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Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Amtsblätter bis 2018“
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Des Weiteren ist in Italien die Etablierung eines sog. „NGN Forums“ durch die nationale Re-
gulierungsbehörde AGCOM vorgesehen. Dieses Forum soll den NGN/NGA-Roll-out inhalt-
lich begleiten und Implementierungsfragen adressieren.
In den Niederlanden ist KPN in 2008 mit einer Beteiligung von 41 % und der Option auf eine
Mehrheitsbeteiligung in ein Joint Venture mit dem Unternehmen Reggefiber eingestiegen.
Dieses Joint Venture plant einen Glasfaserausbau in Amsterdam und Almere (mit 100.000
bzw. 40.000 Anschlüssen) als Open-Access-Modell. Die niederländische Wettbewerbsbe-
hörde hat Reggefiber im Rahmen von Genehmigungsauflagen für dieses Joint Venture auf-
erlegt, zu genau den Bedingungen Zugang zur entbündelten Glasfaser zu gewähren, wie
dies für KPN seitens der nationalen Regulierungsbehörde OPTA vorgesehen ist.
OPTA hat KPN eine Zugangsverpflichtung zur entbündelten Glasfaser, bzw. zu einer Glasfa-
serinfrastruktur, auferlegt. Für die Ex-ante-Regulierung ist ein so genanntes Price-Cap-
Verfahren vorgesehen.
3 Reduzierung von Risiken
3.1 Förderung von wettbewerbskonformem Infrastruktur-Sharing und Open-
Access-Modellen
Die Bundesnetzagentur unterstützt ein geeignetes und wettbewerbskonformes Infra-
struktur-Sharing.
Eine nicht-diskriminierende Implementierung von Kooperationsmodellen der Wett-
bewerber untereinander oder mit der Deutschen Telekom (einschließlich sachgerech-
ter Kostenteilungsprinzipien) wird von der Bundesnetzagentur im Grundsatz be-
grüßt, insbesondere dann, wenn sie zu Open-Access-Netzen führen.
Eine Möglichkeit zur Reduzierung von Risiken im Zusammenhang mit dem Übergang zu
NGA-Netzen wird in der gemeinsamen Nutzung bestimmter Infrastruktur-Elemente gesehen
(sog. Infrastruktur-Sharing). Im Zentrum der gegenwärtigen Diskussion steht dabei die
(Mit-)Nutzung von Multifunktionsgehäusen und Leerrohren. Weil die Netzintelligenz (Vermitt-
lungstechnik) in Breitbandnetzen näher an den Nutzer herangeführt wird, reicht die Kapazität
der Kabelverzweiger oftmals nicht aus. Die KVz werden daher ausgebaut oder Multifunkti-
onsgehäuse neu errichtet. In den ausgebauten KVz bzw. Multifunktionsgehäusen hat neben
der bewährten auch VDSL-Technik (Outdoor-DSLAM, aktive Schaltverteiler, eigene Strom-
versorgung mit obligatorischer Klimaanlage) ihren Platz. Des Weiteren ist vorstellbar, dass
sich Unternehmen darauf einigen, beispielsweise die Kosten für Tiefbauarbeiten als einen
der größten Kostentreiber zu teilen, um einen gemeinsamen Roll-out vorzunehmen.
Aus regulatorischer Sicht unkritisch sind dabei in der Regel Kooperationen zwischen einzel-
nen Wettbewerbern der DT AG. Hingegen bedürfen Kooperationen zwischen der DT AG und
einzelnen Wettbewerbern einer näheren Untersuchung, weil mit der DT AG ein Unternehmen
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beteiligt ist, das in aller Regel auf einem relevanten Markt über beträchtliche Marktmacht
verfügt.
Für den Fall, dass Vereinbarungen zwischen einzelnen Marktakteuren zum Infrastrukturauf-
bau angestrebt werden und deren Überlegungen konkrete Formen annehmen, werden die
Bundesnetzagentur und das Bundeskartellamt – wie in der Breitbandstrategie der Bundesre-
gierung vorgesehen – die grundlegenden regulatorischen und wettbewerbsrechtlichen Fra-
gestellungen unverzüglich nach Vorlage entsprechender Unterlagen mit den Betroffenen
klären. Auf der Basis der so erzielten Ergebnisse sind – soweit möglich – Positionen bzw.
Überlegungen zu verallgemeinern, die dann für weitere Kooperationen Klarheit schaffen.
Dies gilt auch für Kooperationen zwischen Unternehmen, die darauf gerichtet sind, sich z. B.
Städte oder Stadtgebiete hinsichtlich der infrastrukturellen Erschließung aufzuteilen.
Ungeachtet dessen werden im Folgenden einige Aspekte angesprochen, die im Zusammen-
hang mit dem Infrastruktur-Sharing bzw. der gemeinsamen Nutzung von Netzelementen ste-
hen. Diese Form der derzeit diskutierten Kooperationen ist wesentlich von der Aussicht auf
höhere Kosteneffizienz, verringerte Investitionsvolumina und reduzierte Risiken - für den Ein-
zelnen und insgesamt - geprägt. Dies wiederum soll einen beschleunigten Netzausbau, auch
in der Fläche, ermöglichen und mithin eine schnellere Marktdurchdringung bewirken.
In diesem Sinne ist beispielsweise zu erörtern, inwieweit ein Anspruch auf gemeinsamen
KVz-Ausbau mit entsprechender Dimensionierung der KVz bei Teilung der entstehenden
Kosten zu gewährleisten ist. Bei diesem Ansatz könnten dann durch Möglichkeiten für einen
späteren Zugang bzw. für ein späteres Eintreten in bestehende Kooperationen auch die In-
vestitionszyklen verschiedener Marktteilnehmer Berücksichtigung finden. Konkret könnte ein
Anspruch auf Zugang im KVz überall dort realisierbar sein, wo ausreichend Platz vorhanden
ist. Andernfalls bleibe nur der Anspruch auf einen KVz-Ausbau bzw. eine Erweiterung auf
eigene Kosten. Für den Fall eines späteren Eintritts in bestehende Kooperationen sollte ein
bestimmter Anteil der Ursprungsinvestition (einschl. entsprechender Verzinsung) an die frü-
heren Investoren gezahlt werden.
Um eine Abschottung des Marktes durch einzelne Unternehmen zu verhindern und unter-
schiedlichen Investitionsgeschwindigkeiten der einzelnen Marktteilnehmer gerecht zu wer-
den, wird von einigen Marktteilnehmern eine zeitliche Entkopplung der Investitionen durch
ein Reservierungsverfahren vorgeschlagen. Dies sieht im Kern vor, dass eine Reservierung
für einen KVz-Zugang zu einer entsprechenden Dimensionierungsverpflichtung bei der Aus-
bauplanung führt. Dabei sei den potenziell Zugang nachfragenden Unternehmen mit Blick
auf ihre jeweilige Netz- und Investitionsplanung eine ausreichende Frist zur Entscheidung
über eine Reservierung einzuräumen (z. B. im Rahmen eines Open-Season-Verfahrens).
Darüber hinaus solle es eine Transparenzverpflichtung hinsichtlich der Belegung der KVz
und bestehender Reservierungen sowie schließlich die Möglichkeit zur Übertragung von Re-
servierungen auf andere Netzbetreiber geben.
Im Hinblick auf den Leerrohrausbau sind aus Teilen des Marktes heraus Vorschläge entwi-
ckelt worden, eine bedarfsgerechte (Mit-)Nutzung bei volumenbezogener Kostenteilung zu
implementieren. So solle eine Beteiligung alternativer Betreiber an der Leerrohrnutzung nach
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dem Prinzip des Co-Investments sowie eine sachgerechte anteilige Aufteilung der Betriebs-
kosten erfolgen. Schließlich seien von allen Infrastrukturbetreibern Informationen über Lage,
Beschaffenheit und Nutzbarkeit von Leerrohren bereitzustellen.
Die Bundesnetzagentur wird die hier skizzierten Optionen bei ihren weiteren Überlegungen
berücksichtigen. Bereits 2007 wurde durch die Schaffung eines Zugangs zu Kabelkanälen
regulatorisch ein erster Schritt in Richtung Infrastruktur-Sharing ermöglicht. Darüber hinaus
wird der von der Bundesnetzagentur aufzubauende Infrastrukturatlas (vgl. hierzu Abschnitt
6.1) dies weiter fördern.
Welcher konkreten Verpflichtungen es mit Blick auf eine zeitnahe Implementierung wettbe-
werbskonformer Kooperationsmodelle im Einzelnen bedarf, wird aber erst im Rahmen kon-
kreter Beschlusskammerverfahren entschieden werden können.
Schließlich ist darauf hinzuweisen, dass die Bundesnetzagentur bei der Gestaltung adäqua-
ter Rahmenbedingungen für die gemeinsame Nutzung bestimmter Netzelemente auch Erfah-
rungen aus dem Mobilfunkbereich nutzen kann. Denn im Mobilfunkbereich ist Infrastruktur-
Sharing gängige Praxis, da das Angebot an geeigneten Basisstations-Standorten vornehm-
lich in städtischen Gebieten begrenzt und die Errichtung von neuen Antennenstandorten
problematisch ist. Gleichwohl besteht ein Unterschied zum Festnetzbereich darin, dass die
Bedingungen des Infrastruktur-Sharing im Mobilfunk in den UMTS-Vergabebedingungen
festgelegt werden.
In den GSM- und UMTS-Mobilfunksystemen wird eine gemeinsame Nutzung von Grundstü-
cken, Masten, Antennen, Kabeln und Combinern praktiziert. Diese Variante ist eine von der
Bundesnetzagentur akzeptierte Praxis (vgl. Thesenpapier Infrastruktur-Sharing 9 ). Andere
Formen des Infrastruktur-Sharing – wie z. B. die gemeinsame Nutzung von Basisstationen,
Steuereinrichtungen oder des Kernnetzes – unterscheiden sich im Grad der Verknüpfung der
Netze und sind nur unter Einhaltung bestimmter Bedingungen (wie z. B. kein Frequenzpool,
kein Austausch wettbewerbsrelevanter Daten über betriebstechnische Informationen hinaus)
zulässig. Zu prüfen ist jeweils, ob die regulatorisch vorgegebenen Vergabebedingungen er-
füllt sind und ob von der gemeinsamen Nutzung bestimmter Netzelemente wettbewerbsbe-
einträchtigende Auswirkungen zu erwarten sind.
Die Frage, inwiefern das Beispiel aus dem Mobilfunkbereich übertragbar ist, sollte unter öko-
nomischen, wettbewerbsrechtlichen sowie technischen Gesichtspunkten diskutiert werden.
Die Problematik, Investitionskosten einzusparen bzw. Doppelinvestitionen zu vermeiden und
den Ausbau in der Fläche voranzutreiben, stellt sich analog dar. Und schließlich sind Infra-
struktur-Sharing-Projekte in beiden Bereichen auch mit Blick auf die Reduktion von Risiken
zu betrachten, weshalb ihnen nicht zuletzt in der gegenwärtigen Marktsituation eine bedeu-
tende Rolle zukommt.
9 http://www.bundesnetzagentur.de/enid/UMTS/Thesenpapier.deutsch.0cv.html
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3.2 Unterstützung von effizienten Infrastrukturinvestitionen und Innovationen
durch neue Tarifstrukturen (Einmal- bzw. Vorabzahlung ggf. in Abhängig-
keit von der Laufzeit) mit dem Ziel einer Risikoteilung
Effiziente Infrastrukturinvestitionen und Innovationen können durch neue Tarifstruk-
turen gefördert werden. Dies ist grundsätzlich mit dem Konzept der Kosten der effi-
zienten Leistungsbereitstellung (KeL) auf Basis der langfristigen Zusatzkosten ver-
einbar.
Im Hinblick auf neue Tarifstrukturen befinden sich Vorschläge aus dem Markt in der Diskus-
sion.
Sofern neue Tarifstrukturen dazu führen, dass das Risiko des investierenden Unternehmens
durch Risikoübernahme der Zugangsbegehrenden gesenkt würde, kann dies zu einer Förde-
rung von effizienten Infrastrukturen beitragen. Hierzu bieten sich verschiedene Varianten wie
laufzeitabhängige Entgelte, Vorabzahlungen oder Entgelte in Abhängigkeit von der gesam-
ten Abnahmemenge an, die jeweils separat oder kombiniert das Risiko des investierenden
Unternehmens senken und damit effiziente Infrastrukturinvestitionen fördern können. Neue
Tarifstrukturen dürfen aber nicht zu sachlich ungerechtfertigten Diskriminierungen oder
Wettbewerbsbeeinträchtigungen führen. Insbesondere darf es durch Preisdifferenzierungen
auch nicht zu Preis-Kosten-Scheren kommen.
Eine Möglichkeit, das Risiko für das investierende Unternehmen zu senken, könnte weiterhin
darin bestehen, ein laufzeitabhängiges Entgelt festzulegen. Die Preise für langfristige Kon-
trakte würden aufgrund des übernommenen Risikos der Zugangsbegehrenden und der si-
cheren Einnahmen des investierenden Unternehmens durch die Überlassung niedriger als
die Preise für kurzfristige Kontrakte sein. In den Preisen für längere Laufzeiten würde der
risikomindernde Effekt für das investierende Unternehmen berücksichtigt sowie die geringe-
ren Transaktionskosten. Sowohl die Preise für die längeren Kontrakte als auch die für die
kürzeren Kontrakte müssen im Falle der Genehmigungspflicht den Kosten der effizienten
Leistungsbereitstellung nach § 31 Abs. 1 TKG entsprechen, die auf Basis der langfristigen
Zusatzkosten gerade im Hinblick auf die absehbare zukünftige Marktentwicklung Flexibilität
zulassen (vgl. hierzu auch die von der Bundesnetzagentur zeitgleich veröffentlichten Hinwei-
se zur konsistenten Entgeltregulierung i. S. d. § 27 Abs. 2 TKG) sowie nach § 35 Abs. 3 TKG
den Anforderungen des § 28 TKG genügen müssen. Auf dieser Grundlage würde den Wett-
bewerbern die Möglichkeit gegeben, in Abhängigkeit von ihrem Geschäftsmodell eine kürze-
re oder längere Laufzeit zu wählen, wobei sicherzustellen wäre, dass die laufzeitabhängigen
Entgelte nicht dazu führen, dass die Investitionstätigkeit der Wettbewerber, die unter Um-
ständen mit kürzeren Amortisationszeiträumen rechnen, da sie bei diesen Preismodellen,
anders als beim Infrastruktur-Sharing, kein Eigentum an der Netzinfrastruktur des investie-
renden Unternehmens erwerben, beeinträchtigt wird. Des Weiteren ist sicherzustellen, dass
die in Abhängigkeit von der Laufzeit unterschiedlichen Preise nicht diskriminierend sind.
Es könnte weiterhin vorteilhaft sein, die Entgelte nicht monatlich zu entrichten, sondern kom-
plett als Vorauszahlung oder als Teilvorauszahlung verbunden mit geringeren monatlichen
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Entgelten. Hierdurch hätte das investierende Unternehmen zum einen die Möglichkeit, zeit-
nah Liquidität für weitere Investitionen zu generieren, und zum anderen würde das Ausfallri-
siko entfallen. Damit es zu keinem Zinsnachteil für die Wettbewerber kommt, sollte der mo-
natliche Betrag abdiskontiert werden, d.h. der Barwert sollte unabhängig vom Zahlungszeit-
punkt gleich hoch sein.
Zu prüfen wäre überdies, inwieweit die Vorleistungspreise stärker abhängig von der Ge-
samtmarktentwicklung gestaltet werden könnten. Die Vorleistungspreise könnten häufiger an
die aktuellen Marktgegebenheiten angepasst werden. Dies hätte den Vorteil, dass alle Markt-
teilnehmer gleichermaßen an der voraussichtlichen Entwicklung der Marktgegebenheiten
partizipieren können. Hierbei ist sicherzustellen, dass diese Preisgestaltung nicht zu unan-
gemessenen Planungsunsicherheiten bei den zugangsbegehrenden Unternehmen führt.
4 Bedeutung der Zugangsgewährung und Entgeltgestaltung
4.1 Zugang zu regionalen Glasfaser-Ausbauprojekten
Die Bundesnetzagentur begrüßt Projekte, wie sie aktuell z. B. von regionalen Unter-
nehmen oder öffentlichen Trägern durchgeführt und geplant werden, die die Errich-
tung hochleistungsfähiger Telekommunikations-Infrastruktur umfassen und Dritten
den Zugang zu diesem Netz diskriminierungsfrei, transparent und offen zur Verfü-
gung stellen (Open Access). Die Bundesnetzagentur kann in diesem Fall von einer
Regulierung absehen.
Kommunen, Stadtwerke und kommunale Versorger reagieren auf den sich abzeichnenden
verstärkten Bedarf an besonders hochleistungsfähigen Telekommunikationsnetzen, in dem
sie häufig in Verbundproduktion mit dem Ausbau anderer Versorgungsnetze eigene Glasfa-
sernetze bis zum Endkunden installieren. So haben beispielsweise die Stadtwerke in
Schwerte, Sindelfingen und Neumünster mit dem Ausbau als Pilotprojekt oder auch schon
als kommerzielles Projekt begonnen. Diese Infrastruktur können Anbieter von Telekommuni-
kationsdiensten nutzen, um hierüber ihren Endkunden eigene bandbreiten-intensive Dienste
wie Streaming-Dienste, IP TV, Video on Demand etc. anbieten zu können. Anders als bei
vertikal integrierten Anbietern handelt es sich hier in der Regel um Infrastrukturprojekte, bei
denen Infrastruktur und Dienst „natürlicherweise“ von einander getrennt sind. Dies schafft
einen tendenziell diskriminierungsfreieren Zugang, da solche Unternehmen ihre Geschäfts-
modelle nicht in erster Linie auf die Vermarktung von Telekommunikationsendkundendiens-
ten fokussieren. Von daher besteht kaum ein Interesse an einer Behinderung von Wettbe-
werbern. Die Bundesnetzagentur kann bei diesen Telekommunikationsprojekten von Regu-
lierung absehen, sofern diese Infrastrukturen diskriminierungsfrei, transparent und offen je-
dermann zur Verfügung stehen. Regulatorisch ähnlich einzuschätzen sind die NGA-Projekte
privatwirtschaftlicher Telekommunikations-Anbieter, die regional bzw. lokal Anschlussnetze
errichten, sofern diese anderen Diensteanbietern offenen Zugang zu ihren Netzen (Open-
Access-Modell) garantieren.
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4.2 Sicherung der Investitions- und Innovationskraft der beteiligten Unter-
nehmen durch geeignete Zugangsregulierung
Das regulatorische Regime muss auf Basis geeigneter Zugangs- und Entgeltentscheidungen
möglichst frühzeitig Investitionen unterstützen und gleichzeitig Optionen für den gegenwärti-
gen und zukünftigen Wettbewerb wahren. Dabei unterscheidet sich der regulatorische An-
satz hinsichtlich der Förderung des flächendeckenden Ausbaus herkömmlicher Breitbandin-
frastrukturen (Schließung der „weißen Flecken“) von jenen zur Förderung innovativer hoch-
leistungsfähiger NGA-Infrastrukturen nicht grundlegend, sicherlich aber in den Details und
möglicherweise auch in seiner Wirksamkeit.
4.2.1 Förderung flächendeckender Breitbandversorgung
Eine angemessene Zugangsregulierung kann im Hinblick auf die weitere Förderung
flächendeckender Breitbandversorgung unterstützend wirken. Sie ermöglicht der
Deutschen Telekom und alternativen Breitbandanbietern gleichermaßen, den Ausbau
von Breitbandnetzen in der Fläche voranzutreiben.
Grundsätzlich ist festzuhalten, dass ein Zusammenhang zwischen Wettbewerb und Breit-
bandpenetrationsrate besteht. Auch Deutschland ist hierfür ein eindrucksvolles Beispiel. In-
ternationale Vergleiche zeigen, dass mit Intensivierung des Wettbewerbs die Breitbandpe-
netrationsrate überdurchschnittlich ansteigt. Anfang 2009 wies Deutschland eine Breitband-
penetration bezogen auf die Zahl der Bevölkerung von 27,5 % auf. Sie lag damit deutlich
über dem EU-Durchschnitt i. H. v. 22,9 % 10 . Parallel dazu stieg der Marktanteil der alternati-
ven Anbieter von Breitbandanschlüssen auf deutlich über 50 %.
Die wettbewerbsfördernden regulatorischen Entscheidungen der Bundesnetzagentur, wie
bspw. die Entscheidung über den Zugang zu Schaltverteilern, unterstützen den Ausbau mo-
derner Infrastrukturen auch in der Fläche. Es sind aber vor allem die Anbieter von Breitband-
anschlussprodukten, die ihre Entscheidungen zwischen dem Wunsch nach flächendecken-
der Versorgung auch in dünnbesiedelten Gebieten, niedrigen Anschlussentgelten und Wirt-
schaftlichkeit ausrichten müssen.
Vor diesem Hintergrund sind Fortschritte beim Ausbau in den ländlichen Regionen feststell-
bar: Mitte 2008 gab es einen Flächendeckungsgrad bei Breitbandanschlüssen von ca. 98 %
aller deutschen Haushalte. Über 70 % der Haushalte hatten Zugang zu Breitbandanschlüs-
sen mit einer Übertragungsrate von mindestens 2 Mbit/s. Gut 90 % der Haushalte dürften
heute mit Leistungen größer gleich 1 Mbit/s versorgbar sein. Zu diesem Zeitpunkt gab es
noch 617 Gemeinden (ca. 817.000 Haushalte), die überhaupt keinen Zugang zu Breitband-
anschlüssen mit einer Datenübertragungsrate von größer 128 kbit/s hatten. Daneben gibt es
10 Kommission der Europäischen Gemeinschaften, Bericht über den Stand des europäischen Binnenmarkts
der elektronischen Kommunikation 2008 (14. Umsetzungsbericht), Kom 2009 (140) final.
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eine bisher nicht exakt quantifizierbare Zahl von Haushalten bzw. Unternehmen, die zwar zu
grundsätzlich versorgten Kommunen gehören, aber aufgrund ihrer entfernten Lage zu
Hauptverteilern keine breitbandigen DSL-Anschlüsse erhalten können.
Regionen, in denen Nachfrager von Breitbandanschlüssen keinen Zugang zu Breitbandan-
schlüssen haben, die eine Anschlussgeschwindigkeit von mindestens 386 kbit/s erlauben,
sind als „weiße Flecken“ zu verstehen. 11
Zugangsregulierung kann beim weiteren Breitbandinfrastrukturausbau der weißen Flecken
unterstützend wirken, indem sie auf der Vorleistungsebene das bei Anschlussinfrastrukturen
marktbeherrschende Unternehmen verpflichtet, Netzzugang einzuräumen.
Zugangsregulierung kann jedoch nur auf Märkten mit vorhandener bzw. in Ausbau befindli-
cher Netzstruktur aufsetzen. Entscheidend für den Infrastrukturausbau sind vor allem ausrei-
chende Margen und Gewinnerwartungen, wie auch die Perspektive auf Verbesserung der
Marktsituation. Hierdurch werden Marktzutritte und Markterschließung ermöglicht. Investitio-
nen hängen darüber hinaus grundsätzlich von einer Vielzahl von Faktoren ab; dazu gehören
unter anderem volkswirtschaftliches Wachstum, angemessene und ausreichende Kapitalver-
sorgung, Steuer- und Arbeitsmarktpolitik, Arbeitsproduktivität und das Pro-Kopf-
Bruttosozialprodukt.
Positive Impulse sind über die erkennbaren Bemühungen der privatwirtschaftlichen Investo-
ren hinaus auch von den diversen Förderinstrumenten auf Bundes- und Landesebene zu
erwarten:
Auf Bundesebene werden Mittel frei
- über die „Gemeinschaftsaufgabe Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschut-
zes“ (GAK), Art. 91a Abs. 1 Nr. 2 GG. Hierüber werden Mittel zur Förderung der Breit-
bandversorgung im ländlichen Raum bereitgestellt,
- über die „Gemeinschaftsaufgabe Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ (GA),
Art. 91a Abs. 1 Nr. 1 GG und
- über das Zukunftsinvestitionsgesetz (Konjunkturpaket II), Art. 104b Abs. 1 Nr. 1 GG.
Auf Landesebene gibt es drei Strategien, die den Breitbandausbau in der Fläche voranbrin-
gen sollen:
- Unterstützung von Breitbandkompetenzzentren durch Beratung der Gemeinden,
11 Vgl. Breitbandstrategie der Bundesregierung S. 1.
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- Förderung des Leerrohrausbaus durch Nutzung von Synergie-Effekten bei Tiefbauarbei-
ten. Dabei erhalten Gemeinden, die selbst Leerrohe verlegen, eine finanzielle Förderung
aus Landesmitteln,
- finanzielle Förderung des Netzausbaus bei einer Wirtschaftlichkeitslücke (Zuwendungs-
empfänger ist der Netzbetreiber, der auf Basis kommunaler Auswahl und Vermittlung ent-
sprechende Fördermittel des jeweiligen Bundeslandes erhält.).
Die EU-Kommission hat die Maßnahmen zur Verbesserung der Breitbandversorgung in länd-
lichen Gebieten als Breitband-Beihilfe ausdrücklich genehmigt und den beihilferechtlichen
Rahmen für die Breitbandförderung genau definiert.
4.2.2 Förderung von innovativem Netzausbau durch geeignete Zugangsprodukte,
um (Mit-)Investitionsanreize zu setzen.
Die Bundesnetzagentur unterstützt den weiteren Ausbau von NGA-Netzen mit geeig-
neten Zugangsprodukten auf der Vorleistungsebene. Zur Stimulierung des erstmali-
gen Ausbaus geht es daher um die Unterstützung möglichst nachhaltiger und wirt-
schaftlich tragfähiger Geschäftsmodelle.
Neben den FTTX-Festnetzinfrastrukturen sind Mobilfunknetze in ihrer Weiterentwicklung
(LTE), TV-Kabelnetze sofern sie auf DOCSIS 3 umstellen und – bedingt – stationäre und
portable drahtlose Anschlüsse (WIMAX und UMTS) ebenfalls geeignet, sehr hochbitratige
Breitbandanschlüsse zu erzeugen. Dennoch bleiben die Festnetzinfrastrukturen in vielen
Regionen aufgrund ihrer hohen Übertragungskapazitäten längerfristig die bedeutendste
Plattform für den NGA-Ausbau. Nur der nachhaltige Ausbau von DOCSIS 3 stellt in diesem
Bereich eine ernsthafte Konkurrenz dar.
Diverse Telekommunikationsanbieter aber auch öffentliche Träger haben sich für den Aus-
bau hochleistungsfähiger Glasfasernetze entschieden. NetCologne, M-net und wilhelm.tel
haben FTTB-Netze ausgebaut und können nun ihre Kunden über die VDSL- oder Ethernet-
Technologie mit einer Anschlussleistung von 100 Mbit/s versorgen. Einige kommunale Trä-
ger haben sogar reine Glasfasernetze errichtet. Hierüber können theoretisch noch höhere
Anschlusskapazitäten bereitgestellt werden. Die meisten Telekommunikations- oder Infra-
strukturanbieter haben angekündigt, ihre Anschlussnetze als Open-Access-Netze zu konzi-
pieren. Sofern FTTH-Netze als Punkt-zu-Punkt-Verbindungen (P2P) gebaut sind, ist entbün-
delter, infrastrukturbasierter Zugang sehr einfach. Hier kann der Zugangsnachfrager ähnlich
wie bei der herkömmlichen Kupfer-TAL am optischen Hauptverteiler (ODF) zugeschaltet
werden. Ein ODF kann gegebenenfalls noch mehr Teilnehmer als ein HVt aggregieren. Da-
mit werden weniger Netzknoten und Zugangspunkte erforderlich. Dieses Entbündelungskon-
zept erlaubt daher auch mindestens genauso vielen Wettbewerbern wie heute ein profitab-
les, weitgehend infrastrukturbasiertes Diensteangebot. Eine P2P-Architektur gilt zudem als
höchst flexibel, entwicklungsoffen und bietet eine nahezu unbeschränkte (modular erweiter-
bare) Übertragungskapazität.
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Bei passiven optischen Netzen (z. B. GPON), bei denen sich mehrere Anschlussnutzer eine
Glasfaser bis kurz vor das Wohngebäude teilen, bedarf es zusätzlicher Investitionen, um
diese Netze für weitere Anbieter auf der Infrastrukturebene am ODF zu öffnen. Hier würde
ein entbündelter Zugang dem KVz-Zugang in einem Kupfernetz entsprechen. Diese Zu-
gangsoption erfordert einen deutlich weiter, d.h. näher zum Endkunden gehenden parallelen
Glasfaserausbau von alternativen Anbietern. Sie erlaubt einer deutlich geringeren Anzahl an
Wettbewerbern einen wirtschaftlich trägfähigen Zugang. Ohne größere Zusatzinvestitionen
können Zugangsnachfrager Bitstromzugangsprodukte am ODF erhalten. Zukünftig kann die
Kapazität durch ein Wellenlängenmultiplexverfahren erhöht werden. Dabei wird jede Spekt-
ralfarbe einer Glasfaserleitung zur „Übertragungsleitung“ eines Kunden. So wird die Kapazi-
tät einer Glasfaserleitung nochmals deutlich erhöht und erlaubt zudem alternativen Anbietern
über den Zugriff auf eine einzelne Farbe auch vom ODF aus einen infrastrukturnahen Zu-
gang.
Die Festnetzinfrastruktur in Deutschland bietet gerade für den Ausbau von FTTC-Netzen
vergleichsweise günstigere Bedingungen als in anderen europäischen Ländern. Die Kabel-
verzweiger liegen besonders nahe an den Endkunden, so dass über die deutsche FTTC-
Infrastruktur relative hohe Bandbreiten geliefert werden können.
Laut einer WIK-Studie 12 kann mit einer FTTC-Infrastruktur, die den Einsatz der VDSL-
Technologie erlaubt, unter günstigen Bedingungen etwas über 70 % der Haushalte wirt-
schaftlich erschlossen werden. Da der weitere FTTC- und VDSL-Ausbau nunmehr auf Ge-
biete mit zunehmend schlechteren Dichte- und Größenvorteilen ausgedehnt werden muss,
ist zu hinterfragen, welche regulatorischen Rahmenbindungen dem Ziel der Investitionsförde-
rung in den unter Investitionsgesichtspunkten weniger attraktiven Räumen besonders zuträg-
lich sind.
Grundsätzlich ist festzuhalten, dass langfristige klare Regulierungsregeln Investoren Sicher-
heit für ihre Entscheidung durch Vorhersehbarkeit geben. Dies umfasst eine eindeutige Fest-
legung des Umfangs von Zugangsverpflichtungen für ein NGA, wobei freiwilligen Angeboten
Vorrang vor Anordnungen zu geben ist. Gleichzeitig dürften auch möglichst lange Regulie-
rungsperioden sowohl im Hinblick auf die Verpflichtung als auch im Hinblick auf die Dauer
der Entgeltgenehmigung von Vorteil sein. Da Regulierungsentscheidungen und vor allem
auch Entgeltgenehmigungen immer auch auf prognostischen Abschätzungen von Marktent-
wicklungen basieren, ist sorgfältig zwischen dem Bedürfnis nach Langfristigkeit und dem
Anspruch an Solidität von Prognoseentscheidungen abzuwägen. (s. auch Abschnitt 5)
Es ist eindeutig, dass die Bottleneck-Eigenschaft eines NGA-Netzes mindestens so gravie-
rend ist, wie die eines herkömmlichen Teilnehmeranschlussnetzes. Gleichzeitig gibt es Zwei-
fel an der umfassenderen Duplizierbarkeit eines solchen Netzes. Von daher ist es wahr-
scheinlich, dass sich eine Marktkonstellation mit einem marktbeherrschenden Unternehmen
12 Vgl. Fußnote 6.
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herausbilden wird. Hier wird es zur Stimulierung alternativer Angebote nötig sein, geeignete
Netzzugangsprodukte anzuordnen, sofern sie freiwillig nicht angeboten werden, anderenfalls
besteht die Gefahr einer Remonopolisierung weiter Bereiche der Anschlussmärkte.
Das Angebot von Zugangsleistungen konfligiert nicht mit dem Ziel der Investitionsförderung.
Dies zeigen zum einen die Ausführungen unter Punkt 2.1.3. Darüber hinaus verdeutlicht die
o. g. WIK-Studie 13 , dass Incumbents (oder Erstinvestoren) die Tragfähigkeit ihres NGA-
Geschäftsmodells durch das Angebot von Zugangsleistungen verbessern können, da die
Öffnung des Netzes für Wettbewerber den für die Wirtschaftlichkeit kritischen Marktanteil des
Erstinvestors senkt. Allerdings ist zu hinterfragen, ob Vorleistungsprodukte unterschiedlich
im Hinblick auf ihre „Investitionsfreundlichkeit“ zu bewerten sind.
Für einen marktbeherrschenden Anbieter (Erstinvestor) dürften jene Netzzugangsprodukte
im Hinblick auf Investitionsentscheidungen am vorteilhaftesten sein, die ihm einen möglichst
hohen eigenen Anteil netzinfrastruktureller Wertschöpfung erlauben. So erhöht er die Auslas-
tung und damit die Wirtschaftlichkeit seiner Netzinvestitionen. Am umfassendsten gelingt ihm
das mit dem Angebot eines Resaleprodukts (Anschluss- und Dienste-Resale). Ein Bitstrom-
zugangsprodukt belässt – je nach Übergabepunkt – noch deutlich mehr infrastrukturelle
Wertschöpfung beim Vorleistungsanbieter als der Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung.
Wird er einem Wettbewerber Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung am Kabelverzweiger,
gegebenenfalls am Endverzweiger, gewähren, erzeugt dieses Zugangsprodukt den höchsten
Anteil komplementärer Infrastruktur.
Nachfragegerechte Zugangsprodukte können von der Deutschen Telekom freiwillig
angeboten werden. Wenn diese freiwilligen Angebote diskriminierungsfrei gestaltet
sind und die Entgelte der Leistungen angemessen sind, ist eine solche Lösung regu-
latorischen Eingriffen vorzuziehen.
Der Vorrang von freiwilligen Angeboten vor einer regulatorischen Anordnung entsprechender
Zugangsprodukte folgt aus § 21 Abs. 1 Nr. 7 TKG. Darüber hinaus liegt hierin auch ein Sig-
nal an die DT AG, ihren Teil zu einer größeren Planungs- und Rechtssicherheit beizutragen,
indem sie durch freiwillige Angebote aktiv an einer Deregulierung mitwirkt. Denn das regu-
lierte Unternehmen hat es im Bereich der Zugangsgewährung selbst in der Hand, die Grund-
lagen dafür zu schaffen, dass eine regulatorische Zugangsverpflichtung nicht erforderlich ist.
Dabei ist jedoch darauf zu achten, dass Angebote insbesondere transparent, diskriminie-
rungsfrei und nachfragegerecht gestaltet werden und angemessene Entgelte festgelegt wer-
den. Nachfragegerechtigkeit bedeutet, dass ein Angebot marktakzeptable Bedingungen auf-
weisen muss, aufgrund derer es auch tatsächlich in Anspruch genommen kann.
13 Vgl. Fußnote 6.
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