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Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Amtsblätter bis 2018“
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für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
1348 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 8 2010
2. Konsultationsentwurf vom 05.05.2010
- Geschwärzte Fassung -
Die Stellungnahmefrist endete am 30.09.2008. Es sind insgesamt 17 Stellungnahmen einge-
gangen, die (in einer von den Kommentatoren um Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse be-
reinigten Fassung) auf der Internetseite der Bundesnetzagentur veröffentlicht wurden. Zu
den Kommentatoren zählten neben der Deutschen Telekom AG sieben Anbieter von Tele-
kommunikationsdienstleistungen, fünf Wirtschaftsverbände, der Bundesverband der
Verbraucherzentralen, ein Wirtschaftswissenschaftler und zwei Privatpersonen.
Die Anhörung adressierte Fragen zu den Auswirkungen einer Deregulierung der Ballungs-
räume auf den Infrastrukturwettbewerb, auch vor dem Hintergrund anstehender Netzmigrati-
onen, zu dem Infrastrukturausbau in der Fläche. Sie hinterfragte, ob eine regional differen-
zierte Regulierung die Erschließung bisher nicht DSL versorgter Gebiete fördern könne und
ob bzw. wie sie die Tarifeinheit im Raum beeinflusse. Auch wurden Einschätzungen erfragt,
wie sich regional differenzierte Entgelte für TK-Dienstleistungen auf Vorleistungs- und End-
kundenentgelte auswirkten und welche Bedeutung dies für das Konsistenzgebot habe. Des
Weiteren wurde die interessierte Öffentlichkeit zu Angaben über ihre Vorstellungen hinsicht-
lich geeigneter Abgrenzungskriterien subnationaler Märkte und zu ihrer Einschätzung der
Transaktionskosten und Operationalisierbarkeit gebeten.
Eine detaillierte Auswertung (auch Fragenweise) und Bewertung der Anhörungsergebnisse
ist Anhang 2 zu entnehmen.
C.5 Vorbringen der Kommentatoren im Rahmen der Anhörung zur regional
differenzierten Regulierung
Die Stellungnahmen der Kommentatoren befassen sich vor allem mit folgenden Kern-
argumenten:
Chancen einer Deregulierung der Ballungsräume
Einfluss der Deregulierung auf den Infrastrukturausbau
Bewertung der Deregulierung der Bitstrommärkte vor dem Hintergrund der Migration zu
NGA
Auswirkungen einer regional differenzierten Regulierung auf die konsistente Ent-
geltgestaltung der Vorleistungsprodukte
Verbesserte Erschließung bisher nicht DSL-versorgter Gebiete durch Regionalisierung
Auswirkungen der Regionalisierung auf die Tarifeinheit im Raum
Geeignete Abgrenzungskriterien subnationaler Märkte
1. Deregulierung der Ballungsräume
o Nach Auffassung der Deutschen Telekom AG (DT AG) spricht für eine Deregulierung
der Ballungsräume, dass in diesen Regionen ein starker infrastruktureller Wettbewerb
der TAL-basierten Anbieter und der TV-Kabelanbieter zu finden sei. In jedem Falle
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sei in den Ballungsräumen potenzieller Wettbewerb vorhanden. Auch auf der Vorleis-
tungsebene gebe es starke Anbieter, die der DT AG Marktanteile streitig machten.
Die Übertragung des Ofcom-Ansatzes auf Deutschland sei grundsätzlich möglich; die
Regionalisierung auf Basis der Netzstruktur, d.h. Überprüfung der Wettbewerbssitua-
tion auf Anschlussbereichsebene (HVt) sei ein geeignetes Mittel. Die regionale Diffe-
renzierung des Bitstromentgeltes sei ökonomisch sinnvoll und für die Aufrechterhal-
tung des Infrastrukturwettbewerbs sogar notwendig. Zusätzliches Missbrauchspoten-
zial eröffne sich hierdurch nicht, da durch die Aufrechterhaltung der Entgeltregulie-
rung im ländlichen Raum Quersubventionierung verhindert werde.
o Die übrigen Kommentatoren halten den Einstieg in die Deregulierung des gerade erst
implementierten Bitstrommarktes für verfrüht bzw. sehen wettbewerbliches Gefähr-
dungspotenzial, dem durch das allgemeine Wettbewerbsrecht nicht zu begegnen wä-
re. Auch sie sehen unterschiedliche Wettbewerbsintensitäten zwischen Ballungsräu-
men und ländlichem Raum, die seit vielen Jahren bestehe. Ein Wegfallen der Bit-
stromregulierung mache aber Dumpingangebote des Incumbents wahrscheinlicher:
Zum einen erwarten sie bei Regionalisierung höhere Preise im ländlichen Raum. Dies
eröffne der DT AG Quersubventionierungspotenzial aus den höheren Margen des
ländlichen Raumes. Zum anderen könne die DT AG die TAL in Ballungsräumen zu
niedrigeren Kosten realisieren als das auf einer Durchschnittskalkulation basierende
regulierte TAL-Entgelt. Dies eröffne ihr größere Spielräume als Wettbewerbern, Prei-
se in Ballungsräumen abzusenken. Mit dem allgemeinen Wettbewerbsrecht könne
dem nur schwer begegnet werden, da dann im unregulierten Bereich zunächst erneut
Marktbeherrschung festgestellt werden müsse und andere Entgeltmaßstäbe ange-
wendet würden. TAL-Infrastrukturwettbewerb könne so nachhaltig entwertet werden.
2. Einfluss der Deregulierung auf Infrastrukturausbau
o DT AG sieht den Infrastrukturausbau durch Deregulierung im Bitstromzugangsmarkt
nicht gefährdet. Sie stelle die eingeschränkte Wettbewerbsfähigkeit der DT AG wie-
der her und schaffe so die Voraussetzung, Dienste in gleicher Qualität flächende-
ckend anzubieten.
o Der Abbau wettbewerbsschützender Regulierung hat nach Meinung der übrigen
Kommentatoren, insbesondere der alternativen Provider, negative Auswirkungen auf
den Infrastrukturwettbewerb, der in erster Linie regulierungsinduziert gesehen wird.
Durch differenzierte Regulierung würden unterschiedliche Kostenstrukturen zum Tra-
gen kommen. DT AG werde die Spielräume erklärtermaßen auch nutzen, um über
Endkundenpreissenkungen der Preisführerschaft der Kabelanbieter zu begegnen.
Dadurch werde ein signifikanter Preis- und Margenverfall erwartet, der erstens ein
nicht auflösbares Konsistenzproblem zur TAL erzeugen würde und sich zweitens auf
den weiteren Infrastrukturausbau, insbesondere auf den alternativen NGA-Ausbau,
negativ auswirke.
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3. Deregulierung und NGA Migration
o Nach Einschätzung der DT AG sind für den Betrachtungszeitraum der Marktanalyse
keine besonderen Implikationen auf den Glasfaserausbau zu erwarten, da bis 2012
ein großflächiger Umbau nicht erfolge.
o Andere Kommentatoren hingegen halten den Bitstrommarkt nicht für eine Regionali-
sierung geeignet, weil es sich um einen noch jungen kaum etablierten Markt handele.
Die Auswirkungen auf vor- und nachgelagerte Märkte seien noch schwer abschätz-
bar. Eine drohende Deregulierung werde die gerade erst begonnene Implementie-
rung des Produkts behindern. Auch sei wegen des anstehenden NGA-Umbaus eine
vorausschauende Betrachtung kaum durchführbar. Alle Entscheidungen hinsichtlich
einer Regionalisierung seien mit hohen Unsicherheiten belastet.
4. Konsistenz der TAL- und Bitstromzugangsregulierung
o Bei dem Zugang zur TAL ist nach Auffassung der DT AG das Erfordernis der Regio-
nalisierung noch nicht gegeben und eine solche kostenbasierte Entgeltdifferenzierung
sei für Konsumenten im ländlichen Raum und für den Infrastrukturausbau schädlich.
o Alle übrigen Kommentatoren fürchten, dass die alleinige Deregulierung von Bitstrom
in den Ballungsräumen ein nicht lösbares Konsistenzproblem zur TAL erzeuge. Eini-
ge Kommentatoren halten eine Deregulierung der Bitstrommärkte -wenn überhaupt -
nur im Gleichklang mit einer Regionalisierung der TAL-Entgelte für konsistent gestalt-
bar, während andere (EWE TEL) hierdurch die Gefahr sehen, dass der Standortnach-
teil im ländlichen Raum verstärkt würde, mit existenzbedrohenden Auswirkungen auf
alternative Anbieter in diesen Regionen.
5. Erschließung bisher nicht DSL-versorgter Gebiete
o Die Erschließung bisher nicht DSL-versorgter Gebiete wird nach Auffassung der DT
AG durch Deregulierung nicht negativ beeinflusst; im Gegenteil, der ländliche Raum
profitiere von einem Erstarken der Wettbewerbsfähigkeit der DT AG.
o Positive Auswirkungen auf den Infrastrukturausbau in der Fläche und auch für die
Beseitigung der weißen Flecken werden von den anderen Kommentatoren nicht ge-
sehen. Ungünstigere Refinanzierungsmöglichkeiten der alternativen Betreiber auf-
grund erhöhter Vorleistungsentgelte im ländlichen Raum bei eher stabilen Endkun-
denpreisen und nachweisbar erstarktem Preiswettbewerb in Ballungszentren schwä-
che die Investitionsneigung alternativer Anbieter. Dies könne sich negativ auf den In-
frastrukturausbau in der Fläche auswirken.
6. Auswirkungen auf Tarifeinheit im Raum
o Nach Einschätzung der DT AG existiere die Tarifeinheit im Raum bereits heute we-
gen der vielen regionalen Anbieter nicht mehr. DT AG als einziger bundesweiter An-
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bieter habe bereits begonnen, lokal preislich zu differenzieren. Auf die Endkunden-
entgelte werde die regionale Differenzierung keine Auswirkungen haben, da insbe-
sondere in Ballungsräumen bereits ein wettbewerbskonformes Preisniveau erreicht
sei.
o Die anderen Kommentatoren sehen auch erste Anzeichen für räumliche Endkunden-
preisdifferenzierungen. Sie fürchten aber, dass eine entsprechende Spreizung auf der
Vorleistungsebene das Auseinandertriften von Preisen in Ballungsräumen und im
ländlichen Raum zum Nachteil des ländlichen Raumes beschleunigen werde.
7. Geeignete Abgrenzungskriterien
o Alle Kommentatoren halten die HVt-Standorte grundsätzlich für ein geeignetes Krite-
rium zur Abgrenzung regionaler Bitstromzugangsmärkte.
C.6 Fazit
Die Datenabfrage hat gezeigt, dass die Deutsche Telekom den Breitbandanschlussmarkt auf
der Endkundenebene, aber auch den Bitstromzugangsmarkt auf der Vorleistungsebene für
so wettbewerblich hält, dass keine Regulierung dieses Vorleistungsmarktes mehr erforderlich
sei. Allenfalls sei im ländlichen Raum, wo keine alternativen Infrastruktur-basierten Anbieter
zu finden seien, eine ex post Regulierung ein wettbewerbsrechtlich angemessenes Vorge-
hen. Dies setze eine Regionalisierung der Regulierung voraus. Die alternativen Vorleis-
tungsanbieter sehen auf dem Bitstromzugangsmarkt wettbewerbliche Tendenzen, so dass
eine ex-post Regulierung für ausreichend angesehen wird. Die NGA-Migration werde den
Wettbewerb jedoch negativ beeinflussen. Alternative DSL-Anschlussanbieter halten den
Marktzutritt auf den Bitstromzugangsmarkt für problematisch, sehen sich aber nicht in der
Lage, mangels eines realisierten Angebotes der Deutschen Telekom die Wettbewerblichkeit
dieses Marktes zu beurteilen. Sie weisen daraufhin -dies auch gemeinsam mit Anbietern
alternativer Plattformen-, dass die infrastrukturbasierten Angebote durch eine Regulierung
des Bitstromzugangsmarktes nicht behindert werden dürften. Auch sie setzen größtenteils
zur Arrondierung ihrer Endkundenangebote auf die Nutzung von Bitstromzugangsprodukten.
Andere Anbieter auf dem Endkundenmarkt für Breitbandanschlüsse, insbesondere auch Ge-
schäftskundenanbieter und Diensteanbieter, halten Bitstromzugang für ein bedeutsames
Vorleistungsprodukt und die Regulierungsbedürftigkeit des Bitstromzugangsmarktes für wei-
terhin gegeben. Die Geschäftskundenanbieter weisen auf die Bedeutung von hochqualitati-
ven Bitstromzugangsprodukten mit Layer-2-Zugang hin.
Viele Breitbandanschlussanbieter erwarten im Hinblick auf die Netzmigration und die ver-
mehrte Nachfrage bandbreitenintensiverer Dienste (wie z.B. Video on Demand, IPTV) einen
Bedeutungszuwachs für Bitstromzugangsprodukte. Dies setze zugleich eine Ergänzung der
Funktionalitäten des Bitstromzugangsproduktes voraus, z.B. durch Multicast, und erhöhe die
Bedeutung von QoS Merkmalen, was durch die erwartete Migration auf Gigabit Ethernet
(GbE) als Layer-2-Technologie auch leichter umzusetzen sei.
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Im Rahmen der Anhörung zur regionalisierten Regulierung sprechen sich Deutsche Telekom
AG (DT AG) und Prof. v. Weizsäcker uneingeschränkt für eine regionalisierte Regulierung
des Bitstrommarktes auf der Basis differenzierter Submärkte aus, mit dem Ziel, insbesondere
Ballungsräume aus der Regulierung zu entlassen.
Alle übrigen Kommentatoren halten den Einstieg in eine partielle Deregulierung des Bistrom-
zugangsmarktes für verfrüht bzw. die Beschränkung der Deregulierung allein auf den
Bistromzugangsmarkt aus Konsistenzgründen für nicht durchführbar. Das heißt, dass die
hier kommentierenden alternativen Anbieter – trotz der Unterschiedlichkeit der Geschäfts-
modelle, die in jüngster Vergangenheit vermehrt zu divergierenden Einschätzungen geführt
hat - sich gegen eine Regionalisierung des Bitstromzugangsmarktes aussprechen.
D Nationale Konsultation
D.1 Nationale Konsulation vom 21.10. 2010
Zum Zweck der Durchführung einer nationalen Konsultation im Sinne des § 12 Absatz 1 TKG
hat die Bundesnetzagentur am 21.10. 2009 einen Entwurf zur Marktdefinition und Marktana-
lyse in Bezug auf den Breitbandzugang für Großkunden im Amtsblatt Nr. 20 der Bundes-
netzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen als Mitteilung
Nr. 529/2009 und auf den Internetseiten der Bundesnetzagentur veröffentlicht. Damit wurde
interessierten Parteien Gelegenheit zur Stellungnahme innerhalb eines Monats gegeben.
Insgesamt sind 14 Stellungnahmen eingegangen.
Gemäß § 12 Absatz 1 Satz 2 TKG sind sodann am 16.12.2009 die im Rahmen des Anhö-
rungsverfahrens abgegebenen Stellungnahmen im Amtsblatt Nr. 24 der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen als Mitteilung Nr. 611 und
auf den Internetseiten der Bundesnetzagentur veröffentlicht worden.
Bei den Veröffentlichungen sind Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse nach § 12 Absatz 1
Satz 3 TKG geschwärzt worden.
In Anhang 3 werden die Stellungnahmen der interessierten Parteien wie veröffentlicht wie-
dergegeben.
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D.2 Entwicklungen nach der ersten Konsultation
Am 01.02.2010 hat die Bundesnetzagentur die DT AG um Klarstellung hinsichtlich ihrer Pla-
nungen zum Ausbau von Glasfaserinfrastrukturen (FTTH) gebeten. Mit Schreiben vom
23.02.2010 hat die DT AG noch erklärt, BuG: ... .
Am 17.03.2010 hat die DT AG dann auf ihrem Investorentag – wie auch mit Schreiben an die
Bundesnetzagentur – ausgeführt, dass sie beabsichtige, bis 2012 ein FTTH-Netz zu errich-
ten, mit dem 10 % der Festnetzhaushalte in Deutschland erschlossen werden könnten.
Auf weitere Nachfrage der Bundesnetzagentur bestätigte die DT AG mit Schreiben vom
01.04.2010 Pläne für einen umfassenderen FTTH-Ausbau in Form einer G-PON-Netzarchi-
tektur als der strategisch angestrebten Roll-out-Variante. Bis Ende 2012 sollen mit dem
Netzausbau bis zu 10 % der Festnetzhaushalte in Deutschland mit FTTH im Sinne von „ho-
mes passed“ versorgt werden können. Dabei seien für 2010 nur zwei FTTH-Pilotprojekte in
Dresden geplant. Mit dem kommerziellen Ausbau solle dann 2011 begonnen werden. Nähe-
re Angaben, in welchen Gebieten, mit welcher Technologie und in welchem Umfang ausge-
baut werde, seien erst nach Abschluss der Pilotprojekte möglich. Für die Frage, welche Ge-
biete ausgebaut werden, spielten eine Reihe von Kriterien eine Rolle, wie Investitionssumme
je Anschluss, erreichbare Kundenzahlen und Wettbewerbssituation.
Aufgrund der neu bekannt gewordenen Tatsachen hat die Bundesnetzagentur ihre Entschei-
dung hinsichtlich der FTTH-Architekturen geprüft und ist zu dem Schluss gekommen, dass
diese Planungen wegen der geänderten Sachlage nunmehr in die Analyse zu Markt 5 (Breit-
bandzugang für Großkunden) einzubeziehen sind.
Im Hinblick auf die erweiterte Definition des Marktes soll Marktteilnehmern Gelegenheit ge-
geben werden, zu diesem Punkt Stellung zu nehmen. Aus diesem Grund wird eine zweite
nationale Konsultation hinsichtlich dieser Fragestellung durchgeführt.
E Einvernehmen des Bundeskartellamtes gemäß § 123 Absatz 1 TKG
.
F Europäisches Konsolidierungsverfahren
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G Die Marktabgrenzung / -definition
Die Bundesnetzagentur hat unter weitestgehender Berücksichtigung der Empfehlung und der
Leitlinien 17 die sachlich und räumlich relevanten Märkte entsprechend den nationalen Gege-
benheiten im Einklang mit den Grundsätzen des Wettbewerbsrechts abzugrenzen,
§ 10 Abs. 1 TKG, der Art. 15 Abs. 3 Rahmenrichtlinie (RRL) 18 . Als eine Empfehlung im Sin-
ne von Art. 249 Abs. 5 EG besitzt die Märkte-Empfehlung zwar keine originäre Rechtsver-
bindlichkeit. Doch entspricht es schon generell der Rechtsprechung des Europäischen Ge-
richtshofs, dass Empfehlungen der Kommission einer gesteigerten Berücksichtigungspflicht
durch nationale Behörden und Gerichte unterliegen, wenn sie Aufschluss über die Auslegung
zur Durchführung von Gemeinschaftsrecht erlassender innerstaatlicher Rechtsvorschriften
geben oder wenn sie verbindliche gemeinschaftliche Vorschriften ergänzen sollen 19 . Dies
gilt erst recht, wenn in Umsetzung von Art. 15 Abs. 3 RRL das nationale Recht in § 10 Abs. 2
Satz 3 TKG ausdrücklich die „weitestgehende“ Berücksichtigung der Märkte-Empfehlung
vorsieht 20 .
Nach summarischer Prüfung der EU-Kommission kommen die in der Märkteempfehlung auf-
geführten Märkte in der Regel für eine Regulierung in Betracht und begründen eine Art „An-
fangsverdacht“ für ein regulatorisches Einschreiten 21 . Nunmehr hat auch das Bundesverwal-
tungsgericht festgestellt, dass Art. 15 Abs. 1, 3 RRL i.V.m. § 10 Abs. 2 Satz 3 TKG eine ge-
setzliche Vermutung dafür begründet, dass diese Märkte ebenso in Deutschland potenziell
(d.h. vorbehaltlich der noch durchzuführenden Marktanalyse) regulierungsbedürftig seien. 22
Die weitestgehende Berücksichtigung erfordert daher, dass Ausgangspunkt und wichtigster
Maßstab der Marktabgrenzung zunächst die Märkte-Empfehlung ist, weil ihr eine Vermu-
tungswirkung für die Regulierungsbedürftigkeit der darin enthaltenen Märkte zukommt. Lie-
gen jedoch ausnahmsweise etwaige vom europäischen Standard abweichende spezifische
nationale Besonderheiten vor, kann dies ein Abweichen von der Märkte-Empfehlung recht-
fertigen 23 .
In Bezug auf die Festlegung des sachlich und räumlich relevanten Marktes steht der Bun-
desnetzagentur gemäß § 10 Abs. 2 Satz 2 TKG ein Beurteilungsspielraum zu 24 . Dies trägt
17 Leitlinien der Kommission zur Marktanalyse und Ermittlung beträchtlicher Marktmacht nach dem gemeinsa-
men Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und –dienste (Leitlinien), veröffentlicht im Amts-
blatt der Europäischen Gemeinschaften 2002, Nr. C 165/6.
18 Richtlinie 2002/21/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 07.03.2002 über einen gemeinsa-
men Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und –dienste (Rahmenrichtlinie), veröffentlicht
im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften 2002, Nr. L 108/33.
19 EuGH, Urteil vom 13.12.1989 – Rs. C-322/88, Grimaldi – Slg 1989, 4407 Rn. 18.
20 BVerwG, Urteil vom 02.04.2008, Rs. 6 C 14.07, S. 13.und Urteil vom 28.01. 2009, Rs 6 C 39.07, S. 13.
21 Elkettani, K & R Beilage 1/2004, S. 11,13.
22 BVerwG, Urteil vom 02.04.2008, Rs. 6 C 14.07, S. 13 und Urteil vom 28.01. 2009, Rs 6 C 39.07 S. 7.
23 Leitlinien, Fußnote 18; zum Regel-Ausnahme-Verhältnis von Märkte-Empfehlung und Abweichung aufgrund
nationaler Besonderheiten, VG Köln, 1 K 2924/05, S. 16; BVerwG, Urteil v. 02.04.2008, Rs. 6 C 14.07,
S. 14.
24 BVerwG, Urteil vom 02.04.2008, Rs. 6 C 14.07, S. 7 f. s. o.
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u.a. dem Umstand Rechnung, dass den im Rahmen von §§ 10 f. TKG zu treffenden Ent-
scheidungen in hohem Maße wertende Elemente anhaften. 25 Auch die Kommission ist der
Auffassung, dass den nationalen Regulierungsbehörden bei der Ausübung ihrer (sämtlichen)
Befugnisse gemäß Art. 15 und 16 RRL „aufgrund der komplizierten ineinandergreifenden
Faktoren (wirtschaftlicher, sachlicher und rechtlicher Art), die bei der Definition relevanter
Märkte und bei der Ermittlung von Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht gewürdigt
werden müssen“, ein weit reichender „Ermessensspielraum“ 26 zuzubilligen sei. 27
Nachfolgend wird überprüft, ob der Märkte-Empfehlung gefolgt wird, oder ob es aufgrund
nationaler Besonderheiten unumgänglich erscheint, von der Märkte-Empfehlung abzuwei-
chen.
Vorab wird nochmals darauf hingewiesen, dass es sich vorliegend nicht um eine erstmalige
Prüfung des in Rede stehenden Marktes handelt, sondern dass hier eine Überprüfung der
Ergebnisse einer bereits für diesen Markt vorliegenden Marktdefinition und Marktanalyse
nach § 14 TKG durchgeführt wird. Dies zeigt sich nachfolgend darin, dass teilweise Passa-
gen der vorhergehenden Marktdefinition und –analyse beibehalten werden bzw. auf diese
verwiesen wird, soweit sich die den dortigen Ergebnissen zugrunde liegenden Gesichtspunk-
te und Marktgegebenheiten (Austauschbarkeit der Leistungen aus Anbieter-/Nachfragersicht,
Entwicklung der Wettbewerbsbedingungen, technologische Innovationen, Geschäftsmodelle
der Wettbewerber etc.) seit der letzten Untersuchung nicht maßgeblich geändert haben.
G.1 Sachliche Marktabgrenzung
Im Rahmen der Marktabgrenzung ist zu ermitteln, welchen Wettbewerbskräften sich die be-
troffenen Unternehmen überhaupt zu stellen haben. Die Abgrenzung des sachlich relevanten
Marktes konzentriert sich deshalb darauf, diejenigen Güter zu identifizieren, die sich in einer
aktuellen oder beachtenswerten potenziellen Konkurrenzsituation mit den den Ausgangs-
punkt des Verfahrens bildenden Gütern befinden. Ob und inwieweit das Angebot bestimmter
Produkte vergleichbaren Wettbewerbsbedingungen unterliegt, ist in einer Gesamtschau ver-
schiedener Kriterien zu ermitteln. Die beiden wichtigsten sind die Nachfrage- und Angebots-
substitution. Sind die Produkte aus Nachfragersicht und/oder Anbietersicht austauschbar,
erübrigen sich in der Regel Ausführungen zu weiteren Kriterien. Eine Prüfung sonstiger
Merkmale ist gleichwohl angezeigt, wenn das danach vorliegende Ergebnis die vorherr-
schenden Wettbewerbsbedingungen nicht angemessen abbilden kann. In einem solchen Fall
25 Vgl. BVerwG, Urteil vom 02.04.2008, Rs. 6 C 14.07, S. 11.
26 Dabei handelt es sich nach deutscher Rechtsterminologie um einen Beurteilungsspielraum, vgl. BVerwG,
Urteil vom 02.04.2008, Rs. 6 C 14.07, S. 10.
27 Leitlinien, Rn. 22 und Rn. 71.
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ist unter Beachtung weiterer Kriterien abzuwägen, ob eine Einengung oder Ausweitung der
Marktabgrenzung die Wettbewerbsbedinungen getreuer widerspiegelt. 28
Das Bedarfsmarktkonzept 29 birgt die Gefahr einer zu engen Marktabgrenzung, bei der nicht
alle relevanten Wettbewerbsverhältnisse erfasst werden, denen die beteiligten Unternehmen
ausgesetzt sind. 30 So sind funktionell nicht austauschbare Produkte in die Marktabgrenzung
einzubeziehen, wenn sie für ihren Hersteller die Grundlage bieten, kurzfristig und mit wirt-
schaftlich vertretbarem Aufwand sein Sortiment umzustellen und ein Konkurrenzprodukt an-
zubieten. 31 Weitere strukturelle wie nicht-strukturelle (verhaltensbezogene) Kriterien, die
ergänzend berücksichtigt werden können, sind z.B. die Art der Wettbewerbsbedingungen auf
dem Markt, Marktveränderungen (Innovationsdynamik und –tempo) und eine Marktabschot-
tung durch Marktzutrittsschranken. 32
Die Kommission geht in ihren Leitlinien auch ausführlich auf die Angebotsumstellungsflexibi-
lität ein. 33 Dabei sieht sie diese als ein Mittel, das für eine „saubere Abgrenzung des Pro-
duktmarktes“ erforderlich sein kann. 34
Daher ist das Bedarfsmarktkonzept bzw. die funktionelle Austauschbarkeit nicht das einzige
Kriterium, auf das abgestellt werden kann, sofern dies zu einer zu engen Marktabgrenzung
führen würde. Vielmehr ist eine wertende Gesamtschau aller relevanten Kriterien des jeweili-
gen Einzelfalls erforderlich.
G.1.1 Gegenstand von Markt 5 (Bitstromzugangsmarkt) der neuen Märkte-
Empfehlung
Nach der neuen Märkte-Empfehlung umfasst der Bitstromzugangsmarkt den nicht-
physischen oder virtuellen Netzzugang einschließlich des „Bitstromzugangs“ 35 an festen
Standorten. Damit ist dieser Markt dem Markt Nr. 4 nachgelagert, der den physischen Zu-
28 Vgl. Geers, in: Arndt/Fetzer/Scherer (Hrsg.), TKG, § 10 Rn. 18f.
29 Nach dem Bedarfsmarktkonzept gehören Produkte dann demselben sachlichen Markt an, wenn sie aus der
Sicht eines verständigen durchschnittlichen Verbrauchers hinsichtlich ihrer Eigenschaften, Preise und ihres
vorgesehenen Verwendungszwecks ohne Weiteres gegenseitig austauschbar sind, weil sie sich zur Befrie-
digung desselben Bedarfs eignen. Derart funktionell austauschbare Waren oder Dienstleistungen sind
marktgleichwertig und bilden zusammen einen sachlich relevanten Markt.( St. Rspr., vgl. BGH, WuW/E DE-
R 1087, 1091 - Ausrüstungsgegenstände für Feuerlöschzüge; OLG Düsseldorf, WuW/E DE-R 1148, 1152 -
trans-o-flex; jeweils m.w.N.).
30 Vgl. Möschel, in: Immenga/Mestmäcker, Kommentar zum Deutschen Kartellrecht, Bd. 2, 4. Aufl. 2007, § 19
Rn. 24.
31 Vgl. Möschel, in: Immenga/Mestmäcker, Kommentar zum Deutschen Kartellrecht, Bd. 2, 4. Aufl. 2007, § 19
Rn. 24.
32 Vgl. Baron, in: Langen/Bunte, Kommentar zum deutschen und europäischen Kartellrecht, Bd. 2, FKVO Nr.
139/2004, Art. 2 Rn. 19.
33 Leitlinien, Rn. 38 ff.
34 Leitlinien, Rn. 51.
35 Im Folgenden wird dieser Markt kurz Bitstromzugangsmarkt genannt.
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gang 36 (Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung) erfasst, da der Breitbandzugang auf der
Vorleistungsebene über den physischen Zugang in Verbindung mit weiteren Elementen be-
reitgestellt werden kann. Die Definition des Marktes Nr. 5 der neuen Märkte-Empfehlung ent-
spricht jener des Marktes Nr. 12 der alten Märkte-Empfehlung vom 11.02.2003, die der Fest-
legung der Marktdefinition und Marktanalyse des Bitstromzugangsmarktes vom 12. 01. 2006
zugrunde lag.
G.1.2 Geltende Regulierung
Gemäß dem in der (alten) Märkte-Empfehlung unter 12. aufgeführten Markt für Bitstrom-
Zugang umfasst die Festlegung der Marktdefinition und Marktanalyse bezogen auf die tat-
sächliche Situation in Deutschland zwei Teilmärkte:
Ein Markt für ATM-Bitstrom-Zugang
Er umfasst Bitstrom-Zugang mit Übergabe auf der ATM-Ebene (layer 2) an verschiede-
nen Übergabepunkten der Netzhierarchie.
Ein Markt für IP-Bitstrom-Zugang
Er umfasst Bitstrom-Zugang mit Übergabe auf IP-Ebene (layer 3) an verschiedenen
Übergabepunkten der Netzhierarchie sowie HFC-Breitbandzugang mit Übergabe auf IP-
Ebene
Die beiden Bitstromzugangsmärkte umfassen räumlich das Gebiet der Bundesrepublik
Deutschland. Beide Märkte erfüllen nach den Feststellungen der Bundesnetzagentur die
Kriterien für die Regulierungsbedürftigkeit, auf denen die Deutsche Telekom AG als Unter-
nehmen mit beträchtlicher Marktmacht gilt.
Auf der Grundlage der Festlegung wurde die Deutsche Telekom AG
1) auf dem IP-Bitstromzugangsmarkt mit Regulierungsverfügung BK 4a-06-039/R vom
13.09.2006 verpflichtet:
IP-Bitstrom-Zugang dadurch zu gewähren, dass sie im Rahmen eines einheitlichen
Produktes dem nachfragenden Unternehmen xDSL-Anschlüsse überlässt und den
darüber geführten Paketstrom über ihr Konzentratornetz zu den PoP ihres IP-
Kernnetzes transportiert, wo sie ihn dem nachfragenden Unternehmen übergibt,
Kollokation und Zutritt zu den Kollokationseinrichtungen zu gewähren,
ihre Zugangsvereinbarungen diskriminierungsfrei auszugestalten,
ihre Vorleistungspreise transparent zu gestalten,
36 Vorleistungsmarkt für den (physischen Zugang) zu Netzinfrastrukturen (einschließlich des gemeinsamen
oder vollständig entbündelten Zugangs) an festen Standorten.
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Bonn, 5. Mai 2010
