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Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Amtsblätter bis 2018“
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verfügung dahingehend zu untersuchen sein, ob sie die Auferlegung von Zugangsverpflich-
tungen überflüssig machen können. Dabei ist jedoch darauf hinzuweisen, dass das Vorliegen
freiwilliger Angebote kein Ausschlusskriterium für die Auferlegung von Zugangsverpflichtun-
gen darstellt, sondern im Rahmen des § 21 Abs. 1 Satz 2 TKG einen von mehreren Abwä-
gungsgesichtspunkten darstellt 10 . Das marktmächtige Unternehmen hat entsprechende An-
reize, ein solches Angebot abzugeben. So kann der Verzicht auf eine Zugangsverpflichtung
zugleich auch einen Verzicht auf Entgeltgenehmigung nach sich ziehen. Die Verpflichtung
zur Auferlegung eines Standardangebots kann ebenfalls entfallen. Ein notwendiges Korrektiv
bildet insofern das Kriterium, dass das Angebot von einem großen Teil des Marktes ange-
nommen worden sein muss. Ein freiwilliges Angebot, das nur von einzelnen Nachfragern in
Anspruch genommen wird, wird den Verzicht auf eine Zugangsverpflichtung in der Regel
nicht rechtfertigen. Allerdings sind Konstellationen denkbar, in denen Vorleistungsprodukte
aus strukturellen Gründen nur für eine gewisse Anzahl von Nachfragern in Betracht kommen.
Die Annahme durch einen Großteil des Marktes bildet aber auf jeden Fall ein Indiz dafür,
dass das Angebot hinsichtlich Produkt- und Preisgestaltung den Nachfragerpräferenzen ent-
spricht und insofern nicht diskriminierend wirkt oder – wie von einigen Kommentierenden
befürchtet – ausschließlich strategischen Interessen des marktmächtigen Unternehmens
dient.
Für Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht sieht Art. 13a des Entwurfs einer neuen Zu-
gangsrichtlinie eine funktionelle Separierung vor, falls die in den Art. 9 bis 13 der Zugangs-
richtlinie adressierten Maßnahmen nicht zu wirksamem Wettbewerb geführt haben, bedeu-
tende und nachhaltige Wettbewerbsprobleme und/oder Marktversagen vorliegen. Die Aufer-
legung dieser Maßnahme soll insbesondere nicht dazu führen, Investitionsanreize zu hem-
men oder die Konsumentenwohlfahrt zu beeinträchtigen. Die Auferlegung erfordert daher
eine Analyse verschiedener relevanter Märkte, wobei die nationalen Regulierungsbehörden
ihre Aufmerksamkeit auf das Ausmaß des Netzausbaus und das Ausmaß des technologi-
schen Fortschritts richten sollten. Seitens der Europäischen Kommission wird funktionelle
Separierung folglich nicht als „Allheilmittel“, sondern lediglich als letzte Maßnahme bei ernst-
haften Wettbewerbsproblemen vorgesehen.
Die Maßnahme zielt bei Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht darauf ab, einer beste-
henden vertikalen Konzentration auf zwei oder mehreren verbundenen Märkten entgegen-
zuwirken. Der vertikal integrierte Netzbetreiber kann verpflichtet werden, den Netzbetrieb in
eine eigenständige Unternehmenseinheit auszulagern. Diese Unternehmenseinheit soll Zu-
gangsprodukte und –dienstleistungen gegenüber allen Unternehmen, d.h. sowohl gegenüber
eigenen Unternehmenseinheiten als auch gegenüber anderen Unternehmen, zu exakt den-
selben Konditionen und Bedingungen bereitstellen. Damit wird angestrebt, das Diskriminie-
rungspotenzial gegenüber Zugang begehrenden Unternehmen zu verringern, indem die Un-
abhängigkeit der Netzinfrastruktur von anderen Unternehmensteilen gestärkt wird. Eine funk-
tionelle Separierung kann insofern geeignet sein, einen diskriminierungsfreien Netzzugang
sicherzustellen.
10
Vgl. hierzu auch BVerwG, Urteil v. 02.04.2008, 6 C 15.07, Randziffer 50.
Bonn, 17. März 2010
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3. Fazit
Vor diesem Hintergrund wird Eckpunkt 1 wie folgt formuliert:
Die Bundesnetzagentur begrüßt Projekte zur Errichtung hochleistungsfähiger Tele-
kommunikations-Infrastrukturen, die Dritten offenen Zugang gewähren (Open Access).
Freiwillige Open-Access-Angebote von Unternehmen, die nicht über beträchtliche
Marktmacht verfügen, unterliegen grundsätzlich keiner Regulierung. Unternehmen
sollten bei der Gestaltung ihrer Open-Access-Netze darauf achten, dass die Bedin-
gungen und Entgelte des Netzzugangs angemessen bzw. marktüblich sind und ent-
sprechende Angebote transparent und nachvollziehbar gestaltet werden. Allerdings
können im Einzelfall kartell- bzw. beihilfenrechtliche Gesichtspunkte zu berücksichti-
gen sein.
Weitere Details im Zusammenhang mit Open-Access-Modellen sollten im Rahmen des
NGA-Forums diskutiert werden.
Aus hiesiger Sicht erscheint es nur erforderlich, Eckpunkt 2 geringfügig zu ändern; Eckpunkt
3 kann unverändert beibehalten werden.
Nachfragegerechte Zugangsprodukte können von der Deutschen Telekom freiwillig
angeboten werden. Wenn diese freiwilligen Angebote diskriminierungsfrei gestaltet
sind, von einem Großteil des Marktes angenommen werden und die Entgelte der Leis-
tungen angemessen sind, ist eine solche Lösung regulatorischen Eingriffen vorzuzie-
hen.
Die Bundesnetzagentur unterstützt ein geeignetes und wettbewerbskonformes Infra-
struktur-Sharing.
Eine nicht-diskriminierende Implementierung von Kooperationsmodellen der Wettbe-
werber untereinander oder mit der Deutschen Telekom (einschließlich sachgerechter
Kostenteilungsprinzipien) wird von der Bundesnetzagentur im Grundsatz begrüßt,
insbesondere dann, wenn sie zu Open-Access-Netzen führen.
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Eckpunkt 4
Die Bundesnetzagentur wird bei der Festlegung der Dauer von Regulierungsperioden
zukünftig möglichst lange Zeiträume bestimmen, sofern dies im Einzelfall zu einer er-
höhten Planungssicherheit beitragen kann und rechtlich zulässig ist.
1. Zusammenfassung der Stellungnahmen
Der Eckpunkt wurde in 19 von 23 Stellungnahmen kommentiert. Häufig wird eine Verlänge-
rung der Dauer von Regulierungsperioden ganz (1&1, Appenzeller, BREKO, IEN, Versatel)
oder überwiegend (DIHK, Vodafone) abgelehnt. Einige Kommentare können sich zumindest
eine moderate Verlängerung von zwei auf drei Jahre vorstellen. ANGA, BITKOM, ECTA, E-
Plus, QSC, Telefónica und ver.di legen sich diesbezüglich nicht fest. Die DT AG fordert deut-
liche Verlängerungen.
In der Diskussion werden überwiegend einheitliche Argumente vorgetragen. Gegen eine Ver-
längerung spreche die Dynamik der Märkte, die zu Unsicherheiten bei den erforderlichen
Prognosen führe. Zu berücksichtigen sei auch, dass Prognosen umso ungenauer würden, je
weiter sie in die Zukunft gerichtet seien. Hinzu käme auf einem Zukunftsmarkt wie NGA eine
schwer prognostizierbare Marktentwicklung. Insofern seien solche Märkte gerade nicht für
längere Regulierungsperioden geeignet, sondern eher solche Märkte, bei denen es bereits
lange Erfahrungen gebe, wie etwa die Zusammenschaltungsmärkte.
Ferner wird die Notwendigkeit gesehen, gegebenenfalls während der Laufzeit einer Ent-
scheidung auf Änderungen reagieren zu können. Insofern führten längere Laufzeiten nicht
notwendigerweise zu mehr Planungssicherheit sondern eher zu einer „Schein-
Planungssicherheit“.
Für längere Regulierungsperioden wird vorgetragen, dass diese sinnvoll seien, wenn es um
die Notwendigkeit hoher Investitionen in den Auf- oder Ausbau von Infrastrukturen gehe und
die regulatorischen Rahmenbedingungen gerade unter dem Gesichtspunkt gesetzt würden,
Anreize für Investitionen in eigene Infrastrukturen zu schaffen. Da Investitionen in neue Net-
ze sich durch einen typischerweise langen Amortisationszeitraum auszeichneten, benötigten
Investoren eine verlässliche Grundlage dafür, dass regulatorische Rahmenbedingungen und
Entscheidungen stabil bleiben.
Als Kompromiss wird der Ansatz des Entwurfs einer neuen Rahmenrichtlinie (Art. 16 Abs. 6
RRL-Novellierungsentwurf) gesehen, der im Regelfall eine Geltungsdauer der Abhilfemaß-
nahmen von drei Jahren vorsieht.
Teilweise wird vorgetragen, dass Planungssicherheit in erster Linie durch eine schnelle Klä-
rung offener Fragen und eine konsistente Regulierungspraxis begünstigt würde. Ferner sollte
sichergestellt werden, dass überarbeitete Marktanalysen, Regulierungsverfügungen und
Standardangebote rechtzeitig nach Ablauf der in §§ 14 Abs. 2, 23 Abs. 4 TKG genannten
Fristen zur Verfügung stünden um zunächst das bereits heute vom Gesetz vorgeschriebene
Niveau an Planungssicherheit zu erreichen.
Häufig wird auf die Notwendigkeit einer Gesetzesänderung hingewiesen.
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2. Bewertung
Die Bundesnetzagentur sieht die Kommentierung überwiegend als Bestätigung der Argu-
mente in der Begründung zu den Eckpunkten. Demnach ist davon auszugehen, dass eine
moderate Ausdehnung der Regulierungsperioden einen Beitrag zu mehr Planungssicherheit
leisten kann. Allerdings verlaufen die Verlängerung von Regulierungsperioden und die Zu-
nahme der Planungssicherheit nicht parallel.
Dies liegt einerseits daran, dass jede Regulierungsentscheidung zumindest teilweise auf
Prognosen beruht, etwa über die erwartete Entwicklung des Marktes, des Verkehrsvolumens
oder der Kostenstruktur des regulierten Unternehmens. Diese Prognosen werden jedoch
zwangsläufig ungenauer, je weiter sie in die Zukunft gerichtet sind. Längere Prognosezeit-
räume führen somit zu einer erhöhten Prognoseunsicherheit. Hierunter leidet die Qualität
einer Entscheidung, was auch zu Lasten des Investors gehen kann.
Dabei kommt gerade der zeitlichen Konsistenz eine bedeutende Rolle zu. Die Bundesnetz-
agentur hat gute Erfahrungen mit der regelmäßigen Überprüfung ihrer Entscheidungen ge-
macht. Eine Festlegung des TAL-Preises im Jahr 1998 für fünf Jahre wäre nicht angemes-
sen gewesen. Mit einer regelmäßigen moderaten Anpassung aufgrund neuer Erkenntnisse
und Entwicklungen wird den Bedürfnissen des Marktes einschließlich des regulierten Unter-
nehmens besser Rechnung getragen. Kontinuität und Konsistenz der Regulierung leisten
daher einen wichtigen Beitrag zu Rechts- und Planungssicherheit.
Für einen längeren Zeitraum angeordnete Regulierungsmaßnahmen müssten andererseits
Änderungsvorbehalte enthalten, um bei einer Fehleinschätzung nachbessern zu können.
Über die Erforderlichkeit derartiger Änderungsvorbehalte besteht in den Stellungnahmen
Einigkeit; auch die Befürworter längerer Regulierungsperioden hatten hierauf hingewiesen.
Dies wiederum wirkt der gewünschten Planungssicherheit entgegen. Die Bundesnetzagentur
hatte dies bereits im Entwurf der Eckpunkte betont. Längere Regulierungsperioden, die unter
einem Änderungsvorbehalt stehen, wirken aber kontraproduktiv, weil sie im Ergebnis die
erhöhte Planungssicherheit wieder relativieren und tatsächlich, wie vorgetragen, eher zu ei-
ner „Schein-Planungssicherheit“ führen.
Ferner ist zu beachten, dass gerade im Bereich NGA die Marktentwicklung schwer prognos-
tizierbar ist. Würde man für einen solchen, schwer einzuschätzenden, Markt längerfristige
Regulierungsmaßnahmen auferlegen, so ist zu befürchten, dass diese bei einer falschen
Einschätzung des Marktes zu unerwarteten Marktreaktionen führen und dadurch die mit den
Regulierungsmaßnahmen erhofften Regulierungsziele erheblich gefährdet werden. Wegen
der Unsicherheiten rund um NGA spricht Einiges dafür, dass dieser Bereich gerade nicht für
längere Phasen geeignet sein könnte.
Die Bundesnetzagentur sieht daher in der in einigen Kommentaren unterstützten Verlänge-
rung von Regulierungsperioden für Marktanalysen und Regulierungsverfügungen von zwei
auf drei Jahre eine geeignete Kompromisslösung und wird sich auch weiterhin dafür einset-
zen, dass dies gesetzlich umgesetzt wird.
Eine solche Gesetzesänderung würde der Bundesnetzagentur die Möglichkeit geben, ein-
zelne Entscheidungen nicht auf zwei, sondern auf drei Jahre zu befristen, z. B. um die Inves-
titionssicherheit zu vergrößern.
Die schnelle Klärung offener Fragen und eine konsistente Regulierungspraxis bieten eben-
falls Planungssicherheit; womöglich noch in größerem Umfang als es eine rein zeitliche Ver-
längerung einzelner Regulierungsperioden kann. Kühling/Heimeshoff attestieren der Bun-
desnetzagentur diesbezüglich, dass sie bereits heute durch eine kontinuierliche und konsi-
stente Entgeltregulierungspraxis Rechts- und Planungssicherheit gewährleiste. Die Bundes-
netzagentur wird dies jedoch zukünftig vor dem Hintergrund der erforderlichen hohen Investi-
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tionen in neue Anschlussinfrastrukturen noch stärker beachten, um die berechtigte Forde-
rung nach Planungssicherheit weitestgehend zu erfüllen.
3. Fazit
Vor diesem Hintergrund wird der Eckpunkt wie folgt formuliert:
Die Bundesnetzagentur befürwortet eine Verlängerung gesetzlicher Regulierungsperi-
oden für Marktanalysen und Regulierungsverfügungen von zwei auf drei Jahre. Eine
solche Gesetzesänderung würde der Bundesnetzagentur die Möglichkeit geben, ein-
zelne Entscheidungenauf drei Jahre zu befristen, zum Beispiel um die Investitionstä-
tigkeit zu erhöhen.
Planungs- und Rechtssicherheit wird durch die schnelle Klärung offener Fragen und
eine konsistente Regulierungspraxis begünstigt. Die Bundesnetzagentur wird auch
hierdurch ihren Beitrag zu mehr Planungssicherheit leisten.
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Eckpunkt 5
Die Bundesnetzagentur prüft, inwieweit durch Vorabfeststellungen oder Verwaltungs-
vorschriften zu Teilfragen der Marktregulierung vor beabsichtigten Investitionen zu
mehr Planungs- und Rechtssicherheit beigetragen werden könnte. Dabei wird insbe-
sondere zu berücksichtigen sein, inwieweit dies mit den nationalen und europarechtli-
chen Verfahrensvorschriften (Beschlusskammerverfahren, Art.-7-RRL-Verfahren) ver-
einbar ist.
1. Zusammenfassung der Stellungnahmen
Der Eckpunkt wurde in 13 von 23 Stellungnahmen kommentiert. Die meisten Kommentare
dazu sind sehr knapp und in der Regel ohne Äußerung einer Rechtsauffassung. Die DT AG
hat sehr ausführlich die verschiedenen, aus Ihrer Sicht möglichen Instrumente dargestellt
(Verwaltungsvorschriften; Vorabfeststellungen: Negativ-Attest, Teil-Regulierungsverfügung,
Vorbescheid).
Grundsätzlich positiv äußerten sich ANGA, Arbeitskreis Regulierung, BITKOM, BREKO,
BUGLAS, DIHK sowie QSC.
Ablehnend äußern sich ECTA, E-Plus sowie die IEN.
Die Äußerungen von Telefónica und ver.di enthalten keine klaren Meinungsäußerungen zum
Thema.
Kernpunkt der Prüfung sind daher überwiegend die Thesen der DT AG. (Vgl. hierzu im Ein-
zelnen die Zusammenfassung im Annex).
2. Bewertung
Entsprechend ihrer Ankündigung in den Eckpunkten hat die Bundesnetzagentur geprüft, in-
wieweit es recht- und zweckmäßig wäre, Verwaltungsvorschriften oder Vorabfeststellungen
zu Teilfragen der Regulierung zu erlassen, um damit einen Beitrag zu mehr Planungssicher-
heit zu leisten. Die rechtliche Prüfung findet sich als Annex am Ende dieses Dokuments.
Die Bundesnetzagentur legt seit jeher sehr großen Wert auf Rechts- und Planungssicherheit.
Dies gewährleistet sie durch verschiedene Maßnahmen, die sich teilweise unmittelbar aus
der gesetzlichen Grundlage ergeben.
Die Marktregulierung gestaltet sich gemäß Teil 2 TKG nach sehr detaillierten gesetzlichen
Vorgaben. Grundlage aller Einzelentscheidungen sind Marktanalysen und Regulierungsver-
fügungen. Darin werden grundsätzliche Fragen der Marktregulierung vorab geklärt. So legt
die Marktanalyse fest, welche Telekommunikationsmärkte für eine Regulierung in Betracht
kommen. In der Regulierungsverfügung werden Regulierungsmaßnahmen abstrakt auferlegt.
Beides unterfällt dem Konsultations- und Konsolidierungsverfahren gemäß § 12 TKG.
Auf der Grundlage der Regulierungsverfügung können dann konkrete Einzelentscheidungen
der Zugangs- und Entgeltregulierung getroffen werden. Das Prinzip des „vor-die-Klammer-
ziehens“ ist somit im TKG bereits angelegt. Dies trägt sowohl für das regulierte Unternehmen
als auch die übrigen Marktteilnehmer zu mehr Rechts- und Planungssicherheit bei.
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Die rechtliche Systematik der Marktregulierung folgt aus dem europäischen Rechtsrahmen
und dessen Umsetzung in nationales Recht. Dort, wo die Bundesnetzagentur diesen Rah-
men mit ihren Entscheidungen ausfüllt, hat sie in den letzten Jahren durch einen konsequent
ausgewogenen Weg eine gefestigte Spruchpraxis entwickelt, die auch die mittlerweile vorlie-
gende höchstrichterliche Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts berücksichtigt. In
diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass das Bundesverwaltungsgericht die
bisherigen Entscheidungen der Bundesnetzagentur überwiegend bestätigt hat. Insofern ge-
währleistet die gefestigte und gerichtlich bestätigte Spruchpraxis der Bundesnetzagentur
mittlerweile ein hohes Maß an Rechtssicherheit.
Die gefestigte Spruchpraxis der Bundesnetzagentur führt zu einer impliziten längerfristigen
Selbstbindung der Behörde. Hierzu tragen insbesondere auch die Grundsatzpapiere der Be-
hörde zu Regulierungsfragen bei. In Eckpunkten, Hinweispapieren und Auslegungsgrundsät-
zen werden frühzeitig Grundsatzfragen geklärt. Die Papiere basieren jeweils auf umfangrei-
chen Konsultationen mit dem Markt. Auch wenn sie keinen verbindlichen Rechtscharakter
haben, dienen sie in der Praxis regelmäßig als Grundlage für spätere Entscheidungen der
Bundesnetzagentur und tragen somit zur behördlichen Meinungsbildung in einem transpa-
renten Verfahren bei.
Aus Sicht der Bundesnetzagentur ist es daher zielführender, die Entscheidungspraxis auch
weiterhin durch Veröffentlichungen wie Eckpunkte, Hinweise oder Auslegungsgrundsätze zu
begleiten, die in einem engen Dialog mit dem Markt erarbeitet werden.
So hat die Bundesnetzagentur mit den Hinweisen zu sachlich ungerechtfertigter Bündelung
(August 2005), den Hinweisen zu Preis-Kosten-Scheren (November 2007) sowie den Hin-
weisen zur konsistenten Entgeltregulierung (November 2009) wesentlich zur Schaffung einer
verlässlichen Entgeltregulierung beigetragen. Diese Veröffentlichungen der Bundesnetz-
agentur erzeugen auch ohne rechtliche Bindung eine tatsächliche Auswirkung auf konkrete
Regulierungsverfahren, in dem sie dort berücksichtigt werden und auch in die verwaltungs-
gerichtlichen Verfahren einbezogen werden. Dies trägt zu mehr Planungssicherheit und
Transparenz und über die Bezugnahme in Beschlusskammer- und Gerichtsentscheidungen
auch zu mehr Rechtssicherheit bei. Die Bundesnetzagentur wird diesen Weg weiter verfol-
gen und vergleichbare Papiere auch zukünftig erarbeiten, konsultieren und veröffentlichen.
Ein weiterer Garant für die Planbarkeit der Regulierung ist die Kontinuität der Methodik der
Entgeltregulierung (z. B. durch den regelmäßigen Einsatz eines Kostenmodells). Dies wird
insbesondere durch die Historie der Entgeltentscheidungen über den entbündelten Zugang
zur Teilnehmeranschlussleitung deutlich.
Schließlich ist zu berücksichtigen, dass die Bundesnetzagentur seit Jahren eine konstante
Linie der Deregulierung verfolgt und sukzessive Märkte aus der Regulierung entlässt. Auch
dies trägt zu Planungs- und Rechtssicherheit bei, weil sich derartige Entscheidungen in der
Regel am Markt ankündigen und von der Bundesnetzagentur nicht verfrüht getroffen werden.
Wenn es geeignete Fälle geben sollte, in denen durch Vorabfeststellungen oder Verwal-
tungsvorschriften ein Beitrag zu mehr Planungs- und Rechtssicherheit geleistet werden
kann, wird die Bundesnetzagentur diese Mittel anwenden. Dabei ist jedoch davon auszuge-
hen, dass der Anwendungsbereich vor dem Hintergrund der Ausführungen im Annex und
dem stark formalisierten Verfahren überschaubar bleibt.
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3. Fazit
Der Eckpunkt wird unter Berücksichtigung der vorstehenden Erwägungen wie folgt konkreti-
siert:
Die Bundesnetzagentur legt großen Wert auf Rechts- und Planungssicherheit.
Rechts- und Planungssicherheit ergeben sich insbesondere aus einer gefestigten
Spruchpraxis, die verwaltungsgerichtlich bestätigt wird. Dies führt zu einer impliziten
längerfristigen Selbstbindung der Behörde. Hierzu tragen auch die Grundsatzpapiere
der Behörde zu Regulierungsfragen bei. In Eckpunkten, Hinweispapieren und Ausle-
gungsgrundsätzen werden frühzeitig Grundsatzfragen geklärt. Auch wenn sie keinen
verbindlichen Rechtscharakter haben, tragen sie zur behördlichen Meinungsbildung in
einem transparenten Verfahren bei und dienen in der Praxis regelmäßig als Grundlage
für spätere Entscheidungen der Bundesnetzagentur.
Bonn, 17. März 2010
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Eckpunkt 6
Eine angemessene Zugangsregulierung kann im Hinblick auf die weitere Förderung
flächendeckender Breitbandversorgung unterstützend wirken. Sie ermöglicht der
Deutschen Telekom und alternativen Breitbandanbietern gleichermaßen, den Ausbau
von Breitbandnetzen in der Fläche voranzutreiben.
1. Zusammenfassung der Stellungnahmen
Die Mehrzahl der Stellungnahmen bestätigt die Bedeutung einer angemessenen Zugangsre-
gulierung im Hinblick auf den Breitbandausbau in der Fläche (1&1, Appenzeller, BREKO,
Bundeskartellamt, DIHK, ECTA, QSC, Telefónica, VATM, WAR; eher implizit – generell die
Bedeutung der Zugangsregulierung betonend – E-Plus, IEN).
Dabei wird u.a. argumentiert, dass ein frühzeitiger Verzicht auf Regulierung fehl am Platz sei
(1&1). Es solle nicht – wie in Eckpunkt 2 angedeutet – vorab von regulatorischen Eingriffen
abgesehen werden, vielmehr sei die Feststellung der Diskriminierungsfreiheit und Angemes-
senheit von Entgelten im Rahmen einer Überprüfung festzustellen (E-Plus). Eine Stellung-
nahme stellt fest, dass Zugangsregulierung Marktpotentiale eröffnen könne, wichtig sei je-
doch die Angemessenheit von Regulierungsmaßnahmen und keine schematische Anwen-
dung der Zugangsregulierung (BUGLAS). Ferner seien die Allgemeinverbindlichkeitserklä-
rung von Zugangsentscheidungen und die Möglichkeit von Verbandsklagen notwendig.
Wettbewerb und Zugangsregulierung als Grundprinzipien, so ein Kommentar, müssten auch
für Hochgeschwindigkeitsnetze gelten (DIHK).
Eine wirksame Zugangsregulierung stimuliere Investitionen und Nachfrage (ECTA, ähnlich
IEN).Breitbandpenetration stelle ein Ergebnis des Wettbewerbs dar (Bundeskartellamt). Eine
konsequente Zugangsregulierung sei ein starker Treiber der Breitbandpenetration (VATM).
Ferner belege die Blockadehaltung der DT AG beim Schaltverteiler-Zugang die Regulie-
rungsnotwendigkeit. Es dürfe jedoch nicht, so ein anderer Kommentar (IEN), der Dienste-
wettbewerb in den Hintergrund gedrängt werden, da dieser Nachfrage schaffe und so weite-
re Investitionen sinnvoll mache.
Eine bloße Missbrauchsaufsicht greife zu kurz, da sie Betreibern mit beträchtlicher Markt-
macht einen Zeitgewinn verschaffe (E-Plus). Eine andere Stellungnahme (Bundeskartellamt)
hebt hervor, dass eine Sicherstellung des Zugangs zur TAL und eines Bitstromzugangs auf
Grundlage des allgemeinen Wettbewerbsrechts weiterhin nicht ausreichend erscheine.
Gefordert wird eine schnelle Zurverfügungstellung der Digitalen Dividende (Telefónica, ähn-
lich QSC, VATM).
Mehrere Stellungnahmen betonen – insbesondere im Hinblick auf die Schließung weißer
Flecken – dass nicht nur Festnetzinfrastrukturen, sondern etwa auch der Mobilfunk eine
wichtige Rolle spielten (DIHK, E-Plus, Telefónica, VATM, WAR).
Einige Kommentare äußern sich generell kritisch zur bisherigen Zugangsregulierung und
ihrer Wirksamkeit (Arbeitskreis Regulierung, BITKOM, DLT, DT AG, ver.di). Eine Stellung-
nahme fordert seitens der Bundesnetzagentur ein Bekenntnis zum Primat freiwilliger Ange-
bote sowie zur Nicht-Diskriminierung und Missbrauchaufsicht (DT AG). Insofern stehe Eck-
punkt 6 im Widerspruch zum Tenor von Eckpunkt 2. Kritische Stimmen bezweifeln, dass Re-
gulierung Investitionen und Breitbandpenetration fördere, vielmehr bestehe ein positiver Zu-
sammenhang zwischen Deregulierung und Investitionen (Arbeitskreis Regulierung, BITKOM,
DT AG).
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2. Bewertung
a) Zugangsregulierung und flächendeckende Breitbandversorgung
Die Bundesnetzagentur sieht sich insgesamt durch die Stellungnahmen in ihrer Position bes-
tätigt, dass eine angemessene Zugangsregulierung hinsichtlich einer flächendeckende Breit-
bandversorgung unterstützend wirken kann. Als ein konkretes Beispiel kann hier auf den
Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung am Schaltverteiler hingewiesen werden, den die
Bundesnetzagentur im März 2009 angeordnet hat. Hiermit wird ein kostensparender Breit-
bandausbau auch in bisher nicht oder nur unzureichend versorgten ländlichen Gebieten er-
leichtert.
b) Zusammenhang (De-)Regulierung und Investitionen
Kommentierende, die der Regulierung grundsätzlich kritisch gegenüber stehen (insbes.
DT AG) postulieren einen negativen Zusammenhang zwischen Regulierung und Investitio-
nen. Aus Sicht der Bundesnetzagentur führt Deregulierung in Netzwirtschaften jedoch nicht
automatisch zu Investitionen. Vielmehr zielt die Regulierung der Bundesnetzagentur darauf
ab, den Wettbewerb zu fördern. Daraus wiederum ergeben sich Impulse und Anreize für In-
vestitionen. Regulierung dient somit dem Ziel, effiziente Investitionen zu induzieren. Dabei ist
von der Bundesnetzagentur das gesamte Spektrum der Marktakteure zu berücksichtigen.
Auf diese Zusammenhänge zwischen Regulierung, Wettbewerb und Investitionen war die
Bundesnetzagentur bereits in ihrem Jahresbericht 2007 ausführlich eingegangen (S. 19).
Demnach besteht eine positive Korrelation zwischen Regulierung und Investition, wenn eine
„richtige“ Regulierung den Wettbewerb voranbringt. Auch lässt sich ein Konflikt zwischen den
Zielen der Wettbewerbsförderung und der Investitionsförderung in Infrastrukturen weder em-
pirisch belegen noch ökonomisch plausibel begründen.
c) Freiwillige Angebote versus Zugangsregulierung
Sowohl Befürworter als auch Kritiker der Zugangsregulierung adressieren das Verhältnis
zwischen freiwilligen Angeboten (s. Eckpunkt 2) und regulatorisch angeordneten Zugangs-
verpflichtungen. Während erstere das Primat freiwilliger Verhandlungen quasi als a priori
Verzicht auf Regulierung interpretieren, sehen letztere die Zugangsregulierung als im Wider-
spruch zu freiwilligen Angeboten an. Auf den ersten Blick scheint ein gewisses Spannungs-
verhältnis zwischen Freiwilligkeit und Regulierung zu bestehen, gleichwohl hat die Bundes-
netzagentur bereits in Abschnitt 4.2.2 der Eckpunkte explizit hervorgehoben, dass ein Vor-
rang freiwilliger Angebote besteht, und sich dies aus § 21 Art 1 Nr. 7 TKG ableitet, wonach
bereits auferlegte Verpflichtungen oder freiwillige Angebote am Markt, die von einem großen
Teil des Marktes angenommen werden, zur Sicherstellung der in § 2 Abs. 2 TKG genannten
Regulierungsziele ausreichen. Ein solches Primat geht selbstverständlich davon aus, dass
entsprechende Angebote nicht diskriminierend oder die Entgelte unangemessen sein dürfen.
d) Bedeutung von Mobilfunk zur Schließung weißer Flecken
Mehrere Stellungnahmen betonen, dass zur Schließung weißer Flecken neben Festnetz-
infrastrukturen beispielsweise auch der Mobilfunk eine wichtige Rolle spielen wird. Dem ist
insofern zuzustimmen, als dass eine profitable Erschließung mittels Festnetzinfrastrukturen
oftmals nicht möglich ist. Vor diesem Hintergrund kann der Mobilfunk im Rahmen des flä-
chendeckenden Breitbandausbaus von erheblicher Bedeutung im Sinn einer Erstversorgung
bestimmter, bislang nicht abgedeckter Gebiete sein. Aus Sicht der Bundesnetzagentur ist
hervorzuheben, dass die Entscheidung, welche Technologien in diesen Gebieten zum Ein-
satz kommen, von den Unternehmen zu treffen ist.
Bonn, 17. März 2010
