten zu 3 im Szenario 2 Gesamtkos-
ten in Höhe von 1262 Millionen Euro entstehen, die sich aus 623 Millionen Euro Netzkosten
sowie aus 596 Millionen Euro (hypothetischen) Kosten für den Erwerb von 900-MHz-Fre-
quenzen und 43 Millionen Euro Aufwand für den Erwerb von 1800-MHz-Frequenzen zu-
sammensetzen würden. Dieses Szenario ist im Vergleich zum Szenario 0, das die übrigen
drei Beteiligten beleuchtet, von den Gesamtkosten her günstiger.
408 Die Gutachter haben einen sogenannten Greenfield-Ansatz gewählt, bei dem der Aufwand
für die Errichtung eines komplett neuen Mobilfunknetzes untersucht wird. Tatsächlich verfü-
gen alle Beteiligten bereits über ein nahezu das gesamte Bundesgebiet abdeckendes Netz
aus Basisstationen mit entsprechender Anbindung an ein Kernnetz. Dies bedeutet, dass die
realen Netzkosten der Beteiligten deutlich geringer ausfallen würden als in den Szenarien.
Des Weiteren bringen die Gutachter bei diesem Ansatz lediglich die Netzkosten für eine flä-
chendeckende Versorgung zum Ansatz und lassen eine kapazitäts- und bedarfsbedingte
Verdichtung des Netzes außer Acht. Ferner haben die Gutachter bei den Szenarien lediglich
ein Frequenzband für den Breitbandausbau in der Fläche berücksichtigt, während die Betei-
ligten durch eine Kombination der tatsächlich verfügbaren Frequenzen Kapazitätsengpässe
beheben könnten. Darüber hinaus haben die Gutachter nicht die Versorgung innerhalb von
Räumen in die Berechnung einfließen lassen. Die Gutachter weisen diesbezüglich darauf
hin, dass die Höhe dieses Nachteils stark von der Kundenpräferenz abhinge. Ferner erläu-
tern die Gutachter, dass der durch technologische Weiterentwicklungen und den Wettbewerb
der Hersteller bedingte Preisverfall der Basisstationsausrüstung teilweise durch höhere
OPEX und Erschließungskosten ausgeglichen wird, so dass konstante Werte für das Equip-
ment gesetzt wurden.
409 Die Ergebnisse dieses Ansatzes wurden von den Gutachtern fortentwickelt durch eine Be-
trachtung der Auswirkungen von Kapazitätsanforderungen. Grund hierfür ist, dass in der Re-
alität die Anzahl der Basisstationen und damit deren Kosten auch von der Verkehrsmenge
abhingen. Die Gutachter sind der Meinung, dass mit wachsenden Kapazitätsanforderungen
die Vorteile von sogenannten „Flächenfrequenzen“ (unterhalb von 1 GHz) tendenziell ab-
nehmen. Die Gutachter stellen aufgrund von Berechnungen fest, dass „weniger Spektrum zu
höheren Netzkosten führt und bei steigender Verkehrsmenge die Unterschiede zwischen den
Kosten der Implementierung in unterschiedlichen Frequenzbändern geringer ausfallen.“
TU Wien, Gutachten (Rn. 168), S. 66
410 Daraus folgt nach Ansicht der Gutachter, dass das Szenario 2, das für eine flächendeckende
Versorgung Kostenvorteile liefert, für die Versorgung mit hohen Kapazitäten nachteilig ist.
Dies sei darin begründet, dass es sich bei Szenario 2 um einen Breitbandausbau mit ledig-
lich 2 × 5 MHz (gepaart) handele.
TU Wien, Gutachten (Rn. 168), S. 66
411 Im Einzelnen kommen die Gutachter zu folgenden Schlussfolgerungen:
412 „Bei Berücksichtigung des kapazitätsgetriebenen Modus gibt es nahezu keinen
Unterschied mehr zwischen Ausbau mit Flächenspektrum und Kapazitätsspektrum. Die
Kosten in Szenario 0 liegen bei 2.944 Millionen Euro und für Szenario 1 bei 2.971 Milli-
onen Euro. Der Unterschied ist kleiner als 1 %. Durch die geringere Frequenzausstat-
tung bei Szenario 2 ergeben sich mit 4.030 Millionen Euro höhere Kosten als für Sze-
nario 0. Die Kosten des Mischszenarios 3 liegen mit 3.368 Millionen Euro zwischen
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Szenario 0 und 2. Die Schlussfolgerung aus dieser Gegenüberstellung ist, dass ein
Netzbetreiber mit einer Frequenzausstattung wie E-Plus zu gleichen Kosten ein mobi-
les Breitbandnetz aufbauen kann wie Netzbetreiber mit Flächenspektrum.
413 Für den kapazitätsgetriebenen Modus gleichen sich Netzkosten und Frequenzkosten in
etwa aus. Man erkennt, dass ein Vorteil des Flächenspektrums beim kapazitätsgetrie-
benen Modus weniger ins Gewicht fällt als bei reiner Flächendeckung. Die absoluten
Zahlen der Basisstationen steigen zwar an, aber dies wirkt sich beim Flächenspektrum
stärker aus.“
TU Wien, Gutachten (Rn. 168), S. 68
414 Die Gutachter erläutern, dass es drei wesentliche Einflussfaktoren auf die Ergebnisse der
Berechnungen gebe: das Datenvolumen, die spektrale Effizienz der eingesetzten Technik
sowie der Preisverfall der Technik.
415 Der Einflussfaktor Datenvolumen sei insofern von Bedeutung, als die zukünftig zu
erwartenden höheren Datenvolumina die Kostenunterschiede beim Netzausbau mit soge-
nanntem „Flächenspektrum“ einerseits und „Kapazitätsspektrum“ andererseits weiter verrin-
gerten.
TU Wien, Gutachten (Rn. 168), S. 70
416 Hinsichtlich der spektralen Effizienz haben die Gutachter einen Wert von 1,7 bit/s/Hz/Sektor
angenommen. Durch die technologische Weiterentwicklung sei eine weitere Steigerung der
spektralen Effizienz zu erwarten, so dass die in Zukunft zu erwartende Anzahl der Basissta-
tion geringer sein dürfte.
TU Wien, Gutachten (Rn. 168), S. 70 f.
417 Der dritte Einflussfaktor, der zu erwartende Preisverfall der Technik, werde sich auf die Kos-
ten je Basisstation auswirken. Durch Wettbewerb im Herstellermarkt und die Nutzung beste-
hender Basisstationen könne der Preis je Basisstation gesenkt werden.
TU Wien, Gutachten (Rn. 168), S. 71
418 Zusammenfassend kommen die Gutachter zu folgenden Schlussfolgerungen:
419 „Für dieses Gutachten haben wir konservative Annahmen für Parameter angenommen
und erhalten ein Gleichgewicht zwischen Frequenzkosten und Netzkosten bei etwa
1,1 GB Datenvolumen pro Benutzer und Monat. Bei sinkenden Kosten für Basisstatio-
nen und Erhöhung der spektralen Effizienz wird dieses Gleichgewicht schon bei gerin-
gerem Datenvolumen erreicht werden. Insgesamt schließen wir daraus, dass ein Netz-
ausbau mit Kapazitätsspektrum keine Wettbewerbsnachteile aus ökonomisch-fre-
quenztechnischer Sicht bedeutet.“
TU Wien, Gutachten (Rn. 168), S. 71
420 Die Kammer ist der Ansicht, dass die Berechnungen der Gutachter brauchbar und
aussagekräftig sind. Die Ausführungen sind in sich schlüssig. Die Kammer erachtet die un-
tersuchten Szenarien als in der Breite aussagekräftig an. Das Szenario 0 entspricht zum ei-
nen den ausdrücklichen Erklärungen der Beteiligten zu 1 und zu 2, wonach diese gegenwär-
tig keine Absichten verfolgten, das 900-MHz-Band mit anderen Systemen als GSM bis zum
Ende der derzeitigen Laufzeit zu nutzen. Zum anderen trägt das Szenario 0 dem Umstand
Rechnung, dass die Beteiligten zu 1, zu 2 und zu 4 aufgrund der besonderen Versorgungs-
verpflichtung für die 800-MHz-Frequenzen den flächendeckenden Ausbau mit breitbandigen
Netzanschlüssen in diesem Frequenzband vollziehen werden. Daher wird das Szenario 0 als
realistisch eingeschätzt. Die anderen Szenarien bilden aus Sicht der Kammer die Spann-
breite der Handlungsmöglichkeiten der Beteiligten zu 3 ab. Die einzelnen Szenarien sind
mustergültige, zugespitzte Fallvarianten, die geeignet sind, die wahrscheinlichen Auswirkun-
gen auf die Kosten- und Effizienzstruktur der Beteiligten komparativ darzustellen.
421 Sofern die Beteiligte zu 3 in der Stellungnahme zum Konsultationsentwurf ausführt, dass sie
den Berechnungsansatz für ökonomisch nicht haltbar hielte, da sie durch diesen letztlich
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dafür „bestraft“ werde, im Rahmen der Frequenzauktion überhaupt auf 800-MHz-Spektrum
geboten zu haben, kann die Kammer diesem Einwand nicht folgen. Hätte die Beteiligte zu 3
auf das 800-MHz-Spektrum nicht geboten, hätte sie durch ihr eigenes Verhalten in Frage ge-
stellt, weshalb sie eine Umverteilung des 900-MHz-Bands mit dem Ziel, dort mehr Frequen-
zen nutzen zu können, begehrte. Mit den Geboten auf das 800-MHz-Spektrum hat sich die
Beteiligte zu 3 daher nicht „bestraft“, sondern ihr Umverteilungsinteresse glaubhaft gemacht.
Dass der Berechnungsansatz des Gutachtens nicht mutmaßliche, sondern empirische Un-
ternehmensentscheidungen und -einschätzungen zugrunde legt, steigert aus Sicht der
Kammer eher seine Aussagekraft und ist ihm nicht abträglich.
422 Über die von den Gutachtern beleuchteten Szenarien hinaus sieht die Kammer nach wie vor
Potenziale in einer durch Kooperationen zu erreichenden flächendeckenden Versorgung mit
breitbandigen Netzzugängen. Diese Möglichkeit wurde auch in Stellungnahmen zum Impuls-
papier angesprochen (Rn. 131). Hierin liegt auch für die Beteiligte zu 3, die nicht über Spekt-
rum im 800-MHz-Bereich verfügt, eine unternehmerische Option für die Anbindung von End-
nutzern in ländlichen, dünn besiedelten Gebieten mit breitbandigen Netzanschlüssen. Hierzu
hat die Kammer in der Entscheidung BK 1a-09/002 (Rn. 45) Folgendes ausgeführt:
423 „Die Kammer wird, sofern dies regulatorisch und wettbewerbsrechtlich zulässig ist, wie
auch von Kommentatoren gefordert, Kooperationen grundsätzlich zulassen. Eine der-
artige Prüfung durch die Bundesnetzagentur kann erst nach Beendigung des Vergabe-
verfahrens und im Einzelfall erfolgen. Die künftigen Zuteilungsinhaber können zur Er-
füllung ihrer Versorgungsauflagen Gestaltungsspielräume nutzen, die einen zügigen
und effizienten Netzaufbau auch in ländlichen Bereichen fördern. Im Rahmen der re-
gulatorischen und wettbewerblichen Zulässigkeit sind wirtschaftliche Kooperationen mit
anderen Netzbetreibern möglich. In Betracht kommen auch Netznutzungsvereinbarun-
gen für den Betrieb gemeinsamer Infrastrukturen oder die Überlassung von Frequen-
zen.“
Vfg. 59/2009, (Rn. 45) S. 3726
424 Vor diesem Hintergrund ist die Kammer der Ansicht, dass alle vier Beteiligten jedenfalls im
Zeitraum bis zum Ende der derzeitigen Nutzungsrechte wettbewerbsfähig sein werden.
Feststellungen der Beschlusskammer 3
425 Des Weiteren beruht die Feststellung, dass Wettbewerbsverzerrungen aufgrund der
Frequenzverteilung im 900-MHz-Band nicht wahrscheinlich sind, auch auf den Feststellun-
gen der Beschlusskammer 3 in den Genehmigungen der Entgelte für Terminierungsleistun-
gen in den Mobilfunknetzen der Beteiligten vom 1. Dezember 2010 bis zum 30. November
2012 (Beschlüsse BK 3-10/098 bis BK 3-10/101 vom 24. Februar 2011). Die Entscheidungen
wurden auf der Basis vorgelegter Kostenunterlagen getroffen. Aufgrund eines von der Bun-
desnetzagentur festgelegten Kalkulationsschemas wurden von allen Unternehmen hinrei-
chend aussagekräftige und untereinander vergleichbare Angaben über ihre Kosten und Ver-
kehrsmengen vorgelegt, um der Bundesnetzagentur die Ermittlung der für die Genehmigung
maßgeblichen Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung zu ermöglichen. Bei der Über-
prüfung hat sich der bereits in den früheren Genehmigungsverfahren gezeigte Trend bestä-
tigt, dass die Gesamtverkehrsmengen in den Mobilfunknetzen über die letzten Jahre hinweg
ganz erheblich zugenommen haben und wohl auch künftig weiter steigen werden. Diese
Entwicklung macht deutlich, dass insbesondere mobile Datendienste erheblich stärker als
bisher genutzt werden. Die Reduzierung der Terminierungsentgelte beruht ganz wesentlich
auf dieser Entwicklung, die bei einer weitgehend stabilen Kostensituation und effizienten
Netzen zu deutlich geringeren Minutenpreisen führt. Insbesondere hat sich gezeigt, dass die
Kostenstrukturen der Beteiligten annähernd symmetrisch sind bzw. sogar – was jedenfalls
die Sprachterminierung anbelangt – gewisse Kostenvorteile bei der Beteiligten zu 3 beste-
hen.
426 Zwar sind diese Feststellungen für die Ermittlung der Kosten der effizienten Leistungsbereit-
stellung für Terminierungsentgelte erfolgt, so dass dort nur ein Teilbereich der hier erfolgten
Entscheidung adressiert wurde. Gleichwohl haben die Feststellungen der Beschlusskam-
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mer 3 nach Ansicht der Kammer auch für die hier zu treffende Entscheidung eine nicht zu
vernachlässigende Aussagekraft.
Rewheel-Studie
427 Zu diesem Schluss kommt die Kammer zudem aufgrund der Ergebnisse einer Studie der
Strategieberatungsfirma Rewheel aus Helsinki (Finnland). Diese hat der Bundesnetzagentur
im Dezember 2010 eine ohne Auftrag erstellte Studie über die Beteiligte zu 3 angeboten. Die
Bundesnetzagentur hat die Studie „E-Plus Germany – Ready to disrupt the market“ daraufhin
beschafft.
http://www.rewheel.fi/insights_11.php
428 Rewheel hat in erster Linie öffentlich zugängliche Quellen ausgewertet, u. a. Jahres- und
Quartalsberichte der KPN-Group, zu der auch die Beteiligte zu 3 gehört. Aus diesen Infor-
mationen wurden unter Zugrundelegung einer Vielzahl von Annahmen Szenarien modelliert,
um eine Finanzvorausschau für die Beteiligte zu 3 vorzunehmen.
429 In Kapitel 1 der Studie (S. 6 f.) wird die Entwicklung der Strategie der Beteiligten zu 3
dargestellt. Während sich die Beteiligte zu 3 noch im Jahr 2009 auf Sprachübertragung fo-
kussiert habe, verfolge sie seit Juli 2010 eine „Sprache-plus-Daten-Strategie“. Ausschlagge-
bend für die zunehmende Konzentration auf die mobile Breitbanddatenübertragung seien
drei Entwicklungen:
1. Die Netzwerkmodernisierung mit dem chinesischen Hersteller ZTE
(Zitat KPN Group, 2009 half year results: „2010 half year results“: „highest speed net-
work with lowest cost“).
2. Das Ergebnis der Frequenzversteigerung 2010
(Zitat KPN Group, 2009 half year results: „2010 half year results“: „most efficient spec-
trum for data network roll-out“).
3. Die zunehmende Verbreitung von erschwinglichen Smartphones
(Zitat KPN Group, 2009 half year results: „2010 half year results“: „affordable smartpho-
nes“).
430 In Kapitel 2 der Studie (S. 8 ff) wird ausgeführt, dass Netzbetreiber (welt- bzw. europaweit)
bislang zur Gewährleistung ihrer Profitabilität die Endnutzertarife an der Menge an Datenver-
kehr ausgerichtet haben. Auch die Beteiligte zu 3 verfolge derzeit den Ansatz, die Übertra-
gungsgeschwindigkeit nach Überschreiten einer bestimmten Verkehrsmenge zu drosseln. Es
wird ferner dargestellt, dass zunehmend geschwindigkeitsbezogene Tarife (ohne Mengen-
begrenzung) angeboten werden. Unter Auswertung des 15. Binnenmarktberichts der Kom-
mission schlussfolgern die Autoren der Studie, dass die Märkte, in denen zumindest ein An-
bieter einen geschwindigkeitsbezogenen Tarif anbietet, die höchste Durchdringung von mo-
bilen Breitbandanschlüssen aufweisen würden, namentlich Finnland, Portugal, Österreich,
Schweden, Dänemark und Irland:
431 „The correlation of mobile broadband penetration with pricing models is striking. The
penetration reaches on average three times higher in the non data volume-restrictive
markets.“
Rewheel, (Rn. 427) S. 9
432 Aus Sicht der Autoren ist über mengen- und geschwindigkeitsbezogenen Tarifmodellen hin-
aus auch eine Tarifierung denkbar, die nach Endgeräteart unterscheidet (siehe hierzu Ta-
belle 4 auf S. 17 der Studie).
433 In Kapitel 3 (S. 11 ff) werden Szenarien beschrieben, die die Autoren für die Finanzvoraus-
schau für die Beteiligte zu 3 zugrunde legen. Diese entsprechen den in Kapitel 2 vorgestell-
ten Tarifmodellen. Die Autoren sind der Ansicht, dass die Beteiligte zu 3 noch ausschließlich
Mengentarife anbietet, solange die neuen ZTE-Basisstationen den Kapazitäts- und Quali-
tätsanforderungen genügen, allerdings irgendwann in diesem Jahr auch geschwindigkeits-
bezogene Tarife eingeführt werden könnten.
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434 „We think, that in the near future, E-Plus could consider better exploiting their cost base
advantage and pursue a braver and more aggressive mobile data strategy. One way of
differentiating themselves from the competition is to move away from volume caps. […]
By moving to speed-based tiers, the customers will be able to use a service for quasi
unlimited amount of time at a quasi standard user experience.“
Rewheel, (Rn. 427) S. 14 f.
435 In einem weiteren Szenario werden Tarife nach Gerätearten unterschieden (Handy,
Notebook, Smartphone). Der Grundgedanke hinter dieser Abgrenzung ist, dass mit den Ge-
räteklassen auch unterschiedliche Datenmengenanforderungen einhergehen, was wohl ins-
besondere mit der Größe und Auflösung der Bildschirme zusammenhängt.
436 In Kapitel 4 (S. 19 ff) wird beruhend auf dem Grundszenario Mengentarif und frei zugängli-
chen Marktdaten eine Vorausschau verschiedener Parameter wie Anzahl der Verbindungen,
Umsätze und Verkehrsbedarf unterschiedlicher Kundensegmente für die deutschen Fest-
netz- und Mobilfunkmärkte insgesamt und für die Beteiligten zu 3 für die Zeit bis zum Jahr
2022 modelliert. Die Autoren nehmen an, dass die Anzahl der Festnetzverbindungen nur
unwesentlich weiter wachsen wird, während die Anzahl der mobilen Verbindungen insbe-
sondere durch Konsumentenelektronik („E-Reader“, Kameras usw.) zunehmen wird (S. 21
der Studie, Abbildung 8). Weiter nehmen die Autoren an, dass die heute üblichen Handys
zunehmend durch Smartphones ersetzt werden. Dies habe zur Folge, dass die Umsätze mit
Endgeräten, die für Sprach- und nicht für Datenverkehr optimiert sind, rapide abfielen, wäh-
rend die Umsätze mit Smartphones, Notebooks, Netbooks und Tablets rasant ansteigen
würden (S. 24, Abbildung 11). Der Beteiligten zu 3 wird vorausgesagt (S. 24 ff), dass deren
Anteile am mobilen Breitbandmarkt aufgrund der großen Netzwerkkapazitäten und einer att-
raktiven Tarifierung wachsen werde. Dieser Wachstumspfad werde steiler, je eher die Betei-
ligte zu 3 geschwindigkeits- bzw. gerätebezogene Tarife einführen werde.
437 In Kapitel 5 (S. 34 ff) wird das Mobilfunknetz der Beteiligten zu 3 und die dahinter liegende
Strategie einer näheren Betrachtung unterzogen. Im vierten Quartal 2009 sei nur etwa ein
Drittel der 18 800 Basisstationen mit UMTS ausgestattet gewesen, 2000 Basisstationen
seien mit der UMTS-Weiterentwicklung HSPA ausgerüstet gewesen. Dieser Ausbau habe
auf einem 2008 geschlossenen Zweijahresvertrag mit Ericsson und Nokia Siemens Networks
(NSN) beruht. Im Dezember 2009 habe die Muttergesellschaft der Beteiligten zu 3, KPN, ei-
nen Liefervertrag mit ZTE für die Beteiligte zu 3 und in Belgien für BASE abgeschlossen. Die
günstigen Preise von ZTE erlaubten nun einen weitreichenden Ausbau mit HSPA+-Technik,
die bis zu 21 Mbit/s ermögliche, an 12 000 Basisstationen bundesweit. Die Autoren erwarten,
dass hierbei sogenannte „Software Defined Radio“-Basisstationen angeschafft werden, die
einen Systemwechsel in einem bestimmten Frequenzband (z. B. 1800 MHz) von GSM auf
UMTS oder sogar LTE durch Softwareaktualisierung quasi über Nacht ermöglichen. Diese
Technik unterstütze auch die gemischte Nutzung mit unterschiedlichen Systemen, z. B. ein
5-MHz-Block mit GSM und ein benachbarter 15-MHz-Block mit LTE. Die vorhandenen Fre-
quenzressourcen würden die von KPN gesetzte „Smart Follower“-Strategie unterstützen. Die
Auktion 2010 sei für die Beteiligte zu 3 mit gemischten Ergebnissen ausgegangen. Zwar sei
man aus dem Rennen um die 800-MHz-Frequenzen ausgestiegen, jedoch habe die Betei-
ligte zu 3 wertvolle Blöcke zu günstigen Preisen in den Kapazitätsbändern ersteigert.
438 “On one hand, they pulled out from the race for the most valuable 800 MHz paired
bands (the “coverage bands”) while their competitors all secured 2 blocks of 5 MHz
paired bands. On the other hand, E-Plus grabbed precious – still much cheaper –
blocks in the 1.8 GHz and 2.1 GHz paired bands (the “capacity bands”).”
Rewheel, (Rn. 427) S. 37
439 Die Zuteilung von E-GSM-Spektrum bei 900 MHz habe es der Beteiligten zu 3 ermöglicht,
die Versorgung mit Sprachkommunikation innerhalb von Gebäuden auf 90 Prozent zu erhö-
hen.
440 “This new “rural coverage friendly” spectrum in turn allowed E-Plus to increase its in-
door voice population coverage to 90%. We believe that the reason for stopping at 90%
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was that the last 10% of the German population lives in too small and too isolated set-
tlements to be covered economically for E-Plus even with the 900 MHz band.”
Rewheel, (Rn. 427) S. 37
441 Die Beteiligte zu 3 werde nach Ansicht der Autoren nicht den Fokus auf den weiteren
Ausbau in der Fläche legen. Vielmehr werde sie in die weitere Verdichtung des Netzes in-
vestieren.
442 “We think that E-Plus will not want to put its presence up for grabs in the areas that it
had covered using the 900 MHz band (i.e. between 78% and 90% of the population) so
they will need to invest into a few thousands of green-field base stations in these areas.
We believe that most of the 1,700 GSM base stations that E-Plus implemented since
2006 had been built into exactly these rural areas utilizing primarily the 900 MHz GSM
band. In our modeling we assume that in order to provide a solid and continuous mo-
bile broadband coverage on these areas using 2.1 GHz UMTS, E-Plus will need to
double the density of their site grid by building about 1700 green field sites. We also
assume that E-Plus will try to implement these sites relatively soon, probably by 2014.”
Rewheel, (Rn. 427) S. 38
443 Die Beteiligte zu 3 sei der einzige Netzbetreiber, der vier UMTS/HSPA-Frequenzträger im
2-GHz-Band (UMTS-Kernband) einsetzen könne. Dieses Band sei das „meist standardi-
sierte“ Band, was bedeutete, dass hier ein globaler Endgerätemarkt bestehe und die Endge-
rätepreise aufgrund der Skaleneffekte signifikant günstiger seien. Zudem könne die Beteiligte
zu 3 bei 1800 MHz einen vollen 20-MHz-LTE-Frequenzträger unterbringen und habe
daneben noch Frequenzen für GSM. Diese Möglichkeit besteht im 1800-MHz-Band aus-
schließlich für die Beteiligte zu 3. Das 1800-MHz-Band sei weltweit ein „heißer Kandidat“ für
LTE-Ausbau, so dass für dieses Band Netz- und Endgerätekomponenten bald und in hoher
Stückzahl produziert werden dürften. (S. 38)
444 Zusammengefasst kommen die Autoren zu dem Fazit, dass die Beteiligte zu 3 zwar
weiterhin einen Nachteil in den ländlichen Gebieten haben dürfte, jedoch in den Ballungs-
zentren – und damit in den Schwerpunktgebieten der eigenen Strategie – über ein Fre-
quenzportfolio verfüge, das es der Beteiligten zu 3 erlaube, eine hochwertige, durchgehende
Abdeckung mit mobilen Breitbanddiensten mit der höchsten Kapazität aller Netzbetreiber in
der ökonomischsten Weise erbauen zu können.
445 “Summarizing E-Plus’s spectrum situation, clearly, they will carry forward their disad-
vantage in the rural areas but in their target footprint which has been and will probably
remain the urban and suburban types of settlements their spectrum mix positions them
to build a very good quality, continuous mobile broadband coverage with the highest
capacity among the operators, in the most economical way.”
Rewheel, (Rn. 427) S. 39
446 Auf der Grundlage der Ausführungen in den vorangegangenen Kapiteln nehmen die Autoren
zum Abschluss der Studie in Kapitel 6 (S. 46 ff) eine Finanzvorausschau für die Zeit bis 2022
vor. Die Autoren sagen ein leichtes Absinken des Verhältnisses von Investitionen zum Um-
satz (CAPEX to sales ratio) von derzeit etwa 15 Prozent auf etwa zehn bis zwölf Prozent
voraus (S. 47). In allen Szenarios kommen die Autoren zum Ergebnis, dass die EBITDA-
Marge über 40 Prozent bleiben wird. Die EBIT-Marge werde – mit Ausnahme eines Subsze-
narios bei gerätebezogenen Datentarifen – über 20 Prozent bleiben. (S. 47 f.)
447 Die Autoren der Studie kommen zum Ergebnis, dass die Beteiligte zu 3 ein wettbewerbsfähi-
ges und profitables Unternehmen sein wird. Insbesondere wird kein frequenzbedingtes
„Wettbewerbshandicap“ gesehen, da der aus der Verfügbarkeit von lediglich 5 MHz an so-
genanntem Flächenspektrum folgende Nachteil durch eine „einmalige Position“ bei den so-
genannten Kapazitätsfrequenzen (1,8 GHz und 2 GHz) ausgeglichen werde.
448 Die Kammer würdigt die Aussagen der Rewheel-Studie insofern, als eine unabhängige Ein-
richtung eine eigene Einschätzung über die Wettbewerbschancen und voraussichtliche Pro-
fitabilität der Beteiligten zu 3 erstellt hat. Die Ergebnisse der Studie zum Netz und der Fre-
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quenzausstattung der Beteiligten zu 3 bestärken die Kammer in ihrer Auffassung, dass keine
Kosten- und Effizienznachteile aufgrund der Frequenzausstattung bestehen, durch die die
Fähigkeit der Beteiligten zu 3, mit den anderen Beteiligten in Wettbewerb zu treten, spürbar
beeinträchtigt wird. Zwar kommen die Autoren der Studie zu dem Fazit, dass die Frequenz-
ausstattung der Beteiligten zu 3 verglichen mit der Ausstattung der übrigen Beteiligten inso-
fern Nachteile aufweist, als es um die Versorgung des ländlichen Raums mit breitbandigen
Diensten geht. Jedoch schätzen die Autoren der Studie die Frequenzausstattung der Betei-
ligten zu 3 dahingehend ein, dass die Beteiligte zu 3 in den Ballungsgebieten die höchste
Kapazität zu den wirtschaftlichsten Bedingungen anbieten werden kann.
449 Die Kammer weist insofern darauf hin, dass diese Verteilung der Vor- und Nachteile letztlich
auf den durch den Verlauf und die Ergebnisse der Auktion erwiesenen autonomen Ent-
schluss der Beteiligten zu 3 zurückgeht, ab einem bestimmten Preisniveau des 800-MHz-
Spektrums auf Spektrum in höheren Frequenzbereichen zu bieten (Rn. 351).
450 Die Kammer stellt klar, dass sie die Ergebnisse zur Finanzvorausschau in Kapitel 6 der Stu-
die aus den oben genannten Gründen nicht verwertet hat. Zwar mag auf der Basis dieser
Zahlen eine Prognose zur Profitabilität der Beteiligten zu 3 angestellt werden, jedoch ist die-
ser Aspekt für die Beurteilung, ob Wettbewerbsverzerrungen aufgrund der Frequenzvertei-
lung wahrscheinlich sind, unerheblich. Die Autoren der Studie haben die bestehende Fre-
quenzausstattung der Beteiligten zu 3 analysiert, nicht aber auf eine frequenzregulatorische
Notwendigkeit einer Umverteilung der Frequenzausstattungen hin untersucht.
Sondergutachten der Monopolkommission
451 Die Monopolkommission hat in dem 56. Sondergutachten gemäß § 121 Abs. 2 TKG vom De-
zember 2009 auch Stellung genommen zu der hier zu entscheidenden Frage, ob die Fre-
quenzen im 900-MHz-Band umzuverteilen sind. Auch wenn die Monopolkommission insofern
keine Empfehlung abgegeben hat, hat sie zu erkennen gegeben, einer Umverteilung jeden-
falls skeptisch gegenüber zu stehen. Konkret hat die Monopolkommission Folgendes aus-
geführt:
452 „Die Umverteilung würde gegebenenfalls vergleichsweise hohe Kosten verursachen.
Nicht auszuschließen wäre darüber hinaus, dass der gesamtwirtschaftliche Nutzen ei-
ner solchen Umverteilung gering oder sogar negativ ist. Das wäre dann der Fall, wenn
die Geschäftsmodelle der bisherigen Nutzer dieser Frequenzen den Geschäftsmodel-
len der zukünftigen Nutzer überlegen sind. Eine Versteigerung deckt solches Wissen in
aller Regel auf. Eine durch den Regulierer erzwungene Umverteilung dagegen würde
ohne solches Wissen erfolgen.“
Monopolkommission, Sondergutachten 56, S. 120, Abs. 289, elektronisch abruf-
bar unter http://www.monopolkommission.de/sg_56/s56_volltext.pdf
453 Soweit die Beteiligte zu 3 in der Stellungnahme zu dem Konsultationsentwurf ausführt, dass
schwer nachvollziehbar sei, dass die Bundesnetzagentur aus den Ausführungen der Mono-
polkommission im Sondergutachten 56 folgern möchte, die Monopolkommission stehe einer
Umverteilung der 900-MHz-Frequenzen skeptisch gegenüber, weist die Kammer auf Folgen-
des hin:
454 Die aus Sicht der Kammer aus den oben wörtlich wiedergegebenen Ausführungen aus dem
Sondergutachten erkennbare Zurückhaltung der Monopolkommission gegenüber einer fre-
quenzregulatorisch erzwungenen Umverteilung wird nicht durch die von der Beteiligten zu 3
in der Stellungnahme zum Konsultationsentwurf angesprochenen Stellen des Sondergut-
achtens relativiert. So deutet die Monopolkommission einerseits an, dass sie lediglich fremde
Auffassungen darstellt („… steht in der Kritik …“ (Abs. 268), „… Asymmetrie … gilt … als ei-
ner der Gründe …“ (Abs. 271). Andererseits greift die Monopolkommission unter der Über-
schrift „Strategisches Bietverhalten zur Verengung der Marktstruktur?“ eine „Befürchtung“
(Abs. 280) der Beteiligten zu 3 und zu 4 auf. Die Monopolkommission führt dann wie folgt
aus:
Bonn, 7. Dezember 2011
