abl-15
Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Amtsblätter bis 2018“
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für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
15 2010 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 2721
Nach Abschluss der Marktöffnung waren die für das GSM-Mobilfunksystem europaweit harmonisiert
bereitgestellten Frequenzen in den Bereichen 900 MHz und 1800 MHz wie folgt auf die Lizenznehmer
verteilt:
Telekom
Deutschland Vodafone E-Plus Telefónica O2
Frequenzbereich (in MHz) (in MHz) (in MHz) (in MHz)
900 MHz gepaart 2 x 12,4 2 x 12,4
1800 MHz gepaart 2 x 22,4 2 x 22,4
Tabelle 2: Frequenznutzungsrechte bis zum 28.10.1999.
2. Erste Vergabe von Ergänzungsspektrum — GSM-1800-Versteigerung
Nachdem die D-Netzbetreiber seit 1997 mehrfach die Zuteilung weiterer Frequenzen beantragt hatten,
entschied sich die Bundesnetzagentur – unter der damaligen amtlichen Bezeichnung
Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post (RegTP) –, zusätzlich zur Verfügung stehendes
Spektrum aus dem Bereich 1800 MHz im Rahmen einer Versteigerung zu vergeben. 20
Zur Teilnahme an der Versteigerung wurden nur die vier seinerzeit tätigen Netzbetreiber, die das
Spektrum folglich als Erweiterungsspektrum erwerben konnten, zugelassen. 21 Im Rahmen des
durchgeführten Versteigerungsverfahrens wurden die Frequenzen von Telekom Deutschland und
Vodafone zu annähernd gleichen Teilen ersteigert.
Nach Abschluss dieser Versteigerung waren die verfügbaren Frequenzen wie folgt auf die Lizenznehmer
verteilt:
Telekom
Deutschland Vodafone E-Plus Telefónica O2
Frequenzbereich (in MHz) (in MHz) (in MHz) (in MHz)
900 MHz gepaart 2 x 12,4 2 x 12,4
1800 MHz gepaart 2x 5 2 x 5,4 2 x 22,4 2 x 22,4
Σ gesamtes Spektrum 34,8 35,6 44,8 44,8
Tabelle 3: Frequenznutzungsrechte am Stichtag 29.10.1999.
3. Zweite Vergabe von Ergänzungsspektrum und Angleichung der Restlaufzeiten — das GSM-
Konzept
Weitere Frequenzen im 900-MHz-Bereich standen in Deutschland bis zum Jahr 2005 nicht zur Verfügung.
Die Frequenzen in den sogenannten GSM-Erweiterungsbändern (880 MHz bis 890 MHz sowie 925 MHz
bis 935 MHz) (E-GSM-Bänder) wiesen bis dahin eine Widmung für militärische Nutzungen auf. Im März
2005 verzichtete das Bundesministerium der Verteidigung auf eine weitere militärische Nutzung der E-
GSM-Frequenzen. Grundlage für die Widmung der E-GSM-Bänder für digitalen zellularen Mobilfunk nach
dem GSM-Standard war erneut die europäische Harmonisierung, die insbesondere durch die
Entscheidung des ERC der CEPT vom 21. März 1997 über die Erweiterungsbänder, die für das digitale
europaweite Kommunikationssystem GSM genutzt werden sollen, (ERC/DEC/(97)02) erreicht wurde.
Im Mai 2005 veröffentlichte die Bundesnetzagentur (damals Reg TP) Eckpunkte eines Konzepts zur
Vergabe dieses Spektrums und stellte diese zur Anhörung 22 . Nach Auswertung der eingegangenen
20
Entscheidung der Präsidentenkammer vom 14.4.1999 über das Verfahren zur Vergabe weiterer Frequenzen im
Bereich 1800 MHz für Mobilfunkanwendungen nach dem GSM 1800-Standard; Vfg. 45/1999, ABl. Reg TP 7/1999,
S. 1251.
21
Entscheidung der Präsidentenkammer der Reg TP vom 21.6.1999 über die Bedingungen zur Vergabe weiterer
Frequenzen für Mobilfunkanwendungen nach dem GSM-1800-Standard; Vfg. 70/1999, ABl. Reg TP 11/1999,
S. 1751.
22
Vfg. 31/2005, ABl. Reg TP 8/2005, S. 746.
Bonn, 11. August 2010
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Stellungnahmen wurde am 21. November 2005 das endgültige Konzept zur Vergabe weiteren Spektrums
für den digitalen zellularen öffentlichen Mobilfunk unterhalb von 1,9 GHz (GSM-Konzept) 23 beschlossen.
Wesentlicher Bestandteil des GSM-Konzepts war es, die E-GSM-Frequenzen dem GSM-Mobilfunk zur
Verfügung zu stellen. Die E-GSM-Frequenzen ermöglichten einen Ausgleich unter den bestehenden
GSM-Netzen hinsichtlich deren – infolge sukzessiver Lizenzierung – ungleicher Frequenzausstattung und
damit die Herbeiführung günstigerer frequenzregulatorischer Voraussetzungen für einen chancengleichen
und nachhaltigen Wettbewerb im GSM-Mobilfunk im Sinne des § 2 Abs. 2 Nr. 2 TKG. Die E-GSM-
Frequenzen wurden daher zu gleichen Teilen den E-Netzen zur Verfügung gestellt, die – im Gegensatz zu
den D-Netzen – bis dahin nur über Frequenzen im Bereich 1800 MHz verfügten.
Da aber zur Angleichung der frequenzregulatorischen Rahmenbedingungen im Hinblick auf die
Sicherstellung chancengleichen Wettbewerbs eine mengenmäßige Erhöhung der Frequenzkapazitäten
nicht erforderlich war, wurde den E-Netzbetreibern aufgegeben, einen Teil ihrer bestehenden Nutzungen
aus dem Bereich 1800 MHz in die E-GSM-Bänder zu verlagern. 24 Das hierdurch frei gewordene Spektrum
wurde im Zuge der Versteigerung im Frühjahr 2010 dem Markt zur Verfügung gestellt.
Als einen weiteren Schritt zur Angleichung der frequenzregulatorischen Rahmenbedingungen sah das
GSM-Konzept vor, dass die GSM-Netzbetreiber eine Option auf Verlängerung der Befristungen der
Frequenznutzungsrechte bis zum 31. Dezember 2016 erhalten. 25 Diese Anpassung war zur Herstellung
gleicher frequenzregulatorischer Rahmenbedingungen geboten, weil die Lizenzen infolge der
schrittweisen Lizenzierung zu verschiedenen Zeitpunkten geendet hätten.
Den Netzbetreibern Telekom Deutschland, Vodafone und E-Plus wurde daher jeweils eine entsprechende
Option eingeräumt, ihre Befristungen bis zum Ende der Befristung der E 2-Lizenz der Telefónica O2 (31.
Dezember 2016) zu verlängern. Bis einschließlich Juni 2007 haben sämtliche betroffenen Netzbetreiber
die Option auf Laufzeitverlängerung ausgeübt und öffentlich-rechtliche Verträge mit der Bundesrepublik
Deutschland geschlossen. 26
Schließlich wurden im Hinblick auf die technischen Weiterentwicklungen und das sich abzeichnende
Zusammenwachsen der – damals noch unterschiedenen – GSM- und UMTS-Märkte Überprüfungen und
eine Flexibilisierung der Frequenznutzungsbedingungen für die kommenden Jahre in Aussicht gestellt.
Nach Umsetzung der Frequenzverlagerung aufgrund des GSM-Konzepts im Februar 2006 waren die
Frequenznutzungsrechte in den für GSM-Anwendungen gewidmeten Frequenzbereichen auf die
betroffenen Netzbetreiber nunmehr wie folgt verteilt:
Telekom
Deutschland Vodafone E-Plus Telefónica O2
Frequenzbereich (in MHz) (in MHz) (in MHz) (in MHz)
900 MHz gepaart 2 x 12,4 2 x 12,4 2x 5 2x 5
1800 MHz gepaart 2x 5 2 x 5,4 2 x 17,4 2 x 17,4
Σ gesamtes Spektrum 34,8 35,6 44,8 44,8
Tabelle 4: Frequenznutzungsrechte zum Stichtag 3.2.2006,
4. Flexibilisierung
Am 12. Oktober 2009 hat die Bundesnetzagentur mit der Flexibilisierungsentscheidung 27 unter anderem
den Entschluss gefasst, die Beschränkung in den Frequenznutzungsrechten für die Frequenzbereiche
900 MHz und 1800 MHz auf GSM-Technologie auf Antrag der Frequenzzuteilungsinhaber und nach
Maßgabe der geänderten GSM-Richtlinie aufzuheben, so dass die Netzbetreiber unter Sicherstellung der
Verträglichkeit die Frequenzen zum schnellstmöglichen Zeitpunkt technologieneutral nutzen können.
23
Konzept der Bundesnetzagentur vom 21.11.2005 zur Vergabe weiteren Spektrums für den digitalen zellularen
öffentlichen Mobilfunk unterhalb von 1,9 GHz (GSM-Konzept); Vfg. 88/2005, ABl. Bundesnetzagentur 23/2005,
S. 1852;
http://www.bundesnetzagentur.de/cae/servlet/contentblob/85420/publicationFile/2762/GSMKonzeptAmtsblattVfg88
Id4284pdf.pdf.
24
Mitteilung 78/2006, ABl. Bundesnetzagentur 4/2006, S. 702.
25
Vfg. 88/2005, ABl. Bundesnetzagentur 23/2005, S.1852.
26
Mitteilung 951/2007, ABl. Bundesnetzagentur 23/2007, S. 4673.
27
BK 1a-09/001, Fn. 4.
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Die Entscheidung zur Flexibilisierung erstreckte sich darüber hinaus auf die Frequenzbereiche 450 MHz,
2 GHz und 3,5 GHz.
IV. Frequenznutzungsrechte der betroffenen Netzbetreiber in den berücksichtigten
Frequenzbereichen
Die betroffenen Netzbetreiber verfügten bis zum Abschluss der diesjährigen Frequenzversteigerung am
20. Mai in den berücksichtigten Frequenzbereichen über Frequenznutzungsrechte in für drahtlosen
Netzzugang zum Angebot von Telekommunikationsdiensten für die Öffentlichkeit gewidmeten
Frequenzbereichen in einem Umfang wie folgt:
Telekom
Deutschland Vodafone E-Plus Telefónica O2
Frequenzbereich (in MHz) (in MHz) (in MHz) (in MHz)
450 MHz gepaart 2 x 1,25
900 MHz gepaart 2 x 12,4 2 x 12,4 2x 5 2x 5
1800 MHz gepaart 2x 5 2 x 5,4 2 x 17,4 2 x 17,4
2000 MHz gepaart 2 x 9,9 2 x 9,9 2 x 9,9 2 x 9,9
Σ gepaartes Spektrum 2 x 29,7 2 x 27,8 2 x 32,4 2 x 32,4
2000 MHz ungepaart 5 5 5 0
Σ gesamtes Spektrum 62,3 60,4 69,6 64,6
Tabelle 5: Frequenznutzungsrechte bis zum 20.5.2010.
Seit dem Abschluss der diesjährigen Frequenzversteigerung verfügen die betroffenen Netzbetreiber über
Frequenznutzungsrechte in den berücksichtigten Frequenzbereichen in einem Umfang wie folgt:
Telekom
Deutschland Vodafone E-Plus Telefónica O2
Frequenzbereich (in MHz) (in MHz) (in MHz) (in MHz)
450 MHz gepaart 2 x 1,25
800 MHz gepaart 2 x 10 2 x 10 2 x 10
900 MHz gepaart 2 x 12,4 2 x 12,4 2x 5 2x 5
1800 MHz gepaart 2 x 20 2 x 5,4 2 x 27,4 2 x 17,4
2000 MHz gepaart 2 x 9,9 2 x 14,85 2 x 19,8 2 x 14,85
2600 MHz gepaart 2 x 20 2 x 20 2 x 10 2 x 20
Σ gepaartes Spektrum 2 x 74,9 2 x 62,8 2 x 62,4 2 x 67,4
2000 MHz ungepaart 5 5 5 19,2
2600 MHz ungepaart 5 25 10 10
Σ gesamtes Spektrum 157 155,45 139,6 163,85
Tabelle 6: Frequenznutzungsrechte seit dem 20.5.2010.
C. Kernfragen
Vor dem Hintergrund dieser Ausgangslage steht die Bundesnetzagentur vor der Aufgabe, den
Untersuchungsauftrag aus Art. 1 Abs. 2 der geänderten GSM-Richtlinie zu erfüllen.
In tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht wirft diese Untersuchung eine Vielzahl von Fragen auf, die von
der Bundesnetzagentur zu beantworten sind. Auf dem Weg hin zu der Beantwortung ist es nicht nur
aufgrund von rechtlichen Vorgaben aus Art. 14 Abs. 1 Satz 2 der Genehmigungsrichtlinie einerseits sowie
aus dem letzten Satz der Begründungserwägung 7 der Richtlinie 2009/114/EG andererseits geboten,
sondern ohnehin aus Sicht der Bundesnetzagentur zweckmäßig, die Sach-, Interessen- und Rechtslage in
einem offenen, transparenten und umfassenden Diskurs mit allen Interessenvertretern zu ergründen. Um
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diesen Diskurs anzustoßen und zu strukturieren, hat die Bundesnetzagentur die aus ihrer Sicht mit der
Untersuchung verbundenen Kernfragen zusammengestellt.
Frage 1:
Welche Auswirkungen hat die Versteigerung von Frequenzen für den drahtlosen Netzzugang zum
Angebot von Telekommunikationsdiensten in den Frequenzbereichen 800 MHz, 1,8 GHz, 2 GHz
und 2,6 GHz im April und Mai dieses Jahres auf die Wettbewerbssituation? Inwieweit können diese
Auswirkungen zum jetzigen Zeitpunkt hinreichend konkret beschrieben und beurteilt werden?
Erläuterung:
Die Bundesnetzagentur hat durch die oben genannte Versteigerung Frequenzen im Umfang von etwa
360 MHz dem Markt zur Verfügung gestellt. Die bestehenden Frequenzzuteilungsinhaber konnten den
Bestand an zugeteilten Funkfrequenzen mindestens verdoppeln und mithin beträchtlich erweitern, wie
Tabelle 7 veranschaulicht:
Frequenzzuteilungs- Ersteigertes Summe der Verhältnis (gerundet)
inhaber Spektrum Höchstgebote
Telefónica O2 99,1 MHz 1 378 605 000 € 13 911 251 €/MHz
Telekom Deutschland 95 MHz 1 299 893 000 € 12 683 084 €/MHz
Vodafone 94,9 MHz 1 422 503 000 € 14 989 494 €/MHz
E-Plus 69,8 MHz 283 645 000 € 4 063 682 €/MHz
Tabelle 7: Ergebnisse der Versteigerung
Zwar haben lediglich Telefónica O2, Telekom Deutschland und Vodafone Spektrum bei 800 MHz und
damit unterhalb 1 GHz erhalten, jedoch haben diese Unternehmen jeweils mehr als eine Milliarde Euro
mehr gezahlt als E-Plus. Dieses Ergebnis drückt sich auch im Verhältnis der Summe der Höchstgebote zu
dem ersteigerten Spektrum aus. Bezogen auf ein Megahertz hat E-Plus durchschnittlich etwa vier
Millionen Euro gezahlt, die anderen drei über zwölf Millionen Euro je Megahertz und damit mehr als das
Dreifache im Verhältnis zu E-Plus.
Für die Einschätzung der Auswirkungen auf die Wettbewerbsverhältnisse könnte über Vorleistungsmärkte
hinaus auch zu betrachten sein, welche Entwicklung auf den Endkundenmärkten für Mobilfunk zu
erwarten ist, insbesondere welche Geschäftsmodelle, Produkte und Nachfragesituationen absehbar sind.
Vor diesem Hintergrund könnte auch eine umfassende, Endkundenmärkte einschließende Beurteilung der
Wettbewerbsentwicklung aufschlussreich sein. Es stellt sich allerdings die Frage, ob die Auswirkungen auf
die Wettbewerbssituation zum jetzigen Zeitpunkt für die Untersuchung nach Art. 1 Abs. 2 der geänderten
GSM-Richtlinie hinreichend klar erkennbar sind.
Frage 2:
Welchen Einfluss haben Wettbewerber, die nicht selbst über Frequenznutzungsrechte in den
berücksichtigten Frequenzbereichen verfügen, auf die Wettbewerbssituation der betroffenen
Netzbetreiber?
Erläuterung:
Die betroffenen Netzbetreiber stehen nicht nur untereinander im Wettbewerb, sondern konkurrieren auf
Vorleistungs- und Endnutzermärkten auch mit Wettbewerbern, die nicht selbst über Funkfrequenzen für
drahtlose Netzzugänge zum Angebot von Telekommunikationsdiensten in den berücksichtigten
Frequenzbereichen verfügen. Hierzu zählen etwa virtuelle Mobilfunknetzbetreiber (MVNO),
Diensteanbieter und Anbieter von sogenannten No-frills-Produkten.
In die Erwägungen einbezogen werden könnten auch Gesichtspunkte des intermodalen Wettbewerbs,
also des Wettbewerbs mit Betreibern von leitungsgebundenen Telekommunikationsnetzen und den
Anbietern von darüber erbrachten Telekommunikationsdiensten.
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Frage 3:
Bestehen objektive ökonomisch-frequenztechnische Nachteile aufgrund der Frequenzzuteilungen?
Welche Kennzahlen sind aussagekräftig?
Erläuterung:
Die betroffenen Netzbetreiber verfügen über unterschiedliche Frequenzausstattungen. Diese
Unterschiede liegen in der Menge des jeweils zugeteilten Spektrums in den berücksichtigten
Frequenzbereichen. 28
Im Einklang mit dem Untersuchungsauftrag aus Art. 1 Abs. 2 der geänderten GSM-Richtlinie, „ob
aufgrund der bestehenden Zuteilung des 900-MHz-Bands […] Wettbewerbsverzerrungen […]
wahrscheinlich sind“, ist zu ermitteln, ob objektive ökonomisch-frequenztechnische Nachteile mindestens
eines der betroffenen Netzbetreibers gegenüber anderen betroffenen Netzbetreibern bestehen.
Ausweislich der Begründungserwägung 6 zur geänderten GSM-Richtlinie ist hierbei an Kosten- oder
Effizienznachteile zu denken.
Bedeutsam für die Feststellung von objektiven Nachteilen sind insbesondere die Kennzahlen, die eine
derartige Beurteilung erlauben. Daher stellt sich die Frage, welche Indizes in Bezug auf Effizienz- oder
Kostennachteile aussagekräftig und deshalb für die Untersuchung nützlich sind. Die Kennzahlen müssen
insbesondere eine hinreichende Aussagekraft für die Kausalität zwischen Frequenzverteilung und
Benachteiligung aufweisen.
Über den räumlich relevanten Markt Deutschland hinaus könnte erwogen werden, die Frequenzverteilung
in den berücksichtigten Frequenzbereichen in Deutschland mit der in anderen Staaten innerhalb oder
außerhalb Europas zu vergleichen.
Frage 4:
Bedarf es zur Sicherstellung einer diskriminierungsfreien und effizienten Verwaltung der öffentlichen
Ressource Funkfrequenz einer mengensymmetrischen Verteilung der Frequenzen?
Erläuterung:
In früheren Anhörungen wurde von Unternehmen zum Teil die Auffassung vertreten, dass symmetrische
Wettbewerbsbedingungen nur dann bestehen, wenn sämtliche Netzbetreiber die gleiche Menge an
Spektrum halten. Diese Forderung soll zur Diskussion gestellt werden.
Ansatzpunkte für die Erörterung sind unter anderem die Fragen, welche Frequenzbereiche hierbei zu
betrachten sind, und ob die Regulierungsziele über die Gewährleistung eines chancengleichen Zugangs
hinausgehen. Des Weiteren könnte erörtert werden, ob Unterschiedlichkeit und Vielfalt auch Treiber des
Wettbewerbs sein können und inwiefern es dem strategischen Management eines Unternehmens obliegt,
das eigene Wettbewerbsverhalten zwischen einem ressourcenbasierten Ansatz einerseits und einem
marktorientierten Ansatz andererseits auszurichten.
Frage 5:
Inwieweit können Wettbewerbsverzerrungen auf den betreffenden Mobilfunkmärkten
a) durch Frequenzzuteilungen im Allgemeinen und
b) durch Frequenzzuteilungen, die das Ergebnis von offenen, objektiven, transparenten und
diskriminierungsfreien Vergabeverfahren sind, im Besonderen
verursacht werden?
Erläuterung:
Über die Frage 3 hinausreichend stellt sich die Frage, unter welchen Umständen durch unterschiedliche
Frequenzausstattungen verursachte objektive Nachteile sich zu Wettbewerbsverzerrungen auswirken
können.
Diese Frage stellt sich insbesondere für den Fall, dass die Verteilung von Frequenznutzungsrechten auf
zueinander im Wettbewerb stehende Mobilfunknetzbetreiber Ergebnis eines oder mehrerer
Vergabeverfahren ist, die jeweils gemäß unionsrechtlicher und bundesrechtlicher Maßstäbe offen,
28
Vgl. hierzu Tabelle 6: Frequenznutzungsrechte seit dem 20.5.2010.
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objektiv, transparent und diskriminierungsfrei durchgeführt worden sind. Zu erörtern sein könnte daher die
Frage, inwiefern der marktliche Auswahlprozess eines Vergabeverfahrens und dessen Ergebnisse
überhaupt Wettbewerbsverzerrungen verursachen können, die durch nachträgliche regulatorische
Maßnahmen korrigiert werden müssten.
Frage 6:
Inwiefern kann die Flexibilisierung von Frequenznutzungsrechten zu Wettbewerbsverzerrungen
führen?
Erläuterung:
Nach Begründungserwägung 6 zur Richtlinie 2009/114/EG könnte die Liberalisierung der Nutzung des
900-MHz-Bands möglicherweise zu Wettbewerbsverzerrungen führen. Die Urheber der Richtlinie gehen
ausweislich des Wortlautes davon aus, dass nicht die Liberalisierung bzw. Flexibilisierung der
Frequenznutzungsrechte, sondern die flexibilisierte Nutzung, d. h. das Gebrauchmachen von
flexibilisierten Rahmenbedingungen durch die Netzbetreiber, möglicherweise zu
Wettbewerbsverzerrungen führen könnte.
Das in der o. g. Begründungserwägung genannte Regelbeispiel („… insbesondere …“) ist in Deutschland
nicht einschlägig, da alle betroffenen Netzbetreiber im 900-MHz-Band in der Lage sind, im Sinne der
Richtlinie „Dienste der dritten Generation zu betreiben“, auch wenn die Frequenzmengenverhältnisse
unterschiedlich sind.
Frage 7:
Wie lange werden GSM-Systeme und in welchem Umfang bei 900 MHz voraussichtlich eingesetzt?
Wann und wie werden andere Technologien dort zum Einsatz kommen?
Erläuterung:
Bislang werden in dem 900-MHz-Frequenzbereich ausschließlich GSM-Systeme 29 eingesetzt. Seit der
Liberalisierung europäischer Vorgaben durch die Richtlinie 2009/114/EG und der
Flexibilisierungsentscheidung der Bundesnetzagentur besteht die Möglichkeit, auch andere Technologien
einzusetzen.
Im Rahmen der Anhörung zur Präsidentenkammerentscheidung BK 1a-09/002 haben einige Netzbetreiber
mitgeteilt, dass sie voraussichtlich bis zum Ende der gegenwärtigen Laufzeit der Frequenznutzungsrechte
im Bereich 900 MHz ausschließlich GSM einsetzen werden. Es soll den interessierten Kreisen der
Öffentlichkeit Gelegenheit zur Stellungnahme hierzu gegeben werden.
Frage 8:
Ist der Parallelbetrieb von GSM-Systemen einerseits und breitbandigen Systemen (wie UMTS oder
LTE) andererseits im Frequenzband 900 MHz durch ein und denselben Netzbetreiber
wettbewerblich objektiv notwendig?
Erläuterung:
In früheren Anhörungen zu frequenzregulatorischen Entscheidungen wurde von Teilen der Netzbetreiber
geltend gemacht, dass im Frequenzbereich 900 MHz ein Parallelbetrieb von UMTS (oder anderen
Breitbandsystemen) neben der Fortführung von GSM-Systemen notwendig sei, um als Netzbetreiber
wettbewerbsfähig zu sein. Dieser Gesichtspunkt soll zur Diskussion gestellt werden.
Mit dieser Frage ist ebenfalls die Erwartung verbunden, Anhaltspunkte darüber zu erhalten, inwiefern –
eingedenk der nach der diesjährigen Versteigerung den Netzbetreibern verfügbaren Funkfrequenzen mit
unterschiedlichen Eigenschaften – die eigene Frequenzausstattung die Umsetzung des eigenen
Geschäftsmodells fördert oder behindert.
29
Zum Begriff „GSM-System“ vgl. Art. 2 Buchstabe a der geänderten GSM-Richtlinie (Fn. 1).
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Frage 9:
Wie wird die Umstellung von GSM-Systemen auf breitbandige Systeme konkret bewerkstelligt?
Wird gleichsam von einer auf die andere Sekunde umgeschaltet, oder wird die Umstellung eine
vorübergehende parallele Nutzung von GSM- und breitbandigen Systemen erfordern?
Erläuterung:
GSM-Mobilfunknetze beruhen auf einem schmalbandigen 200-kHz-Kanalraster und sind in zellulare
Cluster strukturiert. Mobilfunknetze der jüngeren Generationen sind hingegen mit breitbandigeren
Kanalrastern angelegt und benötigen aufgrund der Gleichkanalnutzung keine Zellcluster.
Aufgrund dieser technischen Unterschiede stellt sich die Frage, ob die Mobilfunknetze gleichsam „über
Nacht“ von GSM-Systemen auf andere System (etwa WCDMA, HSPA oder LTE) umgeschaltet oder sanft
über einen Übergangszeitraum hinweg auf breitbandige Systeme umgebaut werden.
Frage 10:
Wie wird die Kanalfragmentierung zu beseitigen sein?
Erläuterung:
Die gegenwärtige Kanalzuteilung in den Frequenzteilbereichen 890 MHz bis 915 MHz und 935 MHz bis
960 MHz, die bislang ausschließlich an Telekom Deutschland und Vodafone zugeteilt sind, beruht auf
einem 200-kHz-Kanalraster. Die Kanäle sind nicht an beide Unternehmen zusammenhängend in einem
Block zugeteilt, sondern in jeweils drei unterschiedlich große Blöcke. Die gegenwärtige Zuteilungssituation
im 900-MHz-Frequenzbereich kann wie folgt abgebildet werden, wobei jede Farbe einem Netzbetreiber
entspricht:
Abbildung 1: Derzeitige Frequenzaufteilung im 900-MHz-Bereich
Eine effiziente Nutzung der Frequenzen durch breitbandige Systeme wird begünstigt, falls die
Frequenzzuteilungen eines Netzbetreibers in zusammenhängenden 5-MHz-Blöcken defragmentiert sind.
Fraglich ist jedoch, wie diese Defragmentierung netzplanerisch vollzogen wird und welche Rolle dem
Gesichtspunkt der Grenzkoordinierung zukommt. Insofern sind Querbezüge zum Gegenstand der Frage 3
wahrscheinlich.
Frage 11:
Unter welchen Umständen wäre die Ergreifung regulatorischer Maßnahmen nach Art. 14 der
Genehmigungsrichtlinie gerechtfertigt und verhältnismäßig?
Erläuterung:
Nach Art. 1 Abs. 2 der geänderten GSM-Richtlinie untersuchen die Mitgliedstaaten zunächst, ob
Wettbewerbsverzerrungen wahrscheinlich sind. Nach dem Wortlaut ist mithin nicht erforderlich, eine
Wettbewerbsverzerrung festzustellen, sie muss lediglich für „wahrscheinlich“ gehalten werden.
Auf der Folgenseite bestimmt Art. 1 Abs. 2 der geänderten GSM-Richtlinie dann weiter, dass die
Mitgliedstaaten diese – wahrscheinlichen – Wettbewerbsverzerrungen „beheben“.
In der ebenfalls verbindlichen Fassung der geänderten GSM-Richtlinie in englischer Sprache wird anstelle
des Wortes „beheben“ das Wort „address“ verwendet, das in die deutsche Sprache mit den Wörtern
„etwas adressieren“, „etwas ansprechen“ oder „sich mit etwas befassen“ übersetzt werden kann.
Jedenfalls verweist Art. 1 Abs. 2 der geänderten GSM-Richtlinie auf Art. 14 der Genehmigungsrichtlinie.
Nach Art. 14 Abs. 1 der Genehmigungsrichtlinie können Rechte, Bedingungen und Verfahren im
Zusammenhang unter anderem mit Nutzungsrechten wie den hier einschlägigen
Frequenznutzungsrechten nur in objektiv gerechtfertigten Fällen unter Wahrung der Verhältnismäßigkeit
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geändert werden. Für Funkfrequenzen konkretisiert Art. 14 Abs. 2 der Genehmigungsrichtlinie, dass
Mitgliedstaaten Rechte zur Nutzung von Funkfrequenzen nicht vor Ablauf des Zeitraums, für den sie
gewährt wurden, einschränken oder entziehen dürfen, außer in begründeten Fällen und gegebenenfalls
im Einklang mit dem Anhang (der Genehmigungsrichtlinie) und einschlägigen nationalen Vorschriften über
Entschädigungen für den Entzug von Rechten.
Zur „Behebung“ einer etwaigen Wettbewerbsverzerrung kann die Bundesnetzagentur aufgrund der
geänderten GSM-Richtlinie also lediglich Frequenznutzungsrechte ändern. Hiermit ist – dies geht aus
Begründungserwägung 7 zur Richtlinie 2009/114/EG hervor – gemeint, dass zu erwägen sein würde, ob
es objektiv gerechtfertigt und verhältnismäßig wäre, die Frequenznutzungsrechte jener Betreiber, denen
Nutzungsrechte im 900-MHz-Band erteilt wurden, zu ändern und diese Nutzungsrechte, sofern dies
verhältnismäßig wäre, zu überprüfen und neu zu verteilen, um solche Wettbewerbsverzerrungen zu
beheben.
Im Fall einer Neuverteilung wäre zu würdigen, dass ein Netzbetreiber nur dadurch besser gestellt werden
könnte, dass gleichzeitig ein anderer schlechter gestellt würde als vorher (sogenanntes Pareto-Optimum).
Frage 12:
Wäre ein regulatorisches Eingreifen in die bis 2016 laufenden Frequenznutzungsrechte
gerechtfertigt und verhältnismäßig?
Erläuterung:
Wie bereits zu Frage 11 ausgeführt, bestimmt Art. 14 Abs. 2 der Genehmigungsrichtlinie, dass
Mitgliedstaaten Rechte zur Nutzung von Funkfrequenzen nicht vor Ablauf des Zeitraums, für den sie
gewährt wurden, einschränken oder entziehen dürfen, außer in begründeten Fällen und gegebenenfalls
im Einklang mit dem Anhang (der Genehmigungsrichtlinie) und einschlägigen nationalen Vorschriften über
Entschädigungen für den Entzug von Rechten.
Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, ob – die Wahrscheinlichkeit einer durch die
Frequenzzuteilung kausal bedingten Wettbewerbsverzerrung unterstellt – Einschränkungen der
bestehenden Frequenznutzungsrechte vor ihrem Auslaufen zum 31. Dezember 2016 gerechtfertigt und
verhältnismäßig wären.
Frage 13:
Welche Wechselwirkungen bestehen zwischen der Untersuchung nach Art. 1 Abs. 2 der
geänderten GSM-Richtlinie und der in Zukunft zu treffenden Entscheidung über die Einräumung
von Nutzungsrechten im Frequenzbereich 900 MHz ab dem 1. Januar 2017? Falls ein
Vergabeverfahren durchzuführen sein wird: Wie könnte und müsste dieses Vergabeverfahren
ausgestaltet sein, um im Einklang mit unionsrechtlichen und bundesrechtlichen Vorgaben zu
stehen?
Erläuterung:
Die gegenwärtigen Frequenznutzungsrechte im 900-MHz-Band sowie in Teilen des 1800-MHz-Bands
laufen zum Jahresende 2016 aus. Bis dahin sind die eingeräumten Rechte zu beachten. Für die daran
anschließende Zeit ab 2017 sind keine Rechte erteilt, die eine Bindungswirkung entfalten könnten, so
dass ein Eingreifen in geschützte Rechtspositionen nicht notwendig wäre.
Vor diesem Hintergrund stellt sich aufgrund des Untersuchungsauftrags die Frage, in welchem
Zusammenhang die Untersuchung der jetzigen, bis 2016 gültigen Verteilung der Frequenzzuteilungen zu
der in Zukunft anstehenden Entscheidung über die Vergabe der Frequenzen im 900-MHz-Band steht und
welche Wechselwirkungen auftreten können.
Frage 14:
Inwiefern sind Neueinsteigerinteressen zu berücksichtigen?
Erläuterung:
Der Untersuchungsauftrag aus der geänderten GSM-Richtlinie bezieht sich auf die bestehenden
Netzbetreiber. Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, inwiefern die Berücksichtigung der Interessen
von Neueinsteigern geboten, jedenfalls aber zweckmäßig ist.
Bonn, 11. August 2010
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
15 2010 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 2729
D. Weiteres Vorgehen
Die unter C gestellten Kernfragen werden mit der Bitte um Stellungnahme veröffentlicht. Die
Stellungnahmen sind in deutscher Sprache bis zum 11. Oktober 2010, 15 Uhr MEZ
in Schriftform bei der
Bundesnetzagentur
Referat 212
Tulpenfeld 4
53113 Bonn
und elektronisch im Word- (oder Word-kompatibel) oder PDF-Dateiformat (Kopieren und Drucken muss
zugelassen sein) an
E-Mail: referat212@bnetza.de
einzureichen.
Es ist beabsichtigt, die Stellungnahmen im Original auf der Internetseite der Bundesnetzagentur zu
veröffentlichen. Aus diesem Grund ist bei der Einreichung der Kommentare das Einverständnis mit einer
Veröffentlichung zu erklären und eine zur Veröffentlichung bestimmte sowie eine um Betriebs- und
Geschäftsgeheimnisse geschwärzte Fassung einzureichen.
Darüber hinaus ist beabsichtigt, die eingereichten Stellungnahmen auszuwerten und einen auf den
Ergebnissen der öffentlichen Kommentierung beruhenden Entwurf einer Entscheidung der
Bundesnetzagentur nach Art. 1 Abs. 2 der Richtlinie 87/372/EWG in der Fassung der Richtlinie
2009/114/EG im Frühjahr 2011 zu veröffentlichen und zur Anhörung zu stellen.
Nach Auswertung dieser Stellungnahmen (zum Entscheidungsentwurf) soll auf Grundlage des
Ergebnisses der öffentlichen Anhörung im Sommer 2011 eine abschließende Entscheidung der
Bundesnetzagentur nach Art. 1 Abs. 2 der Richtlinie 87/372/EWG in der Fassung der Richtlinie
2009/114/EG veröffentlicht werden.
Bonn, 11. August 2010
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
2730 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 15 2010
Mitteilung Nr. 458/2010 Im Hinblick auf die technischen Weiterentwicklungen und die Fle-
xibilisierung waren die frequenzregulatorischen Rahmenbedingun-
Gemeinsame Nutzung von Funknetzinfrastrukturen und gen zum Infrastruktur-Sharing, nach denen ein Infrastruktur-Sha-
Frequenzressourcen ring als unbedenklich anzusehen ist, anzupassen (vgl. hierzu im
Die Bundesnetzagentur hat bereits im Jahr 2001 zur Frage der Einzelnen unter Punkt I).
Möglichkeit der gemeinsamen Nutzung von Funknetzinfrastruktu- Darüber hinaus hat die Bundesnetzagentur Überlegungen für
ren in einem Thesenpapier Aussagen dazu getroffen, unter wel- weitergehende Kooperationen angestellt. Die ursprünglichen
chen Bedingungen ein sogenanntes Infrastruktur-Sharing unbe- frequenzregulatorischen Rahmenbedingungen sahen unter Zu-
denklich ist (abrufbar im Internet unter www.bundesnetzagentur. grundelegungen der gesetzlichen Regelungen des Telekommuni-
de). In ihrem Thesenpapier hatte die Bundesnetzagentur die Erwä- kationsgesetzes (TKG) 1996 vor, dass weitergehende Kooperatio-
gungen der Präsidentenkammer in den UMTS-Vergabe nen die beispielsweise ein sogenanntes Frequenzpooling
bedingungen konkretisiert (vgl. auch die Begründung zu Punkt 3.1 enthalten, nicht möglich sind. Das TKG 1996 sah zum einen vor,
unter Punkt 11 Nummer 3 Buchstabe c der Präsidentenkammer- dass ein Frequenzzuteilungsinhaber neben einer rechtlichen Funk-
entscheidung; Amtsblatt Nr. 4 der RegTP vom 23 Februar 2000, tionsherrschaft auch eine tatsächliche Funktionsherrschaft besitzt.
Seite 535). Die Bundesnetzagentur geht davon aus, dass von den Darüber hinaus waren Frequenzen auch nicht an andere übertrag-
im oben genannten Thesenpapier erlaubten gemeinsamen Nut- bar. Mit der Änderung des TKG im Jahr 2004 ist nicht länger erfor-
zungen von Funknetzinfrastrukturen keine wettbewerblich relevan- derlich, dass ein Frequenzzuteilungsinhaber auch die tatsächliche
ten Auswirkungen ausgehen. Daher sind diese gemeinsamen Nut- Funktionsherrschaft über die ihm zugeteilten Frequenzen innehat.
zungen grundsätzlich zulässig und bedürfen keiner weiteren Zudem können auch Frequenzen übertragen und überlassen wer-
Genehmigungen, wenn im Einzelfall die wettbewerbliche Unab- den, § 55 Abs. 7 TKG. Weitergehende Kooperationen waren daher
hängigkeit nicht eingeschränkt wird und auch der Infrastrukturwett- vor diesem Hintergrund erneut zu betrachten.
bewerb weiterhin gewährleistet ist.
Für derartige Kooperationen, die über die unter Punkt I dargestell-
In ihrer Entscheidung vom 12. Oktober 2009 zur Vergabe von Fre- te grundsätzlich zulässige gemeinsame Nutzung von Funknetzinf-
quenzen in den Bereichen 800 MHz, 1,8 GHz, 2 GHz und 2,6 GHz rastruktur hinausgehen, gelten die unter Punkt II dargelegten Er-
für den drahtlosen Netzzugang zum Angebot von Telekommunika- wägungen.
tionsdiensten (Az.: BK 1a‑09/002, Vfg. 59/2009, ABl. Bundesnetz-
agentur 20/2009) hat die Präsidentenkammer unter Punkt IV.4.5 Im Rahmen der Anhörung insbesondere zur Entscheidung der Prä-
Folgendes festgelegt: sidentenkammer zur Vergabe der Frequenzen für den drahtlosen
Netzzugang vom 12.10.2009 (Az.: BK 1a‑09/002) wurde seitens
„Die Kammer wird, sofern dies regulatorisch und wettbewerbs der interessierten Kreise gefordert, dass Kooperationen grundsätz-
rechtlich zulässig ist, wie auch von Kommentatoren gefor lich zulässig sein sollten, um hier nicht zuletzt zu Kosteneinsparun-
dert, Kooperationen grundsätzlich zulassen. Eine derartige gen zu gelangen.
Prüfung durch die Bundesnetzagentur kann erst nach Been
digung des Vergabeverfahrens und im Einzelfall erfolgen. Die Mit der Weiterentwicklung des bisherigen Rahmens zum Infra-
künftigen Zuteilungsinhaber können zur Erfüllung ihrer Ver struktur-Sharing wird diesen Forderungen weitgehend Rechnung
sorgungsauflagen Gestaltungsspielräume nutzen, die einen getragen. Die Bundesnetzagentur hat dabei berücksichtigt, dass
zügigen und effizienten Netzaufbau auch in ländlichen Berei die gemeinsame Nutzung von Funknetzinfrastrukturen und
chen fördern. Im Rahmen der regulatorischen und wettbe Frequenzressourcen einen wesentlichen Beitrag zur Kostensen-
werblichen Zulässigkeit sind wirtschaftliche Kooperationen kung beim Auf- und Ausbau sowie beim Betrieb von Funknetzinfra-
mit anderen Netzbetreibern möglich. In Betracht kommen struktur liefern kann. Insbesondere im Hinblick auf den Netzauf-
auch Netznutzungsvereinbarungen für den Betrieb gemein und ‑ausbau war zu berücksichtigen, dass beispielsweise die
samer Infrastrukturen oder die Überlassung von Frequenzen. Frequenzen aus dem Bereich 800 MHz zunächst in Regionen ein-
zusetzen sind, die aus Sicht der Funknetzbetreiber wirtschaftlich
Wie bei früheren Vergabeverfahren bestehen auch hier für weniger interessant sind. Kooperationen können hier zu einer Kos-
die künftigen Zuteilungsinhaber – in den Grenzen des Wett tenminimierung führen und damit den zügigen und flächendecken-
bewerbs- und Telekommunikationsrechts – Möglichkeiten, den Netzaufbau und eine schnellere Verfügbarkeit von drahtlosen
die ihnen sowohl den Zugang zu den Frequenzen als auch Netzzugängen in ländlichen Regionen fördern.
die Erfüllung ihrer Versorgungsverpflichtung erleichtern kön
nen. Zuteilungsinhaber können im Rahmen der regulatori Die Bundesnetzagentur hat nach § 1 TKG durch technologieneu
schen Grundsätze, die die Bundesnetzagentur zum Infra trale Regulierung den Wettbewerb in den Bereichen der Telekom-
struktur-Sharing aufgestellt hat, gemeinsame Netzinfrastruk munikation und leistungsfähiger Telekommunikationsinfrastrukturen
turen nutzen. Die Bundesnetzagentur hat zur Frage der Mög zu fördern. Die Entwicklung des frequenzregulatorischen Ansatzes
lichkeit der gemeinsamen Nutzung von Netzinfrastrukturen zur gemeinsamen Nutzung von Funknetzinfrastrukturen und Fre-
bereits Aussagen dazu getroffen, unter welchen Bedingun quenzressourcen erfolgt nach Maßgabe der Regulierungsziele
gen ein Infrastruktur-Sharing unbedenklich ist (abrufbar im nach § 2 Abs. 2 TKG insbesondere eine effiziente Nutzung von
Internet unter www.bundesnetzagentur.de). Insbesondere im Frequenzen sicherzustellen, effiziente Infrastrukturinvestitionen zu
Hinblick auf neuere technische Entwicklungen und die Flexi fördern und Innovationen zu unterstützen. Kooperationsmöglich-
bilisierung der Frequenzregulierung ist vorgesehen, diese keiten stehen daher in einem Spannungsfeld zwischen den Regu-
Bedingungen weiter zu entwickeln.“ lierungszielen Infrastrukturwettbewerb bzw. nachhaltig wettbe-
werbsorientierte Märkte im Bereich der Telekommunikationsnetze
Mit Blick auf den Ansatz der Bundesnetzagentur einer Flexibilisie- (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 TKG) und effiziente Infrastrukturinvestitionen (§ 2
rung der Frequenzregulierung hat die Präsidentenkammer in der Abs. 2 Nr. 3 TKG) zu fördern.
Entscheidung vom 12.10.2009 (Az.: BK 1a‑09/001, Vfg. 58/2009,
ABl. Bundesnetzagentur 20/2009) die Flexibilisierung bestimmter Mit Blick auf den Bereich der knappen Frequenzressourcen gilt für
Frequenzbereiche vorangetrieben, damit diese Frequenzbereiche Kooperationen der Grundsatz der wettbewerblichen Unabhängig-
technologie- und diensteneutral für den drahtlosen Netzzugang keit (vgl. hierzu zuletzt ausgeführt in der Entscheidung der Präsi-
genutzt werden können. Die Kammer hat in der Entscheidung da- dentenkammer vom 12.10.2009, Az.: BK 1a‑09/002:
rauf hingewiesen,
„Sind für Zuteilungen nicht in ausreichendem Umfang verfüg
„…dass infolge frequenztechnischer, wettbewerblich-ökono bare Frequenzen vorhanden, erfolgt nach bisheriger Regulie
mischer und internationaler Entwicklungen verzichtbare Be rungspraxis die Zuteilung an von einander wettbewerblich
schränkungen abgebaut werden. Nach Abschluss sämtlicher unabhängige Unternehmen (vgl. hierzu im Einzelnen Vfg.
Maßnahmen zur Verwirklichung dieses Ziels werden die fre 34/2008, Zu 1.2, ABl. Bundesnetzagentur vom 23.04.2008).
quenzregulatorischen Vorgaben auf ein Mindestmaß zurück Das Regulierungsziel der Sicherstellung eines chancenglei
geführt sein.“ chen und funktionsfähigen Wettbewerbs (§ 2 Abs. 2 Nr. 2
Bonn, 11. August 2010
