abl-20
Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Amtsblätter bis 2018“
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
20 2009 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 4175
Entwurf – geschwärzte Fassung – Stand 05.10.2009
Marktanalyse "Breitbandzugang für Großkunden", Markt Nr. 5
Seite 109
sehr verhalten zur zukünftigen Marktexploration geäußert. Die zögerlichen prognostischen
Angaben der Unternehmen zeigen das Dilemma bei der Prognose der Entwicklung dieses
Vorleistungsmarktes. Die Prognoseunsicherheit ergibt sich aus folgenden Gründen:
1. Das Bitstromzugangsangebot der Deutschen Telekom AG war zur Zeit der Marktunter-
suchung noch nicht etabliert. Erst im Rahmen der Nacherhebung konnten Daten auch in
Bezug auf die von der DT AG angebotenen Bitstromzugangsprodukte erfasst werden.
Danach hat sich ergeben, dass mittlerweile regulierte und freiwillig angebotene Bit-
stromzugangsprodukte der DT AG nachgefragt werden. Deren Auswirkungen auf die
Wettbewerbsbedingungen dieses Vorleistungsmarktes und der korrespondierenden
Endkundenmärkte können noch nicht abschließend beurteilt werden. Eine erste Analyse
im Hinblick darauf, ob Bitstromzugang eher in den (derzeit meist wettbewerblicheren)
Ballungsräumen oder eher in den ländlichen Räumen nachgefragt wird, zeigt, dass die
DT AG in allen Regionen Bitstromzugangsprodukte abgesetzt hat. Das Unternehmen
hat auch in allen Regionen das größte Potenzial im Hinblick auf Bitstromzugangsleistun-
gen. Jedoch der Schwerpunkt der Nachfrage nach ihren Produkten scheint derzeit eher
in den weniger agglomerierten Räumen zu liegen. Der Betrachtungszeitraum ist aller-
dings zu kurz, um hieraus einen eindeutigen, auch auf einzelne Regionen herunterge-
brochenen Trend ableiten zu können. Die Ungewissheit über diese Entwicklung er-
schwert die unbedingt erforderliche prognostische Einschätzung darüber, ob sich die
Wettbewerbsbedingungen in den verschiedenen Regionen auf diesem Vorleistungs-
markt unterschiedlich entwickeln werden.
2. Die Marktgrenzen sind an der TAL-Nachfrage auf Hauptverteilerebene ausgerichtet.
Aber genau jene Hauptverteiler mit besonders hoher Wettbewerberaktivität sollen ab
2012/2014 massiv zurückgebaut werden 127. Die TAL-Nachfrage, derzeit Garant für die
Wettbewerblichkeit in den wettbewerblicheren Regionen, würde bei den für den Wettbe-
werb bedeutsamen Hauptverteilern nicht mehr möglich sein. Welche es konkret sein
werden, ist derzeit noch nicht bekannt. Mit Rückbau der HVt und dem weitgehenden
Verschwinden des dortigen TAL-Zugangs in den wettbewerblicheren Regionen wird die-
ses infrastrukturbezogene Abgrenzungskriterium in absehbarer Zeit nicht mehr vorhan-
den sein. Die Rahmenbedingungen des Wettbewerbs im Hinblick auf diese neue An-
schlussinfrastruktur (NGA) und auch die besondere Rolle, die auf Bitstromzugang dann
möglicherweise zukommt, müssen erst noch bestimmt werden. Auch aus diesen Grün-
den erscheint eine Prognose der zukünftigen Entwicklung nicht möglich.
3. Auch wenn das Rückbaudatum möglicherweise außerhalb des zeitlichen Geltungsbe-
reichs dieser Marktanalyse liegt, so liegt es nahe genug, um aktuelle Investitionsent-
scheidungen zu beeinflussen, was wiederum auf zukünftige Wettbewerbsbedingungen
127 BUG: …
Bonn, 21. Oktober 2009
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
4176 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 20 2009
Entwurf – geschwärzte Fassung – Stand 05.10.2009
Marktanalyse "Breitbandzugang für Großkunden", Markt Nr. 5
Seite 110
Einfluss haben kann 128. Dies macht deutlich, dass es nicht möglich ist, die Nachhaltig-
keit des zukünftigen Wettbewerbs auf regionaler Ebene zu prognostizieren, da in naher
Zukunft deutlich veränderte Marktbedingungen vorliegen können.
4. Mit dem Verschwinden des TAL-Zugangs am HVt würde in gleicher Weise das Ge-
schäftsmodell alternativer Bitstromanbieter massiv gefährdet. Dies wird die Wettbe-
werbsbedingungen auf dem Vorleistungsmarkt unmittelbar beeinflussen, d.h. den Wett-
bewerb dort gefährden. Zusätzlich wird dies noch schwer abschätzbare Auswirkungen
auf die Endkundenmärkte haben, was wiederum zu Rückwirkungen auf die Wettbe-
werbsbedingungen der Vorleistungsmärkte führt.
Für die Abgrenzung von Bereichen unterschiedlicher Wettbewerbsintensität kann auf dem
Vorleistungsmarkt der Preis als Indikator nicht verwendet werden, da die Deutsche Telekom
AG der einzige bundesweite Anbieter ist. Sie bietet Bitstromzugang zum einen erst seit Juli
2008 an, für den sie zudem einen bundeseinheitlichen Preis berechnet. Dies begründet sich
vor allem darin, dass IP-Bitstromzugang mit Übergabe an den 73 Breitband-PoP ex ante auf
Basis einer nationalen Durchschnittsbetrachtung entgeltreguliert ist. Das von ihr freiwillig
angebotene IP-Bitstromzugangsprodukt WIA-Gate, das überregional an nur einem Punkt
übergeben wird, setzt in seiner Preiskalkulation auf dem regulierten Preiselement auf und ist
auch entsprechend national einheitlich bepreist. Wie unter G.1.5.3.2 geschildert, sind auf den
korrespondierenden Endkundenmärkten – bis auf wenige Ausnahmen – keine Preisunter-
schiede erkennbar, die auf unterschiedlichen Wettbewerbsdruck zurückzuführen sind, so
dass auch die Endkundenpreise als indirekter Indikator für eine mögliche Abgrenzung subna-
tionaler Märkte auf der Vorleistungsebene nicht in Frage kommen. Produktdifferenzierungen
scheiden aus gleichen Gründen als Abgrenzungsindikator aus.
Ergebnis
Die tatsächliche Grenzziehung für regionale Märkte ist mit erheblichen Schwierigkeiten ver-
bunden. Eine genaue Beurteilung der Wettbewerbsbedingungen in den einzelnen Regionen
scheitert an Unschärfen, die sich auch dadurch ergeben, dass sich einzelne Beurteilungspa-
rameter überschneiden und/oder sich gegenseitig beeinflussen.
Im Konkreten sprechen derzeit folgende Parameter gegen die Definition regionaler Märkte:
128 Das Beispiel Niederlande zeigt, wie stark sich die Hauptverteiler-Rückbaupläne auf die Nachfrage des TAL-
Zugangs auswirken: "Since KPN first announced its closure programme in 2005, unbundling has all but
stopped in the Netherlands." (Telecom Markets, Sept. 9, 2008) In Deutschland wird sich 2009 der absolute
Zuwachs bei der Nachfrage nach dem Zugang zur TAL halbieren. Für das rückläufige Wachstum bei der
Nachfrage nach dieser Vorleistungs gibt es vielfältige Gründe, aber der drohende HVt-Abbau dürfte auch
hier Explorationsentscheidungen negativ beeinflusst haben.
Bonn, 21. Oktober 2009
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
20 2009 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 4177
Entwurf – geschwärzte Fassung – Stand 05.10.2009
Marktanalyse "Breitbandzugang für Großkunden", Markt Nr. 5
Seite 111
die sich nicht signifikant unterscheidenden Vermarktungsanteile der DTAG im Bit-
stromzugangsbereich zwischen unterschiedlichen HVt-Regionen,
die Unsicherheiten bei der Abschätzung der zukünftigen Marktentwicklung in den
wettbewerblicheren Regionen,
die Unwägbarkeiten, stabile subnationale Märkte abzugrenzen, die mit der Netzmig-
ration in Richtung NGA-Ausbau für das TAL-Geschäftsmodell verbunden sind und
die fehlende regionale Preisdifferenzierung, als wichtiges Indiz für Inhomogenität
der Wettbewerbsbedingungen,.
Es liegen auf Basis der bekannten Sachverhalte und möglichen Prognosen derzeit keine
hinreichenden Gründe für einen subnationalen Ansatz bei der räumlichen Marktabgrenzung
vor. Zudem macht es die derzeitige technologische Übergangsphase erforderlich, den Bit-
stromzugangsmarkt auf Layer-3-Ebene vor allem im Hinblick auf einen zukunftsgerichteten
Ansatz als einen nationalen Markt abzugrenzen.
G.1.8.3 Ergebnis der räumlichen Marktabgrenzung
Die unter G.1 dargestellten sachlich relevanten Märkte Markt für Layer-2 Bitstromzugang
und Markt für Layer-3 Bitstromzugang sind jeweils nationale Märkte.
Wegen des Umfangs der regional erhobenen Daten wird im Anhang auf den Ausdruck der
Auswertetabellen verzichtet und hinsichtlich der dieser Bewertung zugrunde liegenden Daten
auf die Verwaltungsakten verwiesen.
H Merkmale des § 10 Absatz 2 Satz 1 des TKG
Im Anschluss an die Abgrenzung der sachlich und räumlich relevanten Märkte hat die Bun-
desnetzagentur diejenigen Märkte festzulegen, die für eine Regulierung nach dem zweiten
Teil des TKG in Betracht kommen, § 10 Abs. 1 TKG.
Für eine Regulierung nach dem zweiten Teil des TKG kommen gemäß § 10 Abs. 2 S. 1 TKG
Märkte in Betracht, die
- durch beträchtliche und anhaltende strukturell oder rechtlich bedingte Marktzutritts-
schranken gekennzeichnet sind,
- längerfristig nicht zu wirksamem Wettbewerb tendieren und
- auf denen die Anwendung des allgemeinen Wettbewerbsrechts allein nicht ausreicht,
um dem betreffenden Marktversagen entgegenzuwirken.
Bonn, 21. Oktober 2009
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
4178 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 20 2009
Entwurf – geschwärzte Fassung – Stand 05.10.2009
Marktanalyse "Breitbandzugang für Großkunden", Markt Nr. 5
Seite 112
Die Prüfung dieser Tatbestandsmerkmale wird im folgenden kurz Drei-Kriterien-Test ge-
nannt.
Bei der Bestimmung der entsprechenden Märkte, welche sie im Rahmen des ihr zustehen-
den Beurteilungsspielraums vornimmt, hat die Bundesnetzagentur weitestgehend die Märk-
te-Empfehlung der Kommission in ihrer jeweils geltenden Fassung zu berücksichtigen, § 10
Abs. 2 S. 2 und 3 TKG. Hinsichtlich der in dieser Empfehlung enthaltenen Märkte ist die
Kommission zu dem Ergebnis gelangt, dass diese die drei oben genannten Kriterien erfüllen
und damit für eine Vorabregulierung in Betracht kommen. 129
Empfehlungen sind der Rechtsnatur nach grundsätzlich gemäß Art. 249 Abs. 5 EGV nicht
verbindlich. Nach gefestigter Rechtspraxis sind sie zur Auslegung innerstaatlicher, Gemein-
schaftsrecht umsetzender Rechtsvorschriften oder zur Ergänzung verbindlicher gemein-
schaftsrechtlicher Vorgaben heranzuziehen. 130 Trotzdem entfalten sie durchaus Rechtswir-
kungen. Art. 15 Abs. 3 S. 1 Rahmenrichtlinie verstärkt diese Wirkungen, indem dort die „wei-
testgehende Berücksichtigung“ der Empfehlung vorgegeben wird. Durch die Aufnahme die-
ser Formel in den deutschen Gesetzestext in § 10 Abs. 2 S. 3 TKG erhält die „weitestgehen-
de Berücksichtigung“ zudem die Qualität eines Tatbestandsmerkmals innerhalb des Geset-
zestextes.
Allerdings geht damit indes keine Verpflichtung der Bundesnetzagentur einher, die vorge-
gebenen Märkte unbesehen zu übernehmen. Denn unter der weitestgehenden Berücksichti-
gung der Märkte-Empfehlung bei der Bestimmung der für eine Regulierung nach dem zwei-
ten Teil des TKG in Betracht kommenden Märkte ist nicht die unumstößliche Wiedergabe der
dort genannten Märkte zu verstehen. Ihr kommt zunächst eine gesetzliche Vermutungswir-
kung für die Regulierungsbedürftigkeit der darin enthaltenen Märkte zu. 131 Die Märkte-
Empfehlung bestimmt daher weder unwiderlegbar, dass die dort festgelegten Märkte tat-
sächlich für eine Regulierung in Betracht kommen, noch regelt sie abschließend, dass aus-
schließlich die dort genannten Märkte und nicht zusätzlich weitere Märkte regulierungsbe-
dürftig sind.
So impliziert schon die Formulierung der (lediglich) „weitestgehenden“ Berücksichtigung die
Möglichkeit eines Abweichens von der Märkte-Empfehlung. Naturgemäß können die von der
Kommission zur Prüfung empfohlenen Märkte nur den europäischen Durchschnitt widerspie-
geln. Demzufolge weisen auch Art. 15 Abs. 3 S. 2 i.V.m. Art. 7 Abs. 4 S. 1 lit. a) Rahmen-
richtlinie sowie Erwägungsgrund Nr. 17 der Märkte-Empfehlung ausdrücklich darauf hin,
129 Erwägungsgrund Nr. 17 der Empfehlung 2007/879/EG, ABl. 311 vom 28.12.2007, S. 68.
130 EuGH, Rechtssache C-322/88, Urteil v. 13.12.1989, Slg. 1989, S. 4407, Rn. 7, 16, 18 - Salvatore Grimal-
di/Fonds des maladies professionelles.
131 BVerwG, Urteil vom 02.04.2008, Rs. 6 C 14.07, S. 13. Vgl. dazu auch schon Ausführungen unter Kapitel H
zur Marktabgrenzung.
Bonn, 21. Oktober 2009
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
20 2009 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 4179
Entwurf – geschwärzte Fassung – Stand 05.10.2009
Marktanalyse "Breitbandzugang für Großkunden", Markt Nr. 5
Seite 113
dass die nationalen Regulierungsbehörden Märkte festlegen können, die von denen der Em-
pfehlung abweichen. In diesen Fällen sind die Regulierungsbehörden gehalten, die Regulie-
rungsbedürftigkeit der entsprechenden Märkte anhand des Vorliegens der drei Kriterien zu
rechtfertigen. 132
Des Weiteren ist der 3-Kriterien-Test das maßgebliche Instrument, anhand dessen der
Übergang von der alten Märkte-Empfehlung 2003/311/EG zur derzeit geltenden Märkte-
Empfehlung 2007/879/EG zu regeln ist. Es sind danach insbesondere diejenigen Märkte
anhand der drei Kriterien zu prüfen, die im Anhang der Empfehlung 2003/311/EG vom 11.
Februar 2003 noch als regulierungsbedürftig aufgeführt, jedoch nicht mehr im Anhang der
aktuellen Märkte-Empfehlung genannt sind. Dies dient der Feststellung, ob die nationalen
Gegebenheiten die Vorabregulierung nach wie vor rechtfertigen. 133 Der Durchführung des 3-
Kriterien-Tests kommt demnach für die Frage, ob bislang regulierte Märkte auch zukünftig
trotz Streichung aus der Märkte-Empfehlung der Kommission, als regulierungsbedürftig ein-
zustufen sind und dort ggf. weiterhin rechtliche Verpflichtungen gelten, eine besondere Be-
deutung zu.
Vor dem Hintergrund der vorstehenden Erläuterungen ist es deshalb die Aufgabe der natio-
nalen Regulierungsbehörden, die von der Kommission genannten Märkte im Hinblick auf die
konkreten nationalen Gegebenheiten zu prüfen. Die Märkte-Empfehlung stellt unter diesen
Umständen keine unwiderlegbare Vermutung, sondern lediglich den Ausgangspunkt der Prü-
fung sowie eine Auslegungsregel für Zweifelsfälle dar. 134
Der Prüfungsumfang der im Rahmen von § 10 Abs. 2 S. 1 TKG von der Bundesnetzagentur
zu untersuchenden Tatbestandsmerkmale war bislang weder in EU- noch in nationalen Do-
kumenten explizit ausgeführt worden. Nunmehr hat die Kommission in den Erwägungsgrün-
den zur neuen Märkte-Empfehlung ausgeführt, dass die bei der Prüfung des ersten und
zweiten Kriteriums zu berücksichtigenden Hauptindikatoren den bei der vorausschauenden
Marktanalyse zugrunde zu legende Indikatoren, insbesondere in Bezug auf Zugangshinder-
nisse bei fehlender Regulierung (einschließlich der versunkenen Kosten 135, Marktstruktur
sowie Marktentwicklung und –dynamik) ähnelten. So seien die Marktanteile und Preise mit
ihren jeweiligen Tendenzen sowie das Ausmaß und die Verbreitung konkurrierender Netze
und Infrastrukturen zu berücksichtigen. 136
132 Erwägungsgrund Nr. 17 der Empfehlung 2007/879/EG, ABl. 311 vom 28.12.2007, S. 68.
133 Erwägungsgrund Nr. 17 der Empfehlung 2007/879/EG, ABl. L 344 vom 28.12.2007, S. 68.
134 Vergleiche zu Fällen, in denen ein Markt nicht in der Märkte-Empfehlung genannt ist, Nr. 29 Leitlinien sowie
VG Köln, Beschluss vom 24.8.2005 in der Sache 1 L 803/05, S. 8 des amtl. Umdrucks (Glasfaser-TAL).
135 Nach dem englischen Text des Erwägungsgrundes Nr. 6 „sunk costs“. Es wird darauf hingewiesen, dass die
deutsche Übersetzung des Begriffs „sunk costs“ mit dem Begriff „Ist-Kosten“ missverständlich ist. Vielmehr
ist der Begriff als „versunkene Kosten“ zu übersetzen.
136 Erwägungsgrund Nr. 6 der Empfehlung 2007/879/EG, ABl. 311 vom 28.12.2007, S. 66.
Bonn, 21. Oktober 2009
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
4180 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 20 2009
Entwurf – geschwärzte Fassung – Stand 05.10.2009
Marktanalyse "Breitbandzugang für Großkunden", Markt Nr. 5
Seite 114
Die genannten Faktoren sind demnach zukünftig in die Prüfung einzubeziehen. Die Einbe-
ziehung zusätzlicher, darüber hinausgehender Faktoren erscheint jedoch nicht zwingend
geboten, da eine solche Prüfung ansonsten zunehmend in Reichweite der Prüfungstiefe
bzw. Qualität und des Umfangs der Untersuchung führen würde, wie sie bei der Marktanaly-
se zur Prüfung beträchtlicher Marktmacht angewandt wird. Dies kann zwar ggf. im Einzelfall
sinnvoll erscheinen, ist aber mit Blick auf den Zweck des 3-Kriterien-Tests nicht zwingend
erforderlich. Der 3-Kriterien-Test soll nicht durch die Prüfung der Marktgegebenheiten und
der Verhältnismäßigkeit bestimmter Regulierungsinstrumente das Marktanalyseverfahren
bzw. die Prüfung der beträchtlichen Marktmacht vorwegnehmen. Aufgabe des Drei-Kriterien-
Tests ist es vielmehr, eine Vorauswahl derjenigen Märkte zu treffen, bei denen der Einsatz
von Regulierungsinstrumenten nach den Vorschriften des zweiten Teils des TKG in Betracht
kommt. Daher ist bei der Untersuchung der drei Kriterien noch keine umfassende konkret-
individualisierende Prüfung notwendig. Die Prüfung der konkreten Wettbewerbsverhältnisse
auf dem zu untersuchenden Markt kann im Einzelfall im Rahmen des 3-Kriterien-Tests
zweckmäßig sein, sollte aber grundsätzlich dem Bereich der Marktanalyse vorbehalten blei-
ben. 137
Die drei Kriterien des § 10 Abs. 2 S. 1 TKG sind nach diesen Maßgaben für den in Abschnitt
H. abgegrenzten Markt zu untersuchen. Sie sind kumulativ anzuwenden, d.h. wenn ein Krite-
rium nicht erfüllt ist, sollte der Markt keiner Vorabregulierung unterworfen werden. 138 Daher
ist die Durchführung einer Marktanalyse bei den in der Empfehlung genannten Märkten nicht
mehr erforderlich, wenn die nationalen Regulierungsbehörden feststellen, dass der betref-
fende Markt die drei Kriterien nicht erfüllt. 139
Die drei Kriterien des § 10 Abs. 2 S. 1 TKG sind nach diesen Maßgaben für die in Abschnitt
G.1. sachlich abgegrenzten Märkte Markt für Layer-2-Bitstromzugang und den Markt für
Layer-3-Bitstromzugang zu untersuchen.
137 Vergleichbar Bundesnetzagentur, Beschluss BK 4-05-002/R vom 05.10.2005, veröffentlicht im Amtsblatt der
BNetzA 2005, S. 1461 ff., S. 79 f. der dort anliegenden Festlegung der Präsidentenkammer vom
24.06.2005. Siehe ferner Erwägungsgrund Nr. 18 der Empfehlung 2007/879/EG, ABl. L 344 vom
28.12.2007, S. 68, wonach auf Märkten, welche den drei Kriterien entsprechen, gleichwohl wirksamer Wett-
bewerb herrschen könne. Zum summarischen Charakter der „Drei Kriterien“ vgl. Elkettani, K&R Beilage
1/2004, 11 (13). A.A. Doll/Nigge, MMR 2004, 519 (insbesondere 520 und 524), und Loetz/Neumann, Ger-
man Law Journal 2003, 1307 (1321).
138 Erwägungsgrund Nr. 14 der Empfehlung 2007/879/EG, ABl. L 344 vom 28.12.2007, S. 67.
139 Erwägungsgrund Nr. 17 der Empfehlung 2007/879/EG, ABl. L 344 vom 28.12.2007, S. 68; VG Köln, Urt.
vom 17.11.2005, 1 K 2924/05, S. 19.
Bonn, 21. Oktober 2009
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
20 2009 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 4181
Entwurf – geschwärzte Fassung – Stand 05.10.2009
Marktanalyse "Breitbandzugang für Großkunden", Markt Nr. 5
Seite 115
H.1 Vorliegen beträchtlicher, anhaltender struktureller oder rechtlich beding-
ter Marktzutrittschancen
Hinsichtlich der vorliegend zu untersuchenden Marktzutrittsschranken ist zwischen strukturel-
len und rechtlichen Hindernissen zu unterscheiden. Strukturelle Zugangshindernisse erge-
ben sich aus der anfänglichen Kosten- und Nachfragesituation, die zu einem Ungleichge-
wicht zwischen etablierten Betreibern und Einsteigern führt, deren Marktzugang so behindert
oder verhindert wird. 140 Rechtlich oder regulatorisch bedingte Hindernisse sind hingegen
nicht auf Wirtschaftsbedingungen zurückzuführen, sondern ergeben sich aus legislativen,
administrativen oder sonstigen staatlichen Maßnahmen, die sich unmittelbar auf die Zu-
gangsbedingungen und/oder die Stellung von Betreibern auf dem betreffenden Markt aus-
wirken. 141 Können Hindernisse im relevanten Prüfungszeitraum beseitigt werden, ist dies in
der Untersuchung entsprechend zu berücksichtigen. 142
Als Marktzutrittsschranken können auf den hier betrachtenden Vorleistungsmärkten vor al-
lem strukturelle Barrieren auftreten. Insbesondere die Kontrolle über eine nicht leicht zu dup-
lizierende Infrastruktur ist als ein für das Vorliegen einer marktbeherrschenden Stellung
sprechender Faktor anzusehen. 143 Es handelt sich hierbei um eine im Bereich der Netzwirt-
schaft besonders häufig anzutreffende Marktzutrittsschranke. 144 Der Ausbau einer derarti-
gen Infrastruktur beinhaltet nämlich die Notwendigkeit umfangreicher Investitionen durch die
Wettbewerber, die sich für diese (auch wegen der i.d.R. geringeren Auslastung) häufig nicht
rentieren, obwohl sie darauf angewiesen sind.
Eine weitere Marktzutrittsschranke auf Vorleistungsmärkten besteht in den Vertriebskosten
und den Kosten für die Erschließung von Vorleistungskunden, während sie auf den Endkun-
denmärkten in den Kosten zu sehen sind, die neu in den Markt eintretenden Unternehmen
für Werbung und Marketingmaßnahmen entstehen.
In Bezug auf die Bitstromzugangsmärkte, aber auch für korrespondierende Endkundenmärk-
te gibt es keine rechtlichen Marktzutrittsschranken.
Beträchtliche und anhaltende strukturelle Marktzutrittsschranken könnten dadurch gegeben
sein, dass der Wettbewerb sowohl auf der Vorleistungs- als auch auf der Endkundenebene
nur mit einer eigenen Infrastruktur oder einem Zugang zur Infrastruktur eines Wettbewerbers
möglich ist.
140 Erwägungsgrund Nr. 9 der Empfehlung 2007/879/EG, ABl. L 344 vom 28.12.2007, S. 66.
141 Erwägungsgrund Nr. 10 der Empfehlung 2007/879/EG, ABl. L 344 vom 28.12.2007, S. 67.
142 Erwägungsgründe Nr. 5 und 10 der Empfehlung 2007/879/EG, ABl. L 344 vom 28.12.2007, S. 66 und S. 67.
143 Vgl. Leitlinien, Rn. 78.
144 Vgl. dazu auch den Schlussantrag von Generalanwalt Francis Jacobs vom 28. Mai 1998 in der Rechtssache
C-7/97, Oscar Bronner, Rn. 66.
Bonn, 21. Oktober 2009
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
4182 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 20 2009
Entwurf – geschwärzte Fassung – Stand 05.10.2009
Marktanalyse "Breitbandzugang für Großkunden", Markt Nr. 5
Seite 116
Auf den Bitstromzugangsmärkten ist erst seit 2008 mit dem durch Regulierung bedingten
Markteintritt der DT AG ein flächendeckendes Angebot dieser Vorleistung gegeben. Zwar
sind seit der letzten Marktuntersuchung - wie sie in der Festlegung des Marktes 12 (alt) dar-
gelegt ist - einige Anbieter in den Markt eingetreten, aber es ist nach wie vor keinem alterna-
tiven TK-Festnetz-Anbieter gelungen, flächendeckend eine zusätzliche eigene Anschlussinf-
rastruktur zu errichten. Alle alternativen Bitstromzugangsangebote basieren auf der Anmie-
tung der Teilnehmeranschlussleitung. Das komplementäre Vorleistungsprodukt, Zugang zur
TAL, hat sicher die Markteintrittshürden in diesem Markt gesenkt, birgt aber hinsichtlich einer
flächendeckenden Präsenz (BuG: ... derzeit noch unüberwindbare Markteintrittshürden.
Zusätzlich muss in absehbarer Zukunft von einer massiven Beeinträchtigung des TAL-
basierten Geschäftsmodells ausgegangen werden, da im Zuge des Netzumbaus in Richtung
NGA in den nächsten vier bis fünf Jahren mit einem Abbau von HVt in größerem Umfang zu
rechnen ist. Im Zuge dessen werden Teilnehmeranschlussleitungen am KVz enden. Der Zu-
gang am HVt zu dieser Vorleistung wird insbesondere in Ballungszentren nicht mehr möglich
sein, nur wenige Carrier werden mit ihrer Konzentratornetzinfrastruktur den Schritt Richtung
KVz gehen können. Dieser Ausbau wird noch deutlich regionalisierter erfolgen als der HVt-
Ausbau. Von daher ist mittel- bis langfristig das TAL-basierte Geschäftsmodell gefährdet und
damit kann auch langfristig nicht sicher von dem Fortbestand der alternativen Bitstromzu-
gangsangebote ausgegangen werden.
Die hier definierten Bitstromzugangsmärkte werden auch in der Zukunft durch beträchtliche,
strukturelle Marktzutrittsschranken gekennzeichnet sein. Darauf weist auch die Tatsache hin,
dass der etablierte Betreiber der einzige Anbieter ist, der ein flächendeckendes Angebot an
Bitstromzugangsleistungen bereitstellen kann. Die Marktzutrittsschranken, die auch als an-
haltend zu qualifizieren sind, werden weiter unten unter Abschnitt I.3.2 festgestellt. Sie resul-
tieren aus der Kombination eines sehr hohen Endkundenbestandes des etablierten Betrei-
bers und nicht leicht zu duplizierender Infrastruktur. Zwar erscheint ein Abbau dieser
Schranken aufgrund des Angebots geeigneter Vorleistungsprodukte (entbündelte hochbitra-
tige TAL) oder alternativer Technologien (insbesondere Kabel-HFC-Infrastruktur, Ausbau
eigener Infrastrukturen) denkbar. Für eine derartige Entwicklung gibt es indes für den Be-
trachtungszeitraum noch keine hinreichenden tatsächlichen durchgreifenden Anhaltspunkte.
Für die Beurteilung der Marktzutrittsschranken ist es nicht ausreichend, lediglich zu überprü-
fen, ob ein Markteintritt stattgefunden hat oder ob er überhaupt stattfinden könnte. Daher
untersuchen die nationalen Regulierungsbehörden, ob es in der Branche Markteintritte ge-
geben hat und ob diese bisher ausreichend waren oder in der Zukunft wahrscheinlich hinrei-
chend schnell eintreten und nachhaltig sein könnten, um eine bestehende beträchtliche
Marktmacht zu beschränken. Markteintritte in geringem Umfang (z.B. in einem begrenzten
geografischen Bereich) könnten nicht als ausreichend angesehen werden, da es unwahr-
Bonn, 21. Oktober 2009
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
20 2009 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 4183
Entwurf – geschwärzte Fassung – Stand 05.10.2009
Marktanalyse "Breitbandzugang für Großkunden", Markt Nr. 5
Seite 117
scheinlich sein könnte, dass dadurch das bzw. die Unternehmen mit beträchtlicher Markt-
macht in ihrem Verhalten eingeschränkt werden könnten. 145
Zwar ist in jüngster Vergangenheit eine Anzahl von Betreibern identifizierbar, die DSL-
Anschlüsse auf Basis eigener Infrastrukturen ausgebaut haben. Die Anzahl der Wettbewer-
ber auf diesem Markt ist jedoch alleine nicht aussagekräftig, lässt man die Größe und das
Versorgungsgebiet außer Acht. Die Mehrzahl der Teilnehmernetzbetreiber, die über eigenre-
alisierte DSL-Anschlüsse verfügen, mit denen sie Bitstromzugangsleistungen bereitstellen
könnten, haben diese Anschlussinfrastrukturen in regional begrenzten Gebieten errichtet.
Insgesamt handelt es sich hier um weniger als 100.000 Anschlüsse 146. Daher kann auch
hier von einer Flächendeckung nicht die Rede sein. Auch in der Zukunft werden von diesen
durch alternative Anbieter errichteten DSL-Infrastrukturen keine nennenswerten, die
Markteintrittshürden auf den Bitstromzugangsmärkten senkenden Effekte ausgehen. Die
Tatsache, dass nur wenige DSL-Anschluss-Anbieter mit TAL-Zugangsbasiertem Geschäfts-
modell angeben, jetzt oder in der Zukunft Bitstromzugangsleistungen anzubieten, kann als
Indiz für die Richtigkeit dieser Einschätzung, die im übrigen auch vom Bundeskartellamt 147
geteilt wird, gewertet werden.
H.2 Längerfristig keine Tendenz zu wirksamem Wettbewerb
Eine Tendenz zu wirksamem Wettbewerb ist – bezogen auf den Betrachtungszeitraum (ca.
zwei Jahre) – auf den vorliegend untersuchten Märkten nach wie vor nicht erkennbar. Derzeit
zeichnen sich konkret keine Einflussfaktoren ab, die eine solche Wettbewerbsentwicklung
herbeiführen könnten. Auf den hier betrachteten Märkten ist der etablierte Betreiber nach wie
vor der einzige Anbieter, der originär, d.h. auf Basis eigener Infrastruktur (Anschlüsse und
Trassen) Bitstromzugangsleistungen anbietet. Er hat mit den Bitstromkomponenten DSL-
Infrastruktur und Transportplattformen eine überragende, insbesondere flächendeckende
145 Vgl. Commission Staff Working Document SEC(2007) 1483 final, Explanatory Note, S. 8.
146 Angaben zum Zeitpunkt der Nacherhebung (1. Halbjahr 2009).
147 Vgl. Stellungnahme des BKartA zu Eckpunkten über über die regulatorischen Rahmenbedingungen für die
Weiterentwicklung moderner Telekommunikationsnetze und die Schaffung einer leistungsfähigen Breitband-
infrastruktur :Aus den Ausführungen zur Nachhaltigkeit und Tragfähigkeit des FTTC-Modells in Deutsch-
land13 entnimmt das Bundeskartellamt im Umkehrschluss, dass das NGANetz der DTAG auf der Grundlage
von FTTC wegen seiner Effizienz und strukturellen Sinnhaftigkeit mit hoher Wahrscheinlichkeit langfristig
das vorherrschende Geschäftsmodell sein wird, auf dessen Grundlage geeignete Zugangsprodukte zu un-
terstützen wären. Der FTTB (Fiber-To-The-Building)- und auch der FTTH (Fiber-To-The-Home)-Ausbau
dürfte aus derzeitiger Sicht vor allem für Wettbewerber zum Aufbau von komplementärer Infrastruktur ein
sinnvolles Konzept darstellen. Ein FTTH-Ausbau des NGA-Netzes soll zwar nach den kürzlich erschienenen
NGA-Empfehlungen der Kommission14 offenbar generell als eine effiziente und mit Regulierung zu fördern-
de Investition anzusehen sein. Dies ist aber angesichts der vorherrschenden Netzstrukturen für Deutschland
mit hoher Wahrscheinlichkeit kein realistischer Befund.
http://www.bundesnetzagentur.de/enid/97347e77a0db966f32d140a883cb726d,0/Regulierung_Telekommuni
kation/Next_Generation_Access__NGA__5n6.html.
Bonn, 21. Oktober 2009
Amtsblatt der Bundesnetzagentur
für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
4184 – Mitteilungen, Telekommunikation, Teil A, Mitteilungen der Bundesnetzagentur – 20 2009
Entwurf – geschwärzte Fassung – Stand 05.10.2009
Marktanalyse "Breitbandzugang für Großkunden", Markt Nr. 5
Seite 118
eigene Infrastruktur, die ihm eine marktmächtige Stellung einräumt. Auch kann sie auf auf
absehbare Zeit von den Wettbewerbern nicht angegriffen werden. Bei den Marktpotenzialen,
gemessen in vermarkteten DSL-Anschlüssen bzw. Teilnehmeranschlüssen aller erklärter
überregionaler Bitstromzugangsanbieter, hat sie bei den DSL-Anschlüssen der Bitstromzu-
gangsanbieter einen Marktanteil von über 70%, bei den Teilnehmeranschlussleitungen liegt
dieser bei über 80%. Diese Potenzialbetrachtung gilt für beide Bitstromzugangsmärkte bei-
nahe in gleicher Weise. Auf dem Layer-2-Bitstromzugangsmarkt gibt es derzeit nur sehr ge-
ringe Leistungsbeziehungen. Das regulierte Layer-2-Bitstromzugangsprodukt der DT AG
(ATM-Bitstromzugang), das einzige flächendeckende Angebot auf diesem Markt, wird derzeit
aktiv nicht nachgefragt. Auch VDSL-Bitstromzugang auf Layer-2 kann die DT AG als einzi-
ges Unternehmen überregional anbieten. Auf dem Layer-3-Bitstromzugangsmarkt gibt es
schon umfassender konkrete Leistungsbeziehungen. Mindestens seit 2006 bieten alternative
Anbieter Bitstromzugangsprodukte für ADSL- und SDSL-Anschlüsse – wenn auch nicht flä-
chendeckend – an. Die Angebote alternativer Bitstromzugangsanbieter sind nur möglich, weil
Wettbewerber auf Vorleistungsprodukte und dabei insbesondere die regulierten Vorlei-
0stungsprodukte TAL-Zugang und gegebenenfalls auf Mietleitungen zurückgreifen können.
Seit dem regulierungsbedingten Markteintritt der DT AG im Sommer 2008 hat sie kurzfristig
bereits einen Marktanteil von >45% erreicht (Stand 1.Hj. 2009). Bei VDSL-Bitstromzugang ist
sie der einzige tatsächliche Anbieter auf dem Layer-3 Bitstromzugangsmarkt. Alternative
Vorleistungsanbieter verfügen nicht über die entsprechende umfassende Infrastruktur.
Die Regulierung auf der Vorleistungsebene dient dem Zweck, im Interesse der Endnutzer
einen nachhaltigen Wettbewerb auf den Endkundenmärkten sicherzustellen. 148 Mit Maß-
nahmen auf den Vorleistungsmärkten, die sich u.a. auf Endkundenmärkte auswirken, können
die Mitgliedstaaten dafür sorgen, dass die Wertschöpfungskette im Interesse der Endkunden
so weit wie möglich für normale Wettbewerbsprozesse offen bleibt. Daher zielt die Empfeh-
lung vor allem auf die Vorleistungsmärkte ab, die angemessen reguliert werden sollen, um
einem unzureichenden Wettbewerb auf den Endkundenmärkten entgegenzuwirken.
Auf den korrespondierenden Endkundenmärkten lassen die hohen Marktanteile auf eine
starke Marktstellung des etablierten Betreibers schließen. Nachdem der etablierte Betreiber
bis Ende 2006 auf dem korrespondierenden Endkundenmarkt „Massenmarkt für Breitband-
anschlüsse“ zunehmend Marktanteile verloren hat, konnte er seine Marktposition auf hohem
Niveau (um die 50% Marktanteil) stabilisieren. Unter Berücksichtigung der Resale- und der
Bitstromzugangsanschlüsse liegt dieser Anteil bei über 60%. Auf dem anderen korrespondie-
renden Endkundenmarkt, Markt 1, wurde der etablierte Betreiber als marktbeherrschendes
Unternehmen festgestellt. Auf dem kleinen Nischenmarkt, Markt für Premiumanschlüsse, hält
er ein hohes Marktanteilsniveau von über 40%. 99% aller wettbewerblichen Endkundenleis-
148 Erwägungsgrund Nr. 2 der Empfehlung 2007/879/EG, ABl. L 344 vom 28.12.2007, S. 65.
Bonn, 21. Oktober 2009
