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Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Amtsblätter bis 2018“
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Regulierungsbehörden berücksichtigt. Namentlich Ton- und TV-Leitungen wurden im vorlie-
genden Zusammenhang nicht beachtet. Gleiches galt für Satellitenuplinks, die ebenfalls nicht
in der Begründung zur Empfehlung erwähnt wurden.
Bereits zum damaligen Zeitpunkt benötigte der jeweilige Vorleistungsempfänger neben der
eigentlichen Übertragungsleistung auch einen Zugriff auf gewisse technische Dienstleistun-
gen, welche ihm die Bereitstellung von analogen Abonnement-, Pay-TV- oder interaktiven
Diensten sowie generell von digitalen Diensten ermöglichten. Zu diesen Dienstleistungen
zählten etwa Zugangsberechtigungssysteme, Anwendungsprogramm-Schnittstellen und/oder
elektronische Programmführer. Die Kommission rechnete in ihrer ehemaligen Märkteempfeh-
lung diese Dienstleistungen gesonderten Märkten zu.9 Denn gemäß Art. 5 und 6 in Verbin-
dung mit Anhang I der Zugangsrichtlinie (im Folgenden: ZRL) konnten die Mitgliedstaaten
alle Betreiber von Zugangsberechtigungssystemen auffordern, Zugang zu fairen, angemes-
senen und nicht diskriminierenden Bedingungen zu bieten oder die Zugangsbedingungen
lediglich auf Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht auf dem relevanten Markt anwenden.
Daher bestand aufgrund der ZRL keine Veranlassung, in diesem Bereich der Empfehlung
relevante Produkt- und Dienstemärkte festzulegen.10
2. Märkteempfehlung von 2007
In der Empfehlung von 2007 ist der frühere Markt Nr. 18 nicht mehr enthalten. Gleichwohl
nimmt die Kommission in ihrem Explanatory Note zur aktuellen Märkteempfehlung11 ausführ-
lich zum Rundfunkmarkt Stellung (Kapitel 4.4: “Markets related to Broadcasting Transmissi-
on”).12 Dabei wird ganz im Sinne der Märkteempfehlung 2003 in einem ersten einleitenden
Schritt auf die Endkundendienste eingegangen, um ausgehend davon die Großkundenmärk-
te für Übertragungsdienste abzuleiten. In einem zweiten Schritt legt die Kommission dar,
warum der Rundfunkmarkt nun nicht mehr regulierungsbedürftig ist.
Zunächst stellt die Kommission klar, dass elektronische Kommunikationsdienste weiterhin
keine Dienste umfassen, die eine Kontrolle über den Sendeinhalt ermöglichen. Die Bereit-
stellung von Rundfunkinhalten liege außerhalb des Geltungsbereichs des bestehenden Re-
gulierungsrahmens. Andererseits würden die Übertragung von Sendeinhalten einen elektro-
nischen Kommunikationsdienst und die Netze, welche für solche Übertragungen genutzt
würden, ein elektronisches Kommunikationsnetz darstellen, die wiederum – als Ausnahme
zum soeben genannten Grundsatz – regulatorisch berücksichtigt werden müssten.13
Weiter führt die Kommission in ihrem Explanatory Note aus, dass auf Endkundenebene der
Rundfunkmarkt durch die Bereitstellung von Hör- und Fernsehfunkdiensten charakterisiert
sei und frei ausgestrahlte Programme und Abonnementfernsehen ebenso wie Bezahlplatt-
formen und die Bereitstellung oder Übertragung interaktiver Dienste umfasse. Der Hör- und
Fernsehrundfunk einschließlich frei ausgestrahlter Programme sei demnach ein zweiseitiger
Markt, bei dem die Bereitstellungsplattformen Nutzer und Anbieter von Inhalten zusammen-
bringen, wovon in vielen Fällen auch die Werbebranche profitiere.14
Bei frei empfangbaren Programmen würden Sendeanstalten Werbeeinnahmen und/oder
staatlich garantierte Gelder nutzen, um ihre Kosten zu decken. Die Werbebranche strebe
wiederum danach, möglichst alle Haushalte zu erreichen. Für die Werbebranche sei es eine
Grundvoraussetzung, dass Sendeanstalten frei empfangbarer Programme die größtmögliche
Anzahl an Haushalten erreichen. Daher seien die Sendeanstalten frei empfangbarer Pro-
gramme von der wirtschaftlichen Notwendigkeit, die Nachfrage der Werbebranche zu befrie-
9
Vgl. Begründung zur Empfehlung, S. 38.
10
Vgl. Begründung zur Empfehlung, S. 38.
11
Commission staff working document, Explanatory Note, SEC(2007)1483 final.
12
Vgl. Commission staff working document, Explanatory Note, SEC(2007) 1483 final, S. 47 ff.
13
Commission staff working document, Explanatory Note, SEC(2007)1483 final, S. 47.
14
Commission staff working document, Explanatory Note, SEC(2007)1483 final, S. 47.
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digen, getrieben. Demnach würden Übertragungsvereinbarungen mit nahezu jeder Übertra-
gungsplattform angestrebt, die auch nur eine kleine (aber signifikante) Anzahl von Haushal-
ten erreiche. Gelänge dies nicht, würden die Werbeeinnahmen der Sendeinhalteanbieter
automatisch zurückgehen.15
Anders sieht die Märkteempfehlung die Situation bei den Bezahlrundfunkanbietern aus. Die-
se hätten eine direkte kommerzielle Beziehung mit dem Zuschauer (Hörer) als Abonnenten.
Ähnlich wie Sendeanstalten frei empfangbarer Programme hätten Bezahlrundfunkanbieter
aber auch ein Interesse daran, Zugang zu so vielen Übertragungsplattformen wie möglich zu
erhalten, da dies die Anzahl ihrer potenziellen Abonnenten maximiere. Bezahlplattformen
können dabei auch frei empfangbare Programme und Bezahlprogramme zu Programmbou-
quets zusammenfassen, um diese der Öffentlichkeit für Abonnements anzubieten. Dabei
würden solche Programmbouquets entweder über eigene Plattformen (z. B. im Fall eines
vertikal integrierten Kabelnetzbetreibers, der sowohl als Bezahlplattform als auch als Anbie-
ter von Übertragungsdiensten agiert) oder über eine Übertragungsplattform Dritter (z. B. ei-
nem Anbieter von Satellitenübertragungsdiensten) übertragen.16
Auf den entsprechenden Vorleistungsmärkten gibt es demnach verschiedene allgemeine
Geschäftsmodelle, was die Bereitstellung von Sendeinhalten über Übertragungsnetze für
Endnutzer betrifft. Entweder kann ein Unternehmen, das ein Übertragungsnetz besitzt oder
betreibt, sich selbst Inhalte besorgen, die es dann seinen Endkunden anbietet. Ein Sender,
der über Inhalte oder Rechte an Inhalten verfügt, kann auch ein eigenes Sende- oder Über-
tragungsnetz besitzen oder betreiben und darüber hinaus Zugangsberechtigungsdienste
anbieten, über die andere Sender oder Anbieter von Inhalten Dienste für Endnutzer bereit-
stellen können. Ferner kann der Programmanbieter oder Sender Inhalte an ein Übertra-
gungs- oder Rundfunknetz abgeben oder die Zugangsberechtigung aushandeln, aufgrund
derer er Inhalte an den Endnutzer übertragen kann.
Weiter führt die Kommission aus, dass mit Ausnahme weniger Mitgliedsländer Endnutzer je
nach den Gegebenheiten Hör- und Fernsehrundfunk über (analoge oder digitale) terrestri-
sche, (analoge oder digitale) Kabel- oder (analoge oder digitale) Satellitennetze oder über
DSL-Netze empfangen könnten. Ob Rundfunkdienste über diese Übertragungssysteme po-
tenziell eigene Endkundenmärkte darstellen oder nicht, hänge von einer Reihe von Faktoren
ab, wie z. B. deren Preise, der Abdeckung oder der Existenz von verschiedenen Übertra-
gungssystemen und der Möglichkeit der Endnutzer, zwischen den Rundfunk- oder Übertra-
gungsplattformen zu wechseln.17
Hör- und Fernsehrundfunk können also grundsätzlich digital/analog über terrestrische, Ka-
bel- oder Satellitennetze empfangen werden. Digital ausgelegte Rundfunkübertragungsplatt-
formen bestehen in den Mitgliedstaaten der Union in unterschiedlichem Ausmaß und mit
abweichender Flächendeckung. In einigen Mitgliedsländern wurden keine Kabelnetze aufge-
baut oder weiterentwickelt. In einigen Mitgliedstaaten wurden überhaupt keine terrestrischen
Digitalnetze entwickelt (z. B. Rumänien).18 In Zukunft dürfte neben diesen bereits heute etab-
lierten Übertragungskanälen eine vierte Übertragungsvariante an Bedeutung gewinnen: Te-
lekommunikationsnetze, deren Bandbreite durch DSL- oder andere Technologien erhöht
werden und dadurch Fernsehen über das Internet (so genanntes IPTV) ermöglichen.
Wenn die Plattform beliebig gewechselt werden kann, besteht der festzulegende Großkun-
denmarkt in Rundfunk-Übertragungsdiensten und Verteilnetzen, da hier die Möglichkeit zur
Bereitstellung von Sendeinhalten an Endnutzer geboten wird. Eingeschränkte Substitutions-
bedingungen auf der Angebots- und Nachfrageseite können den Wechsel zwischen ver-
schiedenen Plattformen jedoch erschweren. In diesem Fall wird ein mutmaßlicher Monopol-
15
Commission staff working document, Explanatory Note, SEC(2007)1483 final, S. 47.
16
Commission staff working document, Explanatory Note, SEC(2007)1483 final, S. 47 f.
17
Commission staff working document, Explanatory Note, SEC(2007)1483 final, S. 48.
18
Siehe hierzu auch die Pressemitteilung der Kommission vom 16.02.2009, IP/09/266.
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träger auf einer Plattform nicht zwangsläufig durch die Tätigkeiten der Betreiber anderer
Plattformen eingeschränkt.
Um Abonnement-, Pay-TV- oder interaktive Dienste für Endnutzer bereitzustellen, benötigt
der Inhalteanbieter (sofern er nicht sein eigenes Übertragungsnetz besitzt und betreibt) in
der Regel Zugang zu entsprechenden technischen Rundfunkdiensten wie Zugangsberechti-
gungssystemen, Anwendungsprogramm-Schnittstellen und elektronischen Programmführern
in einem oder mehreren Übertragungsnetzen. Solche Zugangsberechtigungssysteme (und
zugehörige Einrichtungen) werden von Rundfunkanstalten zur Bereitstellung von Diensten
für empfangsberechtigte Endnutzer verwendet. Vollständig interaktive Dienste (die über die
Wahl der Dienste oder entsprechender Inhalte durch den Endnutzer hinausgehen) erfordern
einen Rückkanal. Dieser kann als Teil des Netzes oder getrennt, z. B. über eine Telefonlei-
tung, bereitgestellt werden. Die Bereitstellung und Kontrolle interaktiver Dienste erfolgt in der
Regel über Software und entsprechende Anwendungen für Navigation und Interaktion in ei-
ner Set-Top-Box (zusammen mit Zugangsberechtigungssystemen und gegebenenfalls ent-
sprechenden Decodern).
Hinsichtlich der unterschiedlichen Übertragungswege merkt die Kommission Folgendes an:
In vielen Haushalten stünden frei empfangbare terrestrische Rundfunkprogramme zur Verfü-
gung, welche die beliebtesten Programme oder Sender umfassen. Beim Fernsehrundfunk
würden frei empfangbare terrestrische Rundfunkprogramme von durchschnittlich ca. 45 %
der EU-Haushalte ausgewählt. Angesichts der Rolle der Regulierung – insbesondere der
„Must-Carry“ Verpflichtungen“19 – ermögliche dies den Haushalten, adäquate Dienste ohne
ein laufendes Abonnement zu empfangen. Dies könne die Preise der über eine jede Platt-
form bereitgestellten Abonnementdienste begrenzen.20
Nach den Untersuchungen der Kommission entscheide sich ein signifikanter und wachsen-
der Anteil an EU-Haushalten dafür, eine Bezahlplattform entweder über Satellit oder über
Kabelfernsehen zu abonnieren.21 Innerhalb der 27 Mitgliedstaaten seien dies insgesamt etwa
60 % der Haushalte. Dieser Anteil wuchs von ursprünglich 41 % innerhalb der damaligen
15 Mitgliedstaaten im Jahr 2000 und hat sich in den letzten Jahren merklich verstärkt. Es
gebe jedoch einzelne Mitgliedsländer, in denen ein solches Muster nicht anzutreffen sei
(z. B. Griechenland). In anderen Mitgliedstaaten hingegen (z. B. Österreich, Belgien, Nieder-
lande, Deutschland) beziehe die Mehrzahl der Haushalte Fernsehrundfunk über die Bezahl-
plattform-Abonnements Kabelfernsehen oder Satellit. Nach Ansicht der Kommission ist es
jedoch unklar, ob sich dieser Trend in Zukunft fortsetzen werde, da sich digitale terrestrische
Plattformen und der Fernsehrundfunk über DSL-Breitband weiter verbreiten würden. Auch
Hörfunkdienste würden zunehmend über Kabelfernseh- und Satellitendienste übertragen
sowie als Livestream auf den Internetseiten der Radiosender zugänglich gemacht.
Obwohl sich die Satellitenabdeckung über den größten Teil des Hoheitsgebiets der Mitglied-
staaten erstrecke, gibt es nach Meinung der Kommission häufig Vorschriften, die die Anwen-
dung dieser Empfangstechnologie verhinderten (z. B. lokale Planungsvorschriften). Die
Kommission hat deswegen Maßnahmen gegen eine Anzahl von Mitgliedstaaten ergriffen, um
das Recht von einzelnen Mietern, eine Satellitenschüssel zu installieren, durchzusetzen,
Dort, wo solche Restriktionen zu Lasten der Satellitenübertragung angewandt würden, sei
die Kabelfernsehpenetration am höchsten.22 Satellitenunternehmen träfen ihrerseits nun Vor-
kehrungen, um versehentliche „spill-over“-Effekte zu minimieren, was diese Technologie zu
einem immer attraktiveren Angebot für die Rundfunksender mache, da es nun weniger wahr-
19
Durch die Einführung des Must-Carry-Modells soll in Deutschland den Interessen der Netzbetreiber Rechnung
getragen werden, gleichzeitig sollen aber für den Rundfunk Übertragungskapazitäten definiert werden, in denen
die verfassungsrechtliche Vielfalt gewährleistet wird; so die amtliche Begründung zum 4. RÄStV, abgedruckt in
Hartstein u.a., Rundfunkstaatsvertrag, § 52.
20
Commission staff working document, Explanatory Note, SEC(2007)1483 final, S. 48.
21
Commission staff working document, Explanatory Note, SEC(2007)1483 final, S. 48.
22
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scheinlich sei, in rechtliche Auseinandersetzungen um geistiges Eigentum zu geraten.23 Dar-
über hinaus werde der Grad von freien Kapazitäten im Satellitensektor erhöht.
Infolge der soeben dargestellten Ausführungen hält die Kommission eine weitere Regulie-
rung des bestehenden Vorleistungsmarktes für Rundfunkdienste nicht mehr für erforderlich.24
Nach Ansicht der Kommission deuten viele Stellungnahmen, die während der Konsultation
eingegangen sind, darauf hin, dass signifikante Veränderungen im Rundfunkmarkt stattfin-
den. So gebe es Anhaltspunkte für einen größeren Wettbewerb der Plattformen beim Über-
gang von analogen zu digitalen Übertragungsplattformen. Eine Folge davon sei, dass es
wahrscheinlich weniger Kapazitätsbeschränkungen auf jeder dieser Plattformen gebe. Eine
weitere Folge sei, dass viele Mitgliedstaaten in Zukunft wahrscheinlich drei bis vier konkurrie-
rende Plattformen (Terrestrik, Satellit, Kabelfernsehen und Telekommunikation) haben wer-
den. Bisher hätten nur zwei bis drei analoge Plattformen existiert, von denen sich eine, näm-
lich Satellit, viel später entwickelt habe. Der Übergang von analog zu digital sei folglich ein
Antrieb für die Plattformen, miteinander zu konkurrieren und Endnutzer anzuziehen. Dies
bedeute in einem zweiseitigen Markt auch, dass Netzbetreiber vermehrt Sendeinhalte er-
werben und folglich um diese Inhalte in Wettbewerb zueinander treten würden. Diese Verän-
derungen zeigen nach Ansicht der Kommission, dass trotz der möglicherweise bestehenden
Marktzutrittsschranken die Marktdynamik so gestaltet sei, dass das zweite Kriterium des 3-
Kriterien-Tests nicht mehr erfüllt sein dürfte.25
Weiter prüft die Kommission, ob potenzielle Marktmachtprobleme entweder durch das Wett-
bewerbsrecht (das dritte Kriterium) oder, im Einklang mit den Prinzipien eines modifizierten
Greenfield-Ansatzes,26 durch andere bestehende Regulierungsmaßnahmen behoben werden
könnten. „Must-Carry“ Verpflichtungen, die gemäß Art. 31 der Universaldienstrichtlinie (im
Folgenden: USD) auferlegt werden, spielten in diesem Zusammenhang eine wichtige Rolle.
Mitgliedstaaten könnten demnach „Must-Carry“ Verpflichtungen auferlegen, wenn eine signi-
fikante Anzahl von Endnutzern ein Netz als ihre hauptsächliche Möglichkeit für den Empfang
von Hör- und Fernsehrundfunk nutzen. Der „Must-Carry“ Ansatz differiert innerhalb der Ge-
meinschaft, und in einigen Fällen haben die als „Must-Carry“ eingestuften Sender einen sig-
nifikanten Anteil der verfügbaren Kanäle belegt. Diese ändert nach Ansicht der Kommission
jedoch nichts an dem Grundsatz, dass festgestellte Probleme beim Zugang zu Übertra-
gungsplattformen für bestimmte Kanäle und Dienste mit Hilfe von Art. 31 USD gelöst werden
könnten, wenn diese Angebote dem allgemeinen Informationsinteresse entsprächen.
Ferner könnten Mitgliedstaaten gemäß Art. 12 der RRL in Fällen, in denen Unternehmen aus
Gründen des Umweltschutzes, der öffentlichen Gesundheit und Sicherheit oder der Städte-
planung und der Raumordnung keinen Zugang zu tragfähigen Alternativen haben, einem
Betreiber eines elektronischen Telekommunikationsnetzes die gemeinsame Nutzung von
Einrichtungen oder Grundbesitz (einschließlich physischer Kollokation) vorschreiben. Eine
solche gemeinsame Nutzung oder Koordinierungsmaßnahmen könnten Regeln für die Um-
legung der Kosten bei gemeinsamer Nutzung von Einrichtungen oder Grundbesitz enthalten.
Nach Meinung der Kommission haben sich die nationalen Wettbewerbsbehörden zudem mit
bestimmten Zugangsproblemen im Rahmen des Wettbewerbsrechts befasst.27
23
Der Spill-over-Effekt ist die Ausweitung der Wirkung einer Maßnahme im Kommunikationsbereich, der über den
anvisierten Zielbereich hinausgeht. Dieser so genannte Ausstrahlungseffekt kann sich sowohl positiv als auch
negativ auswirken. So können sich bspw. im Hinblick auf die Reichweite des Vervielfältigungsrechts Verletzungen
des Urheberrechts und der verwandten Schutzrechte in der Informationsgesellschaft ergeben.
24
Commission staff working document, Explanatory Note, SEC(2007)1483 final, S. 49.
25
Commission staff working document, Explanatory Note, SEC(2007)1483 final, S. 49.
26
Der Begriff „Greenfield approach“ (so genannter „grüne Wiese Ansatz“) bezieht sich auf eine Marktanalyse
ungeachtet der bestehenden Regulierung. Demnach muss eine aussagekräftige Marktanalyse die Auswirkungen
einer bereits bestehenden Regulierung auf die tatsächlichen Wettbewerbsbedingungen ausreichend berücksichti-
gen.
27
Commission staff working document, Explanatory Note, SEC(2007)1483 final, S. 49.
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Die Kommission geht in ihrem Fazit also davon aus, dass der Vorleistungsmarkt für Rund-
funkübertragungsdienste zur Bereitstellung von Sendeinhalten für Endnutzer aus der aktuel-
len Märkteempfehlung gestrichen werden kann. Zusammenfassend sind dafür zwei wesentli-
che Gesichtspunkte maßgeblich:
1. Das zweite Kriterium des 3-Kriterien-Test, nach dem ein Markt längerfristig nicht zu wirk-
samen Wettbewerb tendiert, ist nicht mehr erfüllt, da
• die zunehmende Digitalisierung der Rundfunksignale zusätzliche Kapazitäten für den
freien Übertragungswettbewerb schaffe;
• mehrere unterschiedliche Plattformen der Rundfunkübertragung miteinander in Wett-
bewerb stünden;
• die Netzbetreiber auf Inhalteanbieter, die viele und attraktive Sendeinhalte zur Verfü-
gung stellen, angewiesen seien.
2. Das dritte Kriterium des 3-Kriterien-Test, nach dem die Anwendung des allgemeinen
Wettbewerbsrechts allein nicht ausreicht, um dem betreffenden Marktversagen entgegenzu-
wirken, ist nicht mehr erfüllt, da
• den Netzbetreibern „Must-Carry“ Verpflichtungen gemäß Art. 31 der USD auferlegt
werden könnten;
• die nationalen Wettbewerbsbehörden mit bestimmten Zugangsproblemen im Rahmen
des Wettbewerbsrechts bereits Erfahrungen gesammelt hätten.
II. Bisherige Regulierung
In der ersten und letztmaligen Runde zur Analyse für die Rundfunk-Übertragungsdienste zur
Bereitstellung von Sendeinhalten für Endnutzer hat die Präsidentenkammer der Bundes-
netzagentur insgesamt 30 Vorleistungsmärkte in sachlicher und räumlicher Hinsicht defi-
niert.28 Es handelte sich dabei um 13 Märkte im Kabelbereich und um 17 Märkte im terrestri-
schen Bereich. Da die Bereitstellung von Transponderkapazitäten von Satelliten einen trans-
nationalen Markt darstellt und die Bundesnetzagentur gemäß Art. 15 Abs. 4 RRL i.V.m. § 10
TKG nur für die nationalen Märkte zuständig ist,29 wurde im Satellitenbereich kein Markt ab-
gegrenzt. Von den betrachteten 30 Märkten kamen nur 14 Märkte für eine Regulierung in
Betracht, nämlich die bereits erwähnten 13 Kabelmärkte und ein Markt im terrestrischen Be-
reich. Beträchtliche Marktmacht und damit ein Fehlen wirksamen Wettbewerbs ließen sich
am Ende für sechs Kabelmärkte und für den bereits erwähnten einen terrestrischen Markt
feststellen. Demnach wurden 14 Märkte als dem Grunde nach regulierungsbedürftig einge-
stuft, von denen sich aber nur die Hälfte durch das Fehlen wirksamen Wettbewerbs aufgrund
der beträchtlichen Marktmacht eines Unternehmens auszeichnete. Da der Rundfunkmarkt
als ehemaliger Markt Nr. 18 der alten Märkteempfehlung nicht mehr in der neuen Märkte-
empfehlung enthalten ist, trifft die Regulierungsbehörde eine Verpflichtung zur erneuten Ü-
berprüfung nur dann, wenn auf den bereits im Rahmen der letzten Marktanalyse geprüften
Märkten eine beträchtliche Marktmacht festgestellt worden ist. Folglich sind die 23 als nicht
regulierungsbedürftig bzw. ohne beträchtliche Marktmacht eingestuften Märkte kein Gegen-
stand der nachfolgenden Untersuchung. Nur die sieben aufgrund der letztmaligen Untersu-
chung als regulierungsbedürftig und ohne wirksamen Wettbewerb eingestuften Märkte blei-
ben Gegenstand einer erneuten Marktdefinition und Marktanalyse nach §§ 9 bis 11 i. V. m.
13 Abs. 1 TKG:
28
Es wird darauf hingewiesen, dass es sich vorliegend nicht um eine erstmalige Prüfung des in Rede stehenden
Marktes handelt, sondern dass hier eine Überprüfung der Ergebnisse einer bereits für diesen Markt vorliegenden
Marktdefinition und Marktanalyse nach § 14 TKG durchgeführt wird. In diesem Zusammenhang wird auf die
letztmalige Marktdefinition und –analyse verwiesen, soweit sich die den dortigen Ergebnissen zugrunde liegenden
Gesichtspunkte und Marktgegebenheiten nicht maßgeblich geändert haben.
29
Geers, in: Arndt/Fetzer/Scherer, TKG, § 10 Rn. 38.
8
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• Netzweiter Markt der KBW und der mit ihr verbundenen Unternehmen für die Ein-
speisung von Rundfunksignalen in ihre Breitbandkabelnetze
• Netzweiter Markt der KDG und der mit ihr verbundenen Unternehmen für die Einspei-
sung von Rundfunksignalen in ihre Breitbandkabelnetze
• Netzweiter Markt der UM und der mit ihr verbundenen Unternehmen für die Einspei-
sung von Rundfunksignalen in ihre Breitbandkabelnetze
• Markt für die Belieferung von NE 4-Clustern ≤ 500 Wohneinheiten mit Rundfunksigna-
len durch Kabelnetzbetreiber einer vorgelagerten Ebene in Baden-Württemberg
• Markt für die Belieferung von NE 4-Clustern ≤ 500 Wohneinheiten mit Rundfunksigna-
len durch Kabelnetzbetreiber einer vorgelagerten Ebene im Bundesgebiet mit Aus-
nahme der Gebiete Baden-Württemberg, Hessen und Nordrhein-Westfalen
• Markt für die Belieferung von NE 4-Clustern ≤ 500 Wohneinheiten mit Rundfunksigna-
len durch Kabelnetzbetreiber einer vorgelagerten Ebene in Hessen und Nordrhein-
Westfalen
• Nationaler Markt für die Bereitstellung von terrestrischen Sendeanlagen für die Über-
tragung analoger UKW-Hörfunksignale gegenüber Inhalteanbietern.
III. Entwicklung der deutschen Rundfunklandschaft
1. Allgemeine Entwicklung der Rundfunklandschaft
Ursprünglich besaßen die öffentlich-rechtlichen Sendeanstalten ein Monopol für Rundfunk-
veranstaltungen in Westdeutschland. Nach dem zweiten Weltkrieg teils noch von den Besat-
zungsmächten, teils bereits von den neu geschaffenen Ländern gegründet, waren regional
tätige Sendeanstalten sowohl aus politischen als auch aus frequenzwirtschaftlichen Gründen
zunächst die einzigen Anbieter von Radio- und Fernsehsendungen.30 Die Programmübertra-
gung erfolgte dabei ausschließlich über analoge terrestrische Sendeanlagen, welche von
den jeweiligen Sendeanstalten selbst betrieben wurden.
Das deutsche Grundgesetz von 1949 bestätigte die föderale Struktur des Rundfunkwesens,
indem es den Bundesländern die Zuständigkeit für Organisations- und Programmfragen auf
dem Gebiet des Rundfunks zuwies. Auf überregionaler Ebene schlossen sich die Sendean-
stalten 1950 zur rechtlich unselbständigen „Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen
Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland“ (ARD) zusammen. Die anschließend
geplante Errichtung einer bundeseigenen Fernsehsendeanstalt scheiterte, nachdem das
Bundesverfassungsgericht 1961 im so genannten „Ersten Rundfunkurteil“31 dem Bund die
entsprechende Zuständigkeit abgesprochen hatte. Anstelle dessen erweiterten die Bundes-
länder im selben Jahr die Rundfunklandschaft per Staatsvertrag um ein „Zweites Deutsches
Fernsehen“ (ZDF).
Das „Erste Rundfunkurteil“ beschäftigte sich nicht nur mit der Veranstaltung, sondern auch
mit der Übertragung des Rundfunks. Letztere erfülle eine bloß dienende Funktion und gehö-
re zu den Angelegenheiten des Bundes.32 Im Anschluss an dieses Urteil wandten sich die
30
Siehe dazu Libertus, Essential Aspects Concerning the Regulation of the German Broadcasting System, 2004,
S. 4.
31
BVerfGE 12, 205.
32
BVerfGE 12, 205, 227.
9
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Sendeanstalten zwecks Sendekapazitäten für neue Programme an die damals bundeseige-
ne Deutsche Bundespost.
Im politischen Raum war seit den 70er Jahren strittig, wie mit der sich abzeichnenden Erwei-
terung von Übertragungskapazitäten umgegangen werden sollte, d. h. welche Formen von
Programmanbietern künftig zugelassen werden sollten. Unter dem Eindruck der dynami-
schen technischen Entwicklung, publizistischer und ökonomischer Interessen sowie des
„Dritten Rundfunkurteils“33 des Bundesverfassungsgerichts wurde schließlich 1984 in einer
ersten Welle von Landesrundfunkgesetzen die Durchführung privaten Rundfunks erlaubt.
Drei Jahre später harmonisierten die Länder mit dem „Staatsvertrag zur Neuordnung des
Rundfunkwesen“ – 1991 ersetzt durch den „Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten
Deutschland“ – die Grundzüge des dualen Rundfunksystems.
Im Rahmen dieser Staatsverträge einigten sich die Bundesländer u. a. auf die Einrichtung
von Landesmedienanstalten. Deren Hauptaufgaben sollten die Zulassung privater Rund-
funkveranstalter, die Kontrolle der strukturellen Vielfaltsicherung und die Programmaufsicht
sein. Zur Koordinierung und Abstimmung grundsätzlicher länderübergreifender Fragen arbei-
ten die heutzutage 14 Landesmedienanstalten34 im Rahmen der „Arbeitsgemeinschaft der
Landesmedienanstalten in der Bundesrepublik Deutschland“ (ALM) zusammen.
Im Gefolge der skizzierten Liberalisierung entwickelten sich im Fernsehbereich zwei private
Fernsehsenderfamilien, die heute die wesentliche Konkurrenz zu den öffentlich-rechtlichen
Anbietern darstellen, nämlich zum einen die ProSiebenSat.1 Media AG (Sat.1, Kabel 1, N24,
ProSieben) und zum anderen die zum Bertelsmann-Konzern gehörende RTL-Gruppe (RTL,
RTL II, Super RTL, VOX, n-tv).
Während sich die öffentlich-rechtlichen Sender sowohl aus Rundfunkgebühren als auch aus
Werbeeinnahmen finanzieren, stützen sich die beiden großen privaten Senderfamilien der-
zeit noch zum ganz überwiegenden Teil auf Werbeeinnahmen. Diese Werbeeinnahmen
hängen von der Zuschauerzahl des betreffenden Programms ab. Maßeinheit ist der so ge-
nannte „Tausender-Kontakt-Preis“.35 Auf längere Sicht jedoch sollen bei den privaten Sen-
dern vermehrt direkte Beziehungen zu den Endkunden aufgebaut werden, etwa über Pay-
TV, Video-on-Demand oder andere Geschäftsmodelle. So will beispielsweise die ProSie-
benSat.1 Media AG bis 2014 rund 30 % ihrer Einnahmen außerhalb der Werbung erzielen,
was ungefähr doppelt so viel wie die gegenwärtigen 15 % wäre.36
Beim Pay-TV bzw. Bezahlfernsehen kann der Kunde für die Dauer eines Abonnements oder
pro Sendung („auf Abruf“) ein oder mehrere Programme eines privaten Fernsehsenders
empfangen. Aufgrund des etablierten öffentlich-rechtlichen Rundfunks mit seinen Gebühren
(Gebühreneinzugszentrale der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten/GEZ) und des um-
fangreichen Angebots an Free-TV ist der Umfang des Bezahlfernsehens in Deutschland im
Gegensatz zu anderen Ländern (z. B. Frankreich oder Niederlande) eher gering.37 Das be-
kannteste Bezahlfernsehangebot im deutschsprachigen Raum ist Sky (ehemals Premiere),
33
BVerfGE 57, 295.
34
Die Länder Berlin und Brandenburg sowie Hamburg und Schleswig-Holstein haben per Staatsvertrag gemein-
same Landesmedienanstalten vereinbart.
35
Formel: „Tausender-Kontakt-Preis“ = Preis der Schaltung geteilt durch Bruttoreichweite mal 1000. Der Fern-
sehsender muss also bei sinkender Zuschauerzahl mit dem Preis für die Schaltung des Werbespots herunterge-
hen, um wettbewerbsfähig zu bleiben, siehe dazu Beckmann/Müller, in: Hoeren/Sieber, Hdb. Multimediarecht,
21. Lfg. 2009, Kapitel 10 Rn. 9; Gounalakis/Zagouras, Medienkonzentrationsrecht, 2008, S. 195.
36
Vgl. Pressemitteilungen vom 28.10.2009: „Sat1 und ProSieben wollen TV-Gebühren erheben“ und „Privatsen-
der planen Pay-TV durch die Hintertür“; abrufbar unter
http://www.spiegel.de/wirtschaft/service/0,1518,657773,00.html und
http://www.spiegel.de/wirtschaft/unternehmen/0,1518,657911,00.html.
37
Siehe auch OLG Düsseldorf, Beschluss vom 18.10.2006, VI-Kart 2/05 (V), WuW DE-R 1845, 1852 – SES Ast-
ra/DPC.
10
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das als einziger Pay-TV-Sender über Abonnenten in nennenswertem Maße verfügt.38 Die
Marktführerschaft von Sky im Pay-TV-Bereich wird allerdings seit kurzem von den Pay-TV-
Angeboten einiger vertikal integrierter Netzbetreiber wie Kabel Deutschland GmbH (im Fol-
genden: KDG) oder Unitymedia GmbH (im Folgenden: UM) angegriffen.39 Letztere bieten
unter eigenem Namen Programmpakete (Bouquets) an, so z. B. KDG (Kabel Digital Home)
oder UM (Unity Digital TV).40 Im Jahr 2008 sind Marktanteile der Fernsehsender nach Zu-
schauern erhoben worden, die sich wie folgt verteilen:
Abbildung 1: Marktanteile der der AGF- und Lizenzsender im Tagesdurchschnitt 2008
Im Hörfunkbereich konnten sich seit den 80er Jahren ebenfalls eine Reihe privater Anbieter
etablieren. Radioprogramme werden häufig begleitend zu anderen Tätigkeiten (Autofahren,
Joggen, Hausarbeit usw.) gehört. Im Gegensatz zum Fernsehbereich sind aber kaum natio-
nale Inhalteanbieter entstanden. Vielmehr betätigen sich die meisten Radioveranstalter auf
lokaler bzw. regionaler Ebene.
Im Jahr 2009 sind bei einer Erhebung in Deutschland insgesamt 350 Radiosender gezählt
worden, die sich zwischen privaten, öffentlich-rechtlichen und sonstigen Programmveranstal-
tern wie folgt verteilen:
38
Zum 30.06.2009 zählte Sky 2,364 Millionen direkte Abonnenten, siehe
http://info.sky.de/inhalt/static/download/kennzahlen/ deutsch/q2_2009.pdf.
39
Sky (ehemals Premiere), Schreiben vom 20.05.2009, S. 15; VPRT, Schreiben vom 15.05.2009, S. 6.
40
Für Aufsehen sorgte UM, als es ihr im Dezember 2005 gelang, sich über ihre Tochtergesellschaft Arena GmbH
die Live-Übertragungsrechte für die deutsche Fußball-Bundesliga von Juli 2006 bis Juli 2009 zu sichern. Aller-
dings verkaufte Arena aufgrund wirtschaftlicher Fehlkalkulationen die Bundesligarechte wieder an Premiere (heu-
tige Sky) und wurde als Sender in der zweiten Jahreshälfte 2007 endgültig abgewickelt (lediglich die Satelliten-
plattform "arenaSAT" existiert weiter).
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Bonn, 10. November 2010
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
21 2010 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 3665
Abbildung 2: Anzahl der Radioprogramme in Deutschland 2009
Die Geschichte der Digitalisierung des Rundfunks nahm ihren Anfang Mitte der 90er Jahre,
als sich Wirtschaft und Politik intensiv um die Förderung dieses Übertragungsweges bemüh-
ten, da gegenüber der Analogisierung eine Reihe von Vorteilen gesehen wurde.41 Ein Haupt-
charakteristikum der Umstellung von analoger auf digitale Übertragung ist die Möglichkeit,
größere Mengen an Inhalten zu transportieren. Während die drei großen deutschen Kabel-
netzbetreiber jeweils rund 30 Fernseh- und eine vergleichbare Anzahl von Radioprogram-
men im analogen Übertragungsmodus ausstrahlen, erhöht sich die Anzahl der potenziell
übertragbaren Programme im digitalisierten Kabel auf mehrere Hundert TV- und Radiopro-
gramme. Außerdem liegt die Bild- und Tonqualität digitaler Übertragungsverfahren deutlich
über diejenigen analoger Übertragungsverfahren. Schließlich ergibt sich nun mit der vollzo-
genen Abschaltung des analogen terrestrischen Fernsehens eine Gelegenheit für die Wie-
derverwendung hochwertiger Frequenzspektren zur Bereitstellung „konvergenter“ Dienste,
die Mobiltelefonie und terrestrischen Rundfunk verbinden (sog. „Digitale Dividende“).42
Eine weitere Anwendungsmöglichkeit der Digitalisierung besteht im Zusammenhang mit ei-
ner gegebenenfalls gewünschten Verschlüsselung der Programme. Über Verschlüsselungs-
systeme ist eine individuelle Adressierung der Nutzer möglich. Eine digitale Übertragung
nach dem DVB-Standard bereitet die Basis dafür, dass der Datenstrom mit einem Zugangs-
berechtigungssystem (Conditional Access System, CAS) übertragungsseitig verschlüsselt
und empfängerseitig entschlüsselt werden kann.43 Neben dem CAS ist für die verschlüsselte
Übertragung noch die Smart-Card Verwaltung und der Zugang zu einer kompatiblen Set-
Top-Box-Basis (STB-Basis) notwendig.44 Die Verschlüsselung macht die Nutzung betroffener
Programme oder Beiträge von einer individuellen Freischaltung abhängig. Der gezielte Aus-
schluss sonstiger Zuschauer von der Nutzung entgeltpflichtiger Programme ist Grundlage
des Bezahlfernsehens, deswegen sind mit wenigen Ausnahmen Pay-TV-Angebote heute
41
Vergleiche zur Entwicklung der Digitalisierung die Mitteilungen der Kommission vom 17.09.2003, KOM (2003)
541 endg.; vom 24.05.2005, KOM (2005) 204 endg.
42
Die vollständige Ausschöpfung des mit dieser Umstellung verbundenen Potenzials ist eine der wichtigsten
Prioritäten der Telekommunikationspolitik der EU, vgl. Pressemitteilungen der Kommission vom 10.07.2009,
IP/09/1112 und vom 28.10.2009, IP/09/1595; hinsichtlich der rechtlichen Fragestellungen der Digitalen Dividende
siehe Zagouras, CR 2006, 819.
43
Hauptsächlich basiert die technische Umsetzung der Digitalisierung im Fernsehbereich auf den Vorgaben der
internationalen DVB-Initiative (DVB = Digital Video Broadcasting), im Hörfunkbereich auf denjenigen der DAB-
Initiative (DAB = Digital Audio Broadcasting).
44
Vgl. Kuper, Internet Protocol Televison – IPTV, 2009, S. 15.
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3666 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 21 2010
digital verbreitet. Bei einer Grundverschlüsselung aller Programme können zudem generell
unberechtigte Zuschauer von der Nutzung abgehalten und außerdem vielfältig verwertbare
Daten über das Sehverhalten der Zuschauer gewonnen werden. Dem Inhalteanbieter wird
Schutz gegen sonstige Eingriffe Dritter in seine Lizenzrechte (Kopierschutz) sowie eine terri-
toriale Begrenzung der Signalverbreitung (wichtig aufgrund lizenzrechtlicher Erfordernisse)
geboten. Der „Herrscher“ über die Verschlüsselung erhält einen direkten Zugriff auf die Ver-
wendbarkeit des Signalstroms (Handhabung des Jugendschutzes usw.) sowie – unter Um-
gehung etwa des NE 4-Kabelnetzbetreibers – einen unmittelbaren Zugang zu den Endkun-
den.
Das Grundproblem der Digitalisierung war lange Zeit die Art und Weise ihrer Finanzierung.
Gerade in Deutschland gab es keine ausgeprägte Bereitschaft des „durchschnittlichen“ End-
kunden, die Kosten einer Digitalisierung – also etwa Anschaffungskosten für eine Set-Top-
Box oder ein neues Empfangsgerät, höhere Kabelgebühren und/oder Entgelte für Pro-
gramminhalte – zu tragen. Darüber hinaus sahen sich die etablierten Inhalteanbieter dem
Auftreten neuer Wettbewerber und Fragen des Signalschutzes gegenüber und waren des-
halb ebenfalls nur bedingt bereit, Kosten einer Digitalisierung zu übernehmen. Diese anfäng-
lichen Schwierigkeiten sind inzwischen überwunden, so dass die Digitalisierung des Rund-
funks mittlerweile ihren Weg in alle herkömmlichen Übertragungsmedien gefunden hat und
beständig zu Lasten der analogen Übertragung zunimmt, wobei die allgemeine Finanzie-
rungsproblematik im Zusammenwirken mit den spezifischen Umständen der einzelnen Über-
tragungswege unterschiedliche digitale Ausbaustände bei Kabel, Satellit und Terrestrik be-
wirkt hat. Eine Übersicht über die bisherige Entwicklung des digitalen TV-Empfangs in
Deutschland gibt die nachfolgende Darstellung:
Abbildung 3: Stand der Digitalisierung innerhalb der Übertragungswege im Zeitraum von 2005 bis 2009
Im Übrigen ist hier noch darauf hinzuweisen, dass den an der Produktion beteiligten Künst-
lern (z. B. Regisseure und Schauspieler) sowie den Produktionsfirmen Urheberrechte an
ihrem hergestellten Inhalt zustehen. In § 20 b Abs. 1 S. 1 UrhG ist das Recht der Kabelwei-
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