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Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Amtsblätter bis 2018“
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
2450 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 09 2009
Mitteilung Nr. 297/2009
Eckpunkte über die regulatorischen Rahmenbedingungen für
die Weiterentwicklung moderner Telekommunikationsnetze
und die Schaffung einer leistungsfähigen Breitbandinfrastruk-
tur
Wie im Rahmen der Breitbandstrategie der Bundesregierung und
im Vorhabenplan der Behörde angekündigt, hat die Bundesnet-
zagentur Eckpunkte über die regulatorischen Rahmenbedingungen
für die Weiterentwicklung moderner Telekommunikationsnetze und
die Schaffung einer leistungsfähigen Breitbandinfrastruktur erarbe-
itet.
Die vorliegenden Eckpunkte sind auch im Zusammenhang mit den
parallel von der Bundesnetzagentur vorgelegten Hinweisen zur
konsistenten Entgeltregulierung i.S.d. § 27 Abs. 2 TKG zu sehen.
Vor diesem Hintergrund zeigen die folgenden Eckpunkte Rahmen-
bedingungen auf, wie die Zielsetzungen Investitionen in moderne
Breitbandinfrastruktur zu fördern bei gleichzeitiger Sicherung von
Wettbewerb erreicht werden können. Durch diese Konkretisierun-
gen soll die Planungssicherheit der Marktakteure weiter verbessert
werden. Im Vordergrund stehen dabei zwei zentrale Fragen: zum
einen, wie den spezifischen Risiken des Breitbandausbaus Rech-
nung getragen werden kann und zum anderen, wie adäquate An-
reize für die Investitionstätigkeiten in moderne Breitbandnetze du-
rch alle Unternehmen gesetzt werden können
Die Bundesnetzagentur ist an einem engen Dialog mit dem Markt
interessiert und lädt daher alle interessierten Kreise ein, die Eck-
punkte zu kommentieren.
Dabei sind eventuelle Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse zu ken-
nzeichnen. Da die Bundesnetzagentur beabsichtigt, die Stellung-
nahmen zu veröffentlichen, wird darum gebeten, ggf. zusätzlich
eine entsprechend bereinigte Fassung einzureichen. Die Frist für
die Abgabe von Stellungnahmen endet am 01.07.2009. Stellung-
nahmen sind an folgende E-Mail-Adresse zu senden:
114-Postfach@bnetza.de
Das Dokument ist auch auf der Internetseite der Bundesnetzagen-
tur unter „Regulierung Telekommunikation“ / „Next Generation Ac-
cess (NGA)“ verfügbar.
114c 3918/2
Bonn, 20. Mai 2009
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Eckpunkte über die regulatorischen Rahmenbedingungen für die
Weiterentwicklung moderner Telekommunikationsnetze und die
Schaffung einer leistungsfähigen Breitbandinfrastruktur
- Konsultationsentwurf – Stand: 13.05.2009 -
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Inhaltsverzeichnis
0 Management Summary 1
1 Einleitung 5
2 Bestandsaufnahme bisheriger Aktivitäten im nationalen und internationalen
Bereich 6
2.1 Nationaler Bereich 6
2.1.1 Bisherige Entscheidungen der Bundesnetzagentur 6
2.1.2 Derzeitiger Status des Netzausbaus 7
2.1.3 Investitionsverhalten der Branche 8
2.2 Internationaler Bereich 10
2.2.1 ERG 10
2.2.2 Aktivitäten in einzelnen Ländern 11
3 Reduzierung von Risiken 13
3.1 Förderung von wettbewerbskonformem Infrastruktur-Sharing und
Open-Access-Modellen 13
3.2 Unterstützung von effizienten Infrastrukturinvestitionen und Innovationen durch
neue Tarifstrukturen (Einmal- bzw. Vorabzahlung ggf. in Abhängigkeit von der
Laufzeit) mit dem Ziel einer Risikoteilung 16
4 Bedeutung der Zugangsgewährung und Entgeltgestaltung 17
4.1 Zugang zu regionalen Glasfaser-Ausbauprojekten 17
4.2 Sicherung der Investitions- und Innovationskraft der beteiligten Unternehmen durch
geeignete Zugangsregulierung 18
4.2.1 Förderung flächendeckender Breitbandversorgung 18
4.2.2 Förderung von innovativem Netzausbau durch geeignete Zugangsprodukte,
um (Mit-)Investitionsanreize zu setzen. 20
4.2.3 Geeignete Methoden, um TK-Anbietern ohne eigene
Anschlussnetzinfrastruktur diskriminierungsfreien Zugang zu neuen
Netzinfrastrukturen zu gewähren 23
4.3 Sicherung der Investitions- und Innovationskraft der beteiligten Unternehmen durch
angemessene Entgeltregulierung 24
4.3.1 Bestimmung der Spielräume für eine Flexibilisierung der Entgeltgestaltung:
Abwägung zwischen Ex-ante- und Ex-post-Regulierung 24
4.3.2 Berücksichtigung einer angemessenen Eigenkapitalverzinsung im Hinblick
auf die Förderung innovativer Infrastrukturinvestitionen 26
4.3.3 Terminierungsentgelte in FTTB-Netzen 27
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II
4.4 Beitrag von regionalisierter Regulierung für den Ausbau der
Breitbandinfrastrukturnetze 28
5 Gewährung möglichst hoher Planungssicherheit 29
6 Sicherstellung von Transparenz und effiziente Bereitstellung von
Vorleistungsprodukten 32
6.1 Sicherstellung von Transparenz 32
6.2 Effiziente Bereitstellung von Vorleistungsprodukten 33
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0 Management Summary
Breitbandnetze sind ein wesentliches Fundament für wirtschaftliches Wachstum. Aus diesem
Grund wurden in der am 18.02.2009 veröffentlichten Breitbandstrategie der Bundesregierung
15 Maßnahmen verkündet, die unter anderem durch die Nutzung von Synergien beim Infra-
strukturausbau sowie eine investitions- und wachstumsorientierte Regulierung dazu beitra-
gen sollen, gemeinsam mit Ländern, Kommunen und der Wirtschaft den Breitbandausbau in
Deutschland massiv voranzutreiben.
Als Maßnahme 10 sieht die Breitbandstrategie die Festlegung von Grundzügen einer wachs-
tums- und innovationsorientierten Regulierung durch die Erarbeitung von Eckpunkten über
die regulatorischen Rahmenbedingungen für die Weiterentwicklung moderner Telekommuni-
kationsnetze und die Schaffung einer leistungsfähigen Breitbandinfrastruktur vor.
Mit den nachfolgenden Eckpunkten, die im Rahmen einer Konsultation mit der Öffentlichkeit
diskutiert werden, setzt die Bundesnetzagentur dies um. Das den Eckpunkten der Bundes-
netzagentur zugrundeliegende Konzept basiert auf einer Vier-Säulen-Strategie, die sich aus
der Breitbandstrategie ableiten lässt. Die Bundesnetzagentur wird ihre Entscheidungen da-
her zukünftig verstärkt an den nachfolgend genannten Zielen ausrichten, um den Breitband-
ausbau in Deutschland zu unterstützen:
- Reduzierung von Risiken (Abschnitt 3),
- Sicherung der Investitions- und Innovationskraft der beteiligten Unternehmen durch eine
angemessene Zugangsgewährung und Entgeltgestaltung (Abschnitt 4),
- Gewährung möglichst hoher Planungssicherheit (Abschnitt 5),
- Schaffung von Transparenz (Abschnitt 6).
Dieses Konzept wird in den nachfolgend aufgelisteten fünfzehn Eckpunkten konkretisiert. Es
basiert auf dem gegenwärtigen gesetzlichen Rahmen, der von der Bundesnetzagentur der-
zeit als hinreichend flexibel erachtet wird, um den Anforderungen eines technologischen
Wandels und den damit verbundenen Besonderheiten gerecht zu werden. Gleichwohl be-
grüßt die Bundesnetzagentur die aktuellen Überlegungen des Gesetzgebers zur Verlänge-
rung von Regulierungsperioden.
Die Bundesnetzagentur wird dabei alles unterstützen, womit sich die Risiken eines Breit-
bandausbaus reduzieren lassen und Dritte nicht behindert werden. Kooperationen, die den
Ausbau breitbandiger Netze zum Ziel haben, werden grundsätzlich begrüßt. Dem Prinzip
Open Access wird dabei eine große Bedeutung zugemessen. Lösungen, die ohne Regulie-
rung auskommen, haben grundsätzlich den Vorrang vor regulatorischen Anordnungen. Soll-
ten regulatorische Anordnungen im Bereich der Zugangs- oder Entgeltregulierung erforder-
lich sein, wird die Bundesnetzagentur Entscheidungen mit Augenmaß treffen, die Anreize in
den Ausbau breitbandiger Netze setzen und gleichzeitig im Rahmen des rechtlich möglichen
für Planungssicherheit und Transparenz sorgen. Für die erforderliche Transparenz können
jedoch auch die beteiligten Unternehmen sorgen, indem sie ihre Netzausbaupläne aktiv
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kommunizieren und sich beispielsweise an dem von der Bundesnetzagentur zu erstellenden
Infrastrukturatlas beteiligen.
Entsprechend dieser grundsätzlichen Wertung sind die im Haupttext entwickelten und abge-
leiteten Eckpunkte im Folgenden geordnet:
Eckpunkte:
1. Die Bundesnetzagentur begrüßt Projekte wie sie aktuell z. B. von regionalen Unter-
nehmen oder öffentlichen Trägern durchgeführt und geplant werden, die die Errichtung
hochleistungsfähiger Telekommunikations-Infrastruktur umfassen und Dritten den Zu-
gang zu diesem Netz diskriminierungsfrei, transparent und offen zur Verfügung stellen
(Open Access). Die Bundesnetzagentur kann in diesem Fall von einer Regulierung ab-
sehen (Seite 17).
2. Nachfragegerechte Zugangsprodukte können von der Deutschen Telekom freiwillig
angeboten werden. Wenn diese freiwilligen Angebote diskriminierungsfrei gestaltet
sind und die Entgelte der Leistungen angemessen sind, ist eine solche Lösung regula-
torischen Eingriffen vorzuziehen (Seite 22).
3. Die Bundesnetzagentur unterstützt ein geeignetes und wettbewerbskonformes Infra-
struktur-Sharing.
Eine nicht-diskriminierende Implementierung von Kooperationsmodellen der Wettbe-
werber untereinander oder mit der Deutschen Telekom (einschließlich sachgerechter
Kostenteilungsprinzipien) wird von der Bundesnetzagentur im Grundsatz begrüßt, ins-
besondere dann, wenn sie zu Open-Access-Netzen (siehe Eckpunkt 1) führen
(Seite 13).
4. Die Bundesnetzagentur wird bei der Festlegung der Dauer von Regulierungsperioden
zukünftig möglichst lange Zeiträume bestimmen, sofern dies im Einzelfall zu einer er-
höhten Planungssicherheit beitragen kann und rechtlich zulässig ist (Seite 30).
5. Die Bundesnetzagentur prüft, inwieweit durch Vorabfeststellungen oder Verwaltungs-
vorschriften zu Teilfragen der Marktregulierung vor beabsichtigten Investitionen zu
mehr Planungs- und Rechtssicherheit beigetragen werden könnte. Dabei wird insbe-
sondere zu berücksichtigen sein, inwieweit dies mit den nationalen und europarechtli-
chen Verfahrensvorschriften (Beschlusskammerverfahren, Art.-7-RRL-Verfahren) ver-
einbar ist (Seite 29).
6. Eine angemessene Zugangsregulierung kann im Hinblick auf die weitere Förderung
flächendeckender Breitbandversorgung unterstützend wirken. Sie ermöglicht der Deut-
schen Telekom und alternativen Breitbandanbietern gleichermaßen, den Ausbau von
Breitbandnetzen in der Fläche voranzutreiben (Seite 18).
7. Die Bundesnetzagentur unterstützt den weiteren Ausbau von NGA-Netzen mit geeig-
neten Zugangsprodukten auf der Vorleistungsebene. Zur Stimulierung des erstmaligen
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Ausbaus geht es daher um die Unterstützung möglichst nachhaltiger und wirtschaftlich
tragfähiger Geschäftsmodelle (Seite 20).
8. Im Zusammenhang mit dem Ausbau von Glasfaser ist auch der Aspekt des HVt-
Abbaus zu berücksichtigen. Ob Anbieter entweder mit eigenen FTTX-Netzen näher
zum Kunden gehen oder ihre Angebote ganz oder teilweise durch Bitstromzugang rea-
lisieren, hängt auch von der Gestaltung der entsprechenden Vorleistungsprodukte ab.
Diese müssen so beschaffen sein, dass das durch den TAL-Zugang erreichte Wettbe-
werbsniveau nicht in Frage gestellt wird (Seite 23).
9. Bei der Abwägungsentscheidung zwischen Ex-ante- und Ex-post-Entgeltregulierung
berücksichtigt die Bundesnetzagentur neben der Sicherstellung eines nachhaltigen und
chancengleichen Wettbewerbs insbesondere das Ziel der Förderung effizienter Investi-
tionen sowie der Unterstützung von Innovationen. Dabei wird sie nicht zuletzt mit Blick
auf neu entstehende Infrastrukturen dem Erfordernis eines hohen Maßes an Preisset-
zungsflexibilität Rechnung tragen (Seite 24).
10. Effiziente Infrastrukturinvestitionen und Innovationen können durch neue Tarifstruktu-
ren gefördert werden. Dies ist grundsätzlich mit dem Konzept der Kosten der effizien-
ten Leistungsbereitstellung (KeL) auf Basis der langfristigen Zusatzkosten vereinbar
(Seite 16).
11. Die Bundesnetzagentur wird kurzfristig überprüfen, ob und in welchem Umfang eine
Anpassung ihrer bisherigen Methode im Hinblick auf eine risikoadäquate Eigenkapital-
verzinsung beim Breitbandausbau erforderlich ist. Dazu wird sie baldmöglichst ein
Gutachten vergeben (Seite 26).
12. Die Bundesnetzagentur wird prüfen, ob für die Terminierung in FTTB-Netzen unter
Kostengesichtspunkten höhere Entgelte gerechtfertigt sind. Soweit dies zu bejahen wä-
re, könnte dies die Anreize für solche Investitionen erhöhen (Seite 27).
13. Der weitere Ausbau innovativer, hochleistungsfähiger Breitbandnetze hat erste Priori-
tät. Ob eine regionalisierte Regulierung unter diesem Aspekt vorteilhaft oder nachteilig
ist, wird im Rahmen der jeweiligen Marktanalyse sorgfältig erwogen und entschieden
werden (Seite 28).
14. Transparenz ist ein wesentlicher Baustein für einen erfolgreichen Ausbau der Breit-
bandnetze. Sie muss zuerst von den Unternehmen selbst hergestellt werden. Die Bun-
desnetzagentur beabsichtigt ein hochrangig besetztes NGA-Forum zu gründen, mit
dem der Dialog zwischen Regulierer, Netzbetreibern, Herstellern, Ländern und Kom-
munen gefördert wird.
Die Bundesnetzagentur arbeitet darüber hinaus mit Hochdruck an dem in der Breit-
bandstrategie der Bundesregierung angekündigten Infrastrukturatlas. Die Bundesnetz-
agentur fordert die Unternehmen auf, sich an diesen Vorhaben aktiv zu beteiligen (Sei-
te 32).
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15. Um der Bedeutung des Breitbandausbaus gerecht zu werden, regt die Bundesnetz-
agentur an, bei der Deutschen Telekom einen Konzernbeauftragten für alle Fragen
rund um den Breitbandausbau zu benennen, der direkt an den Konzernvorstand be-
richtet und insbesondere als Ansprechpartner für Kommunen und Wettbewerber zu
Fragen des Breitbandausbaus dienen könnte. (Seite 33).
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1 Einleitung
Leistungsfähige Breitbandnetze zum schnellen Informationsaustausch bilden ein wesentli-
ches Fundament für wirtschaftliches Wachstum. Daher sind die Förderung effizienter Investi-
tionen in moderne Infrastrukturen sowie die Unterstützung von Innovationen zentrale Zielset-
zungen des Telekommunikationsgesetzes (TKG). Die Bundesregierung hat in ihrer Breit-
bandstrategie 1 angekündigt, dass die Bundesnetzagentur Eckpunkte über die regulatori-
schen Rahmenbedingungen für die Weiterentwicklung moderner Telekommunikationsnetze
und die Schaffung einer leistungsfähigen Breitbandinfrastruktur erarbeiten und diese öffent-
lich zur Diskussion stellen wird. Der Beirat bei der Bundesnetzagentur hat das Vorhaben der
Bundesnetzagentur in seiner Beschlussempfehlung der Sitzung vom 16.03.2009 bekräftigt.
Die Bundesnetzagentur hat dieses Thema in ihrem Vorhabenplan 2 gemäß § 122 Abs. 2 TKG
adressiert.
Vor diesem Hintergrund zeigen die folgenden Eckpunkte Rahmenbedingungen auf, wie die
Zielsetzungen Investitionen in moderne Breitbandinfrastruktur zu fördern bei gleichzeitiger
Sicherung von Wettbewerb erreicht werden können. Durch diese Konkretisierungen soll die
Planungssicherheit der Marktakteure weiter verbessert werden. Im Vordergrund stehen da-
bei zwei zentrale Fragen: zum einen, wie den spezifischen Risiken des Breitbandausbaus
Rechnung getragen werden kann und zum anderen, wie adäquate Anreize für die Investiti-
onstätigkeiten in moderne Breitbandnetze durch alle Unternehmen gesetzt werden können.
Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Regulierungstätigkeit der Bundesnetzagentur insbe-
sondere in einem europäischen Gesamtzusammenhang zu sehen ist. Das TKG setzt den
europäischen Rechtsrahmen um, dessen Richtlinien, Leitlinien und Empfehlungen zu be-
rücksichtigen sind. Darüber hinaus enthält auch das TKG spezifische Verfahrensvorschriften
– etwa zu Beschlusskammerverfahren – die im Rahmen der Marktregulierung anzuwenden
sind.
Im folgenden Abschnitt 2 werden die bisherigen Aktivitäten des Ausbaus von Next Generati-
on Access (NGA-)Netzen im nationalen und internationalen Bereich dargestellt. In Ab-
schnitt 3 werden Möglichkeiten zur Reduzierung von Risiken genannt, in Abschnitt 4 wird die
Bedeutung der Zugangsgewährung und Entgeltregulierung für die Sicherung der Investitions-
und Innovationskraft der beteiligten Unternehmen herausgearbeitet. Schließlich werden in
Abschnitt 5 die Gewährung möglichst hoher Planungssicherheit und in Abschnitt 6 die Si-
cherstellung von Transparenz und effiziente Bereitstellung von Vorleistungsprodukten be-
handelt.
1 http://www.bmwi.de/Dateien/BBA/PDF/breitbandstrategie-der-bundesregierung,property=pdf,bereich=
bmwi,sprache=de,rwb=true.pdf
2 Veröffentlicht im Rahmen des Jahresberichts 2008
http://www.bundesnetzagentur.de/media/archive/15901.pdf
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2 Bestandsaufnahme bisheriger Aktivitäten im nationalen und interna-
tionalen Bereich
2.1 Nationaler Bereich
Deutschland ist ein eindrucksvolles Beispiel dafür, dass mit Intensivierung des Wettbewerbs
die Breitbandpenetrationsrate überdurchschnittlich ansteigt. Die regulatorischen Entschei-
dungen der Bundesnetzagentur unterstützen den Ausbau moderner Infrastrukturen auch in
der Fläche, wo mittlerweile Fortschritte feststellbar sind. Anfang 2009 wies Deutschland eine
Breitbandpenetration bezogen auf die Zahl der Bevölkerung von 27,5 % auf. Sie lag damit
deutlich über dem EU-Durchschnitt i. H. v. 22,9 % 3 . Parallel dazu stieg der Marktanteil der
alternativen Anbieter von Breitbandanschlüssen auf deutlich über 50 %.
Mitte 2008 gab es einen Flächendeckungsgrad bei Breitbandanschlüssen von ca. 98 % aller
deutschen Haushalte. Über 70 % der Haushalte hatten Zugang zu Breitbandanschlüssen mit
einer Übertragungsrate von mindestens 2 Mbit/s. Gut 90 % der Haushalte dürften heute mit
Leistungen größer gleich 1 Mbit/s versorgbar sein. Regionen, in denen Nachfrager von Breit-
bandanschlüssen keinen Zugang zu Breitbandanschlüssen haben, die eine Anschlussge-
schwindigkeit von mindestens 386 kbit/s erlauben, sind als „weiße Flecken“ zu verstehen. 4
Durch von der Regulierung angestoßenen Wettbewerb wurde in den vergangenen Jahren
vieles erreicht. Die aktuellen Herausforderungen, die einerseits im Schließen der weißen
Flecken und andererseits im Ausbau moderner Hochgeschwindigkeitsnetze liegen, erfor-
dern, dass an diese Erfolge angeknüpft wird, um die in der Breitbandstrategie der Bundesre-
gierung genannten Zielen zu erreichen.
2.1.1 Bisherige Entscheidungen der Bundesnetzagentur
Der Zugang zur entbündelten Teilnehmeranschlussleitung (TAL-Zugang) hat in Deutschland
eine lange Tradition als Vorleistungsprodukt. Es ist seit Beginn der Marktöffnung im Jahre
1998 verfügbar und ist für alternative Anbieter das wichtigste Vorleistungsprodukt. Ende
2008 basierten 75 % aller von alternativen Anbietern bereitgestellten DSL-Anschlüsse auf
dieser Vorleistung. Häufig nutzen alternative Provider dieses Vorleistungsprodukt, um auf
dieser Basis ihrerseits DSL-Anbietern Vorleistungsprodukte wie Bitstromzugang und Resale
anzubieten.
Mit der Regulierungsverfügung zur Teilnehmeranschlussleitung aus dem Jahre 2007 5 haben
alternative Betreiber weitere Zugangsmöglichkeiten erhalten, die ihnen den eigenen Ausbau
3 Kommission der Europäischen Gemeinschaften, Bericht über den Stand des europäischen Binnenmarkts
der elektronischen Kommunikation 2008 (14. Umsetzungsbericht), Kom 2009 (140) final.
4 Vgl. Breitbandstrategie der Bundesregierung S. 1.
5 BK 4a-07-002 /R vom 27.06.2007.
Bonn, 20. Mai 2009
