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Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Amtsblätter bis 2018“
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
2648 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 10 2009
Mitteilung Nr. 320/2009
Entwurf zur Anhörung
Entwurf einer Entscheidung der Präsidentenkammer der
Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation,
Post und Eisenbahnen vom <Datum einfügen> zur Flexibilisie-
rung der Frequenznutzungsrechte für drahtlose Netzzugänge
zum Angebot von Telekommunikationsdiensten in den Be-
reichen 450 MHz, 900 MHz, 1800 MHz, 2 GHz und 3,5 GHz
Geschäftszeichen: BK1a-09/001
Hintergrundinformationen zum Entscheidungsentwurf
Die Bundesnetzagentur beabsichtigt, die Frequenznutzungsrechte
in den Bereichen 450 MHz, 900 MHz, 1800 MHz, 2 GHz und
3,5 GHz zu flexibilisieren. Die bestehenden Frequenznutzungsre-
chte in diesen Bereichen sollen zur Verwirklichung der Ziele der
Technologie- und Anwendungsneutralität angepasst werden.
Mit dieser Entscheidung wird die Umsetzung der Politik für den
Drahtloszugang zu elektronischen Kommunikationsdiensten (WA-
PECS) der Gruppe für Frequenzpolitik (RSPG) in Deutschland wei-
ter vorangetrieben. In der Stellungnahme zu WAPECS stellt die
RSPG fest, dass Technologie- und Dienstneutralität politische Ziele
zur Erreichung einer flexibleren Frequenznutzung sind und dass für
die Nutzung der in der Stellungnahme genannten Frequenzbänder
(u. a. die hier einschlägigen Frequenzbereiche) möglichst wenig
einschränkende frequenztechnische Bedingungen gelten sollten.
Die Bundesnetzagentur führt mit Teilen dieses Entscheidungsent-
wurfs bereits auf den Weg gebrachte Flexibilisierungsvorhaben fort.
Zum einen ist beabsichtigt, den Nutzungszweck der Frequenzen im
Bereich 3,5 GHz (BWA) auf mobile Anwendungen zu erweitern,
wenn die planungsrechtlichen Vorgaben hergestellt sind. Dieses
Flexibilisierungsvorhaben lag der Präsidentenkammerentscheidung
vom 26. September 2006 (BK 1-05/008; Vfg. 42/2006, ABl. Bun-
desnetzagentur 20/2006, S. 3051) zugrunde. Zum anderen wird mit
der Flexibilisierung der GSM-Frequenznutzungsrechte weiter vo-
rangeschritten. Hierzu hat die Bundesnetzagentur im November
2008 ein Diskussionspapier veröffentlicht (K 9|18-Diskussionspa-
pier; Mitteilung 663/2008, ABl. Bundesnetzagentur 22/2008,
S. 3649). Die Ergebnisse der öffentlichen Anhörung sind in den hier
veröffentlichten Entscheidungsentwurf eingegangen.
Aufruf zur Kommentierung
Die Bundesnetzagentur ruft hiermit die interessierten Kreise der
Öffentlichkeit auf, zu dem hier veröffentlichten Entwurf einer Präsi-
dentenkammerentscheidung Stellung zu nehmen. Stellungnahmen
zu dem Entscheidungsentwurf sind in deutscher Sprache bis zum
17. Juli 2009 schriftlich bei der
Bundesnetzagentur
Referat 212
Tulpenfeld 4
53113 Bonn
und elektronisch (Word- oder PDF-Dateiformat) an
E-Mail: Referat212@bnetza.de
unter Angabe des Geschäftszeichens BK1a-09/001 im Betreff ein-
zureichen.
Es ist beabsichtigt, die Kommentare im Original auf der Internetsei-
te der Bundesnetzagentur zu veröffentlichen. Aus diesem Grund ist
bei der Einreichung eines Kommentars das Einverständnis mit ei-
ner Veröffentlichung zu erklären und eine zur Veröffentlichung bes-
timmte und um Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse geschwärzte
Fassung einzureichen.
212c 5555
Bonn, 3. Juni 2009
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ENTWURF
ENTSCHLIESSUNG
Entscheidung der Präsidentenkammer der Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas,
Telekommunikation, Post und Eisenbahnen vom <Datum einfügen> zur Flexibilisierung
der Frequenznutzungsrechte für drahtlose Netzzugänge zum Angebot von
Telekommunikationsdiensten in den Bereichen 450 MHz, 900 MHz, 1800 MHz, 2 GHz und
3,5 GHz
- Aktenzeichen: BK 1a-09/001
Die Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen hat
durch die Präsidentenkammer folgende Entscheidung zur Flexibilisierung der
Frequenznutzungsrechte für drahtlose Netzzugänge zum Angebot von
Telekommunikationsdiensten in den Bereichen 450 MHz, 900 MHz, 1800 MHz, 2 GHz und
3,5 GHz getroffen:
Die Bundesnetzagentur ergreift für die Flexibilisierung von Frequenznutzungsrechten
für drahtlose Netzzugänge zum Angebot von Telekommunikationsdiensten in den
Bereichen 450 MHz, 900 MHz, 1800 MHz, 2 GHz und 3,5 GHz folgende
Maßnahmen:
Maßnahme 1: Die Bundesnetzagentur eröffnet die Möglichkeit des Zugangs zu
Funkfrequenzen für drahtlosen Netzzugang zum Angebot von
Telekommunikationsdiensten unterhalb von 1 GHz durch die
Vergabe verfügbaren Spektrums im Bereich 800 MHz in einem
offenen, transparenten und diskriminierungsfreien
Vergabeverfahren (BK1a-09/002).
Dieses Vergabeverfahren wird mit dem bereits eingeleiteten
Verfahren zur Vergabe von Frequenzen im Bereich 1,8 GHz,
2 GHz und 2,6 GHz für den drahtlosen Netzzugang zum Angebot
von Telekommunikationsdiensten (BK1-07/003) verbunden.
Maßnahme 2: Die Bundesnetzagentur wird die GSM-Frequenznutzungsrechte
(900 MHz und 1800 MHz) schnellstmöglich flexibilisieren.
Maßnahme 3: Die Bundesnetzagentur wird den Inhabern der bestehenden
Frequenznutzungsrechte in den Frequenzbereichen 900 MHz und
1800 MHz (GSM-Lizenznehmer) eine Option auf Verlängerung der
bisherigen Befristungen einräumen, die zur Ausübung der
Frequenznutzungsrechte bis zum 31. Dezember 2025 berechtigt.
Maßnahme 4: Die Bundesnetzagentur wird die UMTS/IMT-2000-
Frequenznutzungsrechte (2 GHz) schnellstmöglich flexibilisieren.
Maßnahme 5: Die Bundesnetzagentur wird die Frequenznutzungsrechte für
weitbandigen Bündelfunk im Frequenzbereich 450 MHz
schnellstmöglich flexibilisieren.
Maßnahme 6: Die Bundesnetzagentur wird die Frequenznutzungsrechte für
breitbandigen drahtlosen Netzzugang (Broadband Wireless
Access, BWA) im Bereich 3,5 GHz schnellstmöglich flexibilisieren.
Die Entscheidung beruht auf folgenden Erwägungen:
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ENTWURF -2-
A. Ausgangslage
Diese Entscheidung trägt der Entwicklung der Telekommunikationsmärkte Rechnung, die durch
die zunehmende Konvergenz der Dienste und Technologien, durch das Zusammenwachsen
bislang noch getrennter Märkte, durch eine rasch anwachsende Nachfrage nach breitbandigen
Anschlüssen an Telekommunikationsnetze sowie durch die umfängliche Flexibilisierung der
Frequenzregulierung gekennzeichnet sind.
Neben den Interessen der Nutzer und der Ermöglichung innovativer Technologien sind
insbesondere auch die Sicherstellung einer effizienten und störungsfreien Frequenznutzung
sowie die Sicherstellung eines chancengleichen und funktionsfähigen Wettbewerbs zu
berücksichtigen. Eine zeitgemäße Frequenzregulierung verschafft diesem Zielekanon insgesamt
größtmögliche Geltung und Wirkung. Wird erkannt, dass einzelne in der Vergangenheit gesetzte
regulatorische Vorgaben nicht mehr zur Verwirklichung der Ziele erforderlich und angemessen
sind und daher heute als entbehrliche Beschränkung wirken, so sind diese Beschränkungen
innerhalb der gesetzlichen Beurteilungs- und Gestaltungsspielräume des Frequenzregulierers so
weit abzubauen, bis das notwendige Maß zur Realisierung der oben genannten Zielsetzungen
erreicht ist und nicht gerechtfertigte Zugangsbeschränkungen abgebaut sind.
Diesem Ziel dient diese Entscheidung. Die frequenzregulatorischen Rahmenbedingungen
sämtlicher Frequenzen, die für drahtlosen Netzzugang zum Angebot von
Telekommunikationsdiensten gewidmet sind, sollen flexibilisiert werden. Dies bedeutet, dass
infolge frequenztechnischer, wettbewerblich-ökonomischer und internationaler Entwicklungen
verzichtbare Beschränkungen abgebaut werden. Nach Abschluss sämtlicher Maßnahmen zur
Verwirklichung dieses Ziels werden die frequenzregulatorischen Vorgaben auf ein Mindestmaß
zurückgeführt sein.
Die Präsidentenkammer legt mit dieser Entscheidung das weitere Vorgehen der
Bundesnetzagentur bei der Flexibilisierung von bestehenden Frequenznutzungsrechten in
Frequenzbereichen fest, die gegenwärtig im Frequenznutzungsplan (Stand: Entwurf 02/2009;
veröffentlicht in Vfg. 2/2009, ABl. Bundesnetzagentur 4/2009, S. 607) für drahtlosen Netzzugang
zum Angebot von Telekommunikationsdiensten gewidmet sind. Dies sind im Einzelnen folgende
Frequenzbereiche:
Unterband Oberband
Bezeichnung Frequenzen Frequenznutzungs- Frequenzen Frequenznutzungs-
(in MHz) planeintrag (in MHz) planeintrag
Weitbandiger 450 - 455,74 Nr. 224 028 460 - 465,74 Nr. 224 064
Bündelfunk
GSM 900 880 - 915 Nr. 227 010 925 - 960 Nr. 228 004
Nr. 228 001 Nr. 228 005
GSM 1800 1725 - 1780,6 Nr. 267 003 1820 - 1875,6 Nr. 267 011
UMTS/ 1900 - 1920 Nr. 267 014 Kein Duplexband
IMT-2000
1920 - 1980 Nr. 267 015 2110 - 2170 Nr. 272 001
Nr. 268 001 Nr. 272 003
2010 - 2025 Nr. 270 001 Kein Duplexband
Nr. 270 002
BWA 3410 - 3494 Nr. 292 005 3510 - 3594 Nr. 293 002
Nr. 292 00X Nr. 293 00X
Nr. 293 002
Nr. 293 00X
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Diese Entscheidung trägt – über die betroffenen Frequenzbereiche hinaus – auch den
frequenzregulatorischen Zusammenhängen mit anderen Frequenzbereichen umfassend
Rechnung, soweit dies erforderlich ist. Dies gilt insbesondere für die Vermeidung von
Interferenzen mit Funksystemen in benachbarten Frequenzbereichen.
Sofern zum K 9|18-Diskussionspapier (hierzu unten C.III.) vorgetragen wurde, dass die
Frequenzbereiche von 876 MHz bis 880 MHz sowie 921 MHz bis 925 MHz (GSM-R) in die
Konzeption einzubeziehen seien, wird diese Einschätzung geteilt. Der Präsidentenkammer ist
bewusst, dass die nach der Flexibilisierung einsetzbaren Technologien und Systeme die
Koexistenz mit den bestehenden Bahnfunkanwendungen innerhalb der betroffenen
Frequenzbereiche sowie im Verhältnis zu benachbarten Frequenzbereichen sicherstellen
müssen. Dementsprechend wurden diesbezügliche Untersuchungen von Gremien der
Konferenz der Europäischen Verwaltungen für Post und Telekommunikation (Conférence
européenne des Administrations des postes et des télécommunications; CEPT) aktiv unterstützt.
Der Ausschusses für elektronische Kommunikation (Electronic Communications Committee;
ECC) der CEPT kommt im Bericht 96 zur Störsituation zwischen GSM-R und UMTS im 900-
MHz-Bereich zu dem Ergebnis, dass eine verträgliche Nutzung beider Systeme in benachbarten
Spektren möglich ist, wenn bestimmte Randbedingungen eingehalten werden. Diese
Randbedingungen sind in den konkreten rechtlichen Maßnahmen zur Umsetzung der
Maßnahme 2 festzuschreiben.
B. Strategischer Ansatz der Frequenzregulierung
Die Bundesnetzagentur (damals Reg TP) hat bereits im Jahr 2004 ihren strategischen Ansatz
zur Ausschöpfung von Gestaltungsspielräumen schriftlich festgehalten. Nach Durchführung
einer öffentlichen Anhörung und Auswertung der eingereichten Stellungnahmen wurde das
Ergebnis unter dem Titel Strategische Aspekte zur Frequenzregulierung (im Folgenden:
„Strategiepapier“; elektronisch abrufbar unter
http://www.bundesnetzagentur.de/media/archive/340.pdf) veröffentlicht.
Das für die Bereitstellung von drahtlosen Netzzugängen zum Angebot von
Telekommunikationsdiensten notwendige Frequenzspektrum ist eine durch die Art der Nutzung
und den Stand der Technik nur begrenzt verfügbare, je nach Nachfrage knappe und nicht zu
vervielfältigende öffentliche Ressource. Die Möglichkeit der Nutzung von Frequenzen kann
daher nicht allein dem freien Spiel der Kräfte auf dem Markt überlassen werden. Erforderlich ist
eine vorausschauende, diskriminierungsfreie und proaktive Frequenzregulierung.
Ziel einer solchen Frequenzregulierung ist die nachfrage- und bedarfsgerechte Bereitstellung
der Ressource Frequenz. Im Blickfeld stehen dabei nicht nur die vorhandenen
Frequenznutzungen, sondern auch zukünftige technologische und marktliche Entwicklungen,
soweit sie absehbar sind. Nur auf diese Weise kann gewährleistet werden, dass auf eine
veränderte Nachfrage am Markt und veränderte Rahmenbedingungen möglichst kurzfristig und
angemessen reagiert werden kann.
Grundsätzlich gilt, dass die Bundesnetzagentur im Rahmen ihrer Entscheidungen einerseits eine
anwendungs- und technologieneutrale Regulierung im Sinne der Ermöglichung neuer und
innovativer Anwendungen und Technologien betreibt, andererseits hat sie auch wesentliche
ökonomische und wettbewerbspolitische Aspekte zu berücksichtigen.
Ausgehend von diesen strategischen Erwägungen hat die Bundesnetzagentur eine Studie über
die Flexibilisierung der Frequenzregulierung in Auftrag gegeben. Die Studie wurde im Dezember
2005 fertiggestellt (elektronisch abrufbar unter
http://www.bundesnetzagentur.de/media/archive/4746.pdf).
Die Autoren der Studie empfehlen einen flexiblen Ansatz der Frequenzregulierung. Als ein
wesentlicher Bestandteil der Flexibilisierung wird die Liberalisierung der frequenzregulatorischen
Vorgaben des Frequenzbereichszuweisungsplans gemäß § 53 TKG und des
Frequenznutzungsplans gemäß § 54 TKG einerseits und der Frequenznutzungsbedingungen in
Frequenzzuteilungen gemäß §§ 55, 60 TKG andererseits vorgeschlagen. Planvorgaben und
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Frequenznutzungsrechte sollten möglichst technologie- und anwendungsneutral ausgestaltet
werden.
Auf der Grundlage dieser Strategiesetzung hat die Bundesnetzagentur die europäische Initiative
einer gemeinschaftsweiten Politik für den Drahtloszugang zu elektronischen
Kommunikationsdiensten (vgl. hierzu unten C.II.) mit dem Ziel eines harmonisierten Vorgehens
bei der Flexibilisierung der Frequenzregulierung mit angestoßen und vorangebracht.
C. Flexibilisierung der Frequenzregulierung
Auf der Grundlage des strategischen Ansatzes der Bundesnetzagentur für die Flexibilisierung
der Frequenzregulierung wurden zunächst Einzelkonzepte für bestimmte Frequenzbereiche
erarbeitet und entsprechende punktuelle Maßnahmen ergriffen. Die Bundesnetzagentur hat
hierbei im Einklang mit der europäischen Harmonisierung innerhalb der Europäischen
Gemeinschaft und innerhalb der CEPT gehandelt.
I. Europaweit harmonisierte Flexibilisierung
Am 23. November 2005 nahm die aufgrund des Beschlusses der Europäischen Kommission
vom 26. Juli 2002 (ABl. EG Nr. L 198 vom 27. Juli 2002, S. 49) eingerichtete Gruppe für
Frequenzpolitik (engl.: Radio Spectrum Policy Group; RSPG) eine Stellungnahme über die
Politik für den Drahtloszugang zu elektronischen Kommunikationsdiensten (engl.: Wireless
Access Policy for Electronic Communications Systems; WAPECS) an (RSPG-Stellungnahme
Nr. 3; RSPG05-102 endg.; in englischer Sprache elektronisch abrufbar unter
http://rspg.groups.eu.int/doc/documents/opinions/rspg05_102_op_wapecs.pdf).
In der Stellungnahme zu WAPECS stellt die RSPG fest, dass Technologie- und Dienstneutralität
politische Ziele zur Erreichung einer flexibleren Frequenznutzung sind und dass für die Nutzung
der in der Stellungnahme genannten Frequenzbänder (u. a. die hier einschlägigen
Frequenzbereiche) möglichst wenig einschränkende frequenztechnische Bedingungen gelten
sollten.
Deutschland hat sich zur Umsetzung dieses Konzeptes bekannt. Dementsprechend hat auch die
Präsidentenkammer Frequenzen fortan im Sinne des WAPECS-Konzepts zur Verfügung
gestellt. Sie hat die Frequenzzuteilungen für breitbandige drahtlose Netzzugänge (BWA) in dem
Bereich 3,4 GHz bis 3,6 GHz technologie- und anwendungsneutral vergeben (BK 1-05/008).
Unter dem Titel Zügiger Zugang zu Frequenzen für drahtlose elektronische
Kommunikationsdienste durch mehr Flexibilität hat die Kommission der Europäischen
Gemeinschaften am 8. Februar 2007 die Mitteilung KOM(2007) 50 an den Rat, das Europäische
Parlament, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der
Regionen gerichtet (elektronisch abrufbar unter http://eur-
lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2007:0050:FIN:DE:PDF).
In dieser Mitteilung werden die Mitgliedstaaten aufgefordert, ihre bestehenden (technischen und
nichttechnischen) Genehmigungsbedingungen dringend klarzustellen und jegliche
Beschränkungen soweit irgend möglich aufzuheben, um so die Flexibilität, den schnellen
Zugang zu Frequenzen und den Wettbewerb auch bei der Funkinfrastruktur zu fördern.
II. Flexibilisierung des Frequenznutzungsplans
Um die Grundlage für die Flexibilisierung der konkreten Nutzungsbedingungen zu setzen,
mussten zunächst die entsprechenden Widmungen im Frequenznutzungsplan angepasst
werden. Unter Berücksichtigung des WAPECS-Konzepts hat die Bundesnetzagentur den
Frequenznutzungsplan für die betroffenen Frequenzbereiche schrittweise flexibilisiert.
Im April 2008 hat sie die Öffentlichkeit durch Verfügung 27/2008, ABl. Bundesnetzagentur
6/2008, S. 543, über die Änderung von Teilen des Frequenznutzungsplans unterrichtet. Seither
sind die sogenannten GSM- und UMTS/IMT-2000-Frequenzbereiche für drahtlosen Netzzugang
zum Angebot von Telekommunikationsdiensten gewidmet.
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Diese Widmung ist im Allgemeinen Teil des Frequenznutzungsplans wie folgt beschrieben: Der
drahtlose Netzzugang zum Angebot von Telekommunikationsdiensten dient der Anbindung von
Endgeräten an Funknetze über ortsfeste Stationen, die eine oder mehrere Funkzellen
(Sektoren) abdecken. Telekommunikationsdienste sind gemäß § 3 Nr. 24 TKG in der Regel
gegen Entgelt erbrachte Dienste, die ganz oder überwiegend in der Übertragung von Signalen
über Telekommunikationsnetze bestehen, einschließlich Übertragungsdienste in
Rundfunknetzen.
Zur Umsetzung von Beschlüssen der Weltfunkkonferenz 2007 (World Radiocommunication
Conference; WRC-07) der Internationalen Fernmeldeunion (International Telecommunication
Union; ITU) sowie zur weiteren Umsetzung des WAPECS-Konzepts hat die Bundesnetzagentur
ein Verfahren zur Änderung des Frequenznutzungsplans eröffnet. Mit Verfügung 2/2009, ABl.
Bundesnetzagentur 4/2009, S. 607, wurde die Öffentlichkeit hierüber in Kenntnis gesetzt und
zugleich die Beteiligung der interessierten Kreise der Öffentlichkeit eingeleitet. Nach dem
vorgelegten Entwurf der geänderten Einträge im Frequenznutzungsplan sollen nunmehr auch
die bislang für weitbandigen Bündelfunk und BWA gewidmeten Frequenzbereiche flexibilisiert
und künftig – wie auch die sogenannten GSM- und UMTS/IMT-2000-Frequenzbereiche – für
drahtlosen Netzzugang zum Angebot von Telekommunikationsdiensten gewidmet werden.
Nach Abschluss dieses Verfahrens zur Änderung des Frequenznutzungsplans werden die
planungsrechtlichen Vorgaben der betroffenen Frequenzbereiche einheitlich und ohne
Beschränkung auf einen bestimmten Standard gewidmet sein. Damit können künftig auch dort
Nutzungsrechte an den betroffenen Frequenzen technologie- und anwendungsneutral erteilt
bzw. bestehende Frequenznutzungsrechte flexibilisiert werden.
III. Flexibilisierung GSM
Die Bundesnetzagentur hat frühzeitig die Grundlagen für die Flexibilisierung des GSM-
Spektrums gelegt. Mit dem Konzept zur Vergabe weiteren Spektrums für den digitalen
öffentlichen zellularen Mobilfunk unterhalb von 1,9 GHz vom 21. November 2005 (GSM-
Konzept; Vfg. 88/2005, ABl. Bundesnetzagentur 23/2005, S. 1852; elektronisch abrufbar unter
http://www.bundesnetzagentur.de/media/archive/4284.pdf) wurden die frequenzregulatorischen
Rahmenbedingungen angeglichen und damit der Weg für die Flexibilisierung des GSM-
Spektrums geebnet.
In dem GSM-Konzept wurde diesbezüglich Folgendes ausgeführt (Vfg. 88/2005, a. a. O.,
S. 1853):
„Es ist geplant, das GSM-Konzept nach Durchführung der beschriebenen
Handlungskomplexe im Hinblick auf die spätere Verbindung mit weiteren Konzepten wie
z. B. dem UMTS-Konzept fortzuschreiben, um letztlich zu einem weitgehenden
Zusammenfließen der Funkmärkte und ihrer regulatorischen Rahmenbedingungen zu
gelangen. Das hier vorgestellte GSM-Konzept soll nach seiner Durchführung in einem
nachfolgenden Schritt fortgesetzt werden, der der Schaffung der frequenztechnisch-
regulatorischen Grundlagen für eine Nutzbarkeit von GSM-Frequenzen auch mit anderen
Systemen dient (Übergang auf die Nutzbarkeit des Spektrums durch Systeme mit 5 MHz-
Bandbreite).
Darüber hinaus ist vorgesehen, in einem weiteren Schritt die zuteilungsrechtlichen
Rahmenbedingungen der verschiedenen Mobilfunknutzungen im Hinblick auf ein
Zusammenwachsen von Märkten zu untersuchen. Langfristige regulatorische Zielsetzung
ist es hierbei, die frequenzregulatorischen Rahmenbedingungen so weit zu flexibilisieren,
dass Funkfrequenzen nicht mehr bestimmten Nutzungen gewidmet werden, sondern dass
alle in einem bestimmten Frequenzbereich technisch möglichen Dienste angeboten
werden können.“
Seither sind weitere Maßnahmen zur Harmonisierung der europaweiten Flexibilisierung der
GSM-Frequenznutzungsrechte ergangen.
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Am 1. Dezember 2006 hat der ECC eine Entscheidung über die Widmung der Frequenzbänder
880 MHz bis 915 MHz, 925 MHz bis 960 MHz, 1710 MHz bis 1785 MHz und 1805 MHz bis
1880 MHz für terrestrische IMT-2000/UMTS-Systeme (ECC/DEC/(06)13) verabschiedet. Diese
Entscheidung hat im Wesentlichen zum Gegenstand, dass die genannten Frequenzbänder in
Übereinstimmung mit dem WAPECS-Konzept der RSPG für terrestrische IMT-2000/UMTS-
Systeme gewidmet werden sollen. Hierbei sollen die nationalen Genehmigungsverfahren und
die Marktnachfrage berücksichtigt werden. Ferner sollen die bestehenden GSM-Anwendungen
durch angemessene Maßnahmen geschützt werden.
Die Kommission stellte in ihrer Mitteilung KOM(2007) 50 fest, dass Handlungsbedarf wegen der
Einführung von Mobilfunkdiensten der dritten Generation und wegen der fortbestehenden
Beschränkungen durch die Richtlinie 87/372/EWG bestehe, und kündigte an, die Anwendbarkeit
dieser Richtlinie überprüfen zu wollen.
Vor diesem Hintergrund legte die Kommission dem Europäischen Parlament und dem Rat am
25. Juli 2007 einen Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates
zur Änderung der Richtlinie 87/372/EWG des Rates über die Frequenzbänder, die für die
koordinierte Einführung eines europaweiten öffentlichen zellularen digitalen terrestrischen
Mobilfunkdienstes in der Gemeinschaft bereitzustellen sind, vor (KOM (2007) 367) (ABl. EU Nr.
C 191 vom 17. August 2007, S. 14 ; elektronisch abrufbar unter http://eur-
lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2007:0367:FIN:DE:PDF).
In der Zwischenzeit hat die Kommission dem Europäischen Parlament und dem Rat am 19.
November 2007 einen Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des
Rates zur Aufhebung der Richtlinie 87/372/EWG des Rates über die Frequenzbänder, die für die
koordinierte Einführung eines europaweiten öffentlichen zellularen digitalen terrestrischen
Mobilfunkdienstes in der Gemeinschaft bereitzustellen sind, vorgelegt (KOM (2008) 762);
elektronisch abrufbar unter http://eur-
lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0762:FIN:DE:PDF). Im Unterschied
zum Vorschlag vom 25. Juli 2007 sieht der Entwurf einer Richtlinie nicht mehr die Aufhebung,
sondern lediglich die Änderung vor. Die vorgeschlagene Änderung zielt insbesondere auf die
Beseitigung der Beschränkung auf den GSM-Standard ab. Das Verfahren zum Erlass dieser
Richtlinie ist noch nicht abgeschlossen.
Der aufgrund Art. 3 Abs. 1 der Entscheidung Nr. 676/2002/EG des Europäischen Parlaments
und des Rates vom 7. März 2002 über einen Rechtsrahmen für die Funkfrequenzpolitik in der
Europäischen Gemeinschaft (Frequenzentscheidung) errichtete Funkfrequenzausschuss (Radio
Spectrum Committee; RSC) verabschiedete am 22. Mai 2007 einen endgültigen Entwurf für eine
Entscheidung der Kommission über die Harmonisierung der 900-MHz- und 1800-MHz-
Frequenzbänder für terrestrische Systeme, die elektronische Kommunikationsdienste in der
Gemeinschaft erbringen können (RSCOM07-04; in englischer Sprache elektronisch abrufbar
unter
http://ec.europa.eu/information_society/policy/radio_spectrum/docs/ref_docs/rsc20_public_docs/
07_04%20final_900_1800.pdf).
Nach diesem Entscheidungsentwurf sollen die erfassten Frequenzbereiche weiterhin für GSM-
Systeme bereitgestellt werden. Zudem sollen die betroffenen Frequenzen aber auch schrittweise
für andere terrestrische Systeme, die elektronische Kommunikationsdienste in der Gemeinschaft
erbringen können, gewidmet und bereitgestellt werden, sofern diese die technischen
Bedingungen einhalten, die im Anhang zu dem Entscheidungsentwurf aufgeführt sind. Da die
formale Umsetzung dieser Entscheidung die Änderung der Richtlinie 87/372/EWG (sogenannte
GSM-Richtlinie) voraussetzt und dieses Verfahren noch nicht abgeschlossen ist (s. o.), konnte
die im RSC bereits abschließend angenommene Entscheidung bislang noch nicht in Kraft treten.
Vor diesem Hintergrund hat die Bundesnetzagentur nach Abschluss der Flexibilisierung des
Frequenznutzungsplans die Initiative zur Flexibilisierung der GSM-Frequenznutzungsrechte
ergriffen. Auf dem Weg zur Flexibilisierung der GSM-Frequenznutzungsrechte hat es die
Bundesnetzagentur für zweckmäßig gehalten, zunächst in einem ersten Schritt die Sach-,
Rechts- und Interessenlage umfassend zu ermitteln. Hierzu wurde ein Diskussionspapier mit
fünf Kernfragen des Flexibilisierungsvorhabens formuliert. Das Diskussionspapier zur
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Vorbereitung eines Konzepts zur Flexibilisierung der Frequenznutzungsrechte in den Bereichen
900 MHz und 1800 MHz (K 9|18-Diskussionspapier) wurde am 19. November 2008 auf der
Internetseite (http://www.bundesnetzagentur.de/media/archive/14982.pdf) und im Amtsblatt der
Bundesnetzagentur (Mitteilung 663/2008, ABl. Bundesnetzagentur 22/2008, S. 3649 ff)
veröffentlicht und zur Kommentierung gestellt.
Insgesamt sind 15 Stellungnahmen zum K 9|18-Diskussionspapier bei der Bundesnetzagentur
eingegangen. Neben den vier GSM-Netzbetreibern und (potenziellen) Wettbewerbern haben
auch regionale Festnetzbetreiber, Hersteller und Verbände kommentiert.
Bestätigt hat sich insbesondere eine komplexe, in vielen Punkten einander widersprechende
Interessenlage. Damit hat sich die Notwendigkeit einer umfassenden frequenzregulatorischen
Betrachtung und Bewertung erwiesen.
Ein wesentliches Ergebnis der öffentlichen Anhörung ist die Forderung gewesen, die GSM-
Frequenznutzungsrechte bei der Flexibilisierung nicht Frequenznutzungsrechten in anderen
Frequenzbereichen wie 450 MHz (weitbandiger Bündelfunk) oder 3,5 GHz (BWA) vorzuziehen.
Die Präsidentenkammer hat diese Forderung aufgegriffen und ihr mit dieser Entscheidung
umfassend Rechnung getragen.
IV. Flexibilisierung UMTS/IMT-2000
Im Sommer 2000 hat die – seinerzeit Reg TP genannte – Bundesnetzagentur Lizenzen zum
Betreiben von Übertragungswegen in den Frequenzbereichen von 1900 MHz bis 1980 MHz,
2010 MHz bis 2025 MHz sowie 2110 MHz bis 2170 MHz für das Angebot von
Mobilfunkdienstleistungen der dritten Generation (UMTS/IMT-2000) versteigert. Grundlagen der
Vergabe waren insbesondere die Entscheidungen der Präsidentenkammer vom 18. Februar
2000 über
– die Festlegungen und Regeln im Einzelnen zur Vergabe von Lizenzen für Universal
Mobile Telecommunications Systems (UMTS)/International Mobile Telecommunications
2000 (IMT-2000) Mobilkommunikation der dritten Generation, Az.: BK-1b-98/005-1, Vfg.
13/2000, ABl. Reg TP 4/2000, S. 516, sowie
– die Regeln für die Durchführung des Versteigerungsverfahrens zur Vergabe von
Lizenzen für UMTS/IMT-2000, Mobilkommunikation der dritten Generation, Az.: BK1b-
98/005-2, Vfg. 14/2000, ABl. Reg TP 4/2000, S. 564.
Nicht vergeben wurden die Frequenzen von 2010,5 MHz bis 2019,7 MHz, weil diese gemäß der
Entscheidung ERC/DEC/(99)25 für lizenzfreie Anwendungen (sogenannte SPA-Anwendungen)
vorbehalten waren.
Als Ergebnis der Versteigerung wurden sechs Lizenzen erteilt (vgl. Mitteilung 597/2000, ABl.
Reg TP 20/2000, S. 3435). Diese Lizenzen und Frequenznutzungsrechte sind gemäß § 150
Abs. 3 und 4 TKG weiterhin wirksam.
Diese Frequenznutzungsrechte waren von Anfang an insofern technologieneutral zugeteilt
worden, als sämtliche Technologien der sogenannten „IMT-Familie“ eingesetzt werden dürfen.
Eine Beschränkung auf den UMTS-Standard bestand somit von vorneherein nicht.
Im Jahr 2005 wurden diese Frequenzbereiche durch die RSPG für die Flexibilisierung auf der
Grundlage der WAPECS-Stellungnahme erkannt (RSPG05-102 final). Die RSPG empfiehlt in
ihrer Stellungnahme, die Bedingungen der Frequenznutzungsrechte für diese Frequenzbereiche
zu flexibilisieren, insbesondere indem die Grundsätze der Technologie- und
Anwendungsneutralität sichergestellt werden.
Die Europäische Kommission hat diese Empfehlung der RSPG aufgegriffen und in der Mitteilung
KOM 2007 (50) unter anderem dazu aufgerufen, dass die mitgliedstaatlichen
Frequenzregulierungsbehörden die für Mobilfunkdienste der dritten Generation genutzten
Frequenzbereiche von 1900 MHz bis 1980 MHz, 2010 MHz bis 2025 MHz sowie 2110 MHz bis
2170 MHz im Hinblick auf die Einführung von mehr Flexibilität überprüfen.
Bonn, 3. Juni 2009
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
2656 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 10 2009
ENTWURF -8-
Im Jahr 2006 hat der ECC der CEPT die Entscheidung ECC/DEC/(06)01 angenommen, die
unter anderem mehr Flexibilität für die Auswahl von Technik mit Frequenzduplex-
Zugriffsverfahren (FDD) oder Zeitduplex-Zugriffsverfahren (TDD) ermöglicht. Im Übrigen blieb es
dabei, dass diese Frequenzen für Anwendungen mit Technik der „IMT-Familie“ harmonisiert
sind.
V. Flexibilisierung weitbandiger Betriebs-/Bündelfunk
Auf Grundlage der Entscheidung der Präsidentenkammer vom 17. Dezember 2004 über das
Verfahren zur Vergabe von Frequenzen für weitbandigen Betriebs-/Bündelfunk in den gepaarten
Frequenzbereichen 450 MHz bis 455,74 MHz und 460 MHz bis 465,74 MHz (Az. BK 1a-04/001;
veröffentlicht als Vfg. 6/2004, ABl. Reg TP 7/2004, S. 299) hat die Bundesnetzagentur
Frequenzen an drei Unternehmen zugeteilt. Entsprechend dem regionalen Ansatz hat jeder
Zuteilungsinhaber jeweils eine Frequenzzuteilung für seine 24 einzelnen Versorgungsgebiete
erhalten, die insgesamt jeweils das gesamte Bundesgebiet abdecken.
Zwar sind die Frequenzzuteilungen nicht auf bestimmte Funksysteme beschränkt, so dass diese
Frequenznutzungsrechte bereits technologieneutral ausgestaltet sind. Jedoch ist der
Nutzungszweck auf weitbandigen Betriebs-/Bündelfunk mit bestimmten Anwendungsmerkmalen
festgeschrieben.
Auch diese Frequenzbereiche wurden durch die RSPG für die Flexibilisierung auf der Grundlage
der WAPECS-Stellungnahme erkannt (RSPG05-102 final). Die RSPG empfiehlt den
Mitgliedstaaten darin, die Bedingungen der Frequenznutzungsrechte für diese
Frequenzbereiche zu flexibilisieren, insbesondere indem die Grundsätze der Technologie- und
Anwendungsneutralität sichergestellt werden.
VI. Flexibilisierung BWA
Im Oktober 2006 hat die Präsidentenkammer eine Entscheidung über die Anordnung und die
Wahl des Vergabeverfahrens zur Vergabe von Frequenzen im Bereich 3,5 GHz für den
breitbandigen drahtlosen Netzzugang (Broadband Wireless Access, BWA) sowie die
Festlegungen und Regelungen für die Durchführung des Verfahrens erlassen (Az. BK 1-05/008,
veröffentlicht als Vfg. 42/2006, ABl. Bundesnetzagentur 20/2006, S. 3051).
Für die Vergabe wurde das Bundesgebiet in 28 Regionen aufgeteilt, für die
Frequenznutzungsrechte einzeln zur Versteigerung standen. Drei Unternehmen ersteigerten
Frequenzen in sämtlichen Regionen und damit bundesweit. Zwei Unternehmen erwarben
Frequenznutzungsrechte in zwei Regionen bzw. einer Region.
Der Nutzungszweck der Frequenzen wurde in der Präsidentenkammerentscheidung mit
„breitbandiger drahtloser Netzzugang“ so weit wie möglich technologieneutral abgefasst.
Gleichwohl war bei der Bestimmung des sachlich relevanten Marktes gemäß § 61 Abs. 4 Satz 2
Nr. 2 TKG der Frequenznutzungsplan zu beachten. Zum Zeitpunkt der Entscheidung erlaubte
der Frequenznutzungsplan in dem betroffenen Frequenzbereich lediglich eine Nutzung im
Rahmen des Festen Funkdienstes, weshalb die Nutzung insofern beschränkt werden musste. In
der Entscheidung wurde ausdrücklich darauf hingewiesen, dass vorgesehen sei, den
Nutzungszweck der Frequenzen auf mobile Anwendungen zu erweitern, sobald die
planungsrechtlichen Vorgaben dies ermöglichten, um allen Beteiligten eine ausreichende und
langfristige Planungssicherheit in Bezug auf die möglichen Frequenznutzungen zu geben (Vfg.
42/2006, a.a.O., S. 3084]).
Zum Zeitpunkt der Präsidentenkammerentscheidung stand die Zuweisung der Frequenzen an
den Festen Funkdienst der Ermöglichung einer mobilen Nutzung entgegen. Die Einführung der
mobilen Komponente setzte aus rechtlichen Gründen die Änderung der Zuweisung in der
Frequenzbereichszuweisungsplanverordnung durch die Bundesregierung gemäß § 53 Abs. 1
Satz 1 TKG voraus. Mit der Änderung der Zuweisung der Frequenzen von 3,4 GHz bis 3,6 GHz
an den Mobilfunkdienst ist die notwendige Anpassung des Frequenzbereichszuweisungsplans
erfolgt. Der Bundesrat hat in seiner <Sitzungsnummer einfügen> Sitzung am <Datum einfügen>
Bonn, 3. Juni 2009
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
10 2009 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 2657
ENTWURF -9-
der von der Bundesregierung am 4. März 2009 beschlossenen Zweiten Verordnung zur
Änderung der Frequenzbereichszuweisungsplanverordnung (FreqBZPV) gemäß § 53 Abs. 1
Satz 2 TKG zugestimmt (BR-Drs. 204/09 Beschluss). Die Verordnung vom <Datum einfügen> ist
am <Datum einfügen> im Bundesgesetzblatt, Teil I, Seite <Seite einfügen> bekanntgemacht
worden und am <Datum einfügen> in Kraft getreten. Damit ist die erste Bedingung für die
Flexibilisierung der Frequenznutzungsrechte erfüllt.
Die RSPG hat im Jahr 2005 auch die von dieser Vergabe betroffenen Frequenzen für die
Flexibilisierung entsprechend der WAPECS-Stellungnahme erkannt (RSPG05-102 final). Den
Mitgliedstaaten wird in der Stellungnahme empfohlen, die Bedingungen der
Frequenznutzungsrechte für diese Frequenzbereiche zu flexibilisieren, insbesondere indem die
Grundsätze der Technologie- und Anwendungsneutralität sichergestellt werden.
Im Anschluss an die Verabschiedung der WAPECS-Stellungnahme durch die RSPG hat die
Europäische Kommission in der Mitteilung KOM 2007 (50) unter anderem dazu aufgerufen, dass
die mitgliedstaatlichen Frequenzregulierungsbehörden die für Breitbandverbindungen zum
Kundenstandort genutzten Frequenzen von 3400 MHz bis 3800 MHz – und damit auch die hier
betroffenen BWA-Frequenzen – im Hinblick auf die Einführung von mehr Flexibilität überprüfen.
Darüber hinaus hat die Kommission am 21. Mai 2008 eine Entscheidung zur Harmonisierung
des Frequenzbands 3400 MHz bis 3800 MHz für terrestrische Systeme, die elektronische
Kommunikationsdienste in der Gemeinschaft erbringen können, erlassen (2008/411/EG,
veröffentlicht im ABl. EU Nr. L144 vom 4. Juni 2008, S. 77). Diese Entscheidung sieht unter
anderem vor, dass die Mitgliedstaaten die Nutzung dieses Frequenzbands für ortsgebundene
und mobile elektronische Kommunikation gestatten.
Der ECC der CEPT hat am 30. März 2007 die Entscheidung ECC/DEC/(07)02 über die
Verfügbarkeit der Frequenzbereiche zwischen 3400 MHz und 3800 MHz für die harmonisierte
Einführung von Systemen für drahtlosen breitbandigen Netzzugang angenommen. Diese
Entscheidung beinhaltet, dass die nationalen Frequenzregulierungsbehörden flexible
Nutzungsbedingungen vorsehen können. Dementsprechend sind die technischen Parameter auf
das zwingend Notwendige beschränkt.
D. Flexibilisierungskonzept
Die frequenztechnische, wettbewerblich-ökonomische und internationale Entwicklung ist
zwischenzeitlich so weit vorangeschritten, dass die Frequenzregulierung nicht mehr in
Einzelvorhaben flexibilisiert werden muss. Vielmehr kann die Flexibilisierung mit einem
ganzheitlichen Ansatz vorangetrieben werden. Hierzu hat die Präsidentenkammer diese
Entscheidung getroffen.
Die Flexibilisierung frequenzregulatorischer Rahmenbedingungen soll erreicht werden, indem
den Grundsätzen der Dienste- und Technologieneutralität weitgehend Rechnung getragen wird.
Der Bundesnetzagentur sind durch die Bestimmungen der Frequenzordnung weite Beurteilungs-
und Gestaltungsspielräume eröffnet. Bei der Ausübung dieser Spielräume wird die
Bundesnetzagentur pflichtgemäß handeln. Dies bedeutet, dass die Entscheidungen dem Zweck
der Ermächtigung entsprechen und die gesetzlichen Grenzen der Beurteilungs- und
Gestaltungsspielräume eingehalten werden. Bei der Ausfüllung der gesetzlichen Spielräume
sind die Zwecksetzung in § 1 TKG, die Regulierungs- und Frequenzordnungsziele in §§ 2
Abs. 2, 52 Abs. 1 TKG sowie das aus dem Rechtsstaatsprinzip abgeleitete
Verhältnismäßigkeitsgebot zu beachten.
Die Flexibilisierung der frequenztechnischen Rahmenbedingungen wird flankiert durch zu
beachtende internationale, verfahrensrechtliche, wettbewerblich-ökonomische und
frequenztechnisch-regulatorische Aspekte. Deshalb soll die Überleitung der
Rahmenbedingungen der betroffenen Frequenzbereiche in ein flexibilisiertes
frequenzregulatorisches Umfeld auf der Grundlage eines konzeptionellen Ansatzes verwirklicht
werden. Hierdurch soll einerseits den erfolgten technologischen, wettbewerblichen, rechtlichen
und internationalen Entwicklungen Rechnung getragen werden. Andererseits soll durch den
Bonn, 3. Juni 2009
