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Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Amtsblätter bis 2018“
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Leistungen der Anrufzustellung zu Nationalen Teilnehmerrufnummern 0(32) gehören ebenfalls
zu diesem Markt wie auch Dienste der sogenannten „Scheinterminierung“ (…). Zu diesem Markt
gehören auch Terminierungsleistungen, bei denen Anrufe PSTNbasiert übergeben und Breit
bandanschlüssen (Kabelnetz, DSL) zugestellt werden.“
auf die mündliche Verhandlung vom 26.02.2009
folgende
Regulierungsverfügung
beschlossen:
Die Betroffene wird hinsichtlich des Zugangs (Zusammenschaltung und Kollokation) auf
dem netzweiten Markt für Anrufzustellung in ihr öffentliches Telefonnetz an festen Standor-
ten dazu verpflichtet,
1. dass Vereinbarungen über Zugänge auf objektiven Maßstäben beruhen, nachvollzieh-
bar sind, einen gleichwertigen Zugang gewähren und den Geboten der Chancengleich-
heit und Billigkeit genügen;
2. Informationen zu technischen Spezifikationen, Netzmerkmalen, Bereitstellungs- und
Nutzungsbedingungen sowie über die zu zahlenden Entgelte, welche die zum Zugang
berechtigten Unternehmen für die Inanspruchnahme der Zugangsleistungen benötigen
und für die eine Nachfrage besteht, zu veröffentlichen. Die Angaben zu den Standorten
der Zusammenschaltung bzw. der Kollokation müssen nicht veröffentlicht werden, sie
müssen nur auf Nachfrage interessierten Unternehmen zugänglich gemacht werden;
3. gültige Verträge über Zugangsleistungen der Bundesnetzagentur ohne gesonderte Auf-
forderung und in einer öffentlichen und einer vertraulichen Fassung vorzulegen, es sei
denn, der jeweilige Vertrag liegt der Bundesnetzagentur bereits vor..
4. Die Entgelte für die Gewährung des Zugangs werden der nachträglichen Regulierung
gemäß § 38 Abs. 2 bis 4 TKG unterworfen.
Sachverhalt
Die Betroffene betreibt ein öffentliches Telekommunikationsnetz im Teilnehmeranschlussbereich
und bietet den mit ihr zusammengeschalteten Netzbetreibern unmittelbar Terminierungsleistun-
gen in ihrem Netz an.
In der auf Grund des Telekommunikationsgesetzes vom 22.06.2004 und der Empfehlung
2007/879/EG vom 17.12.2007, Amtsblatt L 344/65 der EU-Kommission über relevante Produkt-
und Dienstmärkte des elektronischen Kommunikationssektors, die für eine Vorabregulierung in
Betracht kommen, durchgeführten Marktanalyse für den Bereich Anrufzustellung in einzelnen
Festnetzen und der auf ihrer Grundlage getroffenen Feststellungen der Präsidentenkammer
wurde die beträchtliche Marktmacht der Betroffenen auf dem Markt der Anrufzustellung in ihrem
Festnetz erstmals festgestellt.
Mit Schreiben vom 30.07.2008 hat die Beschlusskammer der Betroffenen mitgeteilt, dass sie
nach dem Ergebnis der Marktanalyse für den Markt 3 „Anrufzustellung in einzelnen öffentlichen
Telefonnetzen an festen Standorten“ der „Empfehlung der EU-Kommission über relevante Pro-
dukt- und Dienstmärkte des elektronischen Kommunikationssektors“ 2007/879/EG über be-
trächtliche Marktmacht verfügt und angekündigt, dass die Beschlusskammer beabsichtigt, ihr
Verpflichtungen nach den §§ 13, 19, 20, 21 und 30 Abs. 1 S. 1 TKG aufzuerlegen. Dabei wurde
die Betroffene ausdrücklich darauf hingewiesen, dass die Beschlusskammer erwägt, die von der
Betroffenen erhobenen Entgelte für den auferlegten Zugang einer Entgeltgenehmigungspflicht
zu unterwerfen.
Bonn, 23. September 2009
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Der erste Entwurf einer Regulierungsverfügung ist im Amtsblatt Nr. 22/2008 vom 19.11.2008 als
Mitteilung Nr. 650/2008 und auf den Internetseiten der Bundesnetzagentur veröffentlicht worden.
Zugleich ist den interessierten Parteien Gelegenheit gegeben worden, innerhalb einer Frist von
einem Monat ab der Veröffentlichung dazu Stellung zu nehmen.
Innerhalb dieser Frist sind schriftliche Stellungnahmen von zwanzig interessierten Parteien bzw.
Betroffenen in parallelen Verfahren eingegangen. Sofern sie sich auf den Entwurf der Regulie-
rungsverfügung beziehen, der sich an die Betroffene richtete, haben sie Folgendes vorgetragen:
Eine Zusammenschaltungsverpflichtung sei unverhältnismäßig, weil die Betroffene als kleiner
Anbieter ein ausreichend starkes Eigeninteresse habe, die Erreichbarkeit aller ihrer Kunden und
der Teilnehmer anderer Netze sicherzustellen. Die gesetzliche Verhandlungspflicht nach § 16
TKG sei daher völlig ausreichend. Auch die Verpflichtung zur Kollokationsgewährung sei ange-
sichts der damit verbundenen Belastung durch das prophylaktische Anmieten von Kollokati-
onsflächen und der gleichzeitig kaum vorhandenen Nachfrage danach unverhältnismäßig. Statt-
dessen sei aufzuerlegen, dass die Kollokation nicht missbräuchlich verweigert werden dürfe.
Die Auferlegung einer Gleichbehandlungsverpflichtung sei begründungsinkonsistent. Der Weg-
fall der Entgeltregulierung werde einerseits damit begründet, dass ein diskriminierendes Verhal-
ten durch die Betroffenen nicht erwartet werde. Andererseits werde befürchtet, dass sich je nach
der unterschiedlichen Verhandlungsmacht der Beteiligten unterschiedliche Leistungskonditionen
herausbilden könnten, obwohl in der Marktanalyse gesagt werde, dass niemand auf den jeweili-
gen Terminierungsmärkten eine gegengewichtige Nachfragemacht ausüben könne. Diese Mög-
lichkeit werde im Konsultationsentwurf der Regulierungsverfügung aber unterstellt.
Die Auferlegung einer Gleichbehandlungsverpflichtung könne nicht allein aus den Wettbewerbs-
verhältnissen des Terminierungsmarktes hergeleitet werden, sondern müsse die Gesamtheit der
im Zusammenschaltungsverhältnis geregelten Leistungen betrachten und das darin geltende
Verhältnis von Angebots- und Nachfragemacht. Zwischen alternativen Teilnehmernetzbetreibern
bestünden aber in der Regel ausgeglichene Interessenlagen, so dass nicht zu erwarten sei,
dass eine Partei zu Vertragsbedingungen gezwungen werden solle, die nicht ihren Interessen
entsprächen.
Wegen der fehlenden Nachfrage sei die Veröffentlichung der Kollokationsbedingungen (Trans-
parenzverpflichtung) unverhältnismäßig belastend. Die Transparenzverpflichtung sei auch über-
flüssig, weil die Betroffenen bisher jedem Zusammenschaltungsbegehren auf freiwilliger Basis
hätten zügig entsprechen können. Die Verpflichtung zur Veröffentlichung der geforderten Infor-
mationen stehe in keinem Verhältnis zur Nachfrage nach ihnen.
Es müsse klargestellt werden, dass sich die Reziprozitätsvereinbarung und ihre Bewertung
durch die Bundesnetzagentur nur auf die der Regulierung unterworfenen Leistungen erstreckten
und mit dem Entlassen von Transitdiensten der Deutschen Telekom AG aus der Regulierung
auch diese aus der Reziprozitätsvereinbarung herausfielen.
Es wird bemängelt, dass die Bundesnetzagentur nicht mehr in der Lage sein werde, Entgelte
anzuordnen. Die Auferlegung einer nachträglichen Entgeltregulierung sei erforderlich, weil die
Betroffenen andernfalls nicht einmal die Anordnung reziproker Entgelte in Verfahren nach § 25
TKG verlangen könnten und so vollständig dem Preissetzungsverhalten der Deutschen Telekom
AG ausgesetzt seien.
Der Betroffenen sowie den sonstigen interessierten Parteien ist im Rahmen der Konsultation in
der am 09.12.2008 durchgeführten öffentlichen Anhörung Gelegenheit auch zur mündlichen
Stellungnahme gegeben worden. Wegen der Einzelheiten wird auf das Protokoll der Verhand-
lung Bezug genommen. Die Stellungnahmen der interessierten Parteien sind als Ergebnis des
Konsultationsverfahrens im Amtsblatt Nr. 1/2009 vom 07.01.2009 als Mitteilung Nr. 3/2009 ver-
öffentlicht worden.
In Reaktion auf das Ergebnis des Konsultationsverfahrens hat sich die Beschlusskammer dazu
entschlossen, den Entwurf einer Regulierungsverfügung in einer überarbeiteten Fassung erneut
zur Konsultation zu stellen. Dieser Entwurf ist im Amtsblatt Nr. 03/2009 vom 11.02.2009 als Mit-
teilung Nr. 116/2009 und auf den Internetseiten der Bundesnetzagentur veröffentlicht worden.
Danach wird von der Auferlegung einer Zusammenschaltungsverpflichtung abgesehen, gleich-
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zeitig werden die Transparenzverpflichtungen vorsorglich erweitert sowie die Entgelte einer
nachträglichen Entgeltregulierung gemäß § 38 Abs. 2 bis 4 TKG unterworfen. Zugleich ist den
interessierten Parteien Gelegenheit gegeben worden, innerhalb einer Frist von einem Monat ab
der Veröffentlichung dazu Stellung zu nehmen.
Innerhalb dieser Frist sind schriftliche Stellungnahmen von sechzehn interessierten Parteien
bzw. Betroffenen in parallelen Verfahren eingegangen. In ihnen wurde Folgendes vorgetragen:
Der Widerruf der Zugangsverpflichtungen wird von den allermeisten der interessierten Parteien
bzw. Betroffenen in parallelen Verfahren einschließlich der Deutschen Telekom AG abgelehnt.
Der Widerruf der Zugangsverpflichtungen stünde im Widerspruch zur Feststellung der Marktana-
lyse, der zufolge die Terminierungsmärkte regulierungsbedürftig seien, also die Anwendung des
allgemeinen Wettbewerbsrechts nicht ausreiche. Daher müsse jede Regulierungsverfügung von
der Prämisse einer grundsätzlichen Zugangsverpflichtung ausgehen.
Diese Zugangsverpflichtungen seien erforderlich, um im Falle von Streitigkeiten insbesondere
mit der Deutschen Telekom AG ein Anordnungsverfahren nach § 25 TKG durchführen zu kön-
nen. Nach Entlassung von Teilen ihrer Leistung B.1 und der Transitleistungen sei damit zu rech-
nen, dass die Deutschen Telekom AG für diese Teile überhöhte Preise nehmen werde. Auch bei
sich in die Länge ziehenden Vertragsverhandlungen mit Transitnetzbetreibern könne die Bun-
desnetzagentur nicht mehr angerufen werden. Durch den Ausschluss der Möglichkeit von An-
ordnungsverfahren würden die alternativen Teilnehmernetzbetreiber hinsichtlich ihrer eigenen
Leistungen der Nachfragemacht der Deutschen Telekom AG ausgeliefert. Die Marktmacht der
alternativen Teilnehmernetzbetreiber auf dem eigenen Terminierungsmarkt biete kein Gegen-
gewicht zur derjenigen der Deutschen Telekom AG, vielmehr seien sie darauf angewiesen, dass
diese ihre Zuführungs- und Terminierungsleistungen abnähme. Ohne eine Zugangsverpflichtung
sei auch die Durchsetzung angemessener Entgelte für deren Zusammenschaltungspartner nicht
gewährleistet, weil ein Vertrag, dessen Entgelte nach § 38 Abs. 4 TKG kontrolliert werden könn-
ten, erst gar nicht zu Stande käme.
Die bisher geringe Zahl an Zugangsanordnungsverfahren über andere Gegenstände als den
Preis sei auf die disziplinierende Wirkung der Möglichkeit eines solchen Verfahrens zurückzu-
führen sowie die Tatsache, dass die bestehenden Zusammenschaltungsanordnungen und –
verträge bisher nicht gekündigt worden seien. Über diese Zugangsanordnungen würde bei Ver-
tragskündigung Streit entstehen, weil einige ihrer Regelungen vom Standardangebot der Deut-
schen Telekom AG nicht umfasst seien. Außerdem gäbe es konkrete Dissense über von Zu-
sammenschaltungspartnern bereitgestellten Inter- und Intrabuildingabschnitten. Die Deutsche
Telekom AG weigere sich etwa nach dem Vortrag der Vodafone AG & Co. KG, Entgelte für von
den Wettbewerbern bereitgestellte Interconnectionanschlüsse (ICAs) zu zahlen. Zudem könne
die Deutsche Telekom AG nach Auffassung der Pfalz-
Kom Gesellschaft für Telekommunikation mbH und der wilhelm.tel GmbH die Terminierungsleis-
tung der alternativen Teilnehmernetzbetreiber kündigen, ohne dass diese sich hiergegen mit
einem Anordnungsverfahren wehren könnten.
Nach Auffassung mehrerer interessierter Parteien sei der Deutschen Telekom AG aus diesen
Gründen eine Nachfrageverpflichtung aufzuerlegen. Die Gleichbehandlungsverpflichtung gehe
davon aus, dass die alternativen Teilnehmernetzbetreiber anderen Nachfragern ihre Leistungen
zu denjenigen Bedingungen anbieten müssten, die die Deutsche Telekom AG mit Hilfe ihrer
Marktmacht durchgesetzt habe. Das starke Marktmachtgefälle zwischen dem ehemaligen Mo-
nopolisten und den alternativen Teilnehmernetzbetreibern werde zwar bemerkt, aber nicht die
richtige Konsequenz gezogen, der Deutschen Telekom AG eine Nachfrageverpflichtung für Leis-
tungen alternativer Teilnehmernetzbetreiber aufzuerlegen, was mit Art. 5 der Zugangsrichtlinie
vereinbar sei. Andernfalls seien den alternativen Teilnehmernetzbetreibern Zugangsverpflich-
tungen aufzuerlegen. Falls Zugangspflichten nach § 21 TKG nicht auferlegt würden, sollte der
Communication Services TELE2 GmbH zufolge klargestellt werden, dass Streitigkeiten über den
Zugang immer noch im Verfahren nach § 25 Abs. 1 i. V. m. 18 Abs. 1 TKG entschieden werden
könnten, denn sowohl das TKG als auch die Zugangsrichtlinie gingen davon aus, dass der En-
de-zu-Ende-Verbund zwischen den Endnutzern unabhängig von der Feststellung beträchtlicher
Marktmacht sichergestellt werden müsse.
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Die Deutsche Telekom AG ist der Auffassung, dass der Verzicht auf eine Zugangsverpflichtung
im Widerspruch zum TKG stehe, das Zugangsverpflichtungen als Soll-Verpflichtungen ansehe
und durch § 18 TKG kenntlich mache, dass selbst Anbietern ohne beträchtliche Marktmacht
Zugangsverpflichtungen auferlegt werden könnten. Sie führt weiter gegen den Widerruf der Zu-
gangsverpflichtungen an, dass es ohne die Zugangsverpflichtung alternativen Teilnehmernetz-
betreibern möglich sei, ganz auf eine direkte Zusammenschaltung mit ihr zu verzichten und
stattdessen die Zusammenschaltung über einen Transitnetzbetreiber zu verlangen, dessen Ent-
gelte nicht reguliert seien. Sie bevorzuge allerdings direkte Zusammenschaltungen. Sie sei an-
dernfalls gezwungen, entweder den alternativen Teilnehmernetzbetreiber über einen Transitan-
bieter zu erreichen oder auf die Erreichbarkeit der Teilnehmer dieses Anbieters ganz zu verzich-
ten.
Gegen die Auferlegung einer Gleichbehandlungsverpflichtung wird ergänzend zur ersten Kon-
sultation von mehreren interessierten Parteien vorgetragen, das Gleichbehandlungsgebot könne
nicht die Übertragung der mit der Deutschen Telekom AG vereinbarten Entgelte auf andere Zu-
sammenschaltungspartner beinhalten, weil hier völlig andere Netz- und Zusammenschaltungs-
strukturen bestünden, so dass etwa eine Spiegelung der Anlage F des Zusammenschaltungs-
vertrages nicht möglich sei.
Gegen die Auferlegung einer Transparenzverpflichtung wird von mehreren interessierten Partei-
en ergänzend zu den bereits in der ersten Konsultationsrunde vorgebrachten Einwendungen
angeführt, dass die Bundesnetzagentur genügend anderweitige Möglichkeiten habe, um Aus-
künfte zu technischen Spezifikationen zu erhalten. Die Vorlageverpflichtung müsse auf Verträge
über regulierte Leistungen beschränkt sein. Bei vielen Verträgen sei aber zwischen nichtregulier-
ten und regulierten Leistungen nicht zu trennen. Die Pfalz-
Kom Gesellschaft für Telekommunikation mbH und die wilhelm.tel GmbH tragen weiter vor, dass
die Vertragsvorlage auch bei Zweifeln über die Tragfähigkeit von § 22 Abs. 3 TKG nicht auf § 20
TKG gestützt werden könne. Die Vorlage von Altverträgen sei nicht gerechtfertigt, weil diese
auch Angaben zu unregulierten Leistungen enthielten, die wettbewerblich nicht relevant seien.
Die enviaTEL GmbH wendet gegen die Vorlagepflicht ein, dass sie es dem Interessenten erlau-
be, sich die jeweils günstigsten Bedingungen herauszusuchen. Auch bei Schwärzung der Be-
triebs- und Geschäftsgeheimnisse könnten Rückschlüsse auf das geschäftliche Umfeld der Be-
troffenen aus den Verträgen gezogen werden. Die Transparenzverpflichtung sei auf Art. 9 der
Zugangsrichtlinie zurückzuführen, der insbesondere die Auferlegung eines Standardangebotes
ermögliche. Alle Transparenzpflichten müssten sich somit auf dieses Standardangebot bezie-
hen, könnten aber nicht die Pflicht zur Vorlage einzelner abgeschlossener Verträge begründen.
Hinsichtlich der Entgeltregulierung tragen mehrere interessierte Parteien über ihr Vorbringen in
der ersten Konsultation hinaus vor, dass durch die Anbindung an die genehmigten Entgelte der
Deutschen Telekom AG ein mittelbares Entgeltgenehmigungsregime für die alternativen Teil-
nehmernetzbetreiber eingeführt würde. Es sei unklar, auf welche Kosten der effizienten Leis-
tungsbereitstellung (KeL) abgestellt werde. Zudem gölten die Regulierungsziele des § 2 Abs. 2
TKG auch für die Missbrauchskontrolle von Entgelten und könnten nicht für eine Ausrichtung der
Regulierung auf die Erreichung der KeL herangezogen werden. Der Umfang der Reziprozitäts-
vereinbarung sei zudem streitig: Er könne sich nur auf die regulierten Entgelte beziehen, wäh-
rend die Deutsche Telekom AG sie auch auf nichtregulierte Entgelte erstrecken wolle. Nach Auf-
fassung der QSC AG führt die Verbindung des Gleichbehandlungsgebotes mit der nachträgli-
chen Entgeltkontrolle und der Reziprozitätsvereinbarung dazu, dass künftig stets die Entgelte
der Deutschen Telekom AG als Maßstab für die Ermittlung der Entgelthöhe nach § 30 Abs. 3 S.
1 i. V. m. 31 Abs. 1 S. 1 und 38 Abs. 2 bis 4 herangezogen würden. 3.
Der Betroffenen sowie den sonstigen interessierten Parteien ist in der am 26.02.2009 durchge-
führten öffentlichen Verhandlung Gelegenheit auch zur mündlichen Stellungnahme gegeben
worden. Wegen der Einzelheiten wird auf das Protokoll der Verhandlung Bezug genommen. Die
Stellungnahmen der interessierten Parteien sind als Ergebnis des Konsultationsverfahrens im
Amtsblatt Nr. 5/2009 vom 18.03.2009 als Mitteilung Nr. 176/2009 veröffentlicht worden.
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Dem Bundeskartellamt ist mit Schreiben vom 23.06.2009 Gelegenheit zur Stellungnahme gege-
ben worden. Das Bundeskartellamt hat mit Schreiben vom 02.07.2009 mitgeteilt, dass es von
einer Stellungnahme absieht.
Unter dem 17.07.2009 hat die Bundesnetzagentur den Entwurf der Regulierungsverfügung der
EU-Kommission und gleichzeitig den nationalen Regulierungsbehörden der anderen Mitglied-
staaten zur Verfügung gestellt und diese davon unterrichtet. Mit Schreiben vom 14.08.2009 hat
die EU-Kommission wie folgt Stellung genommen:
„Notwendigkeit, für die Netze der alternativen Netzbetreiber eine Verpflichtung zur Kosten-
orientierung am Markt für die Anrufzustellung aufzuerlegen
Die BNetzA legt den alternativen Netzbetreibern keine Verpflichtung zur Kostenorientie-
rung auf. Die BNetzA wird eine missbräuchliche Preisgestaltung (überhöhte Entgelte) nur
im Wege der nachträglichen Preiskontrolle unterbinden können, die sie aufzuerlegen be-
absichtigt. Die Kommission erkennt an, dass das Vorabverfahren, wie es vom TKG für die
Auferlegung kostenorientierter Terminierungsentgelte vorgesehen ist, zu übermäßigen
Verwaltungslasten für kleinere Betreiber führen kann und daher möglicherweise als unan-
gemessen anzusehen wäre.
Alle Betreiber verfügen jedoch über ein Monopol bei der Anrufzustellung in ihren Netzen
und haben normalerweise Möglichkeiten und Anreize, die Terminierungsentgelte auf ein
die Kosten überschreitendes Niveau anzuheben. Geschäftliche Vereinbarungen können
diesem potenziellen Marktversagen in den Terminierungsmärkten normalerweise nicht
entgegenwirken. Wie in Erwägungsgrund 7 der Empfehlung der Kommission zur Regulie-
rung der Festnetz- und Mobilfunk-Zustellungsentgelte in der EU ausgeführt wird, ist die
Auferlegung der Kostenorientierung der geeignetste Eingriff zur mittelfristigen Bewältigung
der Wettbewerbsprobleme in diesem Markt.
Darüber hinaus würde ein nachträglicher Eingriff auf der Grundlage von § 38 Abs. 2 bis 4
TKG möglicherweise nicht ausreichen, um einem potenziellen Marktversagen auf effiziente
und transparente Weise abzuhelfen, da eine solche Maßnahme das Problem erst beheben
könnte, nachdem die BNetzA Kenntnis von möglicherweise missbräuchlichen Terminie-
rungsentgelten erlangt, eine Bewertung vorgenommen und geeignete Regulierungsmaß-
nahmen ergriffen hat. Bis dahin hätten die Kunden bereits einen Verlust in Form höherer
Endkunden-Entgelte für Anrufe in andere Netze erlitten.
Aus diesen Gründen schlägt die Kommission eine angemessene Vorabregulierung der
Terminierungsentgelte vor. Die Kommission stellt darüber hinaus fest, dass nach Gemein-
schaftsrecht die Auferlegung einer Verpflichtung zur Kostenorientierung nicht an das spe-
zifische Genehmigungsverfahren gebunden ist, das nach deutschem Recht vorgesehen
ist. Die Kommission ersucht die BNetzA daher, die Verpflichtung zur Anwendung kosten-
orientierter Tarife in effizienter Weise aufzuerlegen, und zwar in einem Verfahren, das
kleineren alternativen Netzbetreibern keine unangemessenen Verfahrenslasten aufbürdet,
jedoch ein kostenorientiertes, symmetrisches und für alle Betreiber geltendes Terminie-
rungsentgelt festlegt, und somit die Zustellungsentgelte-Empfehlung anzuwenden.
Nichtauferlegung einer Zugangsverpflichtung
Die BNetzA beabsichtigt nicht, den alternativen Netzbetreibern eine Zugangsverpflichtung
auf den jeweiligen Terminierungsmärkten aufzuerlegen. Die Kommission erkennt an, dass
die Betreiber normalerweise wirtschaftliche Anreize für die Zusammenschaltung haben.
Auf den Terminierungsmärkten können geschäftliche Vereinbarungen jedoch nicht immer
gewährleisten, dass die Kunden jederzeit mit allen Netzen verbunden sind. Unter bestimm-
ten Umständen könnten die Betreiber die Zustellung von Anrufen vorübergehend verwei-
gern, um höhere Terminierungsentgelte durchzusetzen oder den Markt für bestimmte Ar-
ten der Zusammenschaltung abzuschotten. Die BNetzA räumt ein, dass sie nicht mehr in
der Lage sein könnte, Zugangsbedingungen aufzuerlegen und/oder Streitigkeiten nach Ar-
tikel 5 der Zugangsrichtlinie beizulegen, falls sie die Zugangsverpflichtung als SMP-
Abhilfemaßnahme nach Artikel 8 der Zugangsrichtlinie nicht ausdrücklich auferlegt.
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Außerdem gewährleistet die Verpflichtung zur Gleichbehandlung nur, dass Betreiber mit
beträchtlicher Marktmacht gleichwertige Bedingungen unter gleichwertigen Umständen
anwenden. Eine Verpflichtung zur Gleichbehandlung reicht jedoch möglicherweise nicht
aus, um gleichwertige Zugangsbedingungen auch bei Auftreten eines neuen wirtschaftli-
chen und technologischen Umfeldes zu gewährleisten. Die Kommission ersucht die BNet-
zA daher, den alternativen Netzbetreibern wirksame Zugangsverpflichtungen aufzuerle-
gen.
Notwendigkeit der Transparenz und Kohärenz bei der Notifizierung von Abhilfemaßnah-
men nach dem gemeinschaftlichen Konsultationsverfahren
In ihrer Antwort auf das Auskunftsersuchen der Kommission informierte die BNetzA die
Kommission, dass sie keine Entscheidung zur Festlegung der Terminierungsentgelte der
alternativen Netzbetreiber getroffen habe, die alle auf geschäftlichen Vereinbarungen be-
ruhten. Auf der Grundlage der Umsetzung der derzeit vorgeschlagenen Verpflichtung einer
nachträglichen Preiskontrolle könnte die BNetzA jedoch künftig aufgefordert werden, diese
Entgelte festzusetzen.
Die Kommission hat bei der Bewertung von Regulierungsbeschlüssen, die nach Artikel 7
der Rahmenrichtlinie notifiziert werden, wiederholt ihrer Auffassung Ausdruck gegeben,
dass kostenorientierte Preisobergrenzen, Gleitpfade oder Zusammenschaltungsentgelte,
die auf sonstige Weise festgelegt werden, Regulierungsverpflichtungen im Sinne von Arti-
kel 16 der Rahmenrichtlinie darstellen und sich auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten
auswirken. Diesbezüglich ist daran zu erinnern, dass auch nach der Kommissionsempfeh-
lung zu den Notifizierungen, Fristen und Anhörungen gemäß Artikel 7 der Rahmenrichtlinie
Preisniveaus und Änderungen der Kosten- und Preisberechnungsmethoden als wesentli-
che Änderungen der Art oder des Anwendungsbereichs einer Abhilfemaßnahme gelten,
die sich erheblich auf den Markt auswirken und daher im Standardnotifizierungsverfahren
mitzuteilen sind.
Die Kommission ersucht die BNetzA daher, alle Entwürfe von Beschlüssen zur Festlegung
von Terminierungsentgelten für alternative Netzbetreiber gemäß Artikel 7 Absatz 3 der
Rahmenrichtlinie zu notifizieren.“
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Verfahrensakten Bezug genommen.
Gründe
Rechtliche Grundlage für die der Betroffenen auferlegten Maßnahmen sind:
§ 9 Abs. 2 TKG i.V.m. §§ 13 Abs. 1, 19 TKG, soweit sie in Ziffer 1. des Tenors dazu verpflich-
tet worden ist, dass Vereinbarungen über Zugänge auf objektiven Maßstäben beruhen, nach-
vollziehbar sind, einen gleichwertigen Zugang gewähren und den Geboten der Chancen-
gleichheit und Billigkeit genügen müssen,
§ 9 Abs. 2 TKG i.V.m. §§ 13 Abs. 1, 20 TKG, soweit sie in Ziffer 2. des Tenors zur Transpa-
renz verpflichtet worden ist,
§ 9 Abs. 2 TKG i.V.m. §§ 13 Abs. 1, 20 TKG, soweit sie in Ziffer 3. des Tenors zur Vertrags-
vorlage verpflichtet worden ist, und
§ 9 Abs. 2 TKG i.V.m. §§ 13 Abs. 1, 30 und 38 Abs. 2 bis 4 TKG, soweit die Entgelte nach
Ziffer 4. des Tenors einer nachträglichen Entgeltregulierung unterworfen werden.
1. Zuständigkeit und Verfahren für die Auferlegung von Maßnahmen nach dem 2. Teil des
Telekommunikationsgesetzes
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Die Zuständigkeit der Beschlusskammer für die Auferlegung der tenorierten Verpflichtungen
gemäß §§ 9 Abs. 2 i.Vm. §§ 13 Abs. 1 S. 1, 19, 20, 30 und 38 Abs. 2 bis 4 ergibt sich aus § 116
TKG i.V.m. § 132 Abs. 1 S. 1 TKG.
Danach entscheidet die Bundesnetzagentur im Bereich der im 2. Teil des TKG normierten
Marktregulierung durch Beschlusskammern. Gemäß § 132 Abs. 4 S. 2 TKG erfolgt die Festle-
gungen nach den §§ 10 und 11 TKG durch die Präsidentenkammer.
Die verfahrensrechtlichen Voraussetzungen für den Erlass einer Regulierungsverfügung sind
eingehalten worden:
Der Entwurf einer Regulierungsverfügung sowie das Ergebnis des nationalen Konsultationsver-
fahrens sind jeweils gemäß §§ 13 Abs. 1 S. 1, 12 Abs. 1 TKG i.V.m. § 5 TKG im Amtsblatt und
auf den Internetseiten der Bundesnetzagentur veröffentlicht worden. Eine öffentliche mündliche
Verhandlung wurde am 26.02.2009 durchgeführt.
Zur Wahrung einer einheitlichen Spruchpraxis ist die Entscheidung gemäß § 132 Abs. 4 TKG
behördenintern abgestimmt worden. Darüber hinaus ist dem Bundeskartellamt Gelegenheit ge-
geben worden, sich zum Entscheidungsentwurf zu äußern (§ 123 Abs. 1 S. 2 TKG).
(…)
2. Beträchtliche Marktmacht der Betroffenen
Nach dem Ergebnis einer auf der Grundlage der §§ 10ff. TKG durchgeführten Marktdefinition
und Marktanalyse ist der Vorleistungsmarkt „Anrufzustellung (Terminierung) in das öffentliche
Telefonnetz der Betroffenen an festen Standorten einschließlich der lokalen Anrufweiterleitung“,
regulierungsbedürftig i.S.d. § 10 Abs. 2 TKG. Dieser Markt umfasst im Verhältnis zur vorange-
henden Marktanalyse nun auch Verbindungsleistungen, die zu Breitbandanschlüssen und/oder
zu Nummern der Gasse 0(32) erbracht werden, sofern sie über PSTN übergeben werden. Der
Markt für Terminierungsleistungen umfasst darüber hinaus auch die sogenannte Scheinterminie-
rung zu über geographischen Rufnummern erreichbaren Mobilfunkanschlüssen. Auf diesem
Markt verfügt die Betroffene über eine beträchtliche Marktmacht.
Dies ergibt sich im Einzelnen aus der als Anlage beigefügten, gemäß § 132 Abs. 4 S. 2 TKG von
der Präsidentenkammer getroffenen Festlegung, die wegen § 13 Abs. 3 TKG Inhalt dieser Regu-
lierungsverfügung ist und auf die daher Bezug genommen wird.
3. Auferlegung der einzelnen Verpflichtungen
3.1 Gleichbehandlungspflicht, § 19 TKG
Rechtliche Grundlage für die in Ziffer 1. tenorierte Auferlegung eines Diskriminierungsverbotes
sind die §§ 9 Abs. 2, 13, 19 TKG.
Gemäß § 19 TKG kann ein Betreiber eines öffentlichen Telekommunikationsnetzes mit be-
trächtlicher Marktmacht dazu verpflichtet werden, dass Vereinbarungen über Zugänge auf ob-
jektiven Maßstäben beruhen, nachvollziehbar sind, einen gleichwertigen Zugang gewähren und
den Geboten der Chancengleichheit und Billigkeit genügen müssen.
Die Entscheidung der Beschlusskammer, der Betroffenen ein Diskriminierungsverbot aufzuerle-
gen, beruht auf einer pflichtgemäßen Ermessensausübung. Das ausgeübte Ermessen orientiert
sich am Zweck der Ermächtigung und überschreitet die gesetzlichen Grenzen, die für die Aus-
übung des Ermessens gelten, nicht.
Zweck des Diskriminierungsverbots ist zum einen, dass der betreffende Betreiber anderen Un-
ternehmen, die gleichartige Dienste erbringen, unter den gleichen Umständen gleichwertige Be-
dingungen anbietet und Dienste und Informationen für Dritte zu den gleichen Bedingungen und
mit der gleichen Qualität bereitstellt wie für seine eigenen Produkte oder die seiner Tochter- o-
der Partnerunternehmen, vgl. § 19 Abs. 2 TKG. Zum anderen bezweckt das Diskriminie-
rungsverbot, dass einzelne Wettbewerber von einem Unternehmen mit beträchtlicher Markt-
macht nicht ungerechtfertigt bevorzugt bzw. benachteiligt werden. Insgesamt soll damit ein
chancengleicher Wettbewerb sowohl zwischen dem Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht
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und anderen Unternehmen als auch zwischen Wettbewerbern, die auf Vorleistungen des Unter-
nehmens mit beträchtlicher Marktmacht angewiesen sind und diese in Anspruch nehmen, si-
chergestellt werden.
Zur Erreichung dieses Zwecks hat sich die Beschlusskammer aus den folgenden Erwägungen
für die Auferlegung des Diskriminierungsverbotes entschieden:
Die Gewährleistung von Rahmenbedingungen im Telekommunikationssektor, die dafür Sorge
tragen, dass in möglichst weiten Bereichen Wettbewerb entstehen kann, stellt ein zentrales Ziel
des TKG dar,
BT-Drs. 15/2316, S. 56.
Um dieses Ziel auf einem wettbewerbsbeschränkten Markt zu verwirklichen, ist es grundsätzlich
sinnvoll, dem dominierenden Unternehmen ein Gebot zur Gleichbehandlung aufzuerlegen. Das
gilt insbesondere dann, wenn das beherrschende Unternehmen vertikal integriert ist und für an-
dere Unternehmen, mit denen es – wie hier – auf dem Endkundenmarkt für Festnetzdienstleis-
tungen konkurriert, Dienste erbringt. Denn dann besteht grundsätzlich immer ein Anreiz für das
dominante Unternehmen, dass es sich intern günstigere Konditionen einräumt als es bereit ist,
anderen Unternehmen, mit denen es im Wettbewerb steht, einzuräumen. Kommt wie vorliegend
hinzu, dass das beherrschende Unternehmen auf seinem Markt faktisch keinem Wettbewerb
ausgesetzt ist, d.h. über eine tatsächlich unangreifbare Marktstellung verfügt, ist diese Intention
stets anzunehmen, sofern keine schwerwiegenden Gründe für eine Ausnahme sprechen. Derar-
tige Ausnahmegründe sind vorliegend nicht ersichtlich.
Behindert wird der Wettbewerb nicht durch die Auferlegung der Verpflichtung nach § 19 TKG,
sondern durch die defizitäre Entwicklung des gegenständlichen Marktes. In einem beschränkten
Wettbewerbsmarkt wie dem vorliegenden verzerren unterschiedliche Vertragskonditionen für
gleiche Leistungsinhalte die Ausgangsbedingungen für chancengleichen Wettbewerb. Entschei-
dend ist, dass bei Nichtauferlegung der Gleichbehandlungsverpflichtung die Gefahr besteht,
dass sich am verfahrensgegenständlichen Markt in Abhängigkeit von z.B. der Verhandlungs-
macht der einzelnen Nachfrager unterschiedliche Leistungskonditionen entwickeln. In seiner
Konsequenz würden sich damit für die einzelnen Nachfrager unterschiedliche wettbewerbliche
Ausgangslagen ergeben. Um dies zu verhindern, ist es daher erforderlich, dass die Betroffene
das von ihr angebotene Leistungs- und Preismodell für die Erbringung der Terminierungsleis-
tungen und die dazu erforderliche Zusammenschaltung allen Wettbewerbern gegenüber trans-
parent und in gleicher Weise anbietet.
Andere Mittel reichen hierfür nicht aus. Zwar werden durch die Kontrolle des Zugangsentgeltes
gemäß § 38 Abs. 2 bis 4 TKG und die mit der Deutschen Telekom AG getroffene Reziprozitäts-
vereinbarung die Voraussetzungen für gleiche Wettbewerbsbedingungen auf den nachgelager-
ten Märkten in preislicher Hinsicht geschaffen, jedoch stehen dem Unternehmen mit beträchtli-
cher Marktmacht auf der Vorleistungsebene auch eine Reihe anderer Instrumente (außer dem
Preis) zur Verfügung, um den Wettbewerb zu verzerren. Ist eine Missbrauchskontrolle des Zu-
gangspreises festgelegt und steht der Preis daher dem marktmächtigen Unternehmen als wett-
bewerbsbeeinflussender Parameter nicht zur Verfügung, so kann es beispielsweise das Produkt
in einer schlechteren Qualität bereitstellen als bei interner Bereitstellung, es könnte den Zugang
zu bestimmten notwendigen Informationen verwehren, die Bereitstellung verzögern, unange-
messene Vertragsbedingungen festlegen oder aber das Produkt mit anderen Produkten bün-
deln, um so die Kosten für seine Konkurrenten zu erhöhen oder ihren Absatz einzuschränken.
Das Unternehmen hat einen (ökonomischen) Anreiz zu den oben angeführten Praktiken. Daher
ist zur Sicherstellung der Effektivität der Regulierung eine Gleichbehandlungsverpflichtung er-
forderlich, die sich auf sämtliche mit der Bereitstellung des Vorleistungsproduktes verbundene
Parameter bezieht.
Eine Beschränkung der Gleichbehandlungsverpflichtung auf den Preis bzw. eine Einengung der
Verhaltenspflicht auf spezielle, konkret benannte Fallgestaltungen ist nicht angezeigt. Insbe-
sondere ist nicht entscheidend, wie sich die Betroffene gerade auf dem Markt verhält oder wie
sie sich in der Vergangenheit verhalten hat, sondern es ist von den Möglichkeiten auszugehen,
die ihr offen stehen, um Wettbewerbsverzerrungen hervorzurufen, Mitbewerber vom Markt zu
verdrängen oder Nachfrager zu übervorteilen. Die Feststellung der Regulierungsbedürftigkeit der
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Märkte rechtfertigt den Erlass von abstrakten Verpflichtungen und ist gerade nicht auf eine nach-
trägliche Kontrolle beschränkt. Die Möglichkeit zur Diskriminierung ist zugleich vielgestaltig und
betrifft sämtliche der technischen, betrieblichen und preislichen Leistungsbedingungen. Eine
Beschränkung auf einzelne Verhaltensweisen würde Diskriminierungslücken schaffen und damit
Ausweichstrategien Vorschub leisten.
Die Entscheidung belastet die Betroffene auch nicht unzumutbar. Denn einerseits unterliegt sie
ohnehin nach dem allgemeinen Wettbewerbsrecht einem gesetzlichen Diskriminierungsverbot (§
20 GWB), und andererseits ist dem Diskriminierungsverbot die Möglichkeit immanent, eine ob-
jektive Ungleichbehandlung durch sachliche Gründe zu rechtfertigen, wobei über letztere im
Wege einer umfassenden Abwägung der Interessen der Beteiligten unter Berücksichtigung der
Regulierungsziele zu entscheiden ist,
vgl. auch die Urteile des BVerwG vom 02.04.2008 in den Sachen 6 C 14.07 (Rz. 50), 6 C
15.07 (Rz. 55), 6 C 16.07 (Rz. 47) und 6 C 17.07 (Rz. 50).
Soweit im Rahmen der ersten Konsultationsrunde vorgetragen wurde, dass die Auferlegung der
Gleichbehandlungspflicht im Widerspruch zur Begründung des Verzichts auf eine Entgeltregulie-
rung stehe, hat die Beschlusskammer diesem – berechtigten – Einwand dadurch Rechnung ge-
tragen, dass sie die Entgelte nunmehr der Ex-post-Kontrolle unterwirft.
3.2 Transparenzverpflichtung bzgl. allgemeiner Zugangsbedingungen, § 20 TKG
Rechtliche Grundlage für die in Ziffer 2. des Tenors auferlegte Transparenzverpflichtung bezüg-
lich allgemeiner Zugangsbedingungen sind die §§ 9 Abs. 2, 13, 20 TKG.
Gemäß § 20 Abs. 1 TKG kann ein Betreiber eines öffentlichen Telekommunikationsnetzes, der
über beträchtliche Marktmacht verfügt, verpflichtet werden, für die zum Zugang berechtigten
Unternehmen alle für die Inanspruchnahme der entsprechenden Zugangsleistung benötigten
Informationen zu veröffentlichen, insbesondere Informationen zur Buchführung, zu technischen
Spezifikationen, Netzmerkmalen, Bereitstellungs- und Nutzungsbedingungen sowie über die zu
zahlenden Entgelte.
Durch die Vorschrift wird Artikel 9 Zugangs-RL umgesetzt. Sinn und Zweck einer Transparenz-
verpflichtung ist, wie sich aus Erwägungsgrund 16 der Zugangs-RL herleiten lässt, dass Unter-
nehmen, die einen Zugang bzw. eine Zusammenschaltung bei einem Unternehmen mit beträcht-
licher Marktmacht nachfragen, sich schell und auf einfache Art und Weise einen Überblick über
die einschlägigen Zugangs- bzw. Zusammenschaltungsbedingungen besorgen können. Auf die-
se Weise können Verhandlungen über den Zugang und damit letztlich auch der Marktzugang
der Nachfrager beschleunigt werden. Darüber hinaus sollen transparente Zugangs- und Zu-
sammenschaltungsbedingungen Streitigkeiten verhindern, den Marktteilnehmern die Gewissheit
bieten, dass ein bestimmter Dienst ohne Diskriminierung erbracht wird, und dazu beitragen, die
Interoperabilität sicherzustellen.
Zur Erreichung dieses Zwecks hat sich die Beschlusskammer aus den folgenden Erwägungen
für die Auferlegung der Transparenzverpflichtung entschieden:
Weil es sich bei der Zusammenschaltung und dem Zugang zu Terminierungsleistungen um ein
komplexes Produkt handelt, ist zur Konkretisierung der Gleichbehandlungsverpflichtung die Ver-
pflichtung zur Transparenz erforderlich. Es ist erforderlich, dass Wettbewerber, die Interesse an
der Inanspruchnahme dieser Leistungen haben, bestimmte Mindestinformationen erhalten, um
diese Leistungen in Anspruch nehmen zu können. Hierzu zählen insbesondere die Leistungsbe-
schreibung, die netztechnische Realisierung einschließlich der Schnittstellenbeschreibungen
sowie die Entgelte und deren Abrechnung.
Die Transparenzverpflichtung ist darüber hinaus auch als komplementäre Verpflichtung zum
Diskriminierungsverbot statthaft, um jener Verpflichtung effektiv Wirkung zu verschaffen. Denn
andernfalls wäre die Betroffene in der Lage, trotz des Diskriminierungsverbotes einzelne Wett-
bewerber gegenüber anderen zu bevorzugen bzw. zu benachteiligen. Indem die Betroffene je-
doch dazu verpflichtet wird, die für die Inanspruchnahme der Zugangsleistungen auf dem ver-
fahrensgegenständlichen Markt notwendigen Informationen zu veröffentlichen, werden dadurch
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Informationsasymmetrien zwischen den Wettbewerbern vermieden und dadurch mögliche Dis-
kriminierungsmöglichkeiten beschränkt.
Die Verpflichtung zur Veröffentlichung der für die Inanspruchnahme der entsprechenden Zu-
gangsleistungen benötigten Informationen belastet die Betroffene auch nicht in unangemesse-
ner Weise. Für die Terminierungsleistungen, die sie auf dem verfahrensgegenständlichen Markt
anbietet, verfügt die Betroffene aufgrund der bereits bestehenden Zusammenschaltung über
Regelungen - sei es in einem Vertrag oder einer Anordnung -, in denen sämtliche benötigten
Informationen zu technischen Spezifikationen, Netzmerkmalen, Bereitstellungs- und Nutzungs-
bedingungen und über die zu zahlenden Entgelte enthalten sind. Es ist ausreichend und der
Betroffenen zuzumuten, dass sie diese Informationen etwa auf Extranetseiten veröffentlicht,
wobei eine allgemeine Veröffentlichung nicht erforderlich ist. Vielmehr geht § 20 Abs. 1 TKG
selbst von einer beschränkten Veröffentlichung an einen bestimmten Adressatenkreis aus, in-
dem nämlich der Kreis der Begünstigten der Transparenzverpflichtung auf die zum Zugang be-
rechtigten Unternehmen begrenzt wird, d.h. auf Unternehmen, die die Voraussetzungen der De-
finitionen in § 3 Nr. 29 und 32 TKG erfüllen und die eine Zugangsleistung bei der Betroffenen
nachfragen.
Der durch die hiermit auferlegte Transparenzpflicht für die Betroffene entstehende Aufwand
steht nicht außer Verhältnis zu dem damit verfolgten Zweck, nämlich einer einfachen Ermögli-
chung der Inanspruchnahme dieser Leistungen durch Nachfrager und der Verhinderung von
Diskriminierungspotenzial.
Darüber hinaus ist auch zu bedenken, dass mit der Auferlegung des Transparenzgebots von der
weitergehenden Verpflichtung, ein Standardangebot gemäß § 23 Abs. 1 TKG zu veröffentlichen,
absehen werden kann. Die letztere Verpflichtung würde einen weitaus größeren und damit –
namentlich in Anbetracht der vorliegenden Verpflichtungsmöglichkeit – letztlich unverhältnismä-
ßigen Aufwand auf Seiten der Betroffenen verursachen. Die Auferlegung einer Pflicht zur Veröf-
fentlichung eines Standardangebotes liegt nach Auffassung der Beschlusskammer insbesonde-
re dann nahe, wenn eine Vielzahl die Zugangsleistungen nachfragender bzw. hieran interessier-
ter Marktteilnehmer vorhanden ist, wenn von einem hohen Streitpotenzial bei der Ausgestaltung
des Zugangs auszugehen ist oder wenn den verfahrensgegenständlichen Zugangsleistungen
eine besonders herausgehobene Bedeutung für die Entwicklung des oder der nachgelagerten
Märkte zukommt. Im Hinblick darauf, dass vorliegend keiner dieser Gründe, welcher jeder für
sich grundsätzlich die Auferlegung einer Standardangebotspflicht rechtfertigen könnte, gegeben
ist und zudem die Möglichkeit einer weniger tiefgreifenden Transparenzverpflichtung besteht,
kann letztlich von der Auferlegung einer Standardangebotsverpflichtung abgesehen werden.
3.3 Transparenzverpflichtung bzgl. Vertragsvorlage, § 20 TKG
Die auferlegte Vertragsvorlageverpflichtung stützt sich auf § 9 Abs. 2 TKG i.V.m. § 13 Abs. 1
und § 20 TKG.
Gemäß § 20 Abs. 1 TKG kann die Bundesnetzagentur einen Betreiber eines öffentlichen Tele-
kommunikationsnetzes, der über beträchtliche Marktmacht verfügt, verpflichten, für die zum Zu-
gang berechtigten Unternehmen alle für die Inanspruchnahme der entsprechenden Zugangsleis-
tungen benötigten Informationen zu veröffentlichen, insbesondere Informationen zur Buchfüh-
rung, zu technischen Spezifikationen, Netzmerkmalen, Bereitstellungs- und Nutzungsbedingun-
gen sowie über die zu zahlenden Entgelte. Nach Abs. 2 ist die Bundesnetzagentur befugt, einem
Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht vorzuschreiben, welche Informationen in welcher Form
zur Verfügung zu stellen sind, soweit dies verhältnismäßig ist.
a. Vertragsinhalte zählen zu den nach § 20 TKG veröffentlichungsfähigen Informationen. In richt-
linienkonformer Auslegung umfasst diese Vorschrift nicht nur die für die Inanspruchnahme der
Zugangsleistungen „als solche“ benötigten Informationen, sondern auch diejenigen Informatio-
nen, die – wie die Kenntnis der vom Zugangsanbieter bereits abgeschlossenen Verträge – für
eine effektive und diskriminierungsfreie Inanspruchnahme der Zugangsleistungen benötigt wer-
den.
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