abl-19
Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Amtsblätter bis 2018“
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
19 2010 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 3391
Festlegung der Präsidentenkammer vom 16.09.2010
Geschwärzte Fassung
Die Schwerpunkte der Regulierungszielsetzung werden sich möglicherweise verändern. Es
wird auch weiterhin darauf ankommen, Investitionen so durch Regulierung zu begleiten, dass
Anreize zur Innovation zum Tragen kommen und gleichzeitig der Wettbewerb gesichert bzw.
voran getrieben wird. Eine risikoadäquate Eigenkapitalverzinsung ist ein solches Instrument,
das entsprechende Investitionen ermöglicht.
3. Deregulierung und NGA Migration
o Nach Einschätzung der DT AG sind für den Betrachtungszeitraum der Marktanalyse keine
besonderen Implikationen auf den Glasfaserausbau zu erwarten, da bis 2012 ein großflä-
chiger Umbau nicht erfolge.
o Andere Kommentatoren hingegen halten den Bitstrommarkt nicht für eine Regionalisie-
rung geeignet, weil es sich um einen noch jungen kaum etablierten Markt handele. Die
Auswirkungen auf vor- und nachgelagerte Märkte seien noch schwer abschätzbar. Eine
drohende Deregulierung werde die gerade erst begonnene Implementierung des Produkts
behindern. Auch sei wegen des anstehenden NGA-Umbaus eine vorausschauende Be-
trachtung kaum durchführbar. Alle Entscheidungen hinsichtlich einer Regionalisierung
seien mit hohen Unsicherheiten belastet.
Bewertung
Der Ausbau von NGA-Infrastrukturen ermöglicht es, immer mehr Endkunden hohe Bandbrei-
ten anzubieten. Verbunden damit ist die Stärkung des Standortes Deutschland.3 Da in
Deutschland der NGA-Ausbau über die Bereitstellung von VDSL-Anschlüssen im Vergleich
zu anderen großen EU-Ländern sehr weit fortgeschritten ist, wird die Bundesnetzagentur
auch jenseits des Horizontes der Marktanalyse die Bedeutung der NGA-Migration für das
TAL-Geschäftsmodell eingehend untersuchen müssen. Allerdings ist die Dimension sowie
die Art und Weise des Umbaus noch in zentralen Punkten unklar und intransparent.
Es steht zu erwarten, dass Investitionen in zukünftige Anschlussnetze (NGA) die Bedeutung
der Größen- und Verbundvorteile im Anschlussbereich verstärken werden; gleichzeitig wird
sich die Replizierbarkeit der Netze verringern. Es muss genau abgewogen werden, welche
Auswirkungen der NGA-Umbau und der damit verbundene voraussichtlich ab 2012 begin-
nende HVt-Abbau auf die Wettbewerbssituation des Bitstrommarktes in Deutschland auch in
näherer Zukunft haben wird. Die Common Position hält es für grundlegend, die zukünftigen
Entwicklungen des NGN/NGA-Ausbaus in einem zukunftsgerichteten Ansatz mit zu berück-
sichtigen. Auch die EU-Kommission hat in ihrem Empfehlungsentwurf zur Zugangsregulie-
rung von Next Generation Access Networks (NGA)4 auf die Bedeutung der Transparenz
3 Vgl. BMWI, Dritter Nationaler IP Gipfel: Breitband der Zukunft, Strategiepapier Breitband der Zukunft für
Deutschland, Arbeitsgruppe 2: Konvergenz der Medien, Hauptaussagen, November 2008 (Strategiepapier)
4 Draft, Commission Recommendation on the regulated access to Next Generation Access Networks (NGA),
http://ec.europa.eu/information_society/policy/ecomm/library/public_consult/nga/index_en.htm, Brussels C
(Okt. 2008),
Seite 217
Bonn, 6. Oktober 2010
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
3392 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 19 2010
Festlegung der Präsidentenkammer vom 16.09.2010
Geschwärzte Fassung
beim NGA-Ausbau hingewiesen. Ebenso hat sie in ihren Kommentaren im Bereich der Noti-
fizierungsverfahren von Bitstrommarktanalysen, die regional differenzierte Regulierung zum
Ergebnis hatten, betont,, dass im Sinne eines zukunftsgerichteten Ansatzes auch die Aus-
wirkungen des NGA-Ausbaus auf das TAL-Zugangsinvestment zu untersuchen seien5.
4. Konsistenz der TAL- und Bitstromzugangsregulierung
o Bei dem Zugang zur TAL ist nach Auffassung der DT AG das Erfordernis der Regionali-
sierung noch nicht gegeben und eine solche kostenbasierte Entgeltdifferenzierung sei für
Konsumenten im ländlichen Raum und für den Infrastrukturausbau schädlich.
o Alle übrigen Kommentatoren fürchten, dass die alleinige Deregulierung von Bitstrom in
den Ballungsräumen ein nicht lösbares Konsistenzproblem zur TAL erzeuge. Einige
Kommentatoren halten eine Deregulierung der Bitstrommärkte -wenn überhaupt - nur im
Gleichklang mit einer Regionalisierung der TAL-Entgelte für konsistent gestaltbar, wäh-
rend andere (EWE TEL) hierdurch die Gefahr sehen, dass der Standortnachteil im ländli-
chen Raum verstärkt würde, mit existenzbedrohenden Auswirkungen auf alternative An-
bieter in diesen Regionen.
Bewertung
Die Schaffung chancengleichen Wettbewerbs und die Förderung nachhaltig wettbewerbsori-
entierter Märkte stellt nach wie vor ein zentrales Ziel der Arbeit der Bundesnetzagentur dar.
Einen wichtigen Beitrag hierzu leistet die Sicherstellung einer konsistenten Entgeltregulie-
rung, die explizit im Telekommunikationsgesetz (TKG) verankert ist. Das Konsistenzgebot
beinhaltet eine Verfahrensanweisung an die Bundesnetzagentur, Entgeltregulierungsmaß-
nahmen in ihrer Gesamtheit inhaltlich und zeitlich aufeinander abzustimmen. Nach der Be-
gründung zum Regierungsentwurf soll hierdurch erreicht werden, dass „Wettbewerbsverzer-
rungen etwa durch das Auftreten von Preis-Kosten-Scheren vermieden werden“. Das Kon-
sistenzgebot sieht ferner vor, Entgeltregulierungsmaßnahmen auf ihre Angemessenheit im
Verhältnis zu den Regulierungszielen nach § 2 Abs. 2 TKG zu prüfen.
Regulierungsentscheidungen werden insofern immer an ihren Auswirkungen auf die Konsis-
tenz von Vorleistungs- und Endkundenentgelten gespiegelt. Auch weist die Common Positi-
on die Regulierungsbehörden daraufhin, dass sie bei regional differenzierter Regulierung die
Konsistenz der Entgelte sicherstellen müssen. Vor diesem Hintergrund wird die Bundesnetz-
agentur zur Erfüllung des gesetzlich vorgeschriebenen Konsistenzgebots verhindern müs-
5 European Commission: UK/2007/0733: Wholesale Broadband Access in the UK (S. 13) , u. AT/2008/o757:
Breitbandzugang für Großkunden in Österreich (S.10), Comments pursuant to Article 7(3) of Directive
2002/21/EC v. 14.02. 2008 und 26.03. 2008
Seite 218
Bonn, 6. Oktober 2010
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
19 2010 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 3393
Festlegung der Präsidentenkammer vom 16.09.2010
Geschwärzte Fassung
sen, dass eine mögliche regional differenzierte Regulierung zusätzliche Konsistenzprobleme
eröffnet. Richtschnur hierfür sind die Hinweise zu Preis-Kosten-Scheren6 .
5. Erschließung bisher nicht DSL-versorgter Gebiete
o Die Erschließung bisher nicht DSL-versorgter Gebiete wird nach Auffassung der DT AG
durch Deregulierung nicht negativ beeinflusst; im Gegenteil, der ländliche Raum profitiere
von einem Erstarken der Wettbewerbsfähigkeit der DT AG.
o Positive Auswirkungen auf den Infrastrukturausbau in der Fläche und auch für die Beseiti-
gung der weißen Flecken werden von den anderen Kommentatoren nicht gesehen. Un-
günstigere Refinanzierungsmöglichkeiten der alternativen Betreiber aufgrund erhöhter
Vorleistungsentgelte im ländlichen Raum bei eher stabilen Endkundenpreisen und nach-
weisbar erstarktem Preiswettbewerb in Ballungszentren schwäche die Investitionsneigung
alternativer Anbieter. Dies könne sich negativ auf den Infrastrukturausbau in der Fläche
auswirken.
Bewertung
Grundsätzlich ist festzuhalten, dass ein Zusammenhang zwischen Wettbewerb und Breit-
bandpenetrationsrate besteht. Auch Deutschland ist hierfür ein eindrucksvolles Beispiel. In-
ternationale Vergleiche zeigen, dass mit Intensivierung des Wettbewerbs hier die Breitband-
penetrationsrate überdurchschnittlich ansteigt. Anfang Juli 2008 wies Deutschland eine
Breitbandpenetration bezogen auf die Zahl der Bevölkerung von 26,2% auf. Sie lag damit
deutlich über dem EU-Durchschnitt i.H.v.21,7%7.
Allerdings sind die vorhandenen regulatorischen Instrumentarien nicht direkt geeignet, eine
weitere Erhöhung der Breitbandversorgung in der Fläche sicherzustellen. Es sind vor allem
die Anbieter von Breitbandanschlussprodukten, die ihre Entscheidungen zwischen dem
Wunsch nach flächendeckender Versorgung auch in dünnbesiedelten Gebieten, niedrigen
Anschlussentgelten und Wirtschaftlichkeit ausrichten müssen.
Für Breitbandanschlussprodukte gibt es keine Versorgungspflicht, wie sie die Universal-
dienstverpflichtung für schmalbandige Telefonanschlüsse vorsieht. Alle Anbieter auf dem
Breitbandanschlussmarkt sind privatwirtschaftlich agierende Unternehmen, kein Unterneh-
men - auch nicht die DT AG - wird als Versorgungsunternehmen angesehen. Von daher hat
die Regulierungsbehörde keine Handhabe, Unternehmen zu zwingen, breitbandige An-
schlüsse flächendeckend anzubieten. Sie kann lediglich das auf der Vorleistungsebene
marktbeherrschende Unternehmen verpflichten, Netzzugang einzuräumen.
6 Hinweise zu Preis-Kosten-Scheren i.S.d. § 28 Abs. 2 Nr. 2 TKG, Endfassung, Mitteilung 940, Amtsblatt 22
der BNetzA vom 14. November 2007, S. 20.
7 COMMUNICATIONS COMMITTEE, Working Document (COCOM08-41 FINAL): Broadband access in the
EU: situation at 1 July 2008
Seite 219
Bonn, 6. Oktober 2010
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
3394 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 19 2010
Festlegung der Präsidentenkammer vom 16.09.2010
Geschwärzte Fassung
Die Entscheidung über die Bildung subnationaler Märkte und/oder die Anordnung geogra-
phisch differenzierter Verpflichtungen beruht auf der Einschätzung historischer und zukünfti-
ger Wettbewerbsbedingungen. Wie oben dargelegt, wird Wettbewerb indirekt die Flächenex-
ploration – sofern sie wirtschaftlich tragfähig ist - fördern. Dies sieht man auch an den immer
wieder auftretenden Fällen, bei denen zunächst kein DSL-Ausbau wirtschaftlich darstellbar
schien, bis bei konkreten Explorationsplänen z.B. eines Anbieters mit Funkinfrastruktur ein
„Überdenken“ der Ausbauentscheidungen der DT AG in dieser Region einsetzte. Ein direkter
Einfluss auf die Erschließung bisher nicht DSL-versorgter Gebiete durch regional differen-
zierte Regulierung ist schwer herzuleiten. Differierende Preise können theoretisch dazu bei-
tragen, im ländlichen Raum Infrastrukturausbau zu fördern. Dies gelingt immer dann, wenn
im ländlichen Raum mit seinen höheren Infrastrukturkosten höhere Preise durchsetzbar sind
und die so erwirtschafteten Margen nicht durch Margenverluste in den wettbewerblicheren
Ballungsräumen kompensiert werden. Es ist jedoch unwahrscheinlich, dass allein mit Preis-
erhöhungen auch die Erschließung jener Regionen wirtschaftlich tragfähig würde, die sich
durch besonders hohe Skalennachteile auszeichnen. Im Zweifel müssten diese Preiserhö-
hungen so hoch ausfallen, dass sie prohibitiv wirken.
Entscheidungen über regionale Differenzierung der Regulierung können Spielräume für
preisliche Differenzierung eröffnen. Ob und in welchem Umfang hierdurch Anreize für weite-
ren Infrastrukturausbau in Regionen mit Größennachteilen entstehen, ist schwer prognosti-
zierbar. Die Förderung von Investitionen ist zwar ein erklärtes Regulierungsziel, nicht aber
die Realisierung eines flächendeckenden Infrastrukturausbaus ohne Rücksicht auf die wirt-
schaftliche Tragfähigkeit. Ein solches Ziel ist nicht mit regulatorischen Instrumentarien, son-
dern nur mit den Mitteln der Politik erreichbar. Die vielerorts zu beobachtenden kommunalen
und regionalen Initiativen dürften zielführender sein.
Vor diesem Hintergrund und nicht zuletzt auch durch die Breitbandinitiative der Bundesregie-
rung sind Fortschritte beim Ausbau in den ländlichen Regionen feststellbar: Nach Angaben
der Bundesregierung8 gab es Mitte 2008 einen Flächendeckungsgrad bei Breitbandan-
schlüssen von ca. 98% aller deutschen Haushalte. Über 70 Prozent der Haushalte hatten
Zugang zu Breitbandanschlüssen mit einer Übertragungsrate von mindestens 2 Mbit/s. Gut
90% der Haushalte dürften heute mit Leistungen größer gleich 1 Mbit/s versorgbar sein.
Gemäß dieser Quelle gab es noch 617 Gemeinden (ca. 817.000 Haushalte), die keinen Zu-
gang zu Breitbandanschlüssen mit einer Datenübertragungsrate von größer 128 kbit/s hat-
ten.
Weitere positive Impulse sind über die erkennbaren Bemühungen der privatwirtschaftlichen
Investoren hinaus, auch durch die über die „Gemeinschaftsaufgabe Verbesserung der Ag-
rarstruktur und des Küstenschutzes“ (GAK) Mitte 2008 bereitgestellten Mittel zu Förderung
der Breitbandversorgung im ländlichen Raum zu erwarten. In diesem Zusammenhang ist es
8 Vgl. Antwort der Bundesregierung auf Anfrage der Abgeordneten Sabine Zimmermann, Dr. Barbara Höll und
weiterer am 06.08.2008, Drucksache 16/10089
Seite 220
Bonn, 6. Oktober 2010
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
19 2010 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 3395
Festlegung der Präsidentenkammer vom 16.09.2010
Geschwärzte Fassung
zu begrüßen, dass die EU-Kommission die Maßnahmen zur Verbesserung der Breitbandver-
sorgung in ländlichen Gebieten als Breitband-Beihilfe ausdrücklich genehmigt hat.
Während des „Dritten Nationalen IT-Gipfels“ erarbeiteten Wirtschaft und Politik gemeinsam
ein Strategiepapier9 mit dem Ziel, einen Handlungsrahmen für die Bereitstellung der erfor-
derlichen Breitbandinfrastrukturen (umfassende Flächenversorgung und Zugang zu Breit-
bandanschlüssen mit ausreichend hohen Bandbreiten) zu entwickeln. Diese Konzeption wird
noch verstärkt durch das zweite Konjunkturpaket, das die Bundesregierung in Kürze verab-
schieden wird.
6. Auswirkungen auf Tarifeinheit im Raum
o Nach Einschätzung der DT AG existiere die Tarifeinheit im Raum bereits heute wegen der
vielen regionalen Anbieter nicht mehr. DT AG als einziger bundesweiter Anbieter habe be-
reits begonnen, lokal preislich zu differenzieren. Auf die Endkundenentgelte werde die re-
gionale Differenzierung keine Auswirkungen haben, da insbesondere in Ballungsräumen
bereits ein wettbewerbskonformes Preisniveau erreicht sei.
o Die anderen Kommentatoren sehen auch erste Anzeichen für räumliche Endkundenpreis-
differenzierungen. Sie fürchten aber, dass eine entsprechende Spreizung auf der Vorleis-
tungsebene das Auseinandertriften von Preisen in Ballungsräumen und im ländlichen
Raum zum Nachteil des ländlichen Raumes beschleunigen werde.
Bewertung
Das deutsche Telekommunikationsgesetz (TKG) kennt die Tarifeinheit im Raum weder als
Zweck noch als Ziel. Zwar will das TKG mit seinen Vorschriften eine flächendeckende Ver-
sorgung sicherstellen: § 1 TKG schreibt vor, dass durch Regulierung „….flächendeckend
angemessene Dienstleistungen gewährleistet werden müssen“. § 2, Abs. 2, Nr. 2 legt als
Regulierungsziel fest, dass … „nachhaltig wettbewerbsorientierte(n) Märkte der Telekommu-
nikation im Bereich der Telekommunikationsdienste und –netze sowie der zugehörigen Ein-
richtungen auch in der Fläche zu fördern sind“. Allerdings wird lediglich für den Universal-
dienst im § 2, Abs. 2, Nr. 5 TKG die Sicherstellung einer flächendeckenden Grundversor-
gung mit TK-Diensten (Universaldienstleistungen) zu erschwinglichen Preisen als Ziel festge-
legt. Da Breitbanddienste jedoch nicht zum Universaldienst gehören, ist die Forderung nach
der Tarifeinheit im Raum nicht aus dem TKG ableitbar. Ob es wünschenswert ist, im städti-
schen wie im ländlichen Bereich relativ einheitliche Preise für die Breitbandversorgung zu
haben, ist damit keine regulatorische, sondern vielmehr eine politische Frage.
Grundsätzlich kann jedoch festgehalten werden, dass eine deutschlandweite einheitliche
Bepreisung bei Breitbandprodukten aufgrund der zahlreichen regionalen Angebote nicht
9 BMWI, Dritter Nationaler IP Gipfel: Strategiepapier ,
Seite 221
Bonn, 6. Oktober 2010
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
3396 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 19 2010
Festlegung der Präsidentenkammer vom 16.09.2010
Geschwärzte Fassung
mehr in der strengen Form gegeben ist. Zwar vermarktet die DT AG ihre DSL-Produkte –
von einzelnen zeitlich befristeten Marketingaktionen abgesehen - nach wie vor überwiegend
zu national einheitlichen Preisen. Durch die unterschiedliche räumliche Präsenz von TV-
Kabelanbietern und alternativen TK-Anbietern können sich die Preisspannen der Preise, zu
denen TK-Dienstleistungen in einzelnen Regionen angeboten werden, durchaus unterschei-
den. Es gibt auch einzelne alternative TK-Anbieter, die die Preise ihrer Produkte regional
differenzieren, dies aber in Abhängigkeit des jeweils verwendeten Vorleistungsproduktes. Ein
großer Carrier hingegen hat die vorleistungsbedingte Strategie der Tarifspreizung wieder
aufgegeben.
Die national einheitlich bepreisten regulierten Vorleistungsprodukte fördern die Tarifeinheit
im Raum. Sie bestimmen auf der Vorleistungsebene das Preisniveau und bestimmen auf der
Endkundenebene zumindest für die DT AG die Untergrenze für die jeweiligen Produktpreise
mit. Ein Nachfrager in weniger wettbewerblichen Gebieten konnte durch den national einheit-
lichen Preis der DT AG auch von dem Wettbewerb in den Ballungsräumen mit profitieren.
Bei einer regional differenzierten Regulierung, insbesondere wenn zwei oder mehrere subna-
tionale Märkte definiert werden, wird die einheitliche Durchschnittskostenbetrachtung aufge-
geben werden müssen. Im ländlichen Raum würden dann auch kostenbasiert höhere Vor-
leistungsentgelte ermittelt werden als in Ballungsräumen mit ihren deutlich höheren Skalen-
vorteilen. Es ist sehr wahrscheinlich, dass differenzierte Vorleistungsentgelte auch umfas-
sender als bisher zu regional unterschiedlichen Endkundenpreisen führen würden.
7. Geeignete Abgrenzungskriterien
o Alle Kommentatoren halten die HVt-Standorte grundsätzlich für ein geeignetes Kriterium
zur Abgrenzung regionaler Bitstromzugangsmärkte.
Bewertung
Die Common Position sieht zwei Möglichkeiten nach denen geographische Einheiten
bestimmt werden können:
- Einheiten, die auf politischen oder administrativen Grenzen basieren, wie z.B. Postleit-
zahlgebiete oder Kommunen
- Einheiten, die auf der Netzstruktur des Incumbent oder eines alternativen Anbieters mit
ausreichender Netzabdeckung basieren, wie z.B. lokale oder regionale Anschluss-
bereiche.
Desweiteren sollten sich die geographischen Einheiten wechselseitig ausschließen, kleiner
als national sein. Die Netzwerksstruktur und die auf dem Markt verkauften Dienste müssen
anhand der grafischen Einheit dargestellt werden. Die geographische Einheit muss so
gebildet sein, dass sie Marktzutritt eines effizienten Wettbewerbers erlaubt. Auch muss sie
groß genug sein, um die administrativen Lasten sowohl für Unternehmen im Hinblick auf die
Seite 222
Bonn, 6. Oktober 2010
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
19 2010 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 3397
Festlegung der Präsidentenkammer vom 16.09.2010
Geschwärzte Fassung
Datenerhebung als auch für Regulierungsbehörden in Bezug auf die Datenanalyse vertretbar
zu halten.
Die Wahl einer geeigneten subnationalen geographischen Einheit hängt von der Art der
Produkte des betrachteten Marktes ab. Bei subnationalen Mietleitungsmärkten werden
Investmententscheidungen nicht bezogen auf ein Gebiet getroffen, sondern in Abhängigkeit
vom Ziel der geplanten Datenübertragung. In diesen Fällen ist es angebracht, die
Verbindungen zwischen geographischen Punkten (Strecken) als geeignete Einheit
anzusehen. Im Bereich des klassischen Festnetzzugangs werden
Investitionsentscheidungen bezogen auf den Hauptverteiler getroffen. So kann
beispielsweise ein Hauptverteilerbezirk (Anschlussbereich) die kleinste geographische
Einheit sein, die Gegenstand einer Investitionsentscheidung ist. Diese Einheit kann aber im
Zuge des Übergangs zu Next Generation Accessnetworks ihre Bedeutung verlieren. Der
Netzumbau, der einen Ausbau der Glasfaser näher zum Endkunden nach sich zieht, kann
zum Abbau von Hauptverteilerstandorten führen. Da die Teilnehmeranschlussleitung (TAL)
dann schon lange vor dem Hauptverteiler endet, ist eine Entbündlung der TAL am HVt in
diesem Falle nicht mehr möglich, sondern evtl. nur am Kabelverzweiger. Unter diesen
Bedingungen könnte das von einem Kabelverzweiger abgedeckte Gebiet die kleinste
geographische Einheit darstellen. Vieles spricht dafür, dass diese „KVz-Einheit“ alleine
keinen Markt bilden kann, sondern nur ein Teil eines Marktes ist, wenn man in den
Kategorien der Wettbewerbsanalyse denkt. Auch aus Praktikabilitätsgründen würde es sich
anbieten, einen Markt zu definieren, der sich aus mehreren regional getrennten KVz-
Einzugsbereichen zusammensetzt.
Fragenweise Auswertung der Stellungnahmen
Zahlreiche Kommentatoren haben sich einleitend grundsätzlich zur Einschätzung einer regi-
onalisierten Regulierung geäußert.
Die DT AG sieht in der Regionalisierung der Regulierungsentscheidungen ein wesentliches
Instrument für eine zielgenaue und angemessene Regulierung, das eine ungerechte Doppel-
regulierung von TAL-Zugang und Bitstromzugang vermeide. Der OFCOM-Ansatz (mit der
Definition von drei regionalen Bitstromzugangsmärkten, Anm. Bundesnetzagentur) sei auf
Deutschland, das bei dem TAL-basierten Infrastrukturwettbewerb führend sei, in jedem Falle
zu übertragen. Ein von der DT AG an Prof. Dr. Carl Christian von Weizsäcker in Auftrag ge-
gebene Studie sucht diese Einschätzung mit spieltheoretischen Ansätzen zu belegen. Die
geographische Differenzierung im Bereich der Marktanalyse sei erforderlich, um die richtigen
Weichen für einen nachhaltigen Infrastrukturwettbewerb zu stellen. Bisher habe es auf die-
sem Markt keine Regulierung gegeben, ohne dass es zu Preiserhöhungen oder sonstigen
Verwerfungen gekommen sei.
Alternative Anbieter und die meisten Verbände beurteilen die regionale Differenzierung kri-
tisch. Insbesondere würden nach ihrer Einschätzung die Lösungen der Konsistenzproblema-
tik viel komplexer und schwieriger. Einige Anbieter/Verbände halten eine isolierte Regionali-
Seite 223
Bonn, 6. Oktober 2010
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
3398 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 19 2010
Festlegung der Präsidentenkammer vom 16.09.2010
Geschwärzte Fassung
sierung des Bitstrommarktes nicht für machbar, dies könne nur bei gleichzeitiger Regionali-
sierung des TAL-Zugangsmarktes geschehen. Andere halten den Einstieg in die Regionali-
sierung für verfrüht, da der Bitstromzugangsmarkt sich erst zu etablieren beginne. Sie raten
den Einstieg in die Regionalisierung bei reiferen Märkten zu beginnen. IEN hält es deshalb
auch für bedeutsamer zwei sachliche Märkte abzugrenzen. Einen Layer-2-Markt, mit hoch-
qualitativen Geschäftskundenprodukten und einen Layer-3-Markt. ECTA hingegen ist es
wichtig, anstelle der Regionalisierungsfrage sich auf die Frage zu fokussieren, wie Bitstrom-
Zugang an eine NGA-Umgebung angepasst werden könne, in der der TAL-Zugang für die
Wettbewerbsmechanismen weniger bedeutsam sein werde.
Frage 1: Es ist wahrscheinlicher, dass bei einer regional differenzierten Regulierung
(im Folgenden kurz Regionalisierung) vor allem Ballungsräume jene Regio-
nen sein werden, in denen ggf. zukünftig von einer Regulierung abgesehen
wird. Welche Auswirkungen wird dies nach Ihrer Meinung auf den Wettbe-
werb, insbesondere Infrastrukturwettbewerb, in diesen Regionen haben?
Welche Bedeutung hat dies in Gebieten mit Glasfaserinfrastrukturausbau
näher zum Endkunden?
Nach Einschätzung der DT AG gibt es in Ballungsräumen starken infrastrukturbasierten
Wettbewerb der TV-Kabelanbieter und der TAL-basierten Anbieter. Im Wholesalebereich
habe sie Marktanteile an Wettbewerber verloren, die sukzessive über Ballungsräume hinaus
neue Kollokationsräume erschlössen.
Nach Meinung der DT AG stellt die Deregulierung der Ballungsräume die eingeschränkte
Wettbewerbsfähigkeit des Unternehmens wieder her. Durch Rückführen der unangemesse-
nen Regulierung erhalte sie wieder mehr Handlungsspielräume, um auf Wettbewerb zu rea-
gieren. Dies sei auch Voraussetzung, um Dienste in gleicher Qualität flächendeckend anzu-
bieten.
Die übrigen Kommentatoren sehen in einer Deregulierung des Bitstromzugangs in Ballungs-
räumen die Gefahr, dass die DT AG die Wettbewerbsfähigkeit der TAL-basierten Anbieter
durch Absenken der Bistromentgelte und Differenzierung der Endkundenentgelte gefährde.
Das Rückführen wettbewerbsschützender Regulierung könne die DT AG zu „predatory pri-
cing“ veranlassen, finanziert durch Quersubventionierung aus tendenziell höheren Preisen in
den ländlichen Gebieten. Der Wettbewerb in den Ballungsräumen sei allein regulierungsin-
duziert, die (relativ) niedrigen Marktanteile der DT AG dürften nicht den Schluss zulassen, es
handele sich um selbsttragenden Wettbewerb. Bitstromregulierung eröffne der Regulie-
rungsbehörde die Möglichkeit, Kosten-Kosten-Scheren (KKS) zum TAL-Zugang zu verhin-
dern. Eine Deregulierung lasse missbräuchliche Quersubventionierung zu. Die DT AG könne
die Margen zu den tatsächlichen (Ist) Kosten der TAL-Bereitstellung für eigene Zwecke nut-
zen, um erklärtermaßen der Preisführerschaft der Kabelanbieter zu begegnen. Dies führe zu
einem völligen Abschmelzen der Margen und berge die Gefahr von KKS und Preis-Kosten-
Scheren, die den infrastrukturbasierten Wettbewerb stark beeinträchtigten.
Seite 224
Bonn, 6. Oktober 2010
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
19 2010 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 3399
Festlegung der Präsidentenkammer vom 16.09.2010
Geschwärzte Fassung
Es gebe keine Umstände, die einen völligen Verzicht von Regulierung des Bitstromzu-
gangsmarktes rechtfertigten. Deregulierung erhöhe die Markteintrittsbarrieren mit Auswir-
kungen auf die Wettbewerblichkeit der vorhandenen Anbieter und untergrabe die Wettbe-
werbsposition multinational arbeitender Geschäftskundenanbieter, die nicht über die geeig-
neten Größenvorteile für eigenen Infrastrukturausbau verfügten. Eine differenzierte Regulie-
rung verschärfe die seit Jahren bestehenden Unterschiede bei Kosten und Wettbewerbsin-
tensität zwischen Stadt und Land. Große Preisdifferenzen könnten die Schlechterstellung
schon heute benachteiligter Regionen weiter verschärfen. DT AG weist daraufhin, dass für
den Betrachtungszeitraum der Marktanalyse keine besonderen Implikationen durch Deregu-
lierung in den Glasfaserausbaugebieten zu erwarten seien. Erst ab 2014 sei ein großflä-
chiger Umbau der Anschlussnetzinfrastrukturen (Rückbau der HVt) geplant. Hieraus könne
kein substanzieller Vorbehalt gegen geographische Differenzierung abgeleitet werden. Im
Gegenteil, der zusätzliche Ausbau von FttH (Fiber to the Home) und FttC (Fiber to the Curb
[Ausbau der Glasfaser bis zum Kabelverzweiger] eröffne weiteren Deregulierungsbedarf. Mit
dem Aufbau einer glasfaserbasierten Zugangsinfrastruktur würden sich drei parallele Infra-
strukturen ergeben. Für Gebiete mit Glasfaserinfrastrukturausbau näher zum Endkunden hin
seien keine negativen Auswirkungen (auf den Wettbewerb) zu erwarten. Deregulierung von
IP-Bitstromzugang fördere hingegen den Infrastrukturausbau.
Die übrigen Kommentatoren erwarten, dass sich der Margenverfall negativ auf den alternati-
ven NGA-Ausbau auswirken werde. Regionalisierung stelle für Glasfaserausbau ein erhebli-
ches Risiko dar. DT AG könne FTTX Infrastrukturinvestitionen gefährden, indem sie auf frei-
williger Basis ein niedrig bepreistes Bitstromprodukt anbiete. Auch hier wäre Marktverdrän-
gung die Folge. NGA könne so zu einer Technologie der Incumbents werden.
Ein Regionalisierungskonzept, das auf die Erschließung der HVt abstelle, wäre in absehba-
rer Zeit obsolet. Nützlicher sei es, ein konsistentes Regulierungskonzept für die Vorleis-
tungsprodukte in einer NGN-Welt zu erarbeiten.
Frage 2: Sind Sie der Meinung, dass eine Regionalisierung im oben beschriebenen
Sinne Auswirkungen auf den Infrastrukturausbau in der Fläche haben wird?
Wenn ja, beschreiben Sie bitte die von Ihnen erwarteten Auswirkungen.
Die Investitionsneigung dürfte nach Erwartungen der DT AG durch die auch unabhängig von
der Regionalisierung steigende Wettbewerbsintensität in Ballungsräumen eher zunehmen,
da durch den weiteren Ausbau First-Mover-Vorteile erzielt werden.
Die übrigen Kommentatoren sehen ebenfalls keinen direkten positiven Zusammenhang zwi-
schen Regionalisierung und Infrastrukturausbau in der Fläche. Mögliche Endkundenpreiser-
höhungen im ländlichen Raum, für die nur ein begrenzter Spielraum gesehen wird, seien
wegen der zu erwartenden Aufgabe der Mischkalkulation mit hoher Wahrscheinlichkeit be-
gleitet von höheren Entgelten für Vorleistungen. Aus diesem Grunde würden die Margen für
alternative Anbieter in den weniger wettbewerblichen Region im besten Falle gleich bleiben
(z.B. Bitstromzugang).Viele gehen davon aus, dass auch im ländlichen Raum Preissteige-
Seite 225
Bonn, 6. Oktober 2010
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
3400 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 19 2010
Festlegung der Präsidentenkammer vom 16.09.2010
Geschwärzte Fassung
rungen schwer durchsetzbar seien, so dass tendenziell sinkende Margen die Anreize für den
Ausbau alternativer Infrastrukturen auf dem Lande weiter verringerten. Einige Kommentato-
ren fürchten sogar, dass der negative Einfluss der Regionalisierung überwiege und durch
diese Entwicklung infrastrukturbasierte Anbieter vom Markt verdrängt werden könnten. Es
wird die Gefahr gesehen, dass sich durch Regionalisierung das Anschlussmonopol der DT
AG weiter verfestige.
Frage 3: Erwarten Sie, dass Regionalisierung Auswirkungen auf die Erschließung
bisher nicht DSL-versorgter Gebiete haben wird? Wenn ja, welche?
DT AG sieht keine negativen Auswirkungen auf bisher nicht DSL-versorgte Gebiete. Alterna-
tive Anbieter trügen hier ohnehin nicht zum Infrastrukturausbau bei. Sie konzentrierten sich
auf Dienstewettbewerb. Von einem Erstarken der Wettbewerbsfähigkeit der DT AG profitiere
hingegen der ländliche Raum. Es sei auch kein Argument erkennbar, warum Deregulierung
in den Ballungsräumen dort den Infrastrukturausbau negativ beeinflussen könnte.
Die übrigen Kommentatoren sehen keinerlei positive Auswirkungen der Regionalisierung auf
die Erschließung nicht DSL-versorgter Gebiete. Über den weiteren DSL-Ausbau im ländli-
chen Raum könne nur der Anbieter entscheiden, der dort auch über geeignete Infrastruktur
verfüge. Im ländlichen Raum sei dies vor allem die DT AG. Segmentierung werde diese Ent-
scheidungen nicht positiv beeinflussen. Im ländlichen Raum werden nicht solche Preiserhö-
hungsspielräume gesehen, dass es dadurch möglich werde, Investitionen in bislang nicht mit
DSL-Infrastruktur versorgten Gebieten zu refinanzieren. Teilweise wird sogar befürchtet,
dass sich die Erschließung der bisher nicht DSL-versorgten Gebiete noch weiter hinziehen
werde oder durch Regionalisierung möglicherweise sogar verhindert werde. Wenn höherer
Preisdruck in Ballungsräumen und höhere Vorleistungs-Kosten in ländlichen Gebieten die
Margen alternativer Anbieter verminderten, stärke dies die Alleinstellung der DT AG. City-
und Regio-Carriern, die heute bereits damit begonnen hätten, schrittweise in die zunehmend
ländlichen Stadtrandgebiete oder kleinere Ortschaften in ihrem Einzugsbereich zu investie-
ren, würden künftig die hierfür notwendigen Finanzmittel fehlen. Die Benachteiligung der
ländlichen Regionen werde sich durch Regionalisierung dann absehbar manifestieren.
Frage 4: Glauben Sie, dass Regionalisierung Auswirkungen auf die Tarifeinheit im
Raum hat? Wenn ja, geben Sie bitte an, welche Wirkungen Sie erwarten.
Die DT AG sieht bereits heute die Tarifeinheit im Raum nicht mehr als gegeben an. Wegen
der regionalisiert differenzierten Angebote der alternativen Anbieter sei aus Endkundensicht
bereits heute die Verfügbarkeit von Breitbandprodukten nicht mehr einheitlich. Nur DT AG
biete bundesweit an, nutze aber die Möglichkeit ihr Angebot regional bzw. lokal preislich zu
differenzieren, z.B. zeitlich befristete Senkung der Call & Surf Produkte in Ballungsräumen.
Die Gefahr missbräuchlicher Preisgestaltung sei durch regionalisierte Preise nicht gegeben,
da (in nicht regulierten Regionen, Anm. Bundesnetzagentur) weiterhin eine Missbrauchsauf-
sicht existiere. Missbräuchliches Verhalten sei auch deshalb nicht zu fürchten, weil es nicht
Seite 226
Bonn, 6. Oktober 2010
